Neste kapittel

Forrige kapittel

3 Høring av rapporten og departementets vurderinger

Rapporten fra granskingskommisjonen har vært på høring til berørte departementer og tilsynsmyndigheter, næringsorganisasjoner, enkeltselskaper og andre; til sammen 42 høringsinstanser. I tillegg forela departementet kommisjonens rettslige vurderinger for Lovavdelingen i Justisdepartementet for vurdering som egen sak. Svarfrist på høringen ble satt til 9. april 2003.

Høringsuttalelsene, samt uttalelsen fra Lovavdelingen, følger som utrykt vedlegg.

Det er mottatt 23 høringsuttalelser, hvorav 13 av høringsinstansene ikke hadde noen, eller kun begrensede, kommentarer. De øvrige 10 mottatte høringsuttalelsene er varierte og kommenterer en rekke av de forhold som drøftes i rapporten. Det er i tillegg kommet kommentarer etter høringsfristens utløp.

Høringskommentarene kan grovt sorteres inn under følgende hovedkategorier:

3.1 Kommentarer til rapportens beskrivelse av:

dykketekniske og operasjonelle forhold,
medisinske forhold,
juridiske forhold,
forslag til kompensasjonsordning,
kommisjonens etterlevelse av mandatet, manglende etterlevelse av reglene for granskingskommisjoner, og spørsmål om enkelte av kommisjonsdeltakernes og departementets inhabilitet.

3.2 Kommentarer til sosial- og trygdeytelser og gjeldsordning.

3.3 Kommentarer knyttet til statens petroleumsforsikringsfond.

3.1 Kommentarer til dykketekniske, operasjonelle og medisinske forhold mv.

I forhold til dykketekniske og dykkeoperasjonelleforhold har det kommet noen merknader til fremstillingen av tabellverket ved luftdykking med overflatedekompresjon og bruken av pustegass ved dykking. Disse kommentarene vil bli oversendt til Oljedirektoratet for nærmere vurdering i forhold til gjeldende regelverk.

I kommentarer til rapportens drøfting av medisinske forhold,blir det fra enkelte fagmiljøer reist spørsmål ved representativiteten av det undersøkte utvalget av dykkere og de medisinske vurderingene som er foretatt. Det etterlyses også en belysning av flere faktorer av betydning for dykkernes helse og prognose. Videre er det blitt pekt på at det ikke har vært en kontrollgruppe ved spørreundersøkelsen, og at materialet som har fremkommet i spørreundersøkelsen ikke er egnet til å si noe om mulige årsaksforhold til de nokså generelle helseproblemene som er beskrevet for pionerdykkerne i dag. Det knyttes også merknader til de statistiske analysene kommisjonen har foretatt. Det er likevel ingen uenighet med hensyn til de konklusjoner som trekkes av kommisjonen med hensyn til de mulige eller sannsynlige medisinske konsekvensene av den dykkingen som har vært gjennomført i pionertiden.

Hva angår kommisjonens juridiske betenkninger og konklusjonerer det få uttalelser som direkte berører disse vurderingene. Det blir gitt en utførlig vurdering av dette tema, og de uttalelser som er gitt, i det etterfølgende kapittel 4

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter kommisjonens forslag om å etablere en kompensasjonsordningfor nordsjødykkere med helseskader, og noen av høringsinstansene peker på at ordningen må være romslig. Flere av høringsinstansene, blant annet OFS og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), er kritiske til at kommisjonen ikke på en mer direkte måte også har ansvarliggjort andre deltakere i virksomheten. Regjeringen legger opp til drøftelser i Stortinget for å komme fram til bred enighet om omfang og innhold i en kompensasjonsordning.

Til spørsmålet om kommisjonens etterlevelse av mandatet,pekte kommisjonen selv på at mandatet i utgangspunktet var vidt formulert, og at kommisjonen har måttet avgrense sitt arbeid. Departementet har merket seg, og akseptert, de avgrensingene som er foretatt. Departementet kan ikke se at disse har hatt noen avgjørende betydning for rapportens hovedkonklusjoner eller Regjeringens videre håndtering av rapportens konklusjoner og anbefalinger.

Det er, under kommisjonens arbeid og i høringsrunden, blitt reist spørsmål ved enkelte av kommisjonsmedlemmenes, så vel som departementets, habilitet.Det er blant annet foreslått at Justisdepartementet skulle sluttbehandle rapporten.

Spørsmålene om habilitet er blitt vurdert og avklart fortløpende etter hvert som påstandene er blitt fremsatt. Blant annet har Lovavdelingen i Justisdepartementet vært konsultert med hensyn til enkelte av inhabilitetsinnsigelsene.

Det ble også i forbindelse med tidligere statsråd Jørgen Kosmos redegjørelse til Stortinget ved behandling av Dok. nr. 8:90 (2000-2001), om blant annet endring av kommisjonens mandat, redegjort for de habilitetsvurderinger som til da hadde vært gjort. Det ble pekt på at det hadde vært en utfordring - i et land med et såpass lite miljø innen dykking, både med hensyn til teknisk og medisinsk kompetanse - å få satt sammen en kommisjon som kunne ha en slik sammensetning at den både oppfylte Stortingets krav til uavhengighet og kompetanse. Rapporten er blitt sendt på bred høring, der det har vært mulighet for å uttale seg om alle spørsmål knyttet til granskingskommisjonens rapport.

Det er Regjeringen som etter Stortingets vedtak er ansvarlig for oppnevnelsen av granskingskommisjonen og oppfølgingen av dens rapport. Stortinget er kjent med at det er Arbeids- og administrasjonsdepartementet som har foretatt oppnevningen av kommisjonen, og som skulle følge opp kommisjonens rapport. Hvis behandlingen skulle foretas av et annet departement, ville dette forsinke oppfølgingen av kommisjonens rapport. I forhold til habilitet er det under enhver omstendighet begrensninger i hvilken grad Regjeringen kan foreta en uavhengig gransking av den aktiviteten den selv har utført. Regjeringen har etter en samlet vurdering funnet det riktig at AAD sluttbehandler rapporten fra granskingskommisjonen.

3.2 Kommentarer til sosial- og trygdeytelser og gjeldsordning mv.

Enkelte høringsuttalelser går videre enn granskingskommisjonens mandat. Departementet vil vurdere videre oppfølging der det anses nødvendig. Ett eksempel er Nordsjødykker Alliansens omfattende og kritiske høringsuttalelse, hvor Alliansen blant annet etterlyser begrunnelser for beslutninger som er fattet i forbindelse med regelverk og tilsyn med dykkevirksomheten. Videre vil resultatene fra undersøkelsene ved Haukeland sykehus også kunne gi informasjon som vil kunne få betydning for fremtidige dykkeoperasjoner på kontinentalsokkelen. Det er i høringsuttalelsene også fremkommet opplysninger som gir grunnlag for videre oppfølging på andre fagmyndigheters områder. Disse vil bli adressert rette fagmyndighet. Enkelte av temaene vil imidlertid bli belyst i det følgende.

Pensjonsordninger for pionerdykkerne

Det er kommet høringsuttalelser som berører tema knyttet til pensjonsordninger for pionerdykkerne.

NOPEF foreslår at nordsjødykkere som mottar uførepensjon fra folketrygden, bør innrømmes høyeste pensjonsgrunnlag, og at dykkere som har vært aktive i et visst antall år, bør få innrømmet høyeste pensjonsgrunnlag ved oppnådd pensjonsalder.

Folketrygdloven er universell i den forstand at stønadsordningene omfatter hele befolkningen, med like vilkår for alle. Formålet er å sikre inntekt og dekke visse utgifter uten å ta sikte på full kompensasjon. Pensjonsopptjening i folketrygden følger bestemte regler, som det ikke kan gjøres unntak fra. Nordsjødykkerne kan således etter folketrygdlovens regler ikke generelt innrømmes høyeste pensjonsgrunnlag ved uførhet eller oppnådd alderspensjon uten grunnlag i tidligere individuell inntekt.

Det uttales også av OFS at et erstatningsbeløp i form av en engangsutbetaling er lite hensiktsmessig, og at dykkerne og deres familier i stedet må få en «pionerdykker-pensjon». Videre har Stortingsrepresentant Jan Simonsen foreslått i Dok. nr. 8:108(2002-2003) at pionerdykkerne i Nordsjøen gis «ærespensjon» etter de samme økonomiske retningslinjer som gjelder for krigspensjon.

Slike særskilte pensjoner er lite utbredt. Det eksisterer imidlertid en særskilt ordning med krigspensjon til militærpersoner, hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner etter lover av 13. desember 1946 nr. 21 og 22 og tilleggslov av 27. mars 1968. Krigspensjoneringslovene gir rett til uførepensjon til personer som har fått men eller nedsatt arbeidsevne på grunn av påkjenninger under den 2. verdenskrig. Krigspensjoneringslovene gir ikke rett til veteranpensjon. Krigspensjonen samordnes med pensjonsytelser etter folketrygden.

Da krigspensjoneringslovene ble gitt var det ingen alminnelig pensjonsordning som den vi nå har i folketrygden. Det var heller ingen generell lov om yrkesskade, men enkelte særlover om ulykkesforsikring for visse grupper. En generell lov om yrkesskadetrygd kom i 1958, og avløste ulykkesforsikringslovene for industriarbeidere, fiskere og sjømenn. Yrkesskadetrygdloven er senere inkorporert i folketrygdloven.

De gamle krigspensjoneringslovene gjelder bare for uføre fra den 2. verdenskrig. Det er ikke senere opprettet noen egen lov om uførepensjon for særskilte grupper idet det nå er generelle ordninger i folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven. Militærpersonell her i landet, og deltagere i FN- og NATO-ledete operasjoner i utlandet, som blir skadet i tjenesten, omfattes for eksempel av folketrygdens regler om yrkesskade og av lov om yrkesskadeforsikring som gir supplerende ytelser til folketrygden.

Dersom det skulle opprettes en særskilt pensjonsordning for pionerdykkerne i Nordsjøen, vil den for øvrig i likhet med krigspensjonen måtte samordnes med pensjonsytelser etter folketrygden.

For øvrig vil konsekvensen av å innrømme en pensjonsordning for pionerdykkerne kunne være å skape presedens for andre utsatte grupper, og det vil kunne framstå som en forskjellsbehandling i forhold til andre grupper som ikke er innrømmet slike ordninger.

Etter en samlet vurdering antas det at det vil være mer hensiktsmessig med en kompensasjonsordning som foreslått i kapittel 6 enn en egen pensjonsordning for pionerdykkerne.

Spesielt om yrkesskade og -sykdom

Det er i høringsuttalelsene tatt opp spørsmål om rettigheter ved yrkesskade (arbeidsulykker) for dykkerne.

Ved yrkesskade og visse likestilte sykdommer, jf. folketrygdloven §§ 13-3 og 13-4, gis det såkalte yrkesskadefordeler etter folketrygden. Ved godkjent yrkesskade gjelder mer liberale krav til opptjening og utmåling av ytelser fra folketrygden enn vanlig. For pensjonsytelser vil yrkesskadefordeler gjennomsnittlig gi 10.000 kroner mer i årlig utbetaling. Ved yrkesskadefordeler kan helsetjenester dekkes fullt ut uten egenandel. Dette kan blant annet gjelde fritak for egenandel for fysikalsk behandling ved dykkerskader. Videre kan det gis menerstatning for ikke-økonomisk tap. Høyeste menerstatning utgjør ¾ grunnbeløp årlig, det vil for tiden si om lag 42.600 kroner, som kan utbetales/fordeles som en månedlig ytelse eller som en kapitalisert engangsutbetaling. Menerstatningen tar sikte på å kompensere for redusert livsutfoldelse ved varig invaliditet, og skal ikke kompensere for tapt inntekt.

Dykkere er berettiget til yrkesskadefordeler etter folketrygdloven på lik linje med andre yrkesgrupper dersom det er tale om en arbeidsulykke i form av en plutselig eller uventet ytre handling, etter kravene i loven. Ved yrkesskade gir psykiske lidelser som oppstår som en direkte følge av ulykken, eller som en følge av den fysiske skaden, rett til yrkesskadefordeler. Det følger imidlertid av § 13-3 3. ledd at «lidelser som har utviklet seg som følge av psykiske påkjenninger eller belastninger over tid» ikke regnes som yrkesskade. Dette gjelder for alle yrkesgrupper, og ikke bare for dykkerne.

For de som ikke har pådratt seg yrkesskade, men yrkessykdom, gir folketrygden tilsvarende ytelser. Det er gitt egne forskrifter om hvilke yrkessykdommer som skal likestilles med som yrkesskade. I forskrift av 11. mars 1997 nr. 220 § 1 litra G fremgår det at likestilt med yrkesskade er

«Sykdommer som skyldes endringer i barometertrykk under visse arbeidsforhold som hos dykkere, flygere og andre. Herunder medregnes også skader på sentralnervesystemet. Videre medregnes sykdom som skyldes forholdene under trykk i trykkammer.»

Sykdom som følge av endringer i barometertrykk (dekompresjonssykdom), ga rett til særfordeler ved yrkesskade allerede etter Kronprinsregentens resolusjon av 8. mars 1957. Psykiske lidelser er ikke spesielt nevnt i forskriften som angir sykdommer som likestilles med yrkesskade. Hvis primærlidelsen er omfattet av forskriften, og det er årsakssammenheng mellom primærlidelsen og en psykisk lidelse, vil også den psykiske lidelsen kunne gi rett til yrkesskadefordeler.

En rapport fra Kromberg-utvalget om helse og sikkerhet i dykkevirksomheten, ble avgitt til Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1993. Dette utvalget anbefalte blant annet at Statens Helsetilsyn skulle vurdere om det kunne være flere spesielle sykdommer for dykkere som burde likestilles med yrkesskade. Etter oppdrag fra Statens Helsetilsyn har det medisinske fagmiljøet knyttet til landsfunksjonen for hyperbar medisin ved Haukeland sykehus foretatt en utredning om spørsmålet. Utredningen var ferdig i april 1999, og konklusjonen var at dagens regelverk stort sett anses dekkende for typiske risikosykdommer for dykkere. Mens det i de første årene var størst fokus på ulykkesskader blant nordsjødykkere, har det i de senere årene skjedd en dreining mot større anerkjennelse av de mer sammensatte medisinske følger hos dykkerne (dykkersyndrom). Ett eksempel er en større grad av anerkjennelse av infeksjonssykdommer pådratt ved opphold i trykkammer som yrkessykdom. Siden spørsmål om yrkessykdom for dykkere ofte er komplisert, bad Rikstrygdeverket i sitt saksbehandlingsrundskriv i juni 1999 om at slike tilfeller ble utredet ved Haukeland sykehus. Det ble også åpnet for at dykkere med tidligere avgjorte saker kunne henvises til Haukeland sykehus for fornyet medisinsk gjennomgang, for å skape likebehandling for nye og tidligere avgjorte saker.

Fra 1. januar 1990 trådte yrkesskadeforsikringsloven i kraft. Denne loven pålegger arbeidsgiver en plikt til å tegne forsikring til dekning av yrkesskade og yrkessykdom for arbeidstaker. Etter § 11 i loven vises det til folketrygdlovens bestemmelser i forhold til hvilke skader og sykdommer som skal likestilles med yrkesskade. Kretsen for hvilke lidelser som er omfattet av forsikringen er videre enn etter folketrygdloven, ved at forsikringen også skal omfatte «annen skade og sykdom, dersom denne skyldes påvirkning fra skadelige stoffer eller arbeidsprosesser».

Særytelsene fra folketrygden er ikke ment å skulle gi full kompensasjon for de faktiske utgifter og inntektstap som vedkommende er påført; denne differansen tar yrkesskadeforsikringen sikte på å dekke. Erstatningene etter yrkesskadeforsikringsloven er standardisert gjennom en egen forskrift av 21. desember 1990. Maksimal grunnerstatning for tap av fremtidig inntekt er 30 G (grunnbeløpet i folketrygden) med et inntektsgrunnlag på 10 G, og det vil for tiden si drøyt 1.7 mill. kroner.

Loven om yrkesskadeforsikring ble imidlertid innført i 1990, og gjelder bare for dem som har hatt status som arbeidstaker etter dette tidspunkt. Folketrygdens ytelser med yrkesskadefordeler gjaldt imidlertid også før 1990. Det er forsikringsgiveren til den arbeidsgiver som skadelidte har når skaden eller sykdommen blir konstatert som er ansvarlig for å utbetale erstatning etter loven. Det følger av lovens § 21 at loven ikke gjelder for skader eller sykdommer som er konstatert før lovens ikrafttredelse. Flere dykkere som har dykket i pionertiden, fra 1965 til 1990, har antakelig også arbeidet etter 1. januar 1990. De vil dermed være omfattet av yrkesskadeforsikringsordningen for skader og sykdommer som blir konstatert, slik dette forstås i loven, etter at loven trådte i kraft. Dette gjelder også selv om skaden/sykdommen må anses forårsaket mens arbeidstaker var i tjeneste hos en annen arbeidsgiver.

Regjeringen ser at det ved dette vil kunne oppstå en urimelig situasjon, der dykkere i arbeidsforhold før 1990 vil ha færre rettigheter enn de som har vært ansatt som dykkere etter 1990. Dette gjelder selv om skader som er forårsaket i pionertiden vil kunne være omfattet dersom de blir konstatert i et arbeidsforhold etter 1990. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at den samme urimeligheten også gjelder for andre utsatte yrkesgrupper. Dersom de pionerdykkerne som ikke omfattes av yrkesskadeforsikringsloven, likevel skulle gis samme økonomiske rettigheter som om de hadde vært omfattet av den, vil dette kunne få vidtrekkende prinsipielle konsekvenser for andre utsatte yrkesgrupper som ikke er omfattet av loven. Regjeringen mener etter en samlet vurdering at pionerdykkerne vil være best tjent med en kompensasjonsordning og andre tiltak som presentert i kapittel 6.

Gjeldsordning

Det er i høringsuttalelsene tatt opp at mange pionerdykkere i dag er i en vanskelig økonomisk situasjon. Regjeringen ønsker å legge til rette for at dykkerne kan få informasjon og praktisk hjelp til å løse sine økonomiske problemer. Det vises i denne sammenheng til kapittel 6, og om bistand i den daglige livssituasjon overfor pionerdykkerne.

For personer med alvorlige gjeldsproblemer gir gjeldsordning etter gjeldsordningsloven av 17. juli 1992 en mulighet til å få kontroll over gjeldsbyrden. Gjeldsordning gjelder for personer med alvorlige gjeldsproblemer, uten at det er krav om et bestemt omfang av gjeldsbelastningen i kroner og øre. Det vil videre kunne være mulig for dykkerne å få gjeldsrådgivning i kommunene i henhold til kommunal forpliktelse etter sosialtjenesteloven av 13. desember 1991 § 4-1. Dykkerne har imidlertid ikke noen særlige rettigheter sammenlignet med andre i forhold til behandling av gjeldsforpliktelser.

3.3 Kommentarer knyttet til statens petroleumsforsikringsfond

Etter at fristen for høringsuttalelser til rapporten for granskingskommisjonen hadde gått ut, ble det tatt opp særskilte tema knyttet til Regjeringens oppfølging av kommisjonens rapport. Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomitè tok opp, etter henvendelse fra Nordsjødykker Alliansen, om det kunne være aktuelt med utbetalinger til nordsjødykkerne med hjemmel i lov om statens petroleumsforsikringsfond av 30. mai 1986 nr. 23.

Bakgrunnen for loven er at staten er selvassurandør. Dette prinsippet er også lagt til grunn for statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE), som ble opprettet i 1985. Staten setter av penger i et eget fond i stedet for å betale forsikringspremie til dekning av den risiko SDØE-engasjementet medfører i de ulike rettighetshavergruppene på norsk kontinentalsokkel. Statoil ASA har vært forretningsfører for SDØE fra 1985 til 2001, og etter dette er det selskapet Petoro AS, som er eid av staten alene, som har forvaltet SDØE.

Det er Olje- og energidepartementet (OED) som forvalter loven, etter at ansvaret ble overført fra Finansdepartementet, som fremmet lovforslaget i 1986. I praksis betaler ikke staten ut midler fra fondet før oljeselskapenes forsikringsselskaper har vurdert og besluttet utbetaling.

I lovens § 1 angis formålet å være «å tjene som en reserve for utbetalinger til dekning av skader og ansvar som rammer staten i egenskap av direkte økonomisk deltager i petroleumsvirksomheten.» Det er etter §1 et vilkår for utbetaling etter loven at det er tale om «utbetalinger som det etter vanlige forsikringsvilkår for oljevirksomheten er dekning for». Dersom dette vilkåret er oppfylt, er ansvar for skader påført tredjemann omfattet. I forarbeidene sies det imidlertid at fondet først og fremst skal dekke skader på installasjoner på kontinentalsokkelen.

Det legges i denne meldingen opp til en kompensasjonsordning basert på rimelighetshensyn og på et politisk grunnlag, jf. kapittel 6. Slike utbetalinger vil ikke være direkte knyttet til SDØE, og faller heller ikke inn under vanlige forsikringsvilkår for oljevirksomheten. Disse utbetalingene vil følgelig ikke være omfattet av det petroleumsforsikringsfondet etter loven skal dekke.

Dersom det konstateres et rettslig ansvar for staten på bakgrunn av SDØE-engasjementet vil dette kunne være et tilfelle der det kan komme til utbetalinger etter vanlige forsikringsvilkår i oljevirksomheten. De juridiske vurderinger som er gjort i forbindelse med kapittel 4, tilsier at lov om statens petroleumsforsikringsfond ikke kommer til anvendelse på dette grunnlag. Det betyr således at finansieringen av kompensasjonsordningen må skje på annen måte enn gjennom dette fondet.