6 Samferdselsdepartementets vurderinger

6.1 Statens formål med eierskapet i NSB-konsernet

Jernbanedrift er en kapitalintensiv virksomhet hvor det isolert sett er knyttet relativt høy økonomisk risiko som følge av store faste kostnader. Ut fra samfunnsøkonomiske vurderinger mener Regjeringen det er viktig å opprettholde toget som et betydningsfullt transportmiddel i Norge også der dette ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt som f.eks. i nærtrafikken rundt de store byene. Dette gjelder både innen person- og godstransportmarkedet. For en kapitalintensiv virksomhet med store faste kostnader også knyttet til støttefunksjonene og med et behov for omstilling er det nødvendig med et stabilt eierskap med langsiktig perspektiv på å utvikle virksomheten framfor uthenting av kortsiktig gevinst.

Ved behandlingen av NTP 2002-2011 ble det lagt til grunn at forskriftene om tilgang til sporet skal utvides til å omfatte godkjente jernbaneforetak som ønsker å utføre godstransport på strekninger der det er ledig kapasitet på jernbanenettet. Før det eventuelt åpnes for økt konkurranse også i persontransport, må det i større grad sannsynliggjøres at de potensielle gevinstene ved å åpne jernbanenettet i persontransport for flere aktører, er større enn de samfunnsøkonomiske kostnadene som følger av et slikt system.

Til tross for at det i løpet av de siste årene gradvis er åpnet for at flere aktører kan få tillatelse til å trafikkere det norske jernbanenettet, er NSB fortsatt tilnærmet enerådende som trafikkoperatør. Med de endringer i forskriften for tildeling av sporkapasitet som det er lagt opp til for godstransport ved behandlingen av NTP 2002-2011 og med de strukturelle endringene som skjer innen godsmarkedet i Europa, kan dette på sikt innebære at flere jernbaneforetak enn NSB vil etablere seg som godstransportør i Norge. Innen persontrafikken er det imidlertid ingenting som tilsier at NSB vil miste sin posisjon som jernbaneforetak i kommende planperiode.

Regjeringen ser det som nødvendig at statens eierinteresser i NSB-konsernet opprettholdes da NSB i dag er den eneste reelle aktør innen markedssegmentet persontransport med jernbane i Norge og er eneste eier av jernbanemateriell som er tilpasset det norske jernbanenettet. På grunn av ulik infrastruktur mellom landene i Europa er det knyttet relativt store tilpasnings- og tidskostnader til at andre lands togmateriell kan trafikkere det norske jernbanenettet.

6.2 Prinsipper for eierstyring av NSB-konsernet

6.2.1 Selskapsform og prinsipper for styring

Følgende elementer er viktige mht. systematisering av eierstyringen og et best mulig resultat:

• Et kompetent og profesjonelt styre.

• Jevnlige verdivurderinger av uavhengige finansielle analytikere.

• Bruke de samme målekriterier (avkastningskrav og nøkkeltall) som private bedrifter.

For å styrke den interne styringen av selskapet har NSB organisert virksomheten i forretningsområder med egne resultatregnskap, balanser og finansieringsplaner. Dette bidrar til å øke fokus, gjennomsiktighet og resultatorientering innen hvert enkelt forretningsområde.

Når det gjelder spørsmålet om konsernets kapitalstruktur, blir denne i realiteten vurdert annet hvert år i forbindelse med framlegget av eiermeldingen, bl.a. gjennom fastsettelsen av utbyttepolitikken overfor selskapet. Sammensetningen av kapitalen avspeiler på mange måter statens mål med eierskapet i NSB-konsernet. Det har hittil ikke blitt tatt ut utbytte fra selskapet. Hovedbegrunnelsen er at staten har sett på seg selv som en «industriell eier» med interesse for å utvikle selskapets virksomhet og har ønsket satsing på nyinvesteringer i togmateriell. Staten har synliggjort dette målet ved eierskapet overfor finansmarkedet ved å ha som praksis at evt. overskudd skal tilbakeføres til selskapet.

I henhold til låneavtalen mellom NSB og staten skal selskapets statslån innfris innen 2.12.2001. NSB har benyttet overgangsperioden på 5 år med statlig lånefinansiering til å gjøre seg kjent i det private markedet. Selskapet har bl.a. benyttet internasjonale finansinstitusjoner til å gjennomføre analyser av konsernets kredittverdighet. Resultatet så langt har vært at under dagens eierskap vil selskapet ha gunstige muligheter for å kunne oppta lån til gode betingelser i det internasjonale private lånemarkedet så lenge egenkapitalandelen tilfredsstiller markedets krav.

Med utgangspunkt i at det anses som mest hensiktsmessig at staten opprettholder sitt eierskap i NSB, finner ikke Regjeringen grunnlag for å foreta endringer i selskapsformen og mener at morselskapet NSB bør bestå som et særlovselskap. Samferdselsdepartementet vil likevel fortløpende vurdere hensiktsmessigheten og konsekvensene av NSBs selskapsform. I Ot.prp. nr. 89 (2000-2001) har Regjeringen fremmet forslag om endringer i enkelte elementer av særloven.

6.2.2 Framlegg av saker i generalforsamlingen etter vedtektenes § 10

I hht. § 10 i NSBs vedtekter skal styret legge fram saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmesig betydning og saker som gjelder utskilling/oppsplitting av basisvirksomhet og vesentlige støttefunksjoner for generalforsamlingen. Ved behandlingen av St.meld. nr. 19/Innst. S. nr. 138 (1998-99) ble det foretatt en nærmere drøfting av hva som er å betrakte som basisvirksomhet og vesentlige støttefunksjoner.

Det går fram av vedtektene at slike saker og den årlige § 10-planen om selskapets virksomhet skal forelegges «generalforsamlingen». Dette kan tolkes dithen at sakene må legges fram på generalforsamlingsmøte. Bestemmelsen har både når det gjelder Telenor AS, NSB BA og Posten Norge BA vært tolket og praktisert slik at det har vært orientert om viktige enkeltsaker til Samferdselsdepartementet/samferdselsministeren som forvalter av statens eierskap i selskapene. Sakene har ikke vært lagt fram på møte i generalforsamlingen. Situasjonen ville vært annerledes dersom det hadde vært flere eiere i selskapene eller vedtektene hadde krevd en formell godkjenning eller annen beslutning fra generalforsamlingens side når det gjelder de aktuelle sakene, slik tilfellet f.eks. er når det gjelder økning av egenkapitalen. Dette krever behandling og vedtak på generalforsamlingsmøte. Formålet med bestemmelsene i vedtektenes § 10 er først og fremst å sikre at departementet som eier blir kjent med de aktuelle sakene og gis anledning til å gripe inn overfor styret dersom det er nødvendig. Dersom saken er av en slik art at samferdselsministeren ønsker å gi styret rettslig bindende pålegg, vil dette bli gitt gjennom vedtak på generalforsamlingsmøte. På denne bakgrunn og for å unngå eventuell fortolkningstvil, vil Samferdselsdepartementet endre formuleringene i vedtektene slik at de aktuelle sakene legges fram for samferdselsministeren.

Når det gjelder overlevering av NSBs (og Postens) årlige virksomhetsplaner, kom departementet i 2000 til enighet med Riksrevisjonen om at disse formelt legges fram på møte i generalforsamlingen, fortrinnsvis den ordinære generalforsamlingen som avholdes i juni hvert år. Departementet legger opp til å følge denne praksisen.

6.2.3 Styring av trafikksikkerhet

Når det gjelder statlig styring av trafikksikkerhet innen jernbanesektoren, må dette skje gjennom lovgivning med tilhørende forskrifter gitt av Samferdselsdepartementet og Statens jernbanetilsyn, samt investeringer i infrastrukturen. Som eier av NSB vil Samferdselsdepartementet først og fremt legge vekt på trafikksikkerhet som en viktig faktor for selskapets posisjon i transportmarkedet. Uten fokus på dette er det grunn til å anta at kundene vil svikte selskapet med negative utslag for selskapets økonomiske resultater. Departementet ser det derfor som naturlig at trafikksikkerhet må være selskapets fremste fokusområde i den daglige driften.

Som jernbaneoperatør er det viktig at NSB ved egenkontroll forsikrer seg om at egen virksomhet etterlever relevante forskrifter og aksepterte standarder for sikkerhet innen jernbanesektoren. Før nytt materiell tas i bruk, skal dette godkjennes av Statens jernbanetilsyn. Det samme gjelder ved evt. oppgraderinger og ombygging av gammelt materiell.

Innføring av proaktiv sikkerhetstenkning innen jernbanesektoren generelt er svært viktig. Et viktig element i den forbindelse er å etablere en sikkerhetskultur og rutiner for samarbeidet mellom infrastrukturforvalteren Jernbaneverket og operatørene. Fra Statens jernbanetilsyns side er dette punktet blitt gitt spesiell fokus bl.a. i forbindelse med overføringen av Gardermobanen fra NSB Gardermobanen AS til Jernbaneverket. Et system der ansvaret for hhv. infrastrukturen og togdriften er delt i separate organisatoriske enheter krever en annen type sikkerhetsfokus for samordningen mellom infrastrukturen og trafikkavviklingen enn det som er tilfelle innen et integrert jernbaneforetak.

6.3 Konsernets strategivalg og egenkapitalsituasjonen

6.3.1 Strategivalg

Ved behandlingen av St.meld. nr. 19/Innst. S. nr. 138 (1998-99) Om NSB BAs virksomhet, ble det lagt til grunn at selskapets styre og daglig ledelse skal ha det samme ansvaret for selskapets økonomi som styret og ledelsen i et aksjeselskap. Innenfor gitte rammebetingelser skal NSB drives etter bedriftsøkonomiske prinsipper. Staten som eier av selskapet skal så langt som mulig søke å styre konsernet etter samme prinsipper som et ordinært aksjeselskap. Avkastnings- og utbyttepolitikken vil være et viktig virkemiddel i så måte. Gjennom vedtektenes § 10 er det satt begrensninger på hva styret kan beslutte uten framlegg for generalforsamlingen. Dette gjelder saker av politisk karakter, samt utskilling av basisvirksomhet og vesentlige støttefunksjoner.

For første gang siden 1990 har NSB i 2000 hatt negativ trafikkvekst. Etter ulykker og driftsproblemer i 2000 står selskapet overfor en tillitskrise. Trafikksvikten har gitt betydelige inntektstap, samtidig som ulykkene og driftsavvikene har bidratt til økte forsikringskostnader og økte kostnader knyttet til avvik (buss/taxi etc. for tog) og ekstra vedlikehold. Selskapets økonomiske utvikling er dramatisk svekket i forhold til de planforutsetningene som ble lagt til grunn ved etableringen av selskapet. For at styret skal kunne lykkes med å snu denne utviklingen, er det nødvendig at det gis tilstrekkelig handlingsrom til å gjennomføre tiltak.

Hovedutfordringen er å gjenreise tilliten overfor publikum slik at den negative trafikkutviklingen kan snus. Dette krever en organisasjon som står best mulig rustet og forberedt overfor markedssvingninger. Tiltak i så måte vil være å få redusert selskapets faste kostnader og økonomiske risiko.

I tråd med styrets forslag tror Samferdselsdepartementet at sterkere fokusering på persontrafikk er viktig om selskapet skal greie å gjenreise tilliten overfor publikum. Om selskapet lykkes på dette området mener departementet at dette også vil kunne gjenspeile seg med positive holdninger overfor konsernets øvrige virksomhet.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 19/Innst. S. nr. 138 (1998-99) Om NSB BAs virksomhet, ble det i en flertallsmerknad vist til at det er behov for et tettere samarbeid mellom togdriften og bildriften i NSB for eksempel i form av matebusser til togene. I den strategien styret nå vil følge, legges det opp til en nærmere utnytting av synergien mellom buss og tog. Tankegangen bak et slikt opplegg kan til en viss grad sammenlignes med det rutemønsteret mange flyselskaper har innført hvor det mates inn trafikk fra andre selskaper/alliansepartnere til oppfylling av større flyenheter på mer trafikksterke strekninger. I et friere ekspressbussmarked som det er lagt opp til ved behandlingen av NTP 2002-2011, ser Samferdselsdepartementet det som naturlig at Nettbuss AS også deltar i konkurransen om dette markedet selv om dette kan være i direkte konkurranse med toget. Ved selv å kunne delta i denne konkurransen vil konsernet ha større kontroll med utviklingen og derigjennom fokus på kundene. Nettbuss vil i denne sammenheng naturligvis måtte forholde seg til og bli underlagt ordinære konsesjonsbetingeler og -behandling.

I verdivurderingen ble det påpekt at det fortsatt ville være av stor betydning for NSB med en busspartner. I og med at konsernet allerede eier et eget busselskap finner Samferdselsdepartementet det naturlig at muligheten for å hente synergieffekter mellom tog og buss utnyttes innenfor dagens konsernstruktur.

Når det gjelder styrets vurderinger av Norden for øvrig som et potensielt marked for persontogvirksomheten, legger Samferdselsdepartementet til grunn at dette i første omgang skjer gjennom eierskapet i Linx (utenlandstogene).

Innen godstransportmarkedet i Europa skjer det nå store strukturelle endringer i raskt tempo. Utviklingstrekkene er tidligere omtalt overfor Stortinget i St.prp. nr. 1 (1999-2000) hvor det ble vist til at for å møte den økte konkurransen vurderer NSB Gods ulike former for allianser. I den forbindelse ble det vist til at det kunne bli aktuelt å vurdere endringer i selskapets struktur, herunder utskilling av basisvirksomhet. Innen godstransport med jernbane pågår det en posisjonering der de store europeiske jernbaneoperatørene kjøper opp mindre selskaper.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering er en sterk godsaktør i Norge en forutsetning for å kunne nå målet om å få overført godstransporter fra veg til bane. Med den utviklingen som nå skjer i våre naboland innen godsmarkedet, mener departementet at det er viktig at NSB Gods kan inngå allianse med en av sine samarbeidspartnere. Etter departementets vurdering er dette nødvendig om godstransport med jernbane fortsatt skal kunne være et reelt alternativ på store deler av det norske jernbanenettet. NSB Gods er langt framme når det gjelder containertransporter med jernbane. Ved at NSB Gods inngår allianse med en annen godsoperatør vil partene kunne utnytte hverandres fortrinn og vil etter departementets vurdering stå bedre rustet til å møte konkurransen fra de store aktørene.

Alliansebygging betinger at NSB Gods blir skilt ut som eget selskap. For fortsatt å sikre en sterk godsaktør med jernbane i Norge legger departementet opp til at NSB Gods kan skilles ut som eget selskap. Samferdselsdepartementet legger imidlertid til grunn at alliansebyggingen skjer på en slik måte at NSB Gods fortsatt inngår som en del av NSB-konsernet, dvs. at NSB BA fortsatt er majoritetseier av selskapet for å sikre fortsatt sterke norske interesser innen godstransport med jernbane.

Jernbanedrift er en kapitalintensiv virksomhet hvor det isolert sett er knyttet relativt høy økonomisk risiko som følge av store faste kostnader. Dersom NSB skal overleve som transportbedrift i et konkurranseutsatt marked, er det etter departementets vurdering en forutsetning at selskapets organisatoriske struktur utvikles med tanke på å redusere risikoen ved driften mest mulig. Det som spesielt skiller NSBs virksomhet fra annen konkurrerende transportvirksomhet, er at det verken finnes et organisert annenhåndsmarked eller utleiemarked for togmateriell. På grunn av at det historisk sett er valgt ulike tekniske løsninger for jernbaneinfrastrukturen i Europa, finnes det heller ingen «hyllevare» for jernbanemateriell. Dette medfører at hver enkelt materiellanskaffelse vil være gjenstand for spesialtilpasninger til det enkelte lands infrastruktur.

Selv om NSB i forbindelse med bestillingen av sitt nye persontogmateriell var opptatt av å få til en mest mulig standardisert materiellportefølje som bygget videre på de tekniske løsningene som ble fastlagt ved bestilling av flytogene, viser ettertiden at det har tatt mye lengre tid enn planlagt å komme fram til løsninger som tilfredsstiller den norske infrastrukturen. Årsaken til dette skyldes nok i stor grad at Norge er en liten tognasjon hvor det går relativ langt tid mellom hver gang det foretas investeringer i nytt togmateriell, mens industriens tekniske løsninger vil være fokusert rundt storkundenes infrastruktur. Det er derfor viktig at det ved framtidige anskaffelser påregnes god tid til testinger av materiellet i Norge før dette settes i normal drift.

For tiden pågår det omfattende test- og prøvekjøringer av de nye lokaltogene for å sjekke at togene i praksis holder de krav som stilles fra Jernbaneverket og Statens jernbanetilsyn. Utprøving av testtoget tyder på at toget er blitt noe tyngre enn spesifisert. NSB ser nå sammen med leverandøren på flere muligheter for å redusere vekten. NSB har i dag ingen indikasjoner på at toget for øvrig inneholder konstruksjonsfeil slik at det ikke kan tåle den drift det er tiltenkt, men dette er forhold som leverandøren skal verifisere før NSB overtar togene. NSB regner med at togenes vekt i løpet av sommeren er tilpasset de fastsatte kravene og at leverandøren derved er i stand å overlevere togene til NSB.

Som det framgår av omtale i NTP 2002-2011, pkt. 6.4.3, vil Samferdselsdepartementet som et ledd i arbeidet med å vurdere anbudsutsetting av togtjenester, bl.a. utrede nærmere spørsmål knyttet til togmateriell. Det må utarbeides overordnede rammevilkår for NSB og andre selskap vedrørende rullende materiell som er rimelig forutsigbare. Departementet legger likevel til grunn at bruk av anbud må inkludere rullende materiell slik at effektivisering ikke utelukkende konsentreres om personalkostnader. I et konkurranseutsatt marked betinger dette at en må komme fram til en organisering av sektoren som reduserer risikoen for aktørene.

Mht. effektivisering av jernbanedriften innebærer dette at hver enkelt aktivitet skal kunne utføres til lavest mulig kostnad. Uten samtidig ekspansjon i togtilbudet innebærer dette at ansatte blir overtallige. En slik struktur innebærer at det tar relativt lang tid fra kostnadseffektiviserende tiltak blir innført til gevinsten kan hentes ut. Ned- og oppbygging av støttefunksjonene krever i seg selv store ressurser slik at en organisasjon hvor støttefunksjonene er en integrert del av produksjonsapparatet, er ekstra sårbar for markedssvingninger.

Av NSBs vedtekter framgår det bl.a. at saker som gjelder utskilling av basisvirksomhet og vesentlige støttefunksjoner skal forelegges generalforsamlingen. I St.meld. nr. 19 (1998-99) Om NSBs virksomhet, ble det lagt til grunn at begrepet vesentlige støttefunksjoner i utgangspunktet må omfatte den aktivitet som er nødvendig for NSB å eie selv for å kunne nå den visjon og de mål som er satt for basisvirksomheten. Tjenesteområder som ikke er direkte jernbanerelaterte, og som alternativt kan kjøpes i markedet, er ikke å betrakte som vesentlige støttefunksjoner. Det ble vist til at organiseringen og beslutninger om fortsatt egenproduksjon av denne typen tjenester ville være saker av forretningsmessig karakter som i utgangspunktet bør kunne avgjøres av styret uten framlegg for generalforsamlingen.

Vedlikehold av tog er blitt sett på som en vesentlig støttefunksjon. Det at NSB nå ønsker å bidra til å skape et marked for vedlikehold av tog i Norge er etter Samferdselsdepartementets oppfatning positivt både for staten som eier og som kjøper av transporttjenester fra NSB. På den måten kan behovet for vedlikeholdstjenester til en hver tid tilpasses produksjonen. Dette vil også kunne være en fordel dersom det etter hvert åpnes for mer konkurranse på det norske jernbanenettet hvor også evt. andre selskaper kan nyttiggjøre seg selskapets vedlikeholdstjenester.

Også for de ansatte innen NSBs støttefunksjoner, mener Samferdselsdepartementet at en ordning med egne selskaper vil være en bedre og mindre risikofylt ordning enn å fortsatt være en del av morselskapet. En mer frittstående enhet vil i langt større grad ha mulighet til å skaffe seg flere «ben å stå på» slik at den kan ta alternative oppdrag om NSBs egen produksjon blir redusert.

På bakgrunn av ovennevnte er det Samferdselsdepartementets vurdering at styrets frihet til å foreta organisatoriske endringer uten framlegg for generalforsamlingen, bør utvides til også å gjelde vedlikeholdsenhetene. Deler av vedlikeholdssektoren er allerede skilt ut i selskapet MiTrans som skal utvikle sitt eget marked. For 2000 kunne MiTrans vise til et årsresultat på 6 mill. kr.

En annen viktig faktor ved dagens organisering av jernbanevirksomheten som medfører høyere økonomisk risiko for NSB enn for konkurrerende transportører, er ansvaret for opplæring av egne lokomotivførere og annet togpersonell. I den forbindelse kan det nevnes at Statens jernbanetilsyn i samarbeid med tilsynsmyndighetene i Sverige og Danmark vil se nærmere på mulighetene for å forskriftsfeste detaljerte krav til kompetanse og utdanning for lokomotivførere, samt åpne opp for andre «sertifiserte» utdanningsinstitusjoner enn jernbanens egne for å få til et mer fleksibelt arbeidsmarked for lokomotivførere ikke bare i Norge, men i hele Skandinavia. Ikke minst vil dette være viktig med tanke på å få utviklet en effektiv jernbanetransport mellom Norge, Sverige og Danmark der det ikke må foretas skifte av personell ved hver grensepassering.

Ved en utskilling av NSB Gods som eget aksjeselskap innen NSB-konsernet, vil både NSB Gods og Flytoget være enheter med en kostnadsstruktur mer på linje med konkurrentene. Begge enhetene vil kunne anskaffe vedlikeholdstjenester og togpersonell uten selv å ha ansvaret for produksjons-/opplæringsapparatet. Innen det europeiske godstogmarkedet har det dessuten i løpet av de siste årene vokst fram et leie-/leasingtilbud på godsvogner som muliggjør en risikoreduserende profil for NSB Gods. Risikoen ved Flytogets materiellinvesteringer ble etter departementets vurdering i stor grad hensyntatt ved omorganiseringen av NSB Gardermobanen AS i henhold til St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) hvor selskapet fikk en prioriteringsrett til Gardermobanen på 30 år. Etter Samferdselsdepartementets vurdering er det i første omgang en slik kostnadsstruktur det også må søkes å få til innen morselskapet NSB, dvs. en struktur med lavest mulig faste kostnader.

I styret virksomhetsplan 2001-2005 gis det følgende omtale av eierskapet til Flytoget:

«Styret i NSB BA er bekymret for den finansielle risiko som Flytoget representerer. Styret anmoder derfor staten om å ta et direkte eierskap til Flytoget AS.

Dersom NSB skal fortsette som eier av Flytoget, vurderes det som avgjørende at den politiske usikkerheten knyttet til fremtidig eierskap avklares nå. Dette er nødvendig for at både Flytoget og det øvrige NSB skal ha de rammebetingelser som kreves mhp å utnytte gjensidige fordeler. En tilbakeføring av Flytoget til staten forutsettes å kunne skje til bokførte verdier slik at det ikke oppstår noen regnskapsmessig gevinst eller tap. NSB-konsernet vil imidlertid redusere balansen med ca 1,8 mrd. kr og med dette redusere sin risikoeksponering.»

Ved behandlingen av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) ble det besluttet at organiseringen av Flytoget AS som et datterselskap 100 pst. eid av NSB BA, skal vurderes på nytt om to år. I NTP 2002-2011 er det i første omgang ikke lagt opp til ytterligere liberalisering av tilgangsrettighetene for persontransport på det norske jernbanenettet. For at Flytoget skal kunne trafikkere det norske jernbanenettet må selskapet inngå som en del av NSB-konsernet. Dette var også en av hovedbegrunnelsene i St.prp. nr. 52 (1999-2000) for å opprettholde Flytoget innen NSB-konsernet. Ved evt. framtidige salg av eierinteresser i Flytoget er Samferdselsdepartementet som eier av NSB-konsernet av den oppfatning at dette må skje etter bedriftsøkonomiske prinsipper. I henhold til Stortingets vedtak om at organiseringen av Flytoget skal vurderes på nytt om to år, vil Samferdselsdepartementet komme nærmere tilbake til styrets vurderinger av eierskapet til Flytoget i den neste eiermeldingen om NSBs virksomhet. Etter Samferdselsdepartementet vurderinger er NSB-konsernets risiko når det gjelder Flytoget først og fremst knyttet til at konsernet står som eier i en oppbygningsfase med store årlige underskudd. Ved en evt. framtidig endring i organiseringen av Flytoget som avviker fra prinsippet om hva som er bedriftsøkonomisk lønnsomt, må det tas hensyn til de økonomiske konsekvensene for NSB-konsernet.

Samferdselsdepartementet er for øvrig av den oppfatning at risikoen knyttet til Flytoget isolert sett er mindre sammenlignet med NSBs øvrige togdrift bl.a. fordi selskapet har en 30-års avtale om prioritet på selve Gardermobanen. Som det ble vist til ovenfor begrenser dette risikoen knyttet til togmateriellet. Når det gjelder romertallsvedtaket ved behandlingen av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) om at Flytoget skal ha en «stor grad av frihet og selvstendighet» innen NSB-konsernet, kan ikke dette etter Samferdselsdepartementets vurdering medføre at konsernstyret i praksis ikke har reell styring mht. utnytting av synergieffektene mellom selskapene innen konsernet. Departementet finner det på denne bakgrunn viktig å understreke at konsernstyret skal ivareta eierskapet i NSB-konsernet som sådan og at det er styrets ansvar å sikre optimal drift av hele NSB-konsernet, inkl. Flytoget.

Når det gjelder styrets forslag om å foreta en nærmere vurdering av å etablere et eget selskap for å ivareta den dieseldrevne persontrafikken på marginalstrekninger, mener Samferdselsdepartementet at dette er en lite interessant vurdering med dagens rammebetingelser for persontrafikk med tog. Etter departementets vurdering viser styrets virksomhetsplan at det fortsatt er knyttet stor risiko ved togdrift og at det er knyttet stordriftsfordeler til togvirksomheten. En oppdeling av persontrafikken i mindre selskaper antas derfor som lite lønnsomt.

Samferdselsdepartementet forutsetter at omstilling av NSB-konsernet skjer i forståelse med de ansattes organisasjoner. Som det ble vist til foran har departementet i Ot.prp. nr. 89 (2000-2001) fremmet forslag om endringer i enkelte elementer av særloven. I den forbindelse er også rettighetene til de ansatte innen særlovselskapet hvor dagens arbeidsoppgaver blir overført/utskilt i et aksjeselskap, hensyntatt.

6.3.2 Den økonomiske situasjonen og behovet for egenkapital

NSB er inne i en periode med en meget omfattende fornying av persontogmateriellet, med investeringer på nærmere 5 mrd. kroner i nye tog som leveres i perioden 1999-2002. Fornyingsprogrammet omfatter 16 nye krengende ekspresstog, 36 nye lokaltog, 6 nye krengetog til InterCity-trafikken på Østfoldbanen og 11 (med opsjon på ytterligere 4) nye dieselkrengetog til Nordlandsbanen, Rørosbanen og Raumabanen. De store investeringene innebærer et finansielt løft som betinger at selskapet har nødvendig soliditet, samtidig som økte renter og avskrivninger krever at NSB raskt oppnår en betydelig forbedring av kontantstrømmen fra driften.

Ved selskapsdannelsen i 1996 tilsa de daværende planene at NSB BA gjennom bedre markedstilpasning og en sterk grad av effektivisering skulle oppnå en økning i kontantstrømmen fra driften. Selv om trafikk og inntekter har økt på 90-tallet, og det er oppnådd en bedre effektivitet innen NSB BA, har selskapet hittil ikke oppnådd de planlagte overskudd. Ved utgangen av 2001 er det akkumulerte gapet mellom den faktiske og planlagte utviklingen, anslått til over 2 mrd. kr. Det er først og fremst på inntektssiden resultatene har uteblitt. Kostnader er stort sett blitt kuttet som planlagt bl.a. ved gjennomføringen av «Effekt 600».

Ettersom NSBs avskrivninger og renter vil øke med ca. 250 mill. kr fra 2000 til 2001, vil den planlagte forbedringen i kontantstrømmen fra driften ikke gi noen vesentlig resultatforbedring. Avskrivninger og renter vil øke ytterligere i 2002 med ca. 150 mill. kr.

Soliditeten i NSB-konsernet er gradvis redusert, og etter nedskrivninger av lokomotiver og vogner knyttet til vognlastvirksomheten (255 mill. kr) og kostnader knyttet til miljøforurensing (120 mill. kr), var egenkapitalandelen for NSB-konsernet pr. 31.12.00 redusert til 30,6 pst. og vil pr. 31.12.01 som nevnt foran komme ned på et nivå på ca. 25 pst. dersom det ikke gjennomføres ekstraordinære tiltak. Ved selskapsdannelsen var det lagt til grunn at NSB skulle kunne opprettholde en egenkapitalandel på ca. 40 pst. Det var imidlertid forutsatt at egenkapitalandelen i perioden med investeringer ville gå ned, men for så å bygge seg opp igjen til 40 pst. Med den lave kontantstrømmen som har vært for årene 1998-2000, samt trafikkutviklingen fra siste år, er det lite trolig at det vil være mulig å bygge opp egenkapitalen som forutsatt selv om trafikktallene tar seg opp igjen og togproduksjonen blir som planlagt.

Ved etablering av NSBs første lån i det private lånemarkedet ble en minimum egenkapitalandel på 25 pst. innarbeidet som en av låneforutsetningene etter krav fra bankene. Uten innskudd av ny egenkapital i NSB om kort tid vil forutsetningene i låneavtalene bli brutt. Det betyr at NSB er helt på grensen til de krav som stilles til egenkapitalandel i den inngåtte låneavtalen, noe som vil kunne medføre økte finanskostnader.

Verdivurderingen viser at driften av fjerntogene er svært sensitivt for endringer i trafikktallene og det er en forutsetning at NSB i løpet av kort tid får togene i full drift som planlagt. Analyser som er foretatt viser positive kontantstrømmer fra fjerntogene så lenge dagens avgiftsregime opprettholdes.

Ved utskilling av NSB Gods vil avgiftsbelastningen for persontrafikken bli vesentlig økt som følge av at morselskapet og persontransporten som ikke-avgiftspliktig virksomhet, mister fradragrettighetene som er knyttet til den avgiftspliktige godsvirksomheten. En slik endret merverdiavgiftstilpasning for persontrafikken vil spesielt slå uheldig ut for fjerntogene. NSB har gjennomført kontantstrømanalyser som viser en negativ kontantstrøm for fjerntogene med ny merverdiavgiftstilpasning, dvs. at framtidige driftsunderskudd vil tære på selskapets egenkapital. Dette innebærer at materiellets bokførte verdi ikke kan forsvares. Oppstår en slik situasjon vil NSB i tråd med regnskapslovens bestemmelser måtte foreta nedskriving av materiellets verdi og føre tapet som underskudd i resultatregnskapet. En slik situasjon er uheldig både med tanke på oppdekning av nedskrivningsbehovet og med tanke på evt. framtidige reinvesteringsbehov. For å unngå å komme i en situasjon der fjerntogmateriellet må nedskrives har styret derfor foreslått en endring av merverdiavgiftsreglene for persontogtrafikken slik at bokførte verdier kan forsvares. Alternativt foreslår styret at fjerntogene inngår som en del av ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester, noe som vil medføre et årlig økt kjøpsbehov fra statens side på om lag 80-100 mill. kr. NSB har vist til at ved uendrede rammebetingelser for fjerntogtrafikken etter utskilling av NSB Gods, kan salg av materiellet være den mest lønnsomme løsningen. Et salg av materiell kan innebære at nær sagt all fjerntogtrafikk i Norge blir innstilt.

En endring av avgiftsreglene for jernbanedrift i 2001 vil ikke være mulig og er i så måte ikke et reelt alternativ på kort sikt for å bedre vilkårene for fjerntogtrafikken. Videre mener Samferdselsdepartementet at en ordning der fjerntogene inngår i de årlige forhandlingene om statlig kjøp av persontransporttjenester, vil bryte med prinsippene som er lagt til grunn for persontransporten mellom de større byene i Sør-Norge der tog, fly og evt. ekspressbuss er ment å skape et mer konkurransebasert marked. Et salg av fjerntogmateriellet anser Samferdselsdepartementet som uaktuelt og vil bryte med opplegget i NTP 2002-2011 og de betydelige investeringene i krengetogtiltak som er gjennomført på disse banestrekningene de senere år.

For å gi nødvendig handlingsrom for NSB Gods og for å sikre fortsatt togdrift på fjerntogstrekningene i Sør-Norge, har Samferdselsdepartementet i vurderingen av egenkapitalbehovet for NSB-konsernet tatt høyde for økt avgiftsbelastning innen fjerntogvirksomheten og at det kan bli et behov for nedskriving av materiellets bokførte verdi på inntil 800 mill. kr. Analyser av nåverdien av framtidige kontantstrømmer viser også at en nedskrivning av materiellet på om lag 800 mill. kr er mer lønnsomt samlet sett for staten enn å øke statens kjøp av persontransporttjenester med 80-100 mill. kr pr. år.

NSB har foretatt vurderinger av evt. salg av eiendeler for å bedre konsernets egenkapitalsituasjon. I dagens marked ligger anslått salgsverdi for både NSB Gods og Flytoget under bokført verdi. Et evt. salg av disse enhetene vil dermed ha negativ effekt på konsernets egenkapitalsituasjon.

I verdivurderingen av NSB-konsernet er (selskaps)verdien av konsernets driftsuavhengige eiendeler, dvs. ROM Eiendomsutvikling AS, anslått til 2,6 mrd. kr. Ved behandlingen av St.meld. nr. 19/Innst. S. nr. 138 (1998-99) ble det fra flertallet i Samferdselskomiteen advart mot at det kortsiktig selges driftsuavhengige eiendeler for å få til et overskudd i NSB. Egenkapitalsituasjonen generelt og framtidige utsikter for persontrafikken som følge av økt avgiftsbelastning, tilsier nå at NSB må realisere store deler av den merverdien som ligger i ROMs eiendomsportefølje. Det er imidlertid departementets vurdering at omfanget av og tidspunktene for salg nøye må vurderes opp mot behovet for å ha innflytelse på utviklingen av de jernbanenære eiendommene. Hva som etableres på disse eiendommene vil kunne være av stor betydning for framtidige inntekter i togdriften. Salget må utføres på en slik måte at verdiene på eiendommene gir størst mulig fortjeneste til NSB-konsernet samlet sett. ROMs eiendomsportefølje omfatter bl.a. eiendommer på sørsida av Oslo S og som faller inn under byområdet Bjørvika. Delsalg av ROM endrer ikke på de prinsipper og føringer som ble lagt ved behandlingen av NTP 2002-2011 om at ny Ev 18 i området skal delfinansieres med bl.a. bidrag fra verdistigningen på berørte eiendommer som følge av denne utbyggingen.

Når det gjelder evt. salg av stasjonsområder til Jernbaneverket, vil dette være med å redusere selskapets balanse. Utover denne effekten kan ikke departementet se at dette er et tiltak av større økonomisk betydning for selskapet. Evt. skifte i eierskapet til disse stasjonsområdene vil dessuten få bevilgningsmessige konsekvenser over Jernbaneverkets budsjett som det ikke er tatt høyde for i planrammen i NTP 2002-2011. Dette er for øvrig et spørsmål Samferdselsdepartementet først vil kunne ta stilling til, og i tråd med komitemerknaden ved behandlingen av NTP 2002-2011, komme tilbake til Stortinget med når det foreligger et konkret forslag fra Jernbaneverket.

Samferdselsdepartementet er som eier av NSB innstilt på at selskapet skal ha en finansiell stilling som gir muligheter til å finansiere det nye materiellet på en best mulig måte og samtidig ha nødvendig handlefrihet til gjennomføre nødvendige omstillinger for på sikt å kunne generere egne inntekter for å tilfredsstille finansmarkedets krav til egenkapitalandel. Selv med realisering av en god del av de merverdiene som ligger ROM vil ikke NSB greie den snuoperasjonen styret har lagt opp til uten tilførsel av ny kapital.

På bakgrunn av ovennevnte legger Samferdselsdepartementet opp til at egenkapitalen i NSB-konsernet styrkes med 2 135 mill. kr. Det legges samtidig til grunn at statslånet på 2 135 mill. kr innfris 2.12.01. Sammen med effekten på 300 mill. kr av planlagte effektiviseringstiltak og delsalg av ROM vil konsernet etter departementets vurdering kunne ha en egenkapitalandel ved utgangen av 2005 på om lag 40 pst.

I forbindelse med vurderingen av behovet for ny innskuddskapital i NSB-konsernet har Samferdselsdepartementet engasjert en ekstern konsulent for kvalitetssikring av konsernets planer og behovet for egenkapital.

Det legges opp til at forslaget til vedtak om ny egenkapitaltilførsel til NSB-konsernet legges fram for Stortinget i forbindelse med RNB våren 2001.

6.3.3 Status for omorganiseringen av NSB Gardermobanen AS

Ved behandlingen av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) Om NSB Gardermobanen AS og oppfølging av NOU 1999: 28 Gardermoprosjektet. Evaluering av planlegging og gjennomføring, ble det fattet vedtak om at Jernbaneverket overtar NSB Gardermobanen AS' infrastruktur, mens togvirksomheten opprettholdes som eget aksjeselskap innen NSB-konsernet. I desember 2000 skiftet NSB Gardermobanen AS navn til Flytoget AS.

Det praktiske arbeidet med omorganiseringen av Flytoget AS har vært organisert som et prosjekt med egen styringsgruppe med representanter fra alle involverte parter, herunder Statens jernbanetilsyn og Samferdselsdepartementet. Omorganiseringsprosjektet har vært omfattende og har blitt organisert i 6 ulike arbeidsgrupper:

1. Tilrettelegging for fysisk overføring av Gardermobanen (infrastrukturen), flytogterminalen ved Oslo lufthavn og vanninnfiltrasjonsanlegget i Romeriksporten til Jernbaneverket, herunder kompetansebehov og organisasjonsstruktur.

2. Overføring av ansatte knyttet til Gardermobanen (infrastrukturen) til Jernbaneverket - personalmessige forhold.

3. Forberede informasjon til berørte boligeiere på bl.a. Hellerud, Godlia og Ellingsrud om at ansvaret for garantierklæringen overføres fra Flytoget AS/ NSB BA til Jernbaneverket.

4. Utarbeidelse av egen sportilgangsavtale for Gardermobanen mellom Jernbaneverket og operatørene med krav til oppfølging av drift og vedlikehold.

5. Evt. spesialavtale mellom Jernbaneverket/NSB og Flytoget AS vedr. standarden på flytogterminalen ved Oslo lufthavn og Oslo S.

6. Økonomiske forhold av teknisk art, herunder kartlegging av behovet for generalforsamlingsvedtak.

Styringsgruppen avsluttet arbeidet med selve omorganiseringen 19.02.01. Styringsgruppen vil imidlertid fortsette å møtes jevnlig for å følge opp det styringsopplegget som er etablert.

Ved tidspunktet for sluttføringen av omorganseringsprosjektet gjensto fortsatt den fysiske overføringen av Gardermobanen fra Flytoget til Jernbaneverket. Dette vil først skje når Jernbaneverkets overordnede sikkerhetsstyringssystem er klarert med Statens jernbanetilsyn. Dokumentasjon av det nye sikkerhetsstyringssystemet for Gardermobanen er gjort klart for oversendelse til Statens jernbanetilsyn. Inntil videre driftes Gardermobanen etter den tidligere tillatelsen utstedet til NSB Gardermobanen AS. Jernbaneverket er imidlertid økonomisk og juridisk ansvarlig for banen. Det er inngått en avtale mellom Jernbaneverket og Flytoget som gir Flytoget tilgang til nødvendige ressurser slik at driften tilfredsstiller den driftstillatelsen som i sin tid ble gitt til NSB Gardermobanen AS. Etter planen skal den fysiske overføringen av banen til Jernbaneverket skje innen 1. juli 2001.

For å gi motiver for både Jernbaneverket og operatørene for en mest mulig optimal og effektiv drift av banen er det utviklet et «bøte-system» som kommer til anvendelse ved evt. avvik i trafikken i forhold til fastsatt ruteplan. For å kunne gjennomføre dette opplegget har Jernbaneverket installert teknisk utstyr for måling av evt. avvik i den enkelte togavgangen. Systemet vil ikke bli tatt i bruk så lenge Flytoget fortsatt står som fysisk drifter av banen.

I henhold til behandlingen av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) er Flytoget gitt en 30-års prioriteringsrett på Gardermobanen. Denne prioritetsretten er bokført i selskapets balanse til en verdi på 412 mill. kr. Av revisjonshensyn er denne rettigheten avtalefestet mellom Flytoget og Jernbaneverket.

6.4 Avkastnings- og utbyttepolitikken

6.4.1 Generelt

Ved behandlingen av St.meld. nr. 19/Innst. S. nr. 138 (1998-99) Om NSB BAs virksomhet, ble det lagt til grunn at staten skal benytte samme prinsipper for fastsettelse av krav til avkastning på sine kapitalinteresser i NSB som private investorer ville ha gjort.

Avkastnings- og utbyttepolitikken er et viktig styringsredskapet i den samlede eieroppfølgingen av NSB-konsernet. Avkastningskravet er uttrykk for et mål om framtidig verdiskapning i selskapet, mens utbyttet er den delen av avkastningen som eieren tar ut av selskapet.

Verdiøkningen for staten kommer til uttrykk både gjennom utbetalt utbytte og verdiøkning i selskapet. Samferdselsdepartementet vil søke å finne fram til en avkastning- og utbyttepolitikk overfor NSB som gjør at den totale verdiskapningen på lang sikt blir størst mulig.

6.4.2 Avkastningskravet

Avkastningskravet er eierens oppfatning av hvilken avkastning selskapet minimum bør ha på sin egenkapital for at lønnsomheten skal være tilfredsstillende. Ved behandlingen av St.meld. nr. 19/Innst. S. nr. 138 (1998-99) Om NSB BAs virksomhet, ble avkastningskravet for planperioden 1998-2001 satt til 6,8 pst etter skatt av konsernets bokførte egenkapital (ekskl. NSB Gardermobanen AS). Samferdselsdepartementet er av den oppfatning at dette kravet bør ligge fast slik at konsernets ledelse har stabile rammevilkår å forholde seg til.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) og fastsettelsen av åpningsbalansen til Flytoget ble det lagt til grunn en avkastning på egenkapitalen på 11,3 pst. etter skatt. Vektet med tidligere avkastningskrav overfor NSB-konsernet innebærer dette en nominell egenkapitalavkastning på 7,5 pst. etter skatt på investert kapital i et samlet NSB-konsern. Styret har vist til at konsernet i dag ikke er i stand til å imøtekomme dette kravet, men dersom omstillingen av selskapet lykkes, vil kravet kunne oppnås i løpet av to til tre år. For kommende periode må et hovedmål etter Samferdselsdepartementets oppfatning være å oppnå en avkastning som medfører en stabil og tilfredsstillende egenkapitalandel.

6.4.3 Krav til utbytte

Ved behandlingen av St.meld. nr. 19/Innst. S. nr. 138 (1998-99) Om NSB BAs virksomhet, ble det lagt til grunn at det ikke skulle tas ut utbytte fra selskapet i inneværende periode, men at evt. overskudd ble ført tilbake til selskapet til egenkapitalfinansiering av nyinvesteringer. Samferdselsdepartementet viste i den forbindelse til at NSB bør arbeide for å komme i en utbyttesituasjon så snart som mulig.

Som det her er redegjort for er det tvilsomt om NSB vil være i en situasjon hvor det kan betale utbytte de kommende årene - gitt de investeringer som gjennomføres, krav til egenkapitalandel og utvikling i lønnsomhet. Salg av eiendommer kan gi rom for å utbetale utbytte noe tidligere. Slik situasjonen nå framstår hvor persontrafikken i tillegg til sviktende trafikktall og resultater vil måtte tilpasse seg en langt høyere avgiftsbelastning, finner ikke Samferdselsdepartementet det økonomisk forsvarlig å ta ut utbytte fra selskapet i kommende periode. Evt. overskudd må tilbakeføres konsernet til styrking av egenkapitalen og derigjennom sikre finansieringen av den nye materiellparken. Styrets overordnede mål må likevel fortsatt være å komme i en utbyttesituasjon så snart som mulig.