7 Mål, strategi og roller

Som beskrive i kapittel 3 er det mange faktorar som påverkar breibandsutviklinga. For det fyrste er det ei rivande teknologisk utvikling som ikkje gjer det openbart kva slags teknologi som til kvar tid er mest framtidsretta og best. For det andre dreiar infrastruktur for breiband seg om utbygging av telenett, datanett og kringkastingsnett som alle konvergerer. Sjølv om Internett ikkje representerer ein fullstendig uregulert arena, har det i motsetning til tele- og kringkastingssektorane tradisjonelt ikkje vore ei eiga sektorspesifikk regulering av IT-sektoren eller av Internett. For det tredje legg Noreg, som andre EU/EØS- og OECD-land, til grunn eit marknadsbasert konkurranseregime som legg forholda til rette for nye produkt, tenester og aktørar. Det må også takast omsyn til aukande krav til sikkerheit og toleevne.

Mål og strategi for breibandsutviklinga i Noreg må difor ta med i vurderinga teknologisk uvisse og utvikling, konvergens og konkurranse. Sjølv om status for breibandsutbygging og tilknyting kunne vore betre, er utbygginga på god veg og utviklinga i tilknytingar om lag som for ISDN og oppringt Internett for nokre år tilbake (jf. figur 3.1).

Marknadsaktørane speler hovudrolla i utbygging av infrastrukturen og i å tilby produkt og tenester. Staten si rolle er å skape rammevilkår for utvikling og vekst, men også å etterspørje produkt og tenester. Kommunane og fylkeskommunane har eit ansvar for planlegging og koordinering av lokal infrastruktur og tenester.

7.1 Målet er høg grad av utbreiing og bruk

Regjeringa har som visjon for breibandsutviklinga at den elektroniske infrastrukturen skal dekkje alle delar av landet, gi konkurransefordel for norsk næringsliv, gi veksthøve for kunnskapsbaserte næringar og medverke til modernisering av offentleg sektor. Private og offentlege verksemder må ha god tilgang til elektronisk infrastruktur og kunne utnytte dei moglegheitene som breiband gir. Innhald og tenester må utviklast i takt med marknadsutviklinga, og organisasjonar og enkeltbrukarar må ha kompetanse for å kunne ta ut gevinstane.

Regjeringa sine mål er:

• Det skal vere gode marknadstilbod om breiband i alle delar av landet.

• Det skal vere god tilgang på mangfaldig elektronisk kvalitetsinnhald som er tilrettelagt for norske forhold.

• Verksemder skal ha tilstrekkeleg kompetanse til å ta i bruk og realisere gevinstar ved breiband.

Dei konkrete måla i e Norge 2005 ligg fast: I løpet av 2005 skal alle grunnskular, folkebibliotek og kommuneadministrasjonar ha tilbod om breibandstilknyting til konkurransedyktige prisar. Innan utgangen av 2003 skal alle vidaregåande skular ha slikt tilbod. I e Norge 2005 var det i tillegg eit mål om at alle helseføretak skulle ha tilknyting til breiband i løpet av 2002. Dette målet er no nådd.

Grunngivinga for målet om gode marknadstilbod i alle delar av landet kviler på erkjenninga av at utbygginga av viktig infrastruktur må skje i alle distrikt og over heile landet, fordi verdiskapinga ikkje berre skjer i tettbygde strøk der utbygginga av infrastruktur er mest kostnadseffektiv. Breibandsdekning for alle grunnskular, folkebibliotek og kommuneadministrasjonar vil gi støtte til infrastruktur i store delar av landet. Grunnskulane finst over heile landet og er ofte også lokaliserte utanfor større befolkningssentra. Kommuneadministrasjonane i alle dei 435 kommunane i landet er viktige knutepunkt i kommunane sin tenesteproduksjon til lokalsamfunnet og lokalt næringsliv. Folkebiblioteka dekkjer befolkninga sine behov for gamle og nye medietenester, og er ofte etablerte i tilknyting til både grunnskular og kommuneadministrasjonar. Målet om breibandstilbod til alle vidaregåande skular innan utgangen av 2003 er så å seie realisert. Det er likevel usikkert kva dette inneber av breibandsdekning til elevane.

Informasjon og kompetanse er nødvendig for å kunne dra nytte av moglegheitene til tenesteutvikling og effektivisering i offentleg sektor. I privat sektor er det viktig at små og store bedrifter og organisasjonar vurderer moglegheiter til verdiskaping og innovasjon gjennom satsing på breiband. Ein kan nå nye marknader, transaksjonskostnader blir reduserte, og kvaliteten på kommunikasjonen blir høgare.

Samtidig er det viktig å utvikle elektronisk innhald og bruksmåtar som gir verdi til infrastrukturen. Eit godt tilbod av innhald og tenester er avgjerande for å få gevinstar av investeringane. Dessutan er betydninga av elektronisk innhald for norsk språk og kultur aukande.

God informasjonssikkerheit gir meirverdi for måloppnåinga til verksemda ved at det sikrar tilgjenge, integritet og konfidensialitet. God informasjonssikkerheit gir dessutan sikring mot at informasjonsressursane blir utnytta til kriminelle formål.

7.2 Myndigheitene skal medverke til ei marknadsbasert utbygging

Regjeringa ønskjer eit breitt perspektiv på breibandsutviklinga. Tilbod om breiband aleine er ikkje tilstrekkeleg. For at næringsliv, offentlege verksemder og forbrukarar i privatmarknaden skal kunne utnytte breiband, må brukarane vite om moglegheitene som breiband byr på, og ha kompetanse til å kunne utnytte dei. Dessutan må det vere tilgang på relevant innhald og tenester. Det er difor nødvendig å innrette strategi og tiltak slik at dei fangar opp dette breiare perspektivet.

Marknadsaktørane skal stå for utbygginga av infrastrukturen for elektronisk kommunikasjon og val av teknologi. Kommunar og fylkeskommunar har viktige roller i planlegging og koordinering av lokal infrastruktur.

Ei marknadsbasert utvikling aleine vil likevel ikkje sørgje for eit fullgodt breibandstilbod over heile landet. Regjeringa vil difor:

• Leggje til rette for verksam konkurranse i utbygging av kommunikasjonsnett og utvikling av tenester og innhald.

• Stimulere offentleg etterspørsel og leggje til rette for teneste- og innhaldsutvikling, og dessutan medverke til kompetanseutvikling og erfaringsspreiing.

• Vurdere tiltak i område der det ikkje er kommersielt grunnlag for utbygging.

Verkemiddel innanfor kvart av desse områda er nærmare skildra i kapittel 8.

7.2.1 Myndigheitene skal gi gode rammevilkår

Staten har eit omfattande ansvar for nærings- og distriktsutviklinga i Noreg, som fyrst og fremst vert fremja gjennom gode offentlege tenester, verksam konkurranse, kommunal handlefridom, god infrastruktur og enkle reguleringar. Dei generelle rammevilkåra femner vidt. Regjeringa har nyleg lagt fram forslag om omorganisering av verkemiddelapparatet, jamfør St.prp. nr. 51 (2002–2003). Formålet er å legge til rette for auka innovasjon i næringslivet over heile landet. Ramma for distriktsretta fond er foreslått dobla, frå 500 millionar til 1 milliard, og det blir etablert ei ny eining foreslått for innovasjon og internasjonalisering.

Gjennom formalutdanning og forsking skal myndigheitene legge til rette for grunnkompetanse i heile samfunnet.

Myndigheitene må òg fastsette rammevilkår for innhalds- og tenesteproduksjon. Spesielt viktig er innhaldsindustrien som må ha de same vilkåra rammevilkåra som andre aktørar. Dessutan må myndigheitene skape gode rammevilkår omkring økonomisk utnytting av offentleg informasjon.

Telekommunikasjonssektoren har vore regulert av telelova med tilhøyrande forskrifter med sikte på å leggje til rette for ein overgang frå eit rettsleg monopol til ein marknad der det er fleire tilbydarar av konkurrerande tenester. Teknologi- og marknadsutviklinga har gjort det nødvendig å oppdatere og omarbeide norsk regulering av elektronisk kommunikasjon. Den nye lova om elektronisk kommunikasjon (e-komlova), jf. Ot.prp.nr. 58 (2002–2003) og Inst. O.nr. 121 (2002–2003), vil vere ein betre styringsreiskap for å nå dei telepolitiske måla og måla for IT-politikken slik dei er nedfelte i e Norge 2005. Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet fører tilsyn med telesektoren.

Regjeringa vil føre ein teknologinøytral politikk for å sikre verksam konkurranse innanfor og mellom ulike teknologiske plattformer. Staten har ikkje føresetnader for det, og skal difor heller ikkje velje mellom teknologiar. Offentlege inngrep i val av teknologi kan forstyrre marknadsmekanismane og dermed hindre utvikling og bruk av dei mest effektive teknologiske løysingane.

Ei rekkje land har drøfta om breiband bør bli sett på som ein rett, på linje med dagens pålagde landsdekkjande tenester (såkalla USO – universal service obligation, teneste med leveringsplikt). Både i EU og OECD har det vore diskutert om breiband burde innførast som ei leveringspliktig teneste. Tanken med USO-pålegg overfor tilbydarar av elektroniske kommunikasjonsnett og -tenester er særleg at det skal dekkje marginale område som står att etter at konkurransebasert utbygging har fått verke og størstedelen av marknaden er dekt. EU har konkludert med at det ikkje er aktuelt å innføre USO for breiband. OECD har tilrådd det same. Regjeringa er einig i desse vurderingane, og Stortinget har slutta seg til dette, jamfør e-komlova.

7.2.2 Statlege aktørar skal stimulere breibandsutviklinga

Staten si rolle i å stimulere offentleg etterspørsel etter breibandsinnhald og -tenester består i å leggje til rette for at offentlege institusjonar systematisk etterspør breibandsnett og -tenester. På denne måten kan tenesteproduksjonen i offentleg sektor bli betre og meir effektiv. Samtidig kan dette skape ringverknader slik at også omkringliggjande husstandar og næringsliv kan få tilbod om breibandsnett og -tenester. Dette vil medverke til kritisk masse. Det pågåande tilskotsprogrammet for breiband – Høykom – er eit slikt stimuleringstiltak (jf. avsnitt 8.3.3). Moderniseringsprogrammet for staten dannar ei heilskapleg ramme omkring breibandsutviklinga i statlege verksemder. Der det blir teke lokale breibandsinitiativ for å samle etterspørsel, bør statlege verksemder ta del i samordningsprosjekta.

Med unnatak av offentleg tenesteproduksjon må marknaden for ein stor del vere ansvarleg for innhalds- og tenesteutvikling. Dette gjeld spesielt underhaldning i forhold til privatmarknaden og tenester som gir tilgang til innhald generelt. Staten har likevel omfattande hand om grunnlagsmateriale som ligg til grunn for attraktivt innhald. Kartdata og NRK sine arkiv kan tene som eksempel. Det er difor viktig at verdikjeder og rettsforhold blir gjennomgått med sikte på å forstå korleis ein kan leggje til rette for at næringsaktørar kan foredle slikt grunnlagsmateriale til innhald og tenester som blir etterspurde i marknaden.

Kompetanseaukande tiltak vil til ein viss grad dekkjast av marknaden etter kvart som behovet melder seg. Staten har likevel eit ansvar for at grunnkompetansen er til stades gjennom formalutdanninga. Staten bør også vurdere situasjonen heilskapleg og eventuelt setje i verk tiltak for kompetanseutvikling, til dømes ved rettleiing og andre kompetanseframande tiltak. I dagens situasjon synest det å vere behov for kompetanse om utnytting av breiband spesielt og IT generelt i organisasjonar i offentleg så vel som privat sektor. Dessutan kan det vere behov for meir kompetanse i kommunane om planlegging av lokal infrastruktur.

7.2.3 Kommunane bør planleggje og koordinere lokal infrastruktur

Regjeringa vil styrkje lokaldemokratiet og auke den kommunale handlefridomen til å velje måtar å organisere seg på, og innanfor vidare rammer til å fastsetje utforminga av tenestene, til å disponere statlege overføringar, og til reelt sett å påverke inntektene sine. Eit vitalt lokaldemokrati er også ein verdi i seg sjølv. Lokalt sjølvstyre gir både den mest kostnadseffektive utnyttinga av ressursane og det tilbodet som er best tilpassa lokale behov og ønske i eit land med mange og svært ulike kommunar. Staten si oppgåve må vere å gi formålstenlege rammer for kommunane sin aktivitet, og å leggje til rette for at kommunane sjølv kan finne gode løysingar på lokale utfordringar innanfor dei gitte rammene. Ein meir grundig omtale av Regjeringa sin politikk overfor kommunesektoren er gitt i St.prp. nr. 66 (2002–2003) «Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004» (kommuneproposisjonen).

Det er mange aktørar og ulike teknologiar for breiband. Det er difor behov for å planleggje den samla infrastrukturen i kommunane. Det kan tilseie at kommunane bør ta eit auka ansvar for planlegging og koordinering av lokal infrastruktur, gjerne i samarbeid med nabokommunar. Dette gjeld spesielt i tilrettelegginga av framføringsvegar så som grøfter og kapasitet i nedgravne røyr o.l. Kommunane kan også sjølv leggje røyr og kablar. Samferdselsdepartementet har utgitt ein eigen rettleiar om «Bredbånd i kommunene» der desse spørsmåla er nærmare skildra. 1

I planlegging og utbygging av lokal infrastruktur må kommunane ta høgd for vernebuingsbehova. Det same gjeld den regionale samordna utviklinga i regi av fylkeskommunen. Det vil vere ei utfordring at framføringsvegar for telenett blir utnytta betre, samtidig som det blir sørgt for tilstrekkeleg sikkerheit og toleevne rundt dei samfunnskritiske delane av denne infrastrukturen. Det bør gjennomførast risiko- og sårbarheitsvurderingar i tilknyting til breibandsinfrastrukturen i kvar einskild kommune. I den grad infrastrukturen fører informasjon til og frå samfunnskritiske funksjonar, må sårbarheita i breibandsinfrastrukturen vurderast i lys av det som ein vurderer for å vere akseptabel risiko. I tillegg til effektiv utnytting av infrastrukturen bør det byggjast ei toleevne i infrastrukturen, slik at dei samfunnsmessige konsekvensane av ulike typar påkjenningar blir reduserte.

Tilgangen til framføringsvegar er ikkje så effektiv og rimeleg som ønskjeleg. Regjeringa meiner det framleis må vere marknadsaktørane som i hovudsak skal stå for utbygging av breiband og framføringsvegar. Kommunane bør likevel ta ei koordinerande rolle i utbygginga av framføringsvegar. Samtidig er det i fritt opp til kvar enkelt kommune sjølv å byggje både framføringsvegar og breiband. Ved å leggje til rette for framføringsvegar kan kommunane yte hjelp til planlegging av ein samfunnsinfrastruktur som truleg vil bli like viktig som veg, vatn, kloakk etc. Dessutan kan kommunane gjennom tilrettelegging for framføringsvegar vere med på å styrkje konkurransen i aksessnetta.

I fleire tilfelle kan det vere naturleg at initiativ innanfor lokal breibandsutbygging skjer gjennom ei eller anna form for interkommunalt samarbeid. Dei fleste kommunane deltek i dag i ei eller anna form for interkommunalt samarbeid, der regionråd er eitt eksempel. Storleiken på regionane varierer, og kan gå på tvers av fylkesgrensene. Regionrådet har høve til å spele ei viktig rolle i forhold til regional nettutbygging. Det er likevel stor variasjon mellom regionråda når det gjeld både breidd og forplikting i samarbeidet.

Fleire kommunar har etablert eigne selskap for tenesteproduksjon basert på breibandsnett, gjerne i samarbeid med lokale energiselskap. Der slike initiativ skjer, er det viktig at kommunane sørgjer for å konkurranseutsetje verksemda.

Ein høgsterettsdom av 23. januar 2002 (Høyesteretts ref 2001/71, Rt 2002 s 94) opnar for at kommunar kan leggje eigedomsskatt på teleinstallasjonar. Slike avgifter vil medføre høgare driftskostnader for elektronisk infrastruktur, og kan føre til at prosjekt med marginal lønnsemd ikkje blir realiserte. Det er difor viktig at kommunar sjølv nøye vurderer verknadene av eigedomsskatt og kommunale avgifter på telenett og framføringsvegar.

7.2.4 Fylkeskommunen bør samordne regional utvikling

I St.meld. nr. 19 (2001–2002) «Nye oppgåver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå» og i kommunal- og regionalministeren si framstilling i Stortinget 30. april 2002 gjekk Regjeringa inn for å styrkje fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. Regionale partnarskap kan bringe saman ulike aktørar – politikarar, offentlege etatar, næringsliv, brukargrupper og frivillige grupper – for å drøfte mål og strategiske hovudlinjer for å iverksetje tiltak i situasjonar der ein regional aktør aleine ikkje er i stand til å nå vedtekne målsetjingar. Partnarskapa må ta utgangspunkt i dei konkrete behova til innbyggjarane og næringslivet i den aktuelle regionen. Regjeringa ser det som naturleg at fylkeskommunane tek leiarskapen og dei nødvendige initiativa for å vidareutvikle dei regionale partnarskapa.

Fylkeskommunane bør i sterkare grad engasjere seg i utviklinga av ein formålstenleg regional infrastruktur for breiband, og breibandssatsing er eitt aktuelt satsingsområde i eit regionalt partnarskap, både for å leggje til rette for næringsutvikling og for å fremje intern kommunikasjon i regionane.

Fylkeskommunane har dessutan gjennom sektoransvaret for dei vidaregåande skulane ei sentral rolle i utbygginga av infrastruktur i alle delar av landet. Regjeringa har sett ambisiøse mål om at alle dei 500 vidaregåande skulane i landet skal ha tilbod om breibandstilknyting til Internett innan utgangen av 2003. Det er fylkeskommunen som har ansvar for å organisere innkjøpsprosessar og den utbygging som eventuelt trengs. I fleire fylke har ein kome langt i å etablere tilknyting for skulane, og nokre fylke har full tilknyting.

7.2.5 Private aktørar har viktige roller som tilbydarar og etterspørjarar

Bedrifter, forbrukarar og private organisasjonar har ei viktig rolle i å etterspørje breibandstenester og bruksmåtar. I dette ligg også eit ansvar for at arbeidsstyrken og enkeltindividet har den kompetansen som er nødvendig for å kunne utnytte moglegheitene som teknologien byr på.

Marknadsaktørane speler hovudrolla i utbygging av infrastrukturen og i å tilby produkt og tenester. Aktørane har fyrst og fremst vore dei nasjonale teleoperatørane. I seinare tid har ei rekkje lokale og regionale aktørar engasjert seg i breibandsutbygginga. Dette gir eit positivt mangfald til utbygginga og skaper auka konkurranse i marknaden. Gjennom samarbeid mellom lokalt næringsliv, kommunar og fylkeskommunar har ein sett mange eksempel på effektiv planlegging og utbygging av breiband. I avsnitt 7.3 blir det gitt ei oversikt over og eksempel på ulike lokale samarbeidsmodellar.

7.3 Lokale modellar kan gi utbygging og finansiering av breiband

Som skildra i avsnitt 3.1, har det vore ei stor marknadsbasert utbygging i tettbygde strøk. Breibandsutbygginga har likevel ikkje gått like raskt i distrikta, og i mange område vil ikkje teleoperatørane finne det lønnsamt å byggje ut. Det blir teke fleire lokale og regionale initiativ for å framskunde utviklinga. Det er kommunane og fylkeskommunanene sjølv som tar slike initiativ og velgar framgangsmåte.

OECD har gjennomgått politikk og tiltak i ulike land der formålet er å framskunde breibandsutbygginga. Når det gjeld utbygging i mindre tettbygde og utkantstrøk, peikar OECD på tre typar modellar som også blir nytta eller er aktuelle i Noreg. Alle tre modellar føreset større eller mindre grad av kommunal eller regional planlegging.

1. Samling av etterspørsel

2. Sjølveigd fysisk infrastruktur, men eksterne tenestetilbydarar

3. Sjølveigd fysisk infrastruktur og eiga drift av tenester

Modellane kan kombinerast med sentrale verkemiddel som til dømes statleg tilskotsordning, låneordning for kommunane, negativt anbod, kompetanseutvikling og erfaringsspreiing.

Desse modellane (a, b og c) inneber at lokale aktørar tek avgjerder om kjøp eller investeringar. Finansieringa vil primært vere lokal (kommune, fylkeskommune, lokalt næringsliv, organisasjonar), eventuelt med noko ekstern støtte. Modell a) inneber ei rein samling av etterspørsel der det ikkje er aktuelt å eige heile eller delar av den fysiske infrastrukturen eller involvere seg i tenestefeltet. Under modell b) kan det også vere aktuelt med samling av etterspørsel, men det vesentlege kjenneteiknet ved modellen er at ein går inn på eigarsida i den fysiske infrastrukturen utan å involvere seg i tenestefeltet. Den lokale aktøren kan her leige ut bandbreidd eller kapasitet på like vilkår til interesserte partar. Modell c) inneber at den lokale aktøren eig fysisk infrastruktur og samtidig går inn i tenestefeltet i større eller mindre grad.

Det er viktig at initiativa blir organiserte slik at konkurransen i marknaden i minst mogleg grad blir forstyrra. Dette gjeld til dømes bruk av offentlege midlar til å finansiere selskap som konkurrerer med private aktørar i marknaden. Difor er det viktig å klargjere spelereglane for slike initiativ, og å overvake at til dømes kommunalt eigde selskap er strukturelt skilde frå kommunal forvaltning. Spesielt gjeld dette tenesteytinga. Tenestefeltet er svært dynamisk og bør utsetjas for konkurranse. Difor bør slik aktivitet normalt organiserast i eige selskap.

Desse modellane, eller variantar av dei, har også vore praktiserte eller drøfta i Noreg. OECD tilrår aktsemd når det gjeld konkurranseforholda. Tilrådinga byggjer blant anna på at breibandsmarknaden er i sterk utvikling der nye produkt, teknologiar og standardar hyppig ser dagens lys. I ein slik situasjon bør politikk og verkemiddel frå sentralt hald vere teknologinøytrale, og det bør overlatast til marknaden å fastsetje kva teknologi og produkt som har livsens rett. I avsnitt 7.3.2–7.3.4 blir dei ulike modellane drøfta nærmare.

7.3.1 Mange kommunar satsar på breiband

Det er ikkje laga fullstendige oversikter som viser kva kommunar som er i gang med ei eiga satsing på breiband, og kven som ikkje har starta. Det finst heller ikkje fullstendige oversikter over kva slags prosjekt dei ulike kommunane faktisk er involverte i. Hausten 2002 var det likevel om lag 250 kommunar der det ikkje var etablert eit tilbod om dekning av breiband, eller dekninga var under 20 prosent av befolkninga. Samtidig er det totalt sett om lag 190 kommunar som har søkt og vore i kontakt med tilskotsordninga Høykom, mens 246 kommunar aldri har søkt (om lag 57 prosent av kommunane). I ein god del av desse 246 er det rimeleg å tru at det er sett i gang eigne prosjekt, sjølv om det ikkje er søkt om midlar. Trass i dette finst det altså eit ukjent tal kommunar der det ikkje er sett i gang spesielle breibandsaktivitetar eller starta planlegging av breibandssatsing.

Undersøkingar som Teleplan utførte våren 2003, viser at nesten halvparten (43 prosent) av norske kommunar har ei form for interkommunalt samarbeid om framføringsvegar for breiband, men berre eit fåtal har eit nært og forpliktande samarbeid med andre kommunar. Interkommunalt samarbeid betyr som oftast felles innkjøp frå ein privat aktør, og i mindre grad utbygging i eigen regi. Om lag ein tredjedel av kommunane samarbeider med private aktørar om utbygging av breiband.

Utviklinga med å ta i bruk breiband og utviklinga i bruksmåtar har naturleg nok gått raskast i kommunar der marknads- og konkurransegrunnlaget er mest gunstig. I mange kommunar som ikkje utan vidare har fått marknadsbaserte tilbod om breiband, har ein anten på eige initiativ eller i interkommunalt eller regionalt samarbeid, eller i samarbeid med privat verksemd teke initiativ til å kartleggje samla etterspørsel og utarbeidd planar for utbygging av lokal breibandsinfrastruktur.

Høykom-programmet sine erfaringar er at dei mest vellukka satsingane er dei der fleire kommunar har gått saman om å satse på breibandsutbygging og breibandsbaserte tenester. Eit samarbeid mellom fleire kommunar, kraftselskap og kanskje private, lokale aktørar kan ha større kundemakt, betre bestillarkompetanse og betre gjennomføringsevne enn ein enkelt kommune. Det finst mange gode eksempel på interkommunale breibandsprosjekt.

Men det er mange kommunar som er usikre på om dei verkeleg har behov for breiband, kva nytte det gir, og kvifor eller korleis dei skal engasjere seg i breibandsutbygging. For mange kommunar har det også vist seg å vere ei utfordring å skaffe nødvendige midlar både til breibandsnett og implementering av og bruksmåtar for nettet. Samtidig er det ei utfordring at økonomiske gevinstar av investeringane kjem på eit seinare tidspunkt enn kostnadene som kjem ved investeringstidspunktet.

7.3.2 Samling av etterspørsel kan gi lågare kostnader

Denne modellen inneber at ulike offentlege verksemder i ein region, gjerne i samarbeid med næringslivsaktørar, går saman om å kjøpe breibandstenester på regionalt nivå av ein eller fleire tilbydarar. Dette gir grunnlag for å dele kostnadene ved infrastruktur og skaper ein større kundemasse for utbyggjarane. Norske utbyggjarar har slutta opp om denne strategien, og vi har fleire eksempel på at kommunale og regionale aktørar har søkt å nytte denne strategien.

Samling av etterspørsel inneber at dei kommunane som går saman, faktisk er slik lokaliserte at opplegget for samling verkar økonomisk tiltrekkjande på utbyggjarane. Samling av etterspørsel bør omfatte ikkje berre kommunale institusjonar, men heile lokalsamfunnet, det vil seie kommunale og statlege institusjonar, bedrifter og husstandar. Ein kommunal eller interkommunal infrastrukturplan vil vere ein nøkkel for å kartleggje behov, klarleggje kva område som ikkje blir dekte på kommersielle vilkår, prioritere utbyggingstiltak og utarbeide handlingsplan.

Finansieringa bør skje gjennom eigenfinansiering av kommunane og fylkeskommunane, eventuelt i samarbeid med lokalt næringsliv og lokale statlege etatar, og ved brukarfinansiering frå hushalda. I nye utbyggingsområde kan til dømes infrastrukturkostnadene leggjast inn i tomteprisen.

7.3.3 Kommunar kan eige infrastruktur mens andre leverer tenester

Denne modellen føreset at kommunar og fylkeskommunar tek initiativ til å samordne og planleggje infrastruktur i kommunen eller regionen, og styrer utbygginga ved å stille krav til framføringsvegar som grøfter, røyrsystem og anna. Dette er nærmare skildra i heftet «Bredbånd til kommunene», SD, 2002. Den fysiske infrastrukturen eig kommunen gjennom eit kommunalt eigd selskap, men sjølve utbygginga av dei elektroniske netta blir overlate til kommersielle aktørar. 2 Leveranse av tenester blir ivareteke av kommersielle aktørar i marknaden. Det svenske selskapet STOKAB er eit eksempel på denne modellen, jf boks 7.6.

I dei to Agder-fylka har ein i prosjektet «Det Digitale Distriktsagder» (DDD) valt ei løysing der ein i hovudsak baserer seg på gjeldande infrastruktur i stamnettet og aksessnettet, men i tillegg sikrar eigarskap til ny fiber som blir lagd i samband med prosjektet. Prosjektet har ei total ramme på 27 mill. kroner, som er ein svært redusert kostnad i forhold til dei opphavleg 180 millionar kroner som var berekna total kostnad etter fyrste tilbodsrunde. Hovudgrunnen til dei reduserte kostnadene er at ein gjennom forhandlingar kom fram til ein praktisk orientert modell med noko reduserte ambisjonar, baserte på ein stamnettilbydar (Telenor) og ein annan aksessnettilbydar (Song Network), det vil seie ikkje eigen fiber eller konkurranse på fiberen slik ein fyrst hadde tenkt. Dette gir mindre konkurranse på nokre strekningar. Men samtidig har DDD sikra eigarskap til delar av ny fiber som blir lagd i aksessnettet, og eigarskapen skal overførast til kommunane. Dessutan føreset avtalen at infrastrukturen skal vere open for alle interesserte. Dette opnar for auka tilbod og konkurranse i tenestefeltet.

Tre kommunar i Gudbrandsdalen har valt ei løysing som i fyrste omgang samlar etterspørsel etter både infrastruktur og tenester mot ein leverandør (Telenor), og som i neste omgang kan supplerast med lokalt eigarskap av infrastruktur.

7.3.4 Kommunar kan både eige infrastruktur og levere tenester

Denne modellen inneber at kommunane, vanlegvis gjennom kommunalt eigde selskap, involverer seg direkte i så vel bygging av fysisk infrastruktur som tenesteleveransar. Det kan skje på ulike måtar. Kraftselskapa på Fosen-halvøya og Fosen Regionråd har innleidd eit samarbeid der kraftselskapa byggjer infrastruktur mens åtte kommunar og regionrådet saman har utvikla eit konsept for leveranse av offentlege tenester og driftstenester. Lyse Tele AS derimot har utvikla seg til å bli ein total tenesteytar som også forsyner lokalsamfunnet med nødvendig infrastruktur som selskapet sjølv eig. Ein tilsvarande modell er representert ved Vikom AS, som er eit selskap Bømlo kommune eig. Selskapet leverer tenester over eige fiberbasert stamnett og ein kombinasjon av ADSL og digital kringkasting.

Eksempla i avsnitt 7.3 viser at lokale og regionale aktørar har valt noko ulike framgangsmåtar for å skaffe breiband i områda sine. Det kjem truleg av forskjellar i lokale og regionale forhold. Eksempla viser også at dei lokale aktørane kan spele ei viktig rolle i den lokale breibandsutbygginga.

Eigarskap til fysisk infrastruktur inneber kostnader i starten, men gir i mange tilfelle reduserte kostnader på sikt. Eigarskapen sikrar i alle fall konkurransen i tenestefeltet. Det kan gi gevinstar på lengre sikt. Bruk av lokale eller regionalt tilpassa modellar for breibandsutbygging, der ein gjerne kombinerer tilbod med forhandlingar, kan gi løysingar med eit meir realistisk ambisjonsnivå og overkomelege kostnader.

7.3.5 Lokale modellar krev planlegging, finansiering og kompetanse

I avsnitta ovanfor har vi sett mange eksempel på samarbeidsprosjekt mellom kommunar og fylkeskommunar for utbygging av breiband. Felles for fleire av desse prosjekta er at dei einskilde kommunane som har vore involverte, har fått eit betre tilbod med omsyn til dekning og kapasitetar enn om dei skulle gått til innkjøp av breiband aleine. I nokre av kommunane har slike samarbeid vore nødvendig for i det heile å få etablert eit breibandstilbod. God planlegging, tilstrekkeleg finansiering og god kompetanse i prosjekta synest å vere felles trekk ved prosjekta.

Fylkeskommunane kan spele ei sentral rolle som initiativtakar og regional planleggjar og samordnar. Denne rolla er særs viktig i forhold til mindre kommunar. Fylkeskommunane kan og spele ei rolle i prosjekt på tvers av fylkesgrensene. Oftast vil det vere nødvendig å trekkje inn ekstern konsulenthjelp i planlegginga.

Finansiering av prosjekt kan vere eit problem. Spleiselag mellom kommunar er ein framgangsmåte. Fylkeskommunane synest også å kunne leggje inn ressursar. Kommunar som eig kraftlag, synes òg å ha eit godt eigna verkemiddel for finansiering av breibandsprosjekt. Men forretningsmodellane i fleire av eksempla tyder på eit behov for ekstern stønad til finansiering av startkostnader.

I ei rekkje kommunar og fylke er lokale kraftlag involverte i breibandsutbygginga. Den jamt over gode økonomien til kraftlaga gjer dette engasjementet forståeleg og interessant. Men det blir også gitt eksempel som tyder på at det er eit potensial for innsparing ved til dømes reduserte kommunale driftskostnader.

Kunnskap om nytte og gevinstar er viktig for å kunne avgjere om ein skal setje i gang prosjekt. Synleggjering av moglege gevinstar synest å vere avgjerande for å utløyse midlar. I nokre prosjekt er det realisert gevinstar allereie ved oppstart. I dei tilfella der gevinstane ikkje er så synlege på kort sikt, er det ei utfordring å formidle verdien av breiband og å illustrere bruksområda for kommunane. Mange kommunar vil ønskje rettleiing om prosjektutvikling og gjennomføring av større prosjekt. Kommunar og verksemder som har gjennomført prosjekt, kan ha behov for rettleiing i arbeidet med å implementere dei nye løysingane og utvikle nye arbeidsmåtar som sikrar at gevinstane av dei nye breibandsløysingane kan hentast ut. Dette er nærmare omtalt i avsnitt 8.3.2.