6 Statlig eierskap

6.1 Innledning

Staten skal gjennom sitt eierskap være med på å trygge sysselsettingen og det norske velferdssamfunnet. Det statlige eierskapet vil styrke innslaget av langsiktig norsk eierskap i norsk næringsliv og bidra til stabilitet i eierstrukturen. Gjennom de tiltak som legges frem i meldingen, vil Regjeringen supplere næringslivets egen innsats med tiltak som kan styrke bedriftene økonomisk, miljømessig og teknologisk. Dette vil bidra til å sikre et nasjonalt forankret og vekstkraftig næringsliv i alle deler av landet.

I en situasjon der den teknologiske utviklingen og internasjonaliseringen av kapital gjør det nødvendig å supplere eksisterende virkemidler, ser Regjeringen statlig eierskap som et viktig virkemiddel i næringspolitikken. Norges næringsstruktur har utviklet seg med bakgrunn i at Norge er et naturressursrikt land, der vannkraft har spilt en avgjørende rolle. Vi har imidlertid i de senere år sett en positiv utvikling også av en rekke kompetansebaserte virksomheter. Et aktivt eierskap har vært viktig for mange av disse virksomhetenes fremgang. Regjeringen ser det som viktig å stimulere denne utviklingen.

Det er viktig at statlig eierskap utøves profesjonelt og er basert på forretningsmessige prinsipper. Med utgangspunkt i finansiell styrke og handlekraft vil kompetanse, omstilling og nyskapingskraft danne grunnlaget for Norges fremtidige næringsøkonomiske stilling. Med de store endringsprosessene som de ulike nasjoner og deres næringsliv er inne i, er det vanskelig å si med sikkerhet hva som er riktige investeringer på sikt. Derfor ser Regjeringen det som viktig at vi finner organiseringsformer for statens eierskap som sikrer bevegelighet og handlefrihet.

Dette kapitlet tar for seg motiver for statlig eierskap, organisering av det statlige eierskapet, ulike prinsipielle sider ved statens eierrolle og forslag til videreutvikling av det statlige eierskapet.

6.2 Begrunnelse og historiske motiver for statlig eierskap

Staten sitter i dag med eierinteresser i en rekke selskaper i norsk næringsliv. Begrunnelsen for det statlige eierskapet har variert noe. Historisk sett har selskaper i stor grad blitt statseid som følge av tidsbestemte vurderinger og beslutninger og ikke bare som et resultat av en samlet og overordnet strategi.

Som eier av næringsvirksomhet har staten markert seg ved å ha et langsiktig perspektiv, med vekt på forsvarlig forvaltning av nasjonale ressurser. Statlig eierskap har også vært benyttet som et virkemiddel for å sikre at inntektene av betydelige naturressurser tilfaller fellesskapet. Staten har styrke til betydelige finansielle løft og har kunnet påta seg eieroppgaver der man ellers ville manglet et kompetent og tilstrekkelig sterkt nasjonalt eierskap.

I mange tilfeller har offentlige foretak og institusjoner blitt etablert for å sikre politisk innflytelse på områder av stor samfunnsøkonomisk betydning. Dette har gjort det særlig aktuelt for staten å engasjere seg innen næringsvirksomhet basert på petroleumsressurser og vannkraft. Eksempler her er eierinteressene i Statoil, Norsk Hydro og Statkraft.

Statlig eierskap har også vært viktig for å gi tilgang på fellesgoder som god infrastruktur, et godt tjenestetilbud og lik tilgang over hele landet. Dette har vært spesielt sentralt innen kultur- og samferdselssektoren med Posten Norge BA, Telenor og NRK som eksempler.

Staten er videre blitt eier av regionalpolitiske årsaker⁴¹1 , for å redusere arbeidsledighet og som et ledd i oppbyggingen av et nasjonalt forsvar. Stortinget har lagt vekt på å beholde en statlig aksjemajoritet i forsvarsbedriftene Raufoss og Kongsberg Gruppen.

I mellomkrigstiden var et viktig motiv for statsdrift å bidra til produksjonsvekst ved å virke som problemløser i norsk industri. I 1945⁴²2 sto Regjeringen overfor akutte problemer knyttet til disponeringen av de store tyske eierinteressene i norske gruver, industribedrifter og anlegg⁴³3 . Disse ble beslaglagt av staten ved Direktoratet for fiendtlig eiendom. I de første etterkrigsårene var gjenreisning det målet som hadde høyest prioritet. Dette innebar en satsing på industrialisering som kunne tjene gjenoppbyggingen. Praktisk talt alle de bedriftene staten engasjerte seg i etter krigen var typiske eksportbedrifter, eller bedrifter som erstattet import. I de fleste bedriftene var norske råstoffer og norsk kraft viktige innsatsfaktorer.

Den nasjonale industripolitikken bidro sterkt til det aktive statlige engasjementet. Det var et ønske både om norsk kontroll over produksjonen i særlig viktige bedrifter/bransjer og om økt industriell selvforsyning. Motivene knyttet seg blant annet til ønsket om norsk kontroll over naturressurser og foredling av disse. I tilfellet Norsk Hydro ble ønsket om statlig kontroll i sin tid kort og godt begrunnet med at bedriften inntok en dominerende plass i norsk produksjonsliv.

6.3 Organisering av det statlige eierskapet

6.3.1 Innledning

De statlig eide selskapene er i dag stort sett organisert som forvaltningsbedrifter, statsforetak eller aksjeselskap. I tillegg har staten organisert en del selskaper etter egne lover, såkalte særlovsselskaper. Selskapene skal i ulik grad ivareta forretningsmessige oppgaver eller samfunns- eller forvaltningsmessige oppgaver. Det er glidende overganger mellom hvilke oppgaver de ulike selskapene skal ivareta.

Behovet for statlig eierskap av hensyn til samfunnsøkonomiske eller sektorpolitiske interesser endres over tid. Dette skyldes blant annet at myndighetenes reguleringsbehov i større grad løses gjennom lovreguleringer eller statlig kjøp av tjenester enn gjennom direkte eierskap i bedriftene. I tillegg har den teknologiske utviklingen i enkelte tilfeller redusert det samlede reguleringsbehovet eller gjort det mindre hensiktsmessig å utøve reguleringen gjennom et statlig eid selskap.

Regjeringen legger opp til en løpende vurdering av organiseringen av det statlige eierskapet. Endringer i internasjonale rammebetingelser, markeds- og konkurranseforhold og den teknologiske utviklingen utgjør noen av de elementene som er viktige for den framtidige organiseringen av det offentlige eierskapet. Sammen med samfunnsmessige hensyn for øvrig vil den internasjonale utviklingen bli tatt hensyn til i de politiske vurderingene som myndighetene foretar i tilknytning til statens eierrolle.

De ulike selskapsformene drøftes nærmere nedenfor. Organisering og retningslinjer for statlige fond med eierskap i næringslivet blir også gjennomgått.

6.3.2 Ulike ideer om organisering

Administrative ordninger for en samlet forvaltning av statens eierinteresser innen industri og bergverk har vært vurdert ved flere anledninger. Blant annet av Fleischerutvalget i 1964 og av Hurlenutvalget midt på 70-tallet. Særlig har alternativene direktorat, forvaltningsselskap eller departementsavdeling vært vurdert.

Som en følge av forslag fra Rasjonaliseringsdirektoratet ble Industridepartementets statsselskapsavdeling opprettet i 1965. Spørsmålet er siden vurdert i flere sammenhenger. Ved behandling av St. meld. nr. 58 for 1988-89 sluttet Stortingets energi- og industrikomité seg til Næringsdepartementets konklusjon om at det ikke syntes hensiktsmessig å samle forvaltningen av ulike bedrifter der staten eier aksjer i et eget forvaltningsselskap.

Selskapene der staten eier aksjer representerer stort sett en uensartet gruppe bedrifter. I et flertall av selskapene er staten aksjonær sammen med andre: privatpersoner, banker og finansinstitusjoner eller andre industriselskaper. Regjeringen mener derfor at det er naturlig og mest hensiktsmessig for staten å forvalte de statlige eierinteressene hver for seg⁴⁴4 .

Samordning av statlig virksomhet i egnede konserndannelser forutsetter i utgangspunktet at dette gir klare driftsmessige og forretningsmessige fordeler for bedriftene samtidig som den tilfredsstiller statens behov som eier. Det har ikke vært funnet grunn til å komme med konkrete forslag til slik samordning⁴⁵5 . Samarbeid mellom selskapene om konkrete prosjekter eller innen enkelte sektorer vil i utgangspunktet være en sak som de enkelte styrene selv vurderer.

6.3.3 Statsaksjeselskap

Statsaksjeselskapene er aksjeselskaper hvor staten eier alle aksjene. Eksempler på statsaksjeselskap er Statoil, NRK og Telenor. Selskapene er egne rettssubjekter og skilt ut fra statsforvaltningen. Selskapene disponerer sine inntekter uavhengig av bevilgningsvedtak i Stortinget og har myndighet til å ta opp lån for å finansiere driften. Ansvarlig statsråd er generalforsamling.

De ordinære selskapsrettslige reglene i aksjeloven gjelder også for statsaksjeselskapene. Særbestemmelser er imidlertid fastsatt, særlig med bakgrunn i konstitusjonelle forhold.

• Kongen i statsråd kan overprøve bedriftsforsamlingens vedtak vedrørende store investeringer og omlegginger av driften dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det. Ekstraordinær generalforsamling kan innkalles av det aktuelle departement på kort varsel.

• Styret velges av generalforsamlingen (ikke som normalt av bedriftsforsamlingen). Generalforsamlingen er heller ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag til utbytte.

• Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av eierinteressene og har rett til å kreve de opplysninger den finner å ha behov for fra administrerende direktør, fra styret og fra revisor.

  I generalforsamlingen fastsettes resultatregnskap og balanse, herunder anvendelse av eventuelt overskudd. Andre hovedpunkter på generalforsamlingen er valg av styremedlemmer og fastsettelse av selskapets vedtekter. Særbestemmelser sikrer ellers at staten som eier, om den vil, har kortere avstand til den daglige ledelsen enn det som er vanlig for eiere i ordinære selskaper. Dette gjelder spesielt i selskaper som er avhengig av statstilskudd.

  Vedtektene skal inneholde bestemmelser om forhold som skal behandles på ordinær generalforsamling. Vedtektene skal beskrive virksomhetens formål og ledelsens fullmakter. Det følger av dette at utformingen av vedtekter, valg av styre, fastsettelse av resultatregnskap og anvendelse av overskudd er viktige virkemidler i styringen av statlige aksjeselskaper.

  Som hovedregel, det vil si der hvor spesielle hensyn ikke gjør seg gjeldende, har statsaksjeselskapene en forretningsmessig målsetting med lønnsom drift som hovedkriterium.

  Statsaksjeselskap er den selskapsformen som åpner for det klareste skillet mellom eierskap og driftsansvar. Staten legger imidlertid rammevilkårene som bedriftene må operere innenfor. Eksempelvis har Telenor leveringsforpliktelser for grunnleggende teletjenester i hele landet, og NRK må sørge for landsdekkende kringkasting.

6.3.4 Ordinære aksjeselskap

For aksjeselskaper der staten er deleier gjelder de ordinære reglene i aksjeloven fullt ut. Eierinteressen må utøves gjennom deltagelse i og stemmegivning på generalforsamlingen. Eksempler på børsnoterte selskaper hvor staten har betydelige eierandeler er Norsk Hydro, Den norske Bank og Raufoss.

Staten kan ikke benytte en eventuell majoritetsposisjon til å opprettholde en virksomhet eller treffe vedtak der eventuelle samfunnsmessige hensyn er tillagt større vekt enn hensynet til selskapet eller andre aksjonærer, jf. aksjeloven, med mindre selskapet gis økonomiske tilskudd til dette.

6.3.5 Statsforetak

Statsforetakmodellen ble etablert ved Lov om statsforetak, 30.8.1991 nr 71. Statsforetak ligger nær opp til statsaksjeselskapene når det gjelder eierstyring. Statsforetak brukes gjerne i tilfeller der det skal ivaretas både forretningsmessige og sektorpolitiske hensyn. Eksempler på statsforetak er Statkraft, Statnett og SIVA - selskapet for industrivekst.

Statsforetak er egne rettssubjekter, og foretakenes formue og inntekter er ikke en del av statskassen. Et statsforetak er rettslig og økonomisk skilt fra staten og dermed heller ikke undergitt Stortingets bevilgningsmyndighet. Foretaket kan selv ta opp lån for å finansiere drift og investeringer, men låneopptak og garantier som foretaket avgir er i loven begrenset av verdien av foretakets eiendeler. Adgangen til å ta opp lån og stille garantier kan begrenses ytterligere i vedtektene for det enkelte statsforetak. Bakgrunnen for disse reglene er at staten i siste instans hefter for foretakets forpliktelser.

Statsforetak skal ledes av et styre og en administrerende direktør. Staten er eneeier av statsforetakene, og departementet utøver den øverste myndighet i foretaket gjennom foretaksmøtet. I tillegg til departementets representanter, skal administrerende direktør, styrets leder og revisjonsansvarlig være tilstede på foretaksmøtet. Det er lagt vekt på at departementet ikke kan utøve eiermyndighet på annen måte enn gjennom foretaksmøtet.

Reglene om foretakets ledelse er utformet i den hensikt å ha tilnærmet samme grad av forretningsmessig handlefrihet som ledelsen i et aksjeselskap⁴⁶6 . Statsforetakenes rolle som redskap for å nå sektorpolitiske målsettinger og statens ansvar overfor foretakets kreditorer har imidlertid gjort at styringsmodellen er modifisert på enkelte punkter i forhold til aksjeloven.

Foretaksmøtet kan treffe vedtak og gi retningslinjer og instrukser om alle saker som vedrører foretaket. Styringsreglene er videre utformet slik at de gir ansvarlig departement, gjennom foretaksmøtet, herredømme over styrets sammensetning. Det er kun departementet som har stemmerett i foretaksmøtet og som dermed kontrollerer de vedtak som treffes. Foretakets styre, administrerende direktør og revisor har kun talerett.

Statsforetaksloven (§ 23) angir sakstyper der foretakets styre ikke skal treffe vedtak før saken skriftlig er forelagt departementet. Dette gjelder«saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter.» Loven sier også at det i vedtektene kan fastsettes nærmere regler om hvilke saker som skal forelegges departementet. På denne måten sikres det at viktige sektorpolitiske spørsmål bli fremlagt for departementet.

6.3.6 Særlovsselskaper

Flere statlige virksomheter, der verken aksjeselskapsloven eller statsforetaksloven gir tilfredsstillende rammebetingelser, er organisert ved egne lover. Særlovsselskapene er en sammensatt gruppe, og lovene tar utgangspunkt i den enkelte virksomhets behov. Posten Norge BA, NSB BA, Postbanken BA og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) er eksempler på dette. Særlovsselskapene er egne rettssubjekter som rettslig og økonomisk er skilt fra staten og statskassen. De organisasjonsmessige rammene for selskapene fremgår av de respektive særlover. For enkelte av særlovsselskapene vil organisering og ansvarsforhold ligge tett opp til det som gjelder for statsaksjeselskapene. Dette gjelder blant annet Postbanken, Posten Norge og NSB. Andre særlovsselskaper, for eksempel SND, er organisert etter en lov basert på statsforetaksmodellen, jf. egen omtale i kapittel 6.3.9.

6.3.7 Statlig forvaltningsbedrift

Forvaltningsbedriftene er en del av staten som juridisk person og inngår som en del av statsbudsjettet. Det er Stortinget som fastsetter forvaltningsbedriftenes budsjetter og fullmakter. Stortinget utøver således den overordnede styringen av disse selskapene. Eksempler på forvaltningsbedrifter er Statsbygg og Luftfartsverket.

Stortinget treffer ikke bevilgningsvedtak for de enkelte postene på utgifts- og inntektssiden. Bedriftene kan fravike budsjetterte utgifter og inntekter så lenge det budsjetterte driftsresultatet ikke påvirkes. Bedriftene er imidlertid ofte bundet på inntektssiden, da priser, kvalitet og dekningsgrad blir fastlagt av Stortinget. Regjeringen og departementet har generell instruksjonsadgang for å sikre at Stortingets retningslinjer følges.

Forvaltningsbedriftsmodellen brukes blant annet ved forretningsmessig orientert tjenesteyting hvor det blant annet er viktig å ivareta fordelingsmessige hensyn.

Sammenlignet med et selskap organisert som et eget rettssubjekt, åpner forvaltningsbedriftsordningen i prinsippet for en eierrolle med større rom for direkte inngrep i bedriftene.

6.3.8 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet (FTF) ble opprettet i medhold av lov om folketrygd av 17. juni 1966, senere erstattet av lov om folketrygd av 28. februar 1997 nr. 19. Reglementet for forvaltningen av fondet er fastsatt av Stortinget. Fondsforvaltningen har som siktemål at FTF gjennom formuesoppbygging skal bli til størst mulig nytte for folketrygden. Fondet skal oppnå en så høy avkastning som mulig på kapitalen under hensyn til risiko og likviditet.

Fondets midler kan i dag plasseres:

• i norske ihendehaverobligasjoner og sertifikater

• som kontolån til statskassen

• som innskudd i forretnings- og sparebanker

• i børsnoterte aksjer i norske selskaper

• i børsnoterte grunnfondsbevis i norske sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper og

• i børsnoterte konvertible obligasjoner og børsnoterte obligasjoner med kjøpsrett til aksjer i norske selskaper.

  Fondets investeringer i aksjer og grunnfondsbevis vil ha som effekt at staten blir deleier i en rekke børsnoterte selskaper. Fondet skal være en finansiell investor, opptre profesjonelt og ha fokus på avkastning og risiko. Fondet har i tillegg definert seg som en langsiktig investor og baserer sine investeringsbeslutninger på vurderinger av de enkelte bransjer og selskaper.

  En viktig begrunnelse for at fondet i 1991 fikk adgang til å foreta aksjeinvesteringer på forretningsmessig grunnlag, var at det ville bidra til å styrke tilgangen på egenkapital til norsk næringsliv fra innenlandske kilder. Fondet skal imidlertid ikke være et selektivt virkemiddel for å tilføre næringslivet risikokapital. Til dette har vi andre virkemidler, for eksempel SND.

  Fondet kan i dag eie andeler for inntil 15 pst av total aksjekapital eller grunnfondsbeviskapital i ett enkelt selskap. Fondet har etter det reglementet som er fastsatt av Stortinget adgang til å plassere inntil 20 pst av sin kapital i aksjer m.v.

  Adgangen til å beholde aksjer som endrer status fra norsk til utenlandsk ble vedtatt av Stortinget etter forslag fra Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 1996. Etter Regjeringens mening var det lite hensiktsmessig med regler som gjorde at Folketrygdfondet måtte selge seg ut av et selskap som for eksempel ved oppkjøp eller fusjon endret status til å bli utenlandsk.

  Regjeringen har vurdert ulike modeller knyttet til fremtidig forvaltning av Folketrygdfondet. Det har blant annet vært vurdert å splitte fondet i to uavhengige fond. Dette kan for eksempel skje ved at den eksisterende portefølje av verdipapirer deles i to like store deler. I denne sammenheng har det også vært vurdert å redusere den maksimale eierandelen som hvert enkelt fond kan ha i enkeltselskaper. Dersom den maksimale eierandelen for hvert enkelt fond settes til 7,5 pst., vil fondenes samlede potensial for eierskap i enkeltselskapene bli som i dag. Settes den maksimale eierandelen høyere vil potensialet øke.

  Etter Regjeringens vurdering fungerer Folketrygdfondet i dag som en langsiktig og stabiliserende investor i det norske aksjemarkedet. Regjeringen har på denne bakgrunn konkludert med at Folketrygdfondets organisasjon og regelverk bør videreføres som i dag.

6.3.9 SND

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) ble etablert våren 1993. Formålet er å fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i alle deler av landet. SND bidrar til dette ved å finansiere og iverksette tiltak som påvirker norske bedrifters konkurranseevne og lønnsomhet. Fondet fokuserer på nyskaping og bedre ressursutnyttelse og søker å medvirke til en varig og lønnsom sysselsetting i alle deler av landet. Dette gjøres ved å være en stabil og langsiktig samarbeidspartner for alle typer bedrifter i de fleste bransjer⁴⁷7 .

SND er organisert etter en egen lov basert på statsforetaksmodellen. Virksomheten har hittil vært gruppert i tre kategorier: bedriftsfinansiering, bedriftsutvikling og investeringsvirksomhet.

SNDs virkemidler består av lån, garantier, tilskudd og investeringer i egenkapital (minoritetsaksjeposter) samt investeringsfond for Nordvest-Russland og Øst-Europa. Fondet har også ansvar for å fremme utenlandske investeringer i Norge. Ved at bruken av virkemidlene i SND er regionalt differensiert, bidrar fondet til at lokalt eierskap kan opprettholdes. SND vil også bidra til å komplettere det lokale eierskapet der det er ønskelig ved å bidra med hjelp til å finne hensiktsmessige partnere med komplementær kompetanse for eksempel innen teknologi, marked og distribusjon.

Gjennom Egenkapitalordningen med et innskudd på 1950 millioner kroner, Investeringsfond Nordvest-Russland med innskudd på 150 millioner kroner og Investeringsfond Øst-Europa med innskudd på 70 millioner kroner kan SND gå inn med egenkapital i fortrinnsvis små og mellomstore bedrifter. Ordningene skal drives etter forretningsmessige kriterier. Summen av SNDs innskudd av aksjekapital og ansvarlig lånekapital i et selskap skal bare unntaksvis overstige 35 pst og skal ikke i noe tilfelle overstige 49 pst av egenkapitalen. Det er etter departementets vurdering viktig at SND kan framstå som en aktiv investor overfor små og mellomstore bedrifter i deler av landet hvor det kan forekomme tilfeller av markedssvikt i egenkapitalmarkedet.

SND er vanligvis representert i styrene i selskapene enten med egne representanter eller med representanter utpekt av SND. Gjennom styrerepresentasjonen skal en både sikre oppfølgingen av engasjementene og kompetanseoverføring til bedriftene. Vedtak om investeringer og utøvelse av aktivt eierskap medfører at ordningen er et virkemiddel som kan fremme strukturendringer i bransjer og øke deres konkurransekraft. Dette er særlig aktuelt for bransjer med lav egenkapital og lønnsomhet. Kvinner er i dag underrepresentert i ledende funksjoner i næringslivet. SNDs virkemidler vil nå bli nyttet slik at SND sterkere kan gå inn på kompetanseoppbyggende tiltak og tiltak som vil kvalifisere kvinner til nøkkelfunksjoner i næringslivet.

Regjeringen foreslår i St.meld. nr. 51 (1996-97) visse organisatoriske endringer som innebærer at Egenkapitalordningen vil bli videreført innenfor rammen av en egen juridisk enhet eid av SND. Det foreslås også endring i utbyttereglene som kan medvirke til at SND i større utstrekning kan gå inn i ikke-børsnoterte små og mellomstore bedrifter. En sterkere fokus på små bedrifter kan også medføre økt bruk av ansvarlige lån under ordningen.

6.3.10 Statens Bankinvesteringsfond

Statens Bankinvesteringsfond ble opprettet ved egen lov høsten 1991 for å bidra med ansvarlig kapital til norske banker. Bankinvesteringsfondets eierandeler i norsk næringsliv består i dag av aksjer i Den norske Bank og Kredittkassen. Bankinvesteringsfondet forvalter videre de aksjer som Statens Banksikringsfond eier i Den norske Bank.

6.3.11 Prinsipper for valg av organisasjonsform

Ved valg av tilknytningsform går det et hovedskille mellom tilknytningsformene for virksomheter som er en del av staten som juridisk person (forvaltningsbedrift) og tilknytningsformene for virksomheter som er selvstendige rettssubjekter (statsforetak, aksjeselskap, særlovsselskap).

Selskapsformen, hvor virksomhetene ikke er en del av staten, velges gjerne når behovet for forretningsmessig handlefrihet tillegges stor vekt. Det vil også være mulig å utøve styring overfor virksomheter som er organisert som selskap, men styringsmekanismene er annerledes enn for forvaltningsorganer.

Statsforetak velges gjerne der det kan være både behov for å ta opp sektorpolitiske hensyn og ønskelig med stor grad av forretningsmessig frihet. Statsforetaksloven beskriver nærmere hvorledes departementets styring med selskapet skal utøves (se kapittel 6.3.5).

Et statlig aksjeselskap vil i utgangspunktet brukes der det er ønskelig med betydelig forretningsmessig handlefrihet. Politisk styring innenfor en sektor vil da i hovedsak foregå gjennom forskrifter, konsesjonsvilkår og kundekrav som staten som bruker vil kunne stille til selskapet. Politisk styring kan utøves gjennom vedtak i generalforsamlingen og gjennom melding til Stortinget.

Særlovsselskaper ligger tett opp til aksjeselskaper når det gjelder organisasjonsform. Særlovsselskaper velges der det skal ivaretas særskilte behov.

6.4 Styring av konkurranseutsatt statlig forretningsvirksomhet

Regjeringen legger vekt på at eierskap bør vurderes ut fra betydningen for tilførsel av kapital til næringsvirksomhet og styringssignaler til ledelsen, men også ut fra hensynet til fordeling og langsiktighet, jf Langtidsprogrammet 1998-2001. I de fleste sammenhenger vil konkurransesituasjonen være viktigere som styringskorrektiv enn om bedriften for eksempel er offentlig eller privat eid.

Eierens rolle i bedriften er blant annet å bidra med kapital og å gi styringssignaler. Ledelsen og ansatte i selskapet skal forvalte kapitalen på en best mulig måte. Normalt innebærer dette å oppnå en høyest mulig avkastning på den investerte kapitalen. Staten kan imidlertid ha andre mål enn kun avkastning, for eksempel sektorpolitiske målsettinger. Regjeringen legger avgjørende vekt på at det statlige eierskapet i Norge skal bidra til å utvikle verdiskaping og sysselsetting i Norge.

Statens styring bør være slik at styret og ledelsen får handlingsrom innenfor gitte rammebetingelser. Ledelsen har normalt bedre innsikt i selskapets daglige drift enn eieren. I tillegg har selskaper innen konkurranseutsatt virksomhet behov for raske avgjørelser. Det å trekke inn eieren ved mange beslutninger er tidkrevende og gjør selskapet mindre fleksibelt. Statens oppfølging av selskaper innen konkurranseutsatt forretningsmessig virksomhet begrenser seg derfor hovedsakelig til en overordnet styring. Dette gjør staten gjennom formålsbestemmelsen i selskapenes vedtekter, ved å utøve innflytelse gjennom selskapenes styrende organer og ved å stille klare krav til selskapene i form av avkastningskrav og utbyttepolitikk. Det er dermed myndighetene som gjennom sine politiske beslutninger setter de overordnede retningslinjene for den statlige virksomheten. For blant andre Statoil, Telenor AS, NSB BA og Posten Norge BA er det lagt opp til at departementene skal legge fram for Stortinget en melding om virksomheten annet hvert år. Statoils virksomhet omtales i en melding om olje- og gassvirksomheten, som fremmes annet hvert år. På denne måten vil også Stortinget få mulighet til å drøfte overordnet politikk og rammebetingelser for selskapene.

Det er viktig at overordnet nivå avklarer roller og ansvarsdeling mellom seg og underordnet virksomhet. Det er særlig viktig at styrets myndighet presiseres i retningslinjer og vedtekter. Styringsdialogen bør bidra til å skape forutsigbarhet og klargjøring av hvordan styringen samlet sett skal foregå innenfor rammen av den nødvendige forretningsmessige friheten.

6.4.1 Styresammensetning

Styret er ansvarlig for å styre selskapet og skal formidle eiernes syn. Styret skal også sikre at selskapet ledes i tråd med eiernes interesser. Utvikling og omstilling av selskapets drift og virksomhet, samt vurdering av større prosjekter og langsiktig strategi, vil være viktige styreoppgaver.

Det legges også vekt på å holde en viss kontinuitet i styrene. Styrerepresentantene skiftes derfor normalt gradvis ut.

6.4.2 Nytt økonomireglement for staten

Et nytt økonomireglement for staten ble fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996. Reglementets § 22 fastslår departementenes ansvar for oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak og statsbanker som ikke har brutto driftsbevilgning på statsbudsjettet o.a.

Hvert departement, eventuelt den underliggende virksomhet som forvalter aksjeinteresser, skal ha skriftlige retningslinjer som fastslår hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hver enkelt virksomhet utenfor statsbudsjettet. Retningslinjene skal definere statens eierrolle og hvordan den skal utøves i den normale oppfølging av virksomheten.

Virksomhetene skal følges opp spesielt med vektlegging på oppnådd årsresultat, eventuelt avkastningskrav og utbyttepolitikk. Det ansvarlige fagdepartementet skal utarbeide instruks for innhenting av informasjon og hvilke kontroller/vurderinger som skal foretas i den forbindelse.

6.4.3 Styring gjennom avkastningskrav

Staten har investert betydelige beløp i aksjeselskaper og statsforetak i form av aksjeinnskudd, innskuddskapital og tilbakeholdt overskudd i virksomheten, jf. kapittel 3. Denne kapitalen kunne staten ha brukt på andre områder, og kapitalen har derfor en kostnad. På denne bakgrunn bør staten som eier stille krav til økonomisk resultat i virksomheten. I utgangspunktet bør staten benytte samme prinsipper for fastsettelse av krav til avkastning som private investorer. Nivået på avkastningskravet må tilpasses den risiko som virksomheten påfører eier/staten, slik at avkastningskravet øker med økende risiko. Enkelte selskaper kan være pålagt samfunnsmessige oppgaver som det ikke er kommersielt lønnsomt å utføre. I slike tilfeller kan det være nødvendig å kompensere selskapene for å unngå at konkurranseevnen blir svekket.

Oppfølging av selskapets avkastning vil være et viktig element i den overordnede styringen. Eiers krav til avkastning må jevnlig følges opp gjennom evaluering av selskapets oppnådde avkastning.

Årlig avkastning for eieren består av to elementer; verdiendring på egenkapitalen i selskapet og utbytte. For børsnoterte selskaper gir kursutviklingen for aksjen løpende informasjon om verdien og verdiendringene på egenkapitalen (aksjene). Dette gir også et visst grunnlag for å vurdere hvor effektivt selskapet drives selv om det på mange måter er uklart hvor god informasjon aksjemarkedet gir. For heleide statlige selskaper og andre ikke-børsnoterte selskaper hvor staten har eierandeler, foreligger ingen slik markedsvurdering av selskapenes verdi. Det er derfor lagt opp til at det skal foretas egne, uavhengige verdivurderinger med jevne mellomrom. Disse analysene vil være et supplement til vurderingen og oppfølgingen av de regnskapsmessige resultatene og gir staten som eier viktig informasjon om den økonomiske utviklingen i selskapene.

Den kapitalavkastningen et selskap oppnår vil avhenge både av selskapets egne disposisjoner og av utviklingen i utenforliggende forhold. Det kan i mange tilfeller være vanskelig å vurdere om en svak resultatutvikling skyldes lite effektiv drift eller endring i forhold som selskapet ikke har kontroll over. Dersom den oppnådde avkastning ikke er tilfredsstillende i forhold til eiers krav, bør selskapets styre og ledelse bli bedt om å redegjøre for årsakene til dette. Styret er ansvarlig for å oppnå de avkastningskrav som er satt av eier. Dersom det av ulike grunner ikke er mulig å oppnå avkastningskravet, skal eieren gjøres kjent med forslag til tiltak.

6.4.4 Styring gjennom utbyttepolitikk

Utbyttepolitikken er langsiktige retningslinjer for hvordan eiers avkastning skal disponeres og er et viktig virkemiddel for eiers styring av statlige virksomheter. Det er eier som har ansvaret og tar beslutningen ved fastsettelsen av utbyttepolitikk, men det vil være ønskelig å trekke på styrets kompetanse i prosessen forut for fastsetting av utbyttepolitikken.

Et hensyn ved utformingen av utbyttepolitikken bør være at den utformes slik at den støtter opp under resultatmålsettingene for virksomheten. For staten som eier er verdiskaping over tid et overordnet mål, ved siden av de øvrige målsettinger som er fastsatt for det enkelte selskap. Verdiskapingen for eieren skjer både gjennom utbetalt utbytte og verdiøkningen i det aktuelle selskapet. Eieren bør prøve å finne frem til den rette balansen mellom disse to alternativene slik at den totale verdiskapingen blir så stor som mulig. Videre må det ved utformingen av utbyttepolitikken tas hensyn til selskapets muligheter til å gjennomføre lønnsomme investeringsprosjekter. For å unngå uønskede konkurransevridninger, bør utbyttepolitikken utformes slik at den ikke bidrar til å gi den statlige virksomheten konkurransemessige fordeler eller ulemper i forhold til private selskaper.

Ut fra disse hensynene bør en avgjøre hvor stor del av eiers avkastning som over tid bør tas ut av virksomheten i form av utbytte for det enkelte selskap. Utbyttepolitikken for det enkelte selskap bør være forutsigbar og som hovedregel ligge fast for en periode på flere år. Over lengre tid kan selskapets situasjon endre seg og gjøre det fornuftig å endre utbyttepolitikken. Utbyttepolitikken er et av de viktigste styringsinstrumenter eieren har overfor et statsaksjeselskap. Innenfor de rammene utbyttepolitikken legger, bør slike selskaper ha forretningsmessig frihet til selv å ta stilling til utvikling av virksomheten.

I motsetning til utbyttepolitikken, er årlig utbytte en størrelse som vil kunne variere noe fra år til annet. Selskapets konkrete situasjon må tas i betraktning. Det må imidlertid være tungtveiende grunner for at den fastsatte utbyttepolitikken skal fravikes.

Aksjeloven og statsforetaksloven setter grenser for størrelsen på det årlige utbyttet. I henhold til aksjeloven kan det i utgangspunktet heller ikke besluttes utdelt høyere utbytte enn styret foreslår. For statsaksjeselskaper er det imidlertid en særbestemmelse i aksjeloven som fastslår at generalforsamlingen ikke er bundet av styrets forslag. I statsforetakene er det foretaksmøtet som beslutter størrelsen på utbyttet.

Det viktigste argumentet for et stort utbytte er at dette vil bidra til at vedkommende selskap foretar en bredere vurdering og prioritering mellom investeringsalternativer. I tillegg vil et stort utbytte være et signal til selskapet om at eieren vektlegger verdiskaping og avkastning. Der staten eier 100 pst av selskapet, vil utbytte også være den eneste måten staten kan realisere verdiene i selskapet på. Det viktigste motargumentet er at et slikt selskap kan ha mange investeringsmuligheter med god lønnsomhet og derfor har behov for mye kapital. Dersom utbyttet øker, kan en raskere komme i den situasjon at selskapet får behov for tilførsel av ny egenkapital.

Utbyttepolitikken må tilpasses situasjonen i det enkelte selskap og den strategi eieren har etablert for driften av selskapet. Selskaper som har god tilgang på lønnsomme investeringer, og hvor forholdene ellers ligger til rette for vekst, bør møte et lavere utbyttekrav enn selskaper som kan sies å være i en høstingsfase, om det ikke er i strid med langsiktige investeringsstrategier.

6.5 Staten som eier i ny tid

Det norske samfunn og norsk næringsliv er en del av en internasjonal utvikling hvor ulike deler av verden knyttes stadig tettere sammen. Markeder som tidligere hadde en nasjonal ramme er i ferd med å bli enten regionale eller verdensomspennende. I stadig økende grad er varer, tjenester og kapital mobile over landegrensene. Regjeringen legger til grunn at staten gjennom sitt eierskap skal styrke det nasjonale eierskapet i næringslivet. Statens medvirkning vil være avgjørende for videreutvikling av velferdsstaten med vekt på verdiskaping og sysselsetting i Norge. Staten skal være en profesjonell eier som sikrer best mulig utnyttelse av ressursene, blant annet ved å stille krav til avkastning på den investerte kapitalen. Regjeringen vil også utvikle nye former for aktivt partnerskap der staten og private går sammen om offensive investeringer i næringslivet.

Internasjonal handel har utviklet seg over lang tid, men omfanget av bevegelser over landegrensene av varer, tjenester og innsatsfaktorer har økt kraftig. Bare de seneste år har tidligere nasjonale markeder som teletjenester og offentlig innkjøp blitt åpnet for regional og global konkurranse. Produksjon innenfor samme konsern skjer i økende utstrekning i ulike land og ulike deler av verden. Underleveranser og distribusjonskanaler er i stigende grad internasjonale. Informasjonsinfrastrukturen knyttet til næringsvirksomhet er blitt global.

Den økende internasjonaliseringen legger viktige rammevilkår og nye utfordringer for næringsvirksomhet i årene framover. Dette vil også få betydning for organiseringen av det statlige eierskapet.

En viktig utfordring i denne sammenheng er den dereguleringen mange land nå foretar av tidligere regulerte markeder. Fremtredende eksempler på dette er telekommunikasjoner, samferdsel og elektrisk kraft. Dereguleringene er dels knyttet til internasjonale avtaleverk og dels til den raske utviklingen innen informasjonsteknologi. Dette har store konsekvenser for næringsvirksomhet over landegrensene. Det skapes nye områder for næringsvirksomhet, og vilkårene for eksisterende aktivitet endres gjennom økt informasjonstilgang og reduserte transaksjonskostnader. Regjeringen ser det som viktig at også statlige selskaper gis mulighet til å gjennomføre lønnsomme investeringer i utlandet når dette inngår i eierens strategi for selskapet. Dette kan for flere selskaper innebære økt aktivitet utenfor Norge.

Statlige selskaper som driver konkurranseutsatt virksomhet, for eksempel statlige aksjeselskaper som er omstrukturert fra tidligere offentlige monopoler, må behandles på samme måte som andre bedrifter av konkurransemyndighetene. Regjeringen ser det som viktig at statlig eierskap ikke hemmer nødvendige strukturendringer for å omstille seg til en ny internasjonal virkelighet.

Internasjonalisering av næringsvirksomhet skjer i tiltagende grad gjennom ulike former for allianser mellom foretak i flere land som går utover tradisjonell eierintegrasjon. Eksempler på dette er samforetak (joint ventures), lisensieringsavtaler, franchising og underleverandørsystemer. Det er vanskelig å få et totalbilde av denne formen for internasjonalisering, men blant andre OECD peker på at slike allianser over landegrensene har vokst kraftig det siste ti-året. Det er viktig at også statlige selskaper har mulighet til å inngå strategiske allianser med private eller utenlandske foretak. Dette kan være av stor betydning for selskapenes muligheter til å utnytte forretningsområder hvor selskapene har særskilt kompetanse eller andre konkurransefortrinn.

Vurderinger av eierstrukturen i de statlige selskapene må også ta hensyn til at det i mange land har vært uttrykt skepsis til uavhengigheten til statseide bedrifter i konkurrentland - blant annet ut fra mistanker om subsidiering. På denne bakgrunn kan vi oppleve at statlig eierskap og subsidiering i årene framover i større grad blir satt på dagsorden i WTO og GATS-sammenheng. Norge med sitt omfattende statlige eierskap må være forberedt på denne problemstillingen.

Regjeringen vil legge opp til at staten fortløpende vurderer sin rolle som langsiktig profesjonell eier av næringsvirksomhet og legger vekt på at selskapene offensivt kan møte utfordringer og endringer i drifts- og markedsforhold.

Når det gjelder omfanget av det statlige eierskapet er det viktig ikke å tallfeste noe eksakt mål. Regjeringen vil til enhver tid vurdere dette utifra hva som styrker våre industrielle muligheter og nasjonal eierforankring.

6.6 Staten som eier og regulator

Staten har i mange år hatt eierinteresser i næringslivet eller selv drevet næringsvirksomhet, for eksempel i energisektoren, som eier av kollektive transportmidler, som byggherre eller som eier av tomtegrunn i utbyggingsområder, jf. kap 3. Mye av denne virksomheten har samtidig vært undergitt ulike typer av offentlig regulering. Behovet for å kombinere rollen som eier med rollen som regulator (eller myndighetsutøver) er altså ikke nytt. Tilsvarende spørsmål oppstår også i forholdet mellom kommunenes rolle om eier og som reguleringsmyndighet.

Oppmerksomheten om spørsmål som kan oppstå i skjæringspunktet mellom de to nevnte rolletypene for staten har imidlertid økt de siste årene. Dette har blant annet sammenheng med at statens eierandeler i næringslivet har økt som en følge av bankkrisen og andre forhold, jf. kap 3. Det henger også sammen med de krav om mest mulig like konkurranseforhold som følger av EØS-avtalen og andre former for internasjonale forpliktende avtaler. Det at statlig næringsvirksomhet eksponeres for konkurranse har også bidratt til å sette spørsmålet på dagsorden.

Dersom konkurransen skal bli oppfattet som lik, er det ikke nok at rettslige og økonomiske forhold faktisk gjør slik konkurranse mulig. Det er også nødvendig å innrette virksomheten på en slik måte at private aktører og internasjonale kontrollorganer får tillit til at vilkårene for lik konkurranse er tilstede.

I denne forbindelse reiser kombinasjonen av rollene som eier og som regulator to hovedtyper av spørsmål. Den første hovedtypen gjelder hvordan staten skal utøve sin rolle som eier: I hvilken grad er det for eksempel ønskelig at staten bruker sin posisjon til å oppnå en annen profil på virksomheten - for eksempel lokalisering i distriktene eller nasjonalt eierskap - enn det som ville pekt seg ut av rent «kommersielle» grunner?

Den andre hovedtypen av spørsmål gjelder organisering og bruk av statens rolle som regulator på de områder der staten også - som eneeier, aksjeeier eller på annen måte - er aktiv i markedet eller som utbygger m.v. Reguleringene kan ta sikte på å ivareta mange typer av allmenne hensyn, så som mest mulig lik konkurranse (eksempelvis ved å motvirke konkurranseskadelige fusjoner), motvirke uheldig markedsføring, sikre langsiktige hensyn til finansiell soliditet, bidra til god arealbruk eller hindre forurensning.

Utgangspunktet er at staten er underkastet statlige reguleringer på lik linje med andre aktører. Utgangspunktet er også at de hensyn som ligger bak den enkelte regulering (for eksempel bekjempelse av forurensning eller av monopoldannelser) har samme vekt uten hensyn til hvilke aktører de retter seg mot: Sett ut fra formålet med forurensningslovgivningen er det ingen grunn til at industri som staten eier skal få lov til å forurense mer enn annen industri, osv.

I denne sammenheng er det viktig å sikre at statlige reguleringer får samme gjennomslagskraft overfor staten selv som overfor andre aktører. Særlig viktig er det at hensynet til lik konkurranse under ellers like forhold vil være lettest å ivareta når reguleringene har generell form.

Aktørene i norsk økonomi - også staten og selskaper m.v. der staten har eierinteresser - må i utgangspunktet holde seg innenfor generelle regler i lov eller forskrift som reguleringene gir anvisning på. Et slikt utgangspunkt, der reglene gjelder for alle, byr ikke på store problemer. Forbud, påbud eller tillatelser kommer til anvendelse etter sitt eget innhold, uten hensyn til hvem som er ansvarlig for virksomheten. Under forutsetning av at reglene også er publisert og åpent tilgjengelig for alle interesserte, vil både konkurrenter, media og internasjonale organer og andre interesserte ha ganske gode muligheter for å påse at reglene oppfyller alle rimelige krav til konkurranselikhet og at de faktisk blir fulgt i praksis.

Situasjonen blir en annen der virkemidlene blir fastsatt med sikte på det enkelte tilfelle (for eksempel reguleringsplaner eller visse typer av bevilgninger), eller der reguleringer som i utgangspunktet er generelle, settes ut i livet gjennom enkeltstående vedtak (eller ved passivitet) fra statsmyndighetenes side.

Det er særlig i tilfeller av de sistnevnte typer at kombinasjonen av rollen som eier og som regulator kan reise problemer. Muligheten for skjønnsmessig, individuell vurdering av ønskeligheten av å gripe inn mot et foreliggende eller planlagt tiltak kan åpne for tvil om hvorvidt ikke staten tar hensyn til særlige interesser. Slike interesser kan for eksempel være å oppnå mest mulig gunstige forhold for virksomhet som staten selv driver eller er medeier i. Gjennom praksis kan markedsaktørene få styrket tillit til at forutsetningen om lik konkurranse faktisk er oppfylt. Regulatorrollens organisering kan også bidra til at omverdenen kan stole på at dette er tilfelle.

Det er imidlertid vanskelig å se at offentlige reguleringer kan skje i så klar og generell form at statlig intervensjon i det enkelte tilfelle er unødvendig (bortsett fra gjennom tvisteløsning ved domstolene og eventuell straff for brudd på reglene). Derfor er det vanskelig å unngå at generelle reguleringer kombineres med adgang for forvaltningen til å dispensere eller gripe inn i det enkelte tilfelle. Dermed oppstår behovet for å unngå at statens rolle som eier og regulator glir over i hverandre.

Det vil være mulig å organisere statsapparatet på en slik måte at det bygges inn mer eller mindre vanntette skott mellom de to rolletypene. Dette kan for eksempel skje ved at saksbehandlingen i det enkelte tilfelle blir lagt til organer som kongen/departementet ikke kan instruere og hvis vedtak de ikke kan overprøve.

Selv om det er mulig å finne frem til institusjonelle endringer som både kan ivareta hensynet til uavhengighet og troverdighet, er det ikke ønskelig å bygge inn skott som er så vanntette at politisk ansvarlige instanser bare kan gripe inn gjennom regelendring. Hensynet til å ivareta helhet og samordning tilsier et mer fleksibelt system av innbyrdes uavhengige kontrollordninger. Spørsmålet har også en side til prinsippet om parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for regjeringen. Det er derfor i alle tilfelle ikke ønskelig å bygge opp vanntette skott.

I vurderingen må det imidlertid tas hensyn til behovet for å bygge opp tillit til at staten som regulator opptrer mest mulig uavhengig av staten som eier og til at staten som markedsaktør faktisk er underlagt de samme rammevilkår som andre aktører. Organisering av statens eier- og myndighetsrolle påvirker statens troverdighet som regulator.

I dag utøves eierrollen og regulatorrollen i mange tilfeller i samme departement. En viktig begrunnelse for dette kan være behovet for å samle informasjon og kunnskap om et område innenfor samme organisatoriske enhet. Selv om eier- og regulatorrollen kan utøves uavhengig av hverandre, vil informasjon om for eksempel teknologisk utvikling og kostnadsstruktur kunne være relevant både for regulering og eie. Et eksempel kan være telesektoren som for noen år siden trolig hadde mer betydelige stordriftsfordeler og lavere konjunkturell risiko enn i dag. Den teknologiske utviklingen har påskyndet dereguleringen av sektoren, samtidig som kravet til bedriftsøkonomisk avkastning har økt. En samling av eierrollen og regulatorrollen innenfor samme departement vil i utgangspunktet gi grunnlag for nødvendig samordning av ulik informasjon om den aktuelle sektoren.

Selv om samordningshensyn av visse årsaker kan tilsi nær kontakt mellom eier og regulator, er som nevnt en slik organisering ikke uproblematisk. Et viktig tiltak i den forbindelse for å forhindre slike uheldige virkninger har vært å legge mye av regulator- og kontrollfunksjonene til egne enheter som for eksempel Post- og teletilsynet (tidligere Statens teleforvaltning), Norges vassdrags- og energiverk og Kredittilsynet. Konkurransetilsynet er satt til å ivareta konkurransemessige hensyn i tråd med konkurranseloven. For at vedtak av ulike tilsyns- og kontrollmyndigheter skal bli møtt med nødvendig tillit i markedet, er det viktig at en utformer og praktiserer regelverket for å ivareta strengt samfunnsmessige målsettinger, og ikke statens egne forretningsmessige interesser.

Det er også argumenter som taler for at det kan være vanskelig å utøve eierrollen i nær tilknytning til regulatorrollen. Det er for eksempel tenkelig at staten som eier i enkelte tilfeller vil ta samfunnsmessige hensyn som fører til svakere lønnsomhet for selskapet selv om disse hensynene primært burde vært ivaretatt gjennom regulatorrollen. Et tiltak for å rendyrke den privatøkonomiske eierrollen er å la deler av aksjekapitalen være privat eiet, slik tilfellet for eksempel er for Norsk Hydro. Dette gjør at staten, i forhold til det enkelte selskap, ikke kan prioritere samfunnsmessige hensyn på bekostning av interessene til andre aksjeeiere. I tillegg er det grunn til å anta at aksjemarkedet gjennom kursbevegelser vil gi informasjon om selskapets tilstand. Slike fordeler ved privat deleierskap må imidlertid veies opp mot at staten kan ha et legitimt behov for å ivareta andre målsettinger som vanskelig kan spesifiseres i regulatorrollen.

Etter Regjeringens vurdering er det viktig med klare rammebetingelser for regulering av virksomheten når staten engasjerer seg i forretningsmessig drift. I utformingen av de næringspolitiske virkemidlene vil Regjeringen derfor legge opp til at myndighetenes regulerende rolle ikke blandes med forretningsmessig utøvelse av næringsvirksomhet.

6.7 Staten som medinvestor for næringslivet

Staten står for en stor og viktig del av det nasjonale eierskapet i Norge. Regjeringen legger opp til at dette eierskapet skal ivaretas på en måte som sikrer en best mulig utnyttelse av ressursene, blant annet ved krav til avkastning på den investerte kapitalen.

Statens eierskap omfatter også selskaper med betydelig og økende internasjonal virksomhet. Mange av de statlige selskapene som konkurrerer internasjonalt må foreta investeringer på tvers av landegrenser for å hevde seg i konkurransen. Det statlige eierskapet bør så langt som mulig ikke bli til hinder for at lønnsomme prosjekter kan iverksettes. Hvorvidt dette krever økt opplåning, tilførsel av statlig egenkapital eller åpning for at selskapet kan hente kapital fra private, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Slike vurderinger må være forankret i grundige analyser og velfunderte strategiske planer.

Mange norskforankrede foretak er små i internasjonal sammenheng. For å kunne håndtere strukturendringer og forbli internasjonalt konkurransedyktige, kan disse stå overfor dilemmaet med å vurdere å oppgi nasjonalt eierskap for å opprettholde sin konkurranseposisjon. I slike tilfeller kan det eksistere et udekket behov hvor staten i partnerskap med private kan spille en rolle.

Regjeringen mener det i enkelte tilfeller kan være fordelaktig at staten bidrar som medinvestor for norske bedrifters satsing i utlandet. Innenlands bidrar i dag Folketrygdfondet og SND på ulike måter til dette.

Regjeringen vil etablere et investeringsselskap hvor staten går sammen med private interesser om offensive investeringer i næringslivet. Investeringsselskapet vil bli finansiert ved tilførsel av egenkapital og notert som aksjeselskap på Oslo Børs. Selskapet vil kunne tilby langsiktig kapital og være rettet mot små og store bedrifter på og utenfor børs, hjemme og ute. Regjeringen legger til grunn at den statlige eierandelen i et investeringsselskap ikke skal overstige 49 pst. Det legges opp til en institusjonell ramme for selskapet som innebærer avstand fra statsforvaltningen. Selskapet vil holdes klart adskilt fra Petroleumsfondet. Ved etableringen av selskapet skal det legges vekt på å utvikle norsk kompetanse innen langsiktig investering i næringsvirksomhet og på å styrke internasjonaliseringen av og konkurransedyktigheten til norsk næringsliv. Regjeringen vil komme tilbake til den endelige innretningen der det legges til rette for å sikre at enkelte store private investorer blir eiere i selskapet. Regjeringen ønsker også å trekke allmennheten inn i selskapet.

Det har over flere år vært en kraftig reduksjon i privatpersoners direkte eierandel på Oslo Børs. Ved å opprette et investeringsselskap hvor private har flertall i styret ønsker Regjeringen å stimulere private kapitalmiljøer.

I oppgangsperioder er det viktig med økt fokus på innovasjon, nyskaping og nyetablering. Dette vil bidra til fortsatt positiv utvikling i næringslivet og til å forebygge økonomiske tilbakeslag. Formålet med den foreslåtte såkornkapitalordningen vil være å få utløst nyskapingsprosjekter med et høyt verdiskapingspotensial. I en slik ordning vil private og offentlige aktører utfylle hverandre ved at de private, ved siden av kapital, bidrar til risikoreduksjon gjennom relevant kompetanse og ved at staten bidrar med økonomisk risikoavlastning. Etter Regjeringens vurdering er det viktig at man også stimulerer til økt aktivitet i fasen før prosjekter er utviklet så langt at de kan være attraktive for investorer.

Regjeringen vil etablere et miljøfondpå 500 millioner kroner som en start som skal stimulere bedrifter til å ta i bruk/viderutvikle ny teknologi. Det legges ikke opp til krav om at teknologien som skal tas i bruk må være nasjonalt utviklet. Det bør imidlertid være norske produksjonsbedrifter med i prosjektene på en slik måte at de får langsiktige utviklingsmuligheter gjennom et eventuelt internasjonalt samarbeid. Dette må ivaretas fra prosjekt til prosjekt slik fondsforvalter finner det hensiktsmessig.

Regjeringen vil etablere et teknologifond på 1 milliard kroner som en start. Fondet skal bidra til realisering av større teknologiske løft gjennom utvikling og implementering av strategisk teknologikompetanse og avansert og banebrytende produksjonsteknologi. Det skal ha en næringsnøytral innretning og bidra til utvikling og bruk av ny teknologi og kompetanse i små og store bedrifter i alle deler av landet. Teknologifondet vil gi støtte i form av ansvarlige lån til bedriftene.

Forvaltningen av såkornkapitalordningen og teknologifondet vil ligge under SND. Regjeringen vil presentere den praktiske innretning av miljøfondet i budsjettet for 1998.

For bedrifter som skal ut å konkurrere med store internasjonale selskaper, kan bidrag av statlig kapital virke stabiliserende. På eiersiden vil det imidlertid være behov for flere aktører med forskjellig profil.

Det statlige eierskapet skal utøves slik at vi sikrer verdiskaping og vekst gjennom å styrke eksisterende bedrifter og ved å etablere nye bedrifter. Statlig eierskap skal utøves profesjonelt og ut ifra samme kriterier som for privateid næringsliv. Regjeringen legger opp til at staten som eier skal bidra både til strukturtilpasning, internasjonalisering og samtidig befeste det norske innslaget.

Statens petroleumsfond har hittil blitt investert etter omtrent samme retningslinjer som Norges Banks valutareserver. Det innebærer at fondet i hovedsak er plassert i sikre, rentebærende verdipapirer i utlandet. Framskrivningene av statsfinansene i Langtidsprogrammet 1998-2001 indikerer at petroleumsfondet vil bli større enn tidligere anslått og at det vil ta lengre tid før det blir nødvendig å tære på fondet. Med utsikter til et stort fond og en lang investeringshorisont, har Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 1997 vedtatt at en del av fondet skal kunne plasseres i aksjer. Etter Regjeringens syn bør petroleumsfondet utelukkende plasseres i finansielle investeringer, slik at eierandelene i de enkelte selskapene blir små. Fondets aksjeplasseringer skal være slik at de gir en avkastning på linje med bredt sammensatte porteføljer av aksjer ved ulike internasjonale aksjebørser. Petroleumsfondet er et statsfinansielt redskap for å bidra til økt langsiktighet i budsjettpolitikken. Det betyr at hensynet til sikkerhet for statens midler og en høyest mulig avkastning for gitt risiko bør være retningsgivende. Regjeringen ser det ikke som aktuelt å bruke petroleumsfondet til strategiske investeringer, jf Revidert nasjonalbudsjett.

I forvaltningen av petroleumsfondet vil Norges Bank kunne benytte eksterne forvaltere for deler av petroleumsfondet. Ved valg av eksterne forvaltere forutsettes det at Norges Bank legger forretningsmessige kriterier til grunn. Både norske og utenlandske forvaltere kan være aktuelle i denne sammenheng.

6.8 Oppsummering

Regjeringen mener staten gjennom sitt eierskap skal være med på å trygge sysselsettingen og det norske velferdssamfunnet. Det statlige eierskapet vil styrke innslaget av langsiktig norsk eierskap i norsk næringsliv og bidra til stabilitet i eierstrukturen. Gjennom de tiltak som legges frem i meldingen, vil Regjeringen supplere næringslivets egen innsats med tiltak som kan styrke bedriftene økonomisk, miljømessig og teknologisk. Dette vil bidra til å sikre et nasjonalt forankret og vekstkraftig næringsliv i alle deler landet.

I en situasjon der den teknologiske utviklingen og internasjonaliseringen av kapital gjør mange av de tradisjonelle virkemidlene mindre egnede, ser Regjeringen statlig eierskap som et viktig virkemiddel i næringspolitikken.

Tradisjonelt har motivasjonen for statens eierskap vært knyttet til andre verdier enn de rent økonomiske. Statens eierskap er ofte begrunnet med nasjonale politiske mål og verdier - blant annet knyttet til næringsutvikling, sysselsetting og sektorpolitiske målsettinger. Som eier av næringsvirksomhet har staten markert seg ved å ha et langsiktig perspektiv, med vekt på forsvarlig forvaltning av nasjonale ressurser. I mange tilfeller har offentlige foretak og institusjoner blitt etablert for å sikre politisk innflytelse på områder av stor samfunnsøkonomisk betydning.

De statlig eide selskapene er i dag stort sett organisert som forvaltningsbedrifter, statsforetak eller aksjeselskap. I tillegg har staten organisert en del selskaper etter egne lover, såkalte særlovsselskaper. Selskapene skal i ulik grad ivareta forretningsmessige oppgaver eller samfunns- og forvaltningsmessige oppgaver. Det er glidende overganger mellom hvilke oppgaver de ulike selskapene skal ivareta.

Statens styring av selskaper bør være slik at styret og ledelsen får handlingsrom innenfor gitte visse rammebetingelser. Statens oppfølging av selskaper innen konkurranseutsatt forretningsmessig virksomhet begrenser seg derfor hovedsakelig til overordnet styring.

I utgangspunktet bør staten benytte samme prinsipper for fastsettelse av avkastning som private investorer. Nivået på avkastningskravet må tilpasses den risiko som virksomheten påfører eier/staten, slik at avkastningskravet øker med økende risiko.

Utbyttepolitikken må tilpasses situasjonen i det enkelte selskap og den strategi eieren har etablert for driften av selskapet. Regjeringen mener utbyttepolitikken for det enkelte selskap må være forutsigbar og som hovedregel ligge fast over flere år. Selskaper som har god tilgang på lønnsomme investeringer, og hvor forholdene ellers ligger til rette for vekst, bør møte et lavere utbyttekrav enn selskaper som kan sies å være i en høstingsfase.

Staten har i mange år hatt eierinteresser i næringslivet samtidig som mye av denne virksomheten har vært undergitt ulike typer av offentlig regulering. Oppmerksomheten rundt kombinasjonen av statens rolle som både eier og regulator har økt de siste årene. Regjeringen mener det er viktig at myndighetenes regulerende rolle ikke blandes med forretningsmessig utøvelse av næringsvirksomhet.

Den økende internasjonaliseringen av næringslivet vil påvirke statens rolle som eier i årene framover. En viktig utfordring er den dereguleringen mange land nå foretar av tidligere regulerte markeder. Statlige selskaper må gis mulighet til å investere i og utvikle nye forretningsområder hvor de har gode forutsetninger for å lykkes. Staten må fortløpende vurdere sin rolle som langsiktig profesjonell eier av næringsvirksomhet. Statlig eierskap skal ikke være en hemsko for bedrifter i et konkurranseutsatt marked.

Det statlige eierskapet bør så langt som mulig ikke bli til hinder for at lønnsomme prosjekter kan iverksettes. Hvorvidt dette krever økt opplåning, tilførsel av statlig egenkapital eller åpning for at selskapet kan hente privat kapital, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Slike vurderinger må være forankret i grundige analyser og velfunderte strategiske planer.

Regjeringen vil etablere et investeringsselskap hvor staten går sammen med private interesser og allmennheten om investeringer i næringslivet. Et slikt investeringsselskap vil kunne tilby langsiktig kapital til både små og store bedrifter, på og utenfor børs, hjemme og ute. Selskapet vil bli organisert som et aksjeselskap med privat flertall i styret.

Selskapet må gis en klar forretningsmessig rolle, en klar investeringsprofil, en ryddig organisering og bli stilt overfor konkrete og krevende avlastningskrav. Det må dermed fremstå som et profesjonelt investeringsselskap, der habilitetsforholdene og ansvarslinjene er oversiktlige og kontrollerbare.

Regjeringen vil etablere et miljøfond på 500 millioner kroner som en start som skal stimulere bedrifter til å ta i bruk/viderutvikle ny teknologi. Det legges ikke opp til krav om at teknologien som skal tas i bruk må være nasjonalt utviklet. Det bør imidlertid være norske produksjonsbedrifter med i prosjektene på en slik måte at de får langsiktige utviklingsmuligheter gjennom et eventuelt internasjonalt samarbeid. Dette må ivaretas fra prosjekt til prosjekt slik fondsforvalter finner det hensiktsmessig.

Regjeringen vil opprette et teknologifond på 1 milliard kroner som en start som skal bidra til utvikling og bruk av ny teknologi og kompetanse i små og store bedrifter i alle deler av landet.

Gjennom den etablerte såkornkapitalordningen går staten sammen med private om å tilføre kompetent, aktiv og langsiktig kapital til næringslivet for å få utløst nyskapingsprosjekter med et høyt verdiskapingspotensial, gjennom et landsomfattende fond og flere regionale fond.

Forvaltningen av teknologifondet og såkornkapitalordningen vil ligge under SND. Regjeringen vil presentere den praktiske innretning av miljøfondet i budsjettet for 1998.

Retningslinjene for Statens petroleumsfond ble drøftet i Revidert nasjonalbudsjett for 1997. Med utsikter til et stort fond og en lang investeringshorisont, har Regjeringen vedtatt at en del av fondet skal kunne plasseres i aksjer. Etter Regjeringens syn bør petroleumsfondet utelukkende konsentreres om finansielle investeringer, slik at eierandelene i de enkelte selskapene blir små.