1 Sammendrag
De politiske konsultasjonene innenfor OSSE omfattet i 1997 aktuelle og potensielle konflikter av betydning for sikkerheten i Europa. Drøftelsene har i stor grad tatt utgangspunkt i OSSEs direkte engasjement i ulike konfliktområder. Samtidig har man fortsatt å videreutvikle organisasjonens muligheter til å forebygge og håndtere kriser. Det legges stor vekt på betydningen av tidlig varsling av potensielle konflikter. Å enes om konkrete tiltak for tidlig varsling og rask inngripen kan likevel i mange tilfeller være vanskelig.
Gjennom sendelagene og andre kanaler har OSSE i løpet av fjoråret også engasjert seg i spørsmål i tilknytning til konfliktavverging, krisestyring og konfliktløsning i henholdsvis Bosnia og Hercegovina, Kroatia, Albania, Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia, Den føderale republikken Jugoslavia, inkludert situasjonen i Kosovo, Tsjetsjenia, Nagorno-Karabakh, Moldova, Georgia, Ukraina, Tadsjikistan, Hviterussland, samt konflikten om Nagorno-Karabakh.
OSSE har i de senere år hatt sendelag både i Estland og Latvia, der det er store russisktalende befolkningsgrupper. OSSE overvåker blant annet iverksettelsen av lovene om statsborgerskap og naturaliseringsprosessen. Dette inngår som ledd i integrasjonen av de russisktalende befolkningsgrupper. OSSE får dermed en konfliktdempende og tillitsskapende rolle i disse landenes bilaterale forbindelser med Russland.
Partene i Dayton-avtalen anmodet OSSE om å lede forberedelsene til og gjennomføringen av frie og rettferdige valg i Bosnia og Hercegovina. Lokalvalget i Bosnia og Hercegovina i september og parlamentsvalget i Republika Srpska i november, var OSSE-sendelagets mest ressurs- og tidkrevende oppgave i 1997. I etterkant av valgene stod man overfor en politisk vanskelig oppgave forbundet med innsettelsen av de folkevalgte. Denne prosessen har fortsatt inn i 1998. OSSE ble også gitt i oppgave å overvåke menneskerettighetens situasjonen og å bidra til å bygge opp demokrati i landet. Som et tredje element anmodet partene OSSE om hjelp til å gjennomføre forhandlingene om regional stabilitet, sikkerhets- og tillitsskapende tiltak og rustningskontroll. Også dette vil være av avgjørende betydning for å oppnå varig fred. Arbeidet med rustningskontroll ble ledet av general Vigleik Eide frem til desember 1997.
Et langsiktig OSSE nærvær ble etablert i Kroatia i juli 1996. Ved etableringen var sendelagets hovedoppgave å yte bistand til kroatiske myndigheter på alle nivåer i spørsmål som berører beskyttelse av menneskerettighetene, herunder spesielt rettighetene til personer som tilhører nasjonale minoriteter. Mandatet for sendelaget ble i juni 1997 utvidet til en mer omfattende og aktiv overvåking av Kroatias avtaler og påtatte forpliktelser vedrørende to-veis retur av flyktninger og fordrevne.
Situasjonen i Albania hadde gjennom hele 1997 en sentral plass i drøftelsene i OSSE. I egenskap av OSSE-formann utnevnte den danske utenriksminister i mars 1997 den tidligere østerrikske forbundskansler Franz Vranitzky til sin spesielle representant til Albania. Organisasjonens faste råd vedtok også å etablere et permanent nærvær i Albania. Formålet var å gi råd og bistand til regjeringen i forbindelse med demokratiseringsprosessen, etablering av frie media, samt forberedelser til og overvåking av valg. OSSE fikk også rollen som koordinerende organ for innsatsen til de internasjonale organisasjonene, samt å yte og bistand til arbeidet med å beskytte menneskerettighetene og fremme av rettsstatsprinsippene.
Den føderale republikken Jugoslavia var også i 1997 utestengt fra deltagelse i OSSE og sendelaget til Kosovo, Sandjak og Vojvodina var ikke operativt. Myndighetene i Beograd vedtok i begynnelsen av februar 1997 å følge opp tidligere statsminister Gonzales anbefalinger og godkjente resultatene fra lokalvalgene som ble avholdt i slutten av 1996. I Gonzales-rapporten ble behovet for at det snarest mulig foretas endringer av valgsystemet og innføres demokratiske reformer understreket. Norge var blant de land som uttrykte sterkt støtte til hovedkonklusjonene i denne rapporten.
Sendelaget til Skopje (Makedonia) prioriterte i 1997 de deler av mandatet som går ut på å overvåke den interne situasjonen i landet, herunder spesielt forholdet mellom flertallsbefolkningen og den store albanske minoriteten.
Konflikten i Tsjetsjenia stod også i 1997 høyt på dagsordenen i OSSE, og ble ved en rekke anledninger drøftet i Det faste råd. Siden 1995 har det vært en OSSE støttegruppe i republikken, med et mandat som inkluderer bistand til partene for å få istand en forhandlingsløsning, og å overvåke brudd på menneskerettighetene. Gruppen utførte i 1997 sine oppgaver under til dels meget vanskelige forhold.
Konflikten i Nagorno-Karabakh har stått på OSSEs dagsorden i en årrekke. Formannskapets personlige representant har også i 1997 fortsatt observasjonen av våpenhvilen i det omdiskuterte området. Innenfor den såkalte Minsk-prosessen, hvor USA, Frankrike og Russland delte formannskapet i 1997, er hovedoppgaven å finne en endelig politisk forhandlingsløsning på konflikten i Nagorno-Karabakh.
I Moldova har sendelaget fortsatt sitt arbeid med å legge forholdene til rette for en varig løsning på konflikten mellom de sentrale myndighetene i Moldova og Transdnjestr-regionen. Hovedoppgaven er å finne en politisk ramme som støtter opp om den moldaviske statsdannelsen og samtidig gir Transdnjestr en særskilt status.
I Georgia har FN i utgangspunktet hovedansvaret for å fremme en forhandlingsløsning på konflikten i Abkhazia, mens OSSE har Sør-Ossetia-konflikten som hovedarbeidsområde. Sendelaget til Georgia konsentrerte seg i 1997 om i første rekke å spille en meglerrolle mellom president Shevardnadze og lederen for Sør-Ossetia, Chibirov, med henblikk på å finne en forhandlingsløsning som sikrer Sør-Ossetia en særskilt status innenfor Georgias territoriale grenser. Det har foreløpig ikke lyktes partene å komme frem til enighet om regionens status.
Sendelaget til Ukraina har hatt som hovedoppgave å etablere kontakt mellom sentral-myndighetene i Kiev og styresmaktene på Krim, for derved å bidra til å styrke den gjensidige forståelsen mellom partene. I løpet av 1997 ble spenningsnivået betydelig redusert. Sendelagets virke ble også berørt av dette. Oppmerksomheten ble i stor grad overført til de store uløste økonomiske og sosiale konfliktene på Krim-halvøya, spesielt den vanskelige situasjonen for den store gruppen tilbakevendte Krim-tartarer.
I 1997 fant det sted et gjennombrudd på veien mot en fredsløsning for Tadsjikistan. Som resultat av de inter-tadsjikiske forhandlinger undertegnet partene en omfattende fredsavtale i Moskva i juni 1997. OSSEs sendelag deltok som observatører under forhandlingene og underskrev også protokollen om garanti for gjennomføringen av fredsavtalen. I denne protokollen ble OSSE ved sitt sendelag gitt i oppdrag å bidra til at fredsavtalens punkter om menneskerettigheter og demokratisk utvikling ble satt ut i livet.
Den politiske utviklingen i Hviterussland har vært gjenstand for bekymring i 1997. Formannskapet og dets spesielle representanter igangsatte forhandlinger med hviterussiske myndigheter med sikte på å opprette en rådgivings- og observasjonsgruppe i landet. Vedtak om opprettelse av en slik gruppe ble fattet av OSSEs faste råd i september 1997. I vedtaket heter det at den skal bistå hviterussiske myndigheter i å fremme demokratiske institusjoner og etterlevelsen av OSSEs forpliktelser. Gruppen skal dessuten observere og rapportere om utviklingen i dette arbeidet.
Høykomissæren for nasjonale minoriteter, som er et av organisasjonens viktigste konfliktforebyggende organer, har i 1997 fokusert sterkere på de grunnleggende årsakene til etniske konflikter. De er ofte forbundet med at etniske minoriteter i relativt større grad enn majoritetsbefolkningene lider under vanskelige økonomiske og sosiale forhold. Et annet hovedsatsingsområde har vært spørsmål knyttet til utdanning og kultur - et område hvor etniske minoriteter ofte også føler seg tilsidesatt. Høykomissæren har i 1997 engasjert seg i situasjonen i Latvia, Ungarn, Slovakia, Georgia, Hellas, Kirgisistan, Romania og Kosovo/Den føderale republikk Jugoslavia.
Innenfor den menneskelige dimensjon - dvs. menneskerettigheter- og demokratibygging - var fokus i 1997 særlig rettet mot medlemslandenes oppfølging og gjennomføring av OSSE-forpliktelsene. Det omfattet også utvikling av ulike instrumenter for å overvåke landenes etterlevelse. Sentralt i dette arbeidet står sendelagene og Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) i Warszawa. ODIHR yter teknisk bistand til en rekke nye medlemsland i Sentral Asia og Kaukasus. På hovedmøtet for den menneskelige dimensjon, Implementeringsmøtet i Warszawa i november 1997, ble de viktigste utfordringene drøftet. Medlemslands manglende etterlevelse av forpliktelsene, herunder konkrete menneskerettighetsbrudd, ble tatt opp til behandling.
ODIHR er tillagt et spesielt ansvar for å overvåke valg i medlemsstatene. Institusjonen har en koordinerende rolle. Det innebærer et nært samarbeid med andre internasjonale institusjoner engasjert i valgovervåking (henholdsvis OSSEs og Europarådets parlamentarikerforsamlinger, EU-parlamentet og de frivillige organisasjonene). I løpet av 1997 deltok ODIHR i overvåking av ni valg i seks forskjellige medlemsland.
Samarbeidet mellom OSSE og andre internasjonale organisasjoner (i særlig grad Europarådet og FN) er blitt videreutviklet og styrket i 1997.
Drøftelsene om en europeisk sikkerhetspakt stod sentralt gjennom hele 1997. Vedtaket om retningslinjer for et dokument - eventuelt en pakt - for europeisk sikkerhet var et hovedelement på Ministerrådsmøtet i København i desember 1997. Norge deltok aktivt i drøftelsene. Det er enighet om at grunnlaget må være OSSEs utvidede sikkerhetsbegrep og prinsippet om sikkerhetens udelelighet. Interne såvel som eksterne trusler mot sikkerheten må møtes. Rustningskontroll og nedrustning samt overholdelse av eksisterende avtaler på dette området vil ha en viktig plass i pakten. I tillegg til de politiske og militære sider vil man legge vekt på andre utfordringer, herunder brudd på menneskerettighetene og mangelen på økonomisk utvikling som en trussel mot stabilitet og sikkerhet.
Hensikten med pakten vil være å etablere et felles område for sikkerhet, stabilitet og samarbeid. Pakten skal ikke erstatte eksisterende sikkerhetsstrukturer. Heller ikke skal det skapes noen form for hierarki mellom de internasjonale institusjonene. Det tas sikte på at OSSE-prinsippene skal legges til grunn for samarbeidet. Dermed kan man utvikle et felles politisk referansegrunnlag for sikkerhetsspørsmål. Det forutsettes videre at samarbeidet mellom OSSE og øvrige sikkerhetsorganisasjoner styrkes. Samarbeidet organisasjonene imellom er en dynamisk prosess, der fleksibilitet er en forutsetning. Stadig skiftende utfordringer forutsetter en pragmatisk og åpen tilnærming.
Spørsmål i tilknytning til administrativ og finansiell reform ble en hovedoppgave under det danske OSSE-formannskapet. På ministermøtet i København i desember lyktes det også å komme til enighet om en ny bidragskala for finansiering av større sendelag og prosjekter. Norge foreslo under OSSE-toppmøtet i Lisboa i 1996 opprettelsen av et krisestyringsfond som skal disponeres av formannskapet for å finansiere hurtig utsendelse av personlige representanter og etablering av nye sendelag eller diplomatiske grupper. Det ble etter tidkrevende forhandlinger fattet vedtak om opprettelse av et slikt fond i juli 1997.
Arbeidet med de militære sidene ved sikkerheten har fortsatt både innenfor OSSEs Forum for sikkerhetssamarbeid (FSC), Den felles konsultative gruppen (JCG) under CFE-avtalen, og Den konsultative kommisjonen for Avtalen om åpne luftrom (OSCC). Innenfor sikkerhetsforumet har man konsentrert seg om spørsmål vedrørende iverksettelsen av inngåtte avtaler og beslutninger. Tilpasning av CFE-avtalen til de nye sikkerhetspolitiske realiteter i Europa var en hovedoppgave i 1997. På grunnlag av enighet om omfang og retningslinjer for tilpasningsforhandlingene, fremla NATO i februar 1997 forslag til grunnleggende elementer i en tilpasset avtale. En viktig del av forslaget er å erstatte de nåværende grupper og soner med nasjonale og territoriale styrketak. De nasjonale styrketak skal settes lik de nåværende styrketak. De territoriale styrketak vil bestå av nasjonale styrketak pluss stasjonerte styrker, dvs. styrker fra andre land som plasseres på et lands territorium for en tid. Når det gjelder de stasjonerte styrker er NATO-landene enige om at det må være klare begrensninger på hvor store styrker dette kan være. Norge vil ikke bli direkte berørt av dette forslaget.
I juli 1997 ble det etter et alliert forslag fattet vedtak i forhandlingene i Wien om at substansen i det nåværende avtaleverk om flanken skulle videreføres og integreres i den tilpassede avtalen. Det er videre alliert enighet om at det med «substans» skal forstås:
den tallmessige størrelse for avtalebegrenset materiell (stridsvogner, pansrede kampvogner, artilleri, kampfly og kamphelikoptre).
at den geografiske utstrekning av den nåværende flankesone skal ikke endres.
at gjeldende bestemmelser for midlertidig utplassering av ytterligere styrker skal beholdes.
Danmark hadde i 1997 formannskapet i OSSE. I januar 1998 overtok Polen som formann. På ministerrådsmøtet i København i desember i 1997 ble det vedtatt at Norge skal ha formannskapet i 1999. Disse tre land utgjør OSSE-troikaen i 1998.