6 Den militære side ved sikkerheten

6.1 CFE-avtalen

Hovedoppgaven i 1997 har vært forhandlingene om en tilpasning av CFE-avtalen til de nye sikkerhetspolitiske realiteter i Europa. Parallelt med dette har man også fortsatt arbeidet med uløste iverksettelsesspørsmål.

I sluttdokumentet fra den første tilsynskonferansen for CFE-avtalen (mai 1996) slo partene fast at man skulle starte en grundig prosess med sikte på å forbedre avtalens virkemåte under endrede sikkerhetspolitiske omgivelser. Det ble understreket at denne prosessen skulle bidra til å opprettholde avtalens nøkkelrolle i den europeiske sikkerhetspolitiske arkitektur. Man anga ingen spesifikk tidsramme for prosessen, men fastslo at arbeidet med å utarbeide omfang og retningslinjer for de konkrete forhandlinger skulle gis prioritet, og at dette skulle foregå innenfor Den felles konsultative gruppe (Joint Consultative Group, JCG) i Wien.

Det var i særlig grad Russland som hadde fremsatt ønske om å tilpasse avtalen til den nye sikkerhetspolitiske situasjon i Europa, herunder Warzawapakten, oppløsningen av Sovjetunionen, nye regionale trusler mot sikkerhet og stabilitet, samt det faktum at noen land ennå var medlemmer i en militær allianse mens andre stod utenfor. Når enkelte tidligere Warzawapakt-medlemmer i tillegg hadde indikert interesse for medlemskap i NATO, mente man fra russisk side at hovedmålsettingen for en tilpasningsprosess måtte være å bidra til å skape en alleuropeisk sikkerhetsstruktur som ivaretok alle sikkerhetsaspekter og dermed utelukket nye skillelinjer i det nye Europa.

Fra NATOs side pekte man på at en tilpasning av avtalen ikke bare måtte ses i lys av Warzawapaktens og Sovjetunionens oppløsning, men også i forhold til andre, viktige utviklingstrekk som f.eks. Budapest-erklæringen, IFOR-operasjonen i Bosnia og Hercegovina og arbeidet i OSSE med en sikkerhetsmodell for det 21. århundre. Man hadde fra NATOs side ikke til hensikt å søke en ny styrkebalanse, men å gjenspeile den komplekse virkelighet som nå var under utvikling.

I forbindelse med OSSE-toppmøtet i Lisboa ble det oppnådd enighet om omfang og retningslinjer for tilpasningsprosessen. I vedtaket ble det understreket at CFE-avtalens integritet skal bevares, og at partene ikke skal reforhandle hele avtalen. Videre ble den enkelte stats rett til selv å velge sine sikkerhetsordninger slått fast. Som spesifikke tema for tilpasningsforhandlingene ble bl.a. følgende fremhevet:

• Vurdering av dagens gruppestrukturen (der avtalepartene tilhører den østlige eller vestlige gruppe av stater) og overgang til nasjonale styrketak (bortfall av tak for avtalebegrenset materiell for hver av de to ovennevnte grupper av stater).

• Vurdering av sonebestemmelsene i artikkel IV av avtalen. Samtidig skulle prinsippet om sonebegrensninger for å forhindre destabiliserende styrkeansamlinger bevares.

• Vurdering av bestemmelsene i artikkel IV som begrenser de totale beholdninger for en gruppe av stater.

• Vurdering av avtalens bestemmelser om utstasjonering av styrker på andre lands territorier og om lagring av utstyr i permanente lagre (DPSS).

• Muligheten for tilslutning av nye stater til avtalen.

• Avtalens virkemåte i krisesituasjoner.

Endelig ble det fremhevet som en målsetting at tilpasningsforhandlingene (med forhandlingsstart ultimo januar 1997) ikke skulle ta lenger tid enn det tok å fremforhandle den opprinnelige CFE-avtalen. (Det vil si om lag 18 måneder).

6.1.1 Tilpasningsforhandlingene

På basis av ovennevnte enighet om omfang og retningslinjer for tilpasningsforhandlingene fremla NATO-landene den 20. februar 1997, etter grundige interne drøftelser, forslag til grunnleggende elementer i en tilpasset CFE-avtale. I forslaget tok man som utgangspunkt at den nåværende avtales struktur, basert på to grupper av stater, skulle fjernes. Likeledes at tilpasningsprosessen ikke måtte føre til en økning i antall avtalebegrensede våpen eller utstyr (Treaty Limited Equipment, TLE) i avtalens anvendelsesområde. En tilpasset avtale måtte baseres på følgende struktur:

• Nasjonale styrketak, som angir hvor mye avtalebegrenset våpen og utstyr en avtalepart kan ha innen avtalens anvendelsesområde.

• Territorielle styrketak, som angir hvor mye avtalebegrenset våpen og utstyr (inkludert avtalebegrenseede våpen eller utstyr som er stasjonert eller forhåndslagret) en avtalepart kan ha på sitt eget territorium innen de følgende tre våpen kategorier: stridsvogner, pansrede kampkjøretøy og artilleri. Fra NATO-landenes side var det viktig å ikke inkludere kampfly og angrepshelikopter under territorielle tak, da kontroll av slike bestemmelser ville bli tilnærmet umulig på grunn av disse to kategorienes mobilitet. De territorielle tak skulle utledes fra hver avtaleparts nåværende maksimale styrketak, og et territorielt tak skulle fastsettes for hver territoriell enhet.

• Endelig understreket man fra NATO-landenes side at bestemmelsene i flankeavtalen fra tilsynskonferansen i mai 1996 måtte bevares. Dette punktet ble fremhevet som særlig viktig fra bl.a. Norges side (se nedenfor).

For å balansere hensynet til fleksibilitet og stabilitet, ble det i NATO-landenes forslag fremholdt at hvis en avtalepart skulle ønske å øke sitt nasjonale eller territorielle tak, måtte en annen redusere sitt tak tilsvarende. Videre måtte alle parter sikte mot styrkereduksjoner når de beregnet sine nasjonale og territorielle tak i en tilpasset avtale. Det ble gjort klart at Alliansen selv var rede til å ta betydelige skritt i denne retning, slik at summen av alle allianse-medlemmers styrketak (for de tre bakke-kategoriene) ville ligge betydelig under Alliansens nåværende styrketak (gruppetaket for den vestlige gruppe av stater).

Fra NATO-landenes side ble det fremhevet at som følge av de sikkerhetspolitiske endringene i Europa, var tiden nå inne til å foreta reduksjoner også i utstyr som var lagret (under bestemmelsene knyttet til «fast angitte lagringsområder» - DPSS - i den nåværende avtale). For å imøtekomme enkelte avtaleparters behov for fleksibilitet, foreslo man således at stater med utstyr i DPSS skulle kunne velge mellom å beholde sine lagre, eller å ødelegge minst 80% av dette utstyret og å overføre det resterende til aktive enheter.

For å bidra til økt stabilitet og åpenhet i Sentral- og Øst-Europa, foreslo allianse-landene at de territorielle tak ikke skulle kunne settes høyere enn dagens maksimale styrketak i følgende områder: Hviterussland, Ungarn, Polen, Slovakia, den delen av Ukraina som ikke er omfattet av artikkel V (som modifisert gjennom sluttdokumentet fra tilsynskonferansen) og Kaliningrad Oblast.

Endelig fremhevet man fra NATO-landenes side behovet for å utarbeide bestemmelser med sikte på økt informasjonsutveksling og verifikasjon.

Norge deltok aktivt i de interne drøftelsene i Alliansen, og fra norsk side prioriterte man særlig hensynet til bevaring og innarbeidelse av flankeregimets substans i en tilpasset avtale. Det ble også fremhevet at diskusjonen om dette måtte bli en integrert del av de generelle tilpasningsforhandlingene. Dette for å hindre at flankeproblematikken ble isolert og behandlet til slutt, som tilnærmet eneste utestående spørsmål i en tilpasset avtale, med det lite gunstige forhandlingsperspektiv dette ville kunne medføre. Det var også viktig med integrerte forhandlinger utfra ønsket om å få et mest mulig likt regime i artikkel V-området og i resten av avtaleområdet i forhold til midlertidig utplassering av styrker.

Et annet hovedpoeng for Norge var å sikre tilgangen til forsterkninger i en eventuell krisesituasjon. Videre bidro Norge sterkt til at NATO-landenes forslag om eventuelt uttak av materiell fra fast angitte lagringsområder (DPSS) ble betinget av minimum 80% reduksjon før overførsel av det resterende utstyr til aktive enheter. Man viste bl.a. til at avtalepartene i den nye sikkerhetspolitiske situasjon ikke lenger hadde behov for betydelige materiellmengder på lager. Endelig la man fra norsk side betydelig vekt på behovet for å komme frem til bestemmelser for økt åpenhet i en tilpasset avtale.

NATO-landenes forslag la grunnlaget for vårens tilpasningsdebatt i Den felles konsultative gruppe (JCG), og Allianse-landene fikk støtte for hovedtrekkene fra bl.a. Polen, Den tsjekkiske republikk, Ungarn, Slovakia, Romania og Bulgaria.

Russland var det land som hadde de sterkeste innsigelser. Fra russisk side fremla man ikke noe nytt, helhetlig forslag til grunnelementer i en tilpasset avtale, men viste til tidligere fremlagte standpunkter. Man kunne bl.a. ikke uten videre støtte en avvikling av gruppekonseptet som sådan, da stater som inngikk i militær-politiske allianser med felles kommandostruktur burde utgjøre én gruppe. Når det gjaldt nasjonale tak, burde disse fastsettes for det enkelte land på basis av enighet blant samtlige avtaleparter. Likeledes måtte en stat som ønsket å øke sitt nasjonale tak få godkjennelse for dette fra alle andre CFE-stater. Ved intern redistribusjon av nasjonale tak innen NATO, kretsen av land som har undertegnet Tashkent-avtalen, eller internt mellom alle andre land som ikke er nevnt i de to første kategoriene, skulle det imidlertid være mulig med forenklede prosedyrer der kun de land som var «mest berørt» måtte godkjenne slike endringer. For å forhindre destabiliserende styrkeansamlinger fra militær-politiske alliansers side, måtte passende styrketak fastsettes for slike allianser. Konkret måtte NATO-landenes styrketak være betydelig lavere enn det nåværende tak for den vestlige grupper av stater.

Når det gjaldt NATO-landenes forslag om å bevare innholdet i artikkel V, som modifisert gjennom sluttdokumentet fra tilsynskonferansen, mente man fra russisk side at sonebegrensninger i deres klassiske versjon nå var overflødige. Destabiliserende styrkeansamlinger måtte motvirkes gjennom begrensninger på allianser samt gjennom tiltak i forhold til utstasjonering av styrker. Konkret måtte en tilpasset avtale inneholde begrensninger på mulighetene til å utstasjonere avtalebegrenset våpen og utstyr i områder hvor dette i dag ikke fantes (det vil si eventuelle nye medlemsland i NATO). I løpet av forhandlingene konkretiserte man fra russisk side dette til å innebære at NATO-landene ikke skulle kunne utplassere mer enn 106 stridsvogner, 136 pansrede kampkjøretøyer og 44 artilleri-enheter i hvert av maksimalt tre nye medlemsland. Videre burde det innføres begrensninger på mulighetene for utbygging av militær infrastruktur i eventuelle nye NATO-land. I forhold til NATO-landenes forslag om stridsvogner, pansrede kampkjøretøy og artilleri i fast angitte lagringsområder (DPSS), mente man fra russisk side at alt slikt utstyr måtte kunne overføres til aktive enheter.

Russland gikk også mot NATO-landenes forslag om å inkludere Kaliningrad Oblast i et område der størrelsen på de territorielle tak skulle være regulert på forhånd. Fra russisk side oppfattet man dette som at Russland skulle være med å betale prisen for utvidelse av NATO, noe man ikke anså som rimelig. Endelig var man skuffet over at forslaget ikke inneholdt reguleringer på stasjonering av kampfly eller angrepshelikopter på eventuelle nye medlemslands territorier.

Ukraina sa seg enig med NATO-landene i at strukturen i en tilpasset avtale måtte baseres på nasjonale og territorielle tak. Man støttet imidlertid Russland i kravet om kollektive styrketak for allianser. Man var også enig med Russland i at flankeregimet måtte fjernes, da dette etter ukrainsk oppfatning var en etterlevning fra den kalde krig. Også Aserbajdsjan, Georgia og Moldova signaliserte skepsis mot å videreføre flankeregimet i en tilpasset avtale. Ukraina var imidlertid åpen for etablering av nasjonale undertak for enkelte avtaleparter i ustabile regioner. For øvrig var det et ukrainsk hovedanliggende, som det også var det for bl.a. Moldova, Georgia og Aserbajdsjan, at en tilpasset avtale uttrykkelig måtte slå fast at nærvær av utenlandske styrker på et lands territorium måtte være basert på godkjennelse fra mottakerlandet og i samsvar med folkeretten.

6.1.2 Flankeavtalen

Ved siden av tilpasningsforhandlingene, var det den endelige godkjennelse av flankeavtalen fra tilsynskonferansen (mai 1996) som dominerte vårsesjonen i Den felles konsultative gruppe. Den opprinnelige fristen for godkjennelse var den 15. desember 1996, men på grunn av vanskeligheter i enkelte land med å få avtalen godkjent i de respektive nasjonalforsamlinger innen denne tidsfristen, vedtok JCG på et ekstraordinært møte i Lisboa den 3. desember 1996 å forlenge den midlertidige anvendelse av flankeavtalen frem til den 15. mai 1997. (Norge godkjente flankeavtalen ved Kongelig Resolusjon den 25. oktober 1996).

Det var i første rekke flere tidligere sovjetrepublikker som hadde problemer med å godkjenne flankeavtalen, da man fryktet at denne kunne tolkes som en legitimering av fortsatt russisk styrkenærvær på deres territorier. Det foregikk i dagene og timene frem til den ovennevnte fristens utløp hektisk aktivitet på diplomatisk plan og på høyt politisk nivå for å sikre at samtlige avtaleparter faktisk godkjente avtalen tidsnok. USA, som selv ratifiserte dagen før fristens utløp (se nedenfor), var blant de land som var mest aktivt involvert i prosessen for å sikre et positivt utfall.

Aserbajdsjan var blant de land som inntil det siste nølte med å godkjenne flankeavtalen. For å sikre aserbajdsjansk godkjennelse, gikk USA sammen med Aserbajdsjan om en erklæring der det ble understreket at utstasjonering av styrker på andre lands territorier bare kunne skje med mottakerlandets eksplisitte godkjennelse. Avtalen gav således ingen land rett til å stasjonere eller midlertidig deployere avtalebegrenset våpen eller utstyr på andre staters territorier uten ovennevnte godkjennelse. Flankeavtalen reduserte heller ikke kravet om frie forhandlinger mellom suverene stater som basis for eventuelle reallokeringer. Videre støttet USA Aserbajdsjan i at midlertidig nærvær av utenlandske styrker måtte skje som resultat av bilaterale avtaler i overensstemmelse med internasjonal lov. Endelig understreket de to land behovet for å gjennomføre praktiske tiltak for å løse spørsmålene knyttet til ukontrollert og ikke-registrert våpen og utstyr omfattet av avtalen (TLE) (se nedenfor).

Også Moldova og Georgia fremla fortolkende erklæringer hvor det ble understreket at godkjennelse av flankeavtalen i seg selv ikke innebar aksept av nåværende eller fremtidig utstasjonering av fremmede styrker på eget territorium.

Russland avgav også en fortolkende erklæring, der man fremholdt at tilpasningsforhandlingene måtte føre til at den nåværende sonestrukturen, og dermed flankeregimet, ble fjernet og erstattet av nasjonale tak. I denne sammenheng foretok man en kopling mellom flankespørsmålet og russiske krav om kollektive styrketak og restriksjoner på utstasjonering av styrker på nye NATO-lands territorier. Man var nemlig fra russisk side rede til å vurdere tilbakeholdenhet i forhold til styrkenivået i flankesonen, dersom flankeregimet ble fjernet. Omfang og varighet av en slik tilbakeholdenhet ville samsvare med omfang og varighet av de begrensninger som ble fastsatt på NATOs styrketak og på utstasjonering av styrker på eventuelle nye NATO-lands territorier. Dette var ufravikelige betingelser for russisk godkjennelse av flankeavtalen.

Også det amerikanske Senatet ratifiserte flankeavtalen, men påla samtidig administrasjonen en rekke betingelser. Bl.a. ble det understreket at det var amerikansk politikk at ingen russiske styrker skulle utplasseres på et annet lands territorium uten vedkommende lands frivillige samtykke. USA skulle således motsette seg forsøk på å utnytte avtalens formuleringer vedrørende midlertidig utplassering av styrker i flankesonen til å rettferdiggjøre permanent stasjonering av russiske styrker utenfor eget territorium. Videre skulle USA ikke medvirke i noe russisk forsøk på å tiltvinge seg CFE-konsesjoner fra sine mindre naboland. USA skulle tvert imot beskytte disse landene, og da spesielt Ukraina, Moldova, Aserbajdsjan og Georgia. Endelig ble det slått fast at USA, i arbeidet med å sikre ratifikasjon eller tilslutning fra andre land, ikke skulle forplikte seg til substansielle endringer i CFE-avtalen generelt eller flankeavtalen spesielt ved fremtidige forhandlinger. Alle substansielle endringer i CFE-avtalen, måtte forelegges Senatet.

I timene umiddelbart før fristens utløp oppstod det problemer, fordi Ukraina kunngjorde at man hadde godkjent flankeavtalen, men med visse reservasjoner. I disse het det bl.a. at Russland bare hadde rett til å ha avtalebegrenset våpen og utstyr utplassert innenfor den delen av Ukraina som faller inn under flankeregimet, og da etter ukrainsk godkjennelse. Videre kunne ingenting i flankeavtalen oppfattes som uttrykk for ukrainsk godkjennelse av tilstedeværelse eller utplassering av avtalebegrenset våpen eller utstyr på de ovennevnte deler av ukrainsk territorium. Endelig skulle flankeavtalens gyldighet begrenses til dato for ikrafttredelse av en tilpasset CFE-avtale.

For Russland, og flere andre avtaleparter, var det uakseptabelt at Ukraina omtalte sine synspunkter som reservasjoner, og at man i tillegg fra ukrainsk side understreket at dette begrepet måtte forstås i en juridisk sammenheng.

Kort tid før godkjennelsesfristens utløp kom imidlertid Ukraina og Russland til enighet om innholdet i en erklæring fra JCG-formannskapet, der det het det at ingen av erklæringene i forbindelse med godkjennelse av flankeavtalen utgjorde noen reservasjon i henhold til folkeretten. Ei heller ville noen erklæring forhindre ikrafttredelse av flankeavtalen.

Flankeavtalen ble således endelig godkjent kort tid før fristens utløp.

6.1.3 Grunnleggende elementer i en tilpasset avtale

Forhandlingene om grunnleggende elementer i en tilpasset CFE-avtale skulle opprinnelig vært sluttført i midten av juli. Partene stod imidlertid langt fra hverandre, og det så tidlig i juli ut til at man skulle gå fra hverandre før sommeren uten å oppnå enighet om et slikt grunnlagsdokument for de videre forhandlinger. Utenriksministrene Albright og Primakov ble imidlertid på et møte i St. Petersburg den 12. juli enige om at forhandlingene burde fortsette ut over den opprinnelige tidsfrist, og etter intensive forhandlinger på overtid lyktes det den 23. juli å komme frem til enighet om en del grunnleggende elementer i en tilpasset CFE-avtale, mens andre elementer ble skjøvet frem til høstens forhandlinger.

I denne overenskomsten tas det som utgangspunkt at den blokk-til-blokk tilnærming som den nåværende avtale er basert på, skal fjernes og erstattes av en struktur basert på nasjonale og territorielle tak. En annen forutsetning er at tilpasningsprosessen ikke skal føre til noen økning i antall avtalebegrenset våpen eller utstyr i avtalens anvendelsesområde.

Når det gjelder nasjonale tak, slås det fast at disse skal fastsettes slik at den enkelte stats sikkerhet ivaretas og styrkes, uavhengig av alliansetilknytning. Samtidig forplikter alle avtaleparter seg til tilbakeholdenhet i denne sammenheng, slik at man bare skal bevare militær kapasitet som er i samsvar med legitime individuelle eller kollektive sikkerhetsbehov. Dette siste var en kompromissformulering for å imøtekomme Russlands bekymring i forhold til en utvidelse av NATO, uten at man fra Alliansens side gav etter for det russiske kravet om et kollektivt styrketak.

For å nå målsettingen om ingen økning i det totale styrkenivået under en tilpasset avtale, forplikter alle 30 avtaleparter seg til ikke å fastsette sine nasjonale tak høyere enn deres maksimale styrketak i den nåværende avtale. Det slås i denne sammenheng fast at man skal sikte mot betydelig reduksjon i det totale styrkenivået i avtalens anvendelsesområde. Det heter videre at nasjonale tak skal kodifiseres som bindende begrensninger i en tilpasset avtale, og at disse skal gjennomgås på de fem-årlige tilsynskonferansene. Man kom imidlertid ikke frem til enighet om prosedyrer for hvorledes nasjonale tak skal kunne revideres mellom disse tilsynskonferansene, og dette spørsmålet ble således skjøvet frem i tid. Man kom heller ikke frem til en løsning på spørsmålet om hvor mye lagret materiell (DPSS) som eventuelt skal kunne overføres til aktive enheter.

Som et ledd i tilpasningen av avtalen til nye sikkerhetspolitiske realiteter kom man til enighet om å erstatte dagens sonestruktur med et system basert på territorielle tak. Disse skal forsterke avtalens effektivitet når det gjelder å forhindre destabiliserende styrkeansamlinger, gjennom etablering av tak for hvor store styrker som skal kunne plasseres på ett lands territorium, eller deler av det. De territorielle takene skal utledes fra avtalepartenes nåværende maksimale styrketak, og partene skal i de kommende forhandlinger komme frem til bestemmelser for når de territorielle tak midlertidig kan overskrides (f.eks. i forbindelse med forberedelser til fredsoperasjoner med mandat fra FN eller OSSE). Som for nasjonale tak, kom man imidlertid heller ikke for territorielle taks vedkommende frem til enighet om hvordan disse skal kunne justeres.

Man ble heller ikke enige om hvorvidt det skal etableres visse stabiliserende tiltak i deler av Sentral- og Øst-Europa. Som nevnt ovenfor gikk ikke Russland med på å inkludere Kaliningrad Oblast i en slik sone der tilleggsbegrensninger skulle gjelde, mens bl.a. Polen satte som betingelse at nettopp Kaliningrad måtte tas med, hvis en slik sone skulle ha noen mening. I overenskomsten av 23. juli heter det således at man i løpet av tilpasningsforhandlingene vil vurdere muligheten for å etablere visse stabiliserende tiltak i visse regioner, inkludert Sentral- og Øst-Europa.

Heller ikke når det gjaldt bestemmelser i forhold til utstasjonering av styrker lyktes man å bli enige om konkrete løsninger. Også dette ble skjøvet frem i tid, og det er i overenskomsten spesifisert at de kommende forhandlinger bl.a. skal fokusere på forbedret informasjon og åpenhet om utstasjonerte styrker. Videre vises det til erklæringen fra NATOs Råd av 14. mars 1997, der Alliansen slår fast at man ikke har til hensikt å utstasjonere betydelige styrker på eventuelle nye medlemslands territorier. Russland ønsket å få dette konkretisert i tallstørrelser, noe man fra NATOs side gikk imot. Som et kompromiss ble man enige om en formulering i overenskomsten der det heter at avtalepartene vil hilse velkommen fremtidige erklæringer som kan klargjøre statenes hensikter når det gjelder utstasjonering av styrker. Videre heter det at avtalepartene vil vurdere mulighetene for å utvikle begrensninger eller under-tak på utstasjonering av styrker hos land som i dag ikke har slike. Det understrekes imidlertid at slike eventuelle begrensninger må være i overensstemmelse med alle staters rett til selv å velge sine midler for å verne om sin egen sikkerhet. Dette siste viser til en rekke CFE-staters ønske om å bli medlem av NATO.

Spørsmålet om flankeavtalens fremtid i en tilpasset CFE-avtale var blant de vanskeligste temaene i tilknytning til fremforhandlingen av visse grunnleggende elementer i en slik avtale. Russland ønsket primært å utelate alle henvisninger til flankeavtalen, da man anså denne som en del av det gamle sonesystemet som måtte fjernes. Fra bl.a. norsk, tyrkisk og gresk side ble dette avvist, og man fremholdt at den nylig godkjente flankeavtalen var en helt sentral del av arbeidet for å få til enda større stabilitet og forutsigbarhet, samt for å forhindre destabiliserende styrkeansamlinger. Man understreket at substansen i artikkel V-regimet, som modifisert gjennom sluttdokumentet fra tilsynskonferansen, måtte bevares og forenes med en tilpasset avtales struktur. Konkret fremholdt man at de numeriske begrensninger, det geografiske område og bestemmelsene knyttet til midlertidig utplassering av styrker måtte bevares i en tilpasset avtale. Helt til det siste foregikk det forhandlinger om dette temaet, spesielt mellom USA og Russland, og til sist kom man frem til en formulering der det heter at substansen i CFE-avtalens artikkel V, som modifisert gjennom sluttdokumentet fra tilsynskonferansen, skal bevares men tilpasses strukturen i en tilpasset avtale. Det slås også fast at ingen stats sikkerhet skal bli skadelidende som resultat av dette.

Endelig åpner overenskomsten for at CFE-avtalen skal åpnes for tilslutning fra andre stater, noe som skal vurderes individuelt for hvert enkelt søkerland. Tilslutning fra en ny stat til avtalen vil kreve enstemmighet fra alle nåværende avtaleparter.

Etter at overenskomsten om visse grunnleggende elementer var vedtatt, holdt NATO et innlegg der det ble presisert at uttrykket «substans» i forhold til flankeregimet inkluderte både numeriske begrensninger, geografisk omfang, bestemmelser knyttet til datoer og åpenhetstiltak. Videre ble det understreket at de territorielle tak ikke skulle inkludere kampfly og angrepshelikopter.

I høstsesjonen fortsatte forhandlingene om de ovennevnte uavklarte spørsmål. For dette formål ble det nedsatt to arbeidsgrupper som skulle arbeide med henholdsvis spørsmål knyttet til begrensninger og til avtalens ulike protokoller (f.eks. i forhold til oppdatering av verifikasjonsbestemmelsene). Fra russisk side ble det imidlertid fremholdt at det var vanskelig å føre reelle forhandlinger før man visste hva slags tallstørrelser NATO-landene og andre avtaleparter så for seg for sine nasjonale og territorielle tak. Først når dette var avklart, ville man kunne føre reelle forhandlinger også om mekanismer for endring av disse takene, uttak av materiell fra lager, bestemmelser knyttet til fleksibilitet/stabilitet osv.

En del NATO-land hadde allerede i vårsesjonen fremlagt foreløpige tall for sine nasjonale tak i en tilpasset avtale, gitt at det endelige forhandlingsresultat var akseptabelt. I tillegg hadde Alliansen konkretisert sitt utspill av 20. februar om materiell i permanente lagre (DPSS), gjennom et forslag i JCG der man sa seg villig til å redusere 80% av DPSS-kvotene og overføre de resterende 20% til aktive kvoter. Konkret medførte dette en reduksjon på 2.800 stridsvogner, 2.160 pansrede kampkjøretøy og 2.400 artilleri-enheter. I tillegg sa Alliansen seg rede til å eliminere sine ufordelte aktive kvoter, som konkret utgjorde 406 stridsvogner, 122 pansrede kampkjøretøy og 228 artilleri-enheter. For ytterligere å bidra til fortgang i forhandlingene fremla så alle NATO-land også sine foreløpige territorielle tak under en tilpasset CFE-avtale.

NATO understreket at de ovennevnte reduksjonstilbud var av substansiell karakter, og at de ble fremsatt for å vise god vilje og for å bidra til å få fortgang i forhandlingene. Konkret ble det vist til at f.eks. i USAs tilfelle innebar de foreløpige tallene en reduksjon på cirka 50% av den materiellmengden man fra amerikansk side kan ha i Europa under dagens avtale. For flere andre NATO-lands vedkommende innebar de foreløpige tallene en reduksjon på 5-10% i forhold til deres maksimale styrketak under dagens regime.

Samtidig ble det fra Alliansens side understreket at de oppgitte, foreløpige tak var avhengig av en tilfredsstillende løsning på tilpasningsforhandlingene. Dette inkluderte bl.a. hensynet til fleksibilitet og gjensidighet fra andre avtaleparter. De oppgitte tall var således satt med sikte på å oppnå en balanse mellom behovet for stabilitet og fleksibilitet. Man fremholdt videre at man ikke med dette utelukket etablering av separate territorielle tak eller undertak for deler av enkelte stater. Det ble også understreket at begrensningene, det geografiske området og bestemmelsene knyttet til midlertidig deployering i artikkel V (som modifisert gjennom sluttdokumentet fra Tilsynskonferansen) skulle bevares og tilpasses til den tilpassede avtales struktur, gjennom anvendelse av nasjonale og territorielle tak. Endelig fremholdt man fra NATOs side at de fremlagte foreløpige tall ikke var gjenstand for forhandlinger.

De tre NATO-landene i artikkel V-området (Norge, Tyrkia og Hellas) fremhevet spesielt at de foreløpige tallene ble presentert med den forståelse at begrensningene, det geografiske området og bestemmelsene knyttet til midlertidige deployeringer i Artikkel V, som modifisert gjennom sluttdokumentet fra tilsynskonferansen, skulle bevares og tilpasses til strukturen i en tilpasset avtale.

Flere andre land, bl.a. Polen, Ungarn, Den tsjekkiske republikk, Romania og Bulgaria, fremla også i løpet av høstsesjonen sine foreløpige nasjonale og territorielle tak. For det fleste lands vedkommende var disse identiske med deres maksimale styrketak under den nåværende avtale. De ovennevnte land sluttet seg dessuten til NATOs betingelser i forbindelse med fremleggelsen av tall. Fra Romanias side ble det understreket at man ville ha behov for høyere styrketak dersom man ikke ble invitert til medlemskap i NATO.

Russland sa seg fornøyd med at såpass mange land fremla sine tall, og mente dette innebar et viktig skritt fremover i forhandlingene. Man var tilfreds med den grad av åpenhet som NATO hadde vist ved fremleggelsen av det nevnte tallmateriale og ved at man fra NATOs side hadde vært åpne i forhold til hvordan man hadde kommet frem til sine styrkebehov. Det ble også fra russisk side satt pris på at NATO med sine tall hadde presentert reelle nedskjæringer i sine styrker. Russland hadde imidlertid ved høstsesjonens slutt ennå ikke fremlagt sine egne foreløpige styrketak under en tilpasset avtale, slik man fra NATOs og flere andre lands side hadde oppfordret til. Det ble imidlertid antydet at dette ville bli presentert for JCG i starten av vårsesjonen 1998. For øvrig fremholdt Russland ved høstsesjonens slutt kjente synspunkter, bl.a. i forhold til begrensninger på utstasjonering av materiell på nye NATO-lands territorier, bortfall av flankeregimet og inkludering av luftstridskrefter under de territorielle tak.

6.1.4 Iverksettelsesspørsmål

Når det gjelder arbeidet med iverksettelse av gjeldende CFE-avtale har det ikke vært vesentlige problemer med gjennomføring av inspeksjoner eller tolking av avtalens bestemmelser med unntak av to områder. Det vanskeligste spørsmål som fortsatt er under behandling i JCG dreier seg om omgåelse av avtalen gjennom at enkelte nasjoner erklærer, og merker pansrede personellkjøretøyer som ambulansekjøretøyer og således unndrar materiellet fra informasjonsutveksling og inspeksjoner. Det andre område som skaper problemer er utstyr som ikke er under kontroll av de enkelte CFE-nasjoner. Problemet dreier seg først og fremst om avtalebegrenset utstyr i Nagorno- Karabakh, men også i noen grad i Moldova og på Krim. Det kan også nevnes at man arbeider med en oppdatering av lister over eksisterende utstyrstyper som faller inn under avtalens bestemmelser.

6.2 Forumet for sikkerhetssamarbeid (FSC)

I likhet med Den felles konsultative gruppe (JCG), var også diskusjonene i Sikkerhetsforumet i 1997 sterkt preget av den nye sikkerhetspolitiske situasjon generelt og den kommende utvidelse av NATO spesielt. Flere land fremholdt betydningen av Wiendokumentet 1994 innenfor det alleuropeiske sikkerhetssamarbeidet, men mente samtidig at dette nå måtte moderniseres for på en bedre måte å ta opp i seg nye allianseforhold og skiftende regionale sikkerhetsutfordringer. Andre land la hovedvekt på betydningen av at eksisterende ordninger faktisk gjennomføres, og at endringer i disse bestemmelsene vurderes utfra reelle behov. Konkret dreide drøftelsene i FSC i 1997 seg hovedsakelig om følgende tema: gjennomgang/revisjon av Wiendokumentet 1994, sjømilitære tillitsskapende tiltak, økt åpenhet i forhold til militær infrastruktur og anti-personell landminer.

6.2.1 Wiendokumentet 1994

Wiendokumentet 1994 angir en rekke tillits- og sikkerhetsskapende tiltak på det militær-politiske området mellom OSSEs medlemsland, og hensikten med dokumentet er å iverksette og videreutvikle effektive og konkrete tiltak som kan bidra til styrket samarbeid og sikkerhet i Europa. Dette gjenspeiles i dokumentets fokusering på offensive styrker, både i forbindelse med informasjonsutveksling, forsvarsplanlegging og notifikasjon av militær aktivitet. Den siste fullstendige revisjon av Wiendokumentet ble foretatt i forbindelse med toppmøtet i Budapest i desember 1994, men det har etter den tid foregått en gradvis oppgradering av enkelte bestemmelser i dokumentet.

Frankrike, Tyskland og Polen fremla i juni 1997 et omfattende forslag til revisjon av Wiendokumentet 1994, der utgangspunktet var at dokumentet måtte gjennomgås og omarbeides slik at det på en bedre måte ble tilpasset sikkerhetsutfordringene i OSSE-området etter den kalde krig. Etter de tre lands oppfatning måtte et revidert Wiendokument reflektere det faktum at de store militærøvelsers tid var forbi, og at disse mot slutten av 1990-årene var erstattet av mindre, flernasjonale øvelser og paramilitære aktiviteter (som ikke dekkes av dagens bestemmelser i dokumentet). I tillegg var det et hovedpoeng i det fransk-tysk-polske forslaget å komme frem til differensierte tiltak med sikte på anvendelse i regionale sammenhenger.

Konkret fremla Frankrike, Tyskland og Polen en rekke enkeltforslag i forbindelse med den ovennevnte oppdatering av Wiendokumentet. Man gikk bl.a. inn for å utvide informasjonsutvekslingen for militære styrker til også å omfatte logistikk-enheter, ned til brigade/regiment-nivå. Videre foreslo man å utvide dokumentets bestemmelser til også å dekke paramilitære styrker, på grunn av disses betydelige militære potensial. Endelig gikk de tre land inn for å utvikle en á la carte meny som enkeltstater eller grupper av stater kunne benytte seg av i regioner med behov for spesielle tillitsskapende tiltak.

Det trilaterale forslaget la grunnlaget for debatten i Sikkerhetsforumet i 1997 om hvilken tilnærming man skulle ha til en oppdatering/revisjon av Wiendokumentet 1994. En rekke andre land presenterte nasjonale innlegg, og disse grupperte seg i hovedsak rundt den trilaterale tilnærming eller nært opp til USAs og Storbritannias synspunkter. Fra amerikansk og britisk side ble det fremholdt at det var viktigere å konsentrere seg om reelle sikkerhetsbekymringer enn å starte en moderniseringsdebatt i forhold til Wiendokumentet for debattens egen skyld. Man stilte seg ikke avvisende til en gjennomgang av dokumentet for å se hvordan dette samsvarte med de sikkerhetspolitiske realiteter, men det eksisterte ikke nødvendigvis noen klar sammenheng mellom økt åpenhet og antall bestemmelser om dette i et evt. revidert Wiendokument. Før man la nye bestemmelser til, burde man heller forsikre seg om at de eksisterende ble utnyttet på best mulig måte. USA og Storbritannia var også tilbakeholdne med å åpne opp for diskusjoner om nye tiltak i forhold til regionalt sikkerhetssamarbeid, og viste til at liten fremgang på dette området i FSC-regi ikke skyldtes mangel på eksisterende bestemmelser.

Fra britisk og amerikansk side mente man at konkrete forslag til endringer i dagens Wiendokument måtte vurderes opp mot følgende kriterier:

• Militær signifikans

• Kostnadseffektivitet

• Kvalitativt ny informasjon av verdi

• Praktisk innretning på eventuelle nye tiltak

• Ikke vanskeliggjøre eksisterende rustningskontroll-tiltak

Fra norsk side fremholdt man at en gjennomgang av Wiendokumentet 1994 var nødvendig, tatt i betraktning de sikkerhetspolitiske endringer som hadde skjedd siden dokumentet ble vedtatt. Man minnet imidlertid også om at siste revisjon av Wiendokumentet fant sted så sent som i desember 1994, og at flere bestemmelser hadde blitt oppdatert siden den gang. En gjennomgang av Wiendokumentet måtte dessuten ha som utgangspunkt at dokumentet hadde vært en suksess. Det hadde vist seg tilpasningsdyktig som det viktigste alleuropeiske rammeverk innenfor området tillits- og sikkerhetsskapende tiltak på det militær-politiske området. Det var også viktig å fremheve betydningen av fortsatt fokus på offensive styrker i en gjennomgang av Wiendokumentet 1994. Norge understreket dessuten at faktisk gjennomføring av eksisterende bestemmelser måtte utgjøre utgangspunktet for en videreutvikling av dokumentet.

Fra norsk side støttet man de ovennevnte kriterier som USA og Storbritannia hadde lagt til grunn for vurdering av konkrete forslag om endringer i den nåværende utgave av Wiendokumentet. Et tiltak som ville tilfredsstille alle disse kriterier var å øke antall inspeksjoner og evalueringsvisitter, og å gjøre det mulig for flere land å delta i disse. Norge støttet dessuten det trilaterale forslag om inkludering av paramilitære styrker i dokumentets bestemmelser. Når det gjaldt ulike forslag om regionale sikkerhetstiltak, minnet man fra norsk side om de bekymringer som enkelte land hadde for kun å bli betraktet som del av en regional sikkerhetsammenheng, og ikke som del av et OSSE-omfattende sikkerhetsområde. Slike bekymringer var svært forståelige og utgjorde en viktig grunn til den begrensede suksess som FSC hadde hatt på dette område de senere år. En realistisk tilnærming måtte således tilpasses den enkelte region og samtidig utgjøre en integrert del av OSSEs forpliktelser.

Både Finland, Sverige og flere andre land hadde i hovedtrekk samme tilnærming som Norge til spørsmålet om gjennomgang og eventuell revisjon av Wiendokumentet 1994.

Russland la seg nært opp til det trilaterale forslaget når det gjaldt behovet for en totalgjennomgang av Wiendokumentet fremfor en steg-for-steg tilnærming. Fra russisk side ble det understreket at dokumentet måtte bringes i pakt med dagens militær-politiske realiteter, og det måtte bl.a. komme til uttrykk i ordninger som reflekterte en rekke lands fortsatte alliansetilknytning og en rekke andre lands alliansefrihet. Når det gjaldt dette siste punktet, mente Russland at heller ikke det trilaterale forslaget gikk langt nok, da dette etter russisk oppfatning bare siktet mot en forsiktig utbygging av dagens dokument. Russland mente man måtte benytte anledningen til å utarbeide et mer omfattende dokument der også sjømilitære tillitsskapende tiltak ble inkludert (se nedenfor).

Etter at denne diskusjonen hadde dominert både vårsesjonen og første del av høstsesjonen, ble det så i oktober oppnådd enighet i Sikkerhetsforumet om å foreta en første gjennomgang av Wiendokumentet innen utgangen av 1997 med sikte på å identifisere hvilke bestemmelser de enkelte delegasjoner mente det var behov for å endre/oppdatere. Dette arbeidet ble fullført i slutten av november, og FSC vedtok på basis av dette at man i 1998 skulle foreta en substansiell gjennomgang av Wiendokumentet, og at denne gjennomgangen skulle baseres på den nåværende utgave av dokumentet. Det heter videre i vedtaket at dokumentet fortsatt skal være politisk bindende, og at den kommende gjennomgang skal baseres på følgende kriterier:

• Militær signifikans

• Sikkerhetens udelelighet

• Komplementaritet i forhold til andre rustningskontrollavtaler

• Kontrollerbarhet

• Kostnadseffektivitet6.2.2Andre hovedspørsmål i FSC

Som nevnt ovenfor var Russland sterkt opptatt av at Sikkerhetsforumet måtte diskutere ulike sjømilitære tillitsskapende tiltak. Fra russisk side fremholdt man at sjømilitære krefter var en meget viktig faktor i europeiske sikkerhetspolitiske forhold, og siden det var full enighet om at tillits- og sikkerhetsskapende tiltak på bakkeplan bidro til å styrke sikkerheten, burde det samme være tilfelle for styrker til sjøs. Konkret foreslo man notifikasjon av marineøvelser 42 dager på forhånd, observasjon ved visse typer sjømilitær aktivitet, utveksling av årlige kalendere, besøk på marinebaser og øvrige tiltak for å styrke kontaktvirksomheten. Det ble understreket at dette var meget moderate forslag som på ingen måte tok sikte på å begrense den frie navigasjonsrett til sjøs.

Det russiske forslaget ble møtte med skepsis av flere NATO-land, blant andre Frankrike og Storbritannia. USA var imidlertid det land som gikk sterkest ut og hevdet at det russiske forslaget ville begrense dagens regime på det åpne hav, der alle land har rett til å gjennomføre øvelser og å observere andre lands øvelser uten noen form for notifikasjon på forhånd. Dessuten fremhevet man fra amerikansk side sjømilitære styrkers stabiliserende kapasitet, gjennom deres mulighet til å avskrekke aggressiv adferd hos stater som ikke lar seg avskrekke av sine naboland. Muligheten til å reagere raskt i slike sammenhenger ville bli sterkt begrenset dersom man innførte en form for notifikasjon.

Et annet spørsmål som til tider dominerte diskusjonene i Sikkerhetsforumet i perioder av 1997 var NATOs utspill om økt åpenhet i tilknytning til ny militær infrastruktur. Fra NATOs side ble dette forslaget fremlagt for å imøtekomme russiske bekymringer i forbindelse med utvidelse av Alliansen. Man understreket at hensikten var å bidra til økt tillit, åpenhet og forutsigbarhet gjennom etablering av en informasjonsutveksling der land rapporterer om ny eller betydelige forbedringer i militær infrastruktur. Konkret omfattet forslaget informasjon om militære flyplasser, militære lagre, faste luftforsvarsanlegg, militære treningsanlegg og hovedkvarter samt rørledninger med militære formål. Fra NATOs side var man fleksibel med hensyn til i hvilket format forhandlingene om forslaget burde foregå.

NATO fikk støtte fra bl.a. Polen, Den tsjekkiske republikk og Ungarn, mens Sverige og Finland signaliserte skepsis. Fra de to nordiske land ble det stilt spørsmål ved om ikke et slikt forslag passet bedre innefor rammen av Den felles konsultative gruppe (JCG) under CFE-avtalen, og man viste til at FSC hittil ikke hadde beskjeftiget seg med spørsmål knyttet til militær infrastruktur. Man måtte dessuten nøye vurdere hvorvidt det fremlagte forslag i tilstrekkelig grad tok hensyn til de enkelte lands særpreg i denne sammenheng.

Til tross for at NATOs forslag ble fremlagt med tanke på russiske bekymringer i forbindelse med utvidelse av Alliansen, hadde Russland ved utgangen av 1997 ennå ikke kommentert forslaget i FSC. Fra russisk side fremholdt man imidlertid i andre sammenhenger at man heller ville diskutere slike spørsmål direkte med NATO i Brussel. Fra Alliansens side har man imidlertid stått fast på at dette forslaget hører hjemme i FSC, da det er ment å skulle bidra til økt forutsigbarhet for flere land enn det som ville blitt resultatet ved drøftelser mellom kun NATO og Russland.

Fra NATOs side foreslo man dessuten ved årets utgang å inkludere flere nye flytyper i Wiendokumentets bestemmelser for også på dette området å komme Rusland i møte. NATO foreslo konkret å inkludere transportfly, tankfly samt kontroll-og varslingsfly i den årlige datautvekslingen.

Russland hadde imidlertid ved årets utgang heller ikke kommenterte dette forslaget.

Spørsmålet om anti-personell landminer ble også gjenstand for betydelig diskusjon i FSC i 1997. I tillegg til at Forumet ble holdt orientert (av bl.a. Norge) om utviklingen i prosessen rettet mot et totalforbud av slike miner (Oslo-konvensjonen), diskuterte man ulike utkast til en informasjonsutveksling om det enkelte lands holdning til denne prosessen. Like før ovennevnte konvensjon ble lagt ut for signering i Ottawa, ble man så i FSC enige om på årlig basis å utveksle informasjon om bl.a. holdning til konvensjonen om totalforbud mot slike miner (Oslo-konvensjonen), Nedrustningskonferansen i Géneve samt hvorvidt nasjonal lovgivning i forhold til bruk, produksjon, lagring og eksport av slike miner er vedtatt. Informasjon om nasjonal innsats til fordel for mineofre og minerydding på global basis er også en del av utvekslingen.

Endelig var en betydelig del av FSCs tid i 1997 viet til andre aspekter ved en videreutvikling av sikkerhetsdialogen. I denne sammenheng bør det spesielt nevnes at man vedtok å avholde et eget seminar om militær-doktriner og forsvarspolitikk på høyt nivå i slutten av januar 1998. Hensikten med seminaret var å fremme diskusjon om den senere tids og den fremtidige utvikling av militærdoktriner and deres forhold til endringer i de militære styrkestrukturer i OSSEs medlemsland.

6.2.3 Iverksettelsesspørsmål

Det årlige møtet for å vurdere iverksettelsen av de ulike avtaler og beslutninger under FSC (AIAM) ble avholdt under norsk formannskap 3.-5. mars 1997. Gjennom deltakelse på ekspertnivå fra hovedstedene fikk man anledning til å vurdere gjennomføringen av samt forslag til forbedringer i bl.a. Wiendokumentet 1994, Adferdskodeksen (som bl.a. angir retningslinjer for demokratisk kontroll av væpnede styrker) og avtalen om global utveksling av militær informasjon. I tillegg var iverksettelsesspørsmål under kontinuerlig vurdering i én av arbeidsgruppene under FSC som møtes annen hver uke.

For første gang ble det også i 1997 (september) avholdt en egen oppfølgingskonferanse for Adferdskodeksen. Også her var det deltakelse av eksperter fra hovedstedene, og oppfølgingskonferansen var preget av intensiv informasjonsutveksling om de enkelte lands innsats for å gjennomføre kodeksens bestemmelser samt en rekke forslag til hvordan man kunne bidra til en ytterligere forbedret iverksettelse. Alle forslag vil bli gjenstand for diskusjon i FSC på et senere tidspunkt.

6.3 Avtalen om åpne luftrom

Avtalen om Åpne luftrom ble inngått i 1992 og ratifisert av Norge i 1993 jfr. St.prp. nr. 63 (1992-1993). Formålet med avtalen er å skape større åpenhet mellom partene ved at de gjensidig åpner sine luftrom for et avtalt antall årlige overflyginger med spesialutstyrte overvåkingsfly for å forvisse seg om hverandres fredelige hensikter. Da Hviterussland, Russland og Ukraina heller ikke i 1997 har klart å ratifisere avtalen har den fortsatt ikke trådt i kraft.

Aktiviteten i Den Konsultative Kommisjon (Open Skies Consultative Commission - OSCC) har i 1997 vært preget av den manglende ratifikasjon og således vært meget lav. Den praktiske anvendelsen av avtalen har imidlertid blitt ytterligere utprøvd i 1997 ved at det har vært gjennomført et stort antall prøveflyginger, deriblant en norsk-russisk prøveflyging i Russland. Disse prøveflygingene har bidratt til å synliggjøre avtalens betydning innenfor sikkerhetssamarbeidet.

Avtalens prinsipper og prosedyrer har med hell vært nyttet i forbindelse med overvåking av aktivitet i tidligere Jugoslavia, hvilket forhåpentligvis vil påvirke de tre nasjonenes ratifikasjonsprosess i positiv retning.

OSCC besluttet i sitt siste møte i 1997 å begrense forlengelse av den midlertidige anvendelsen av avtalen til 30 juni 1998 i et forsøk på å påvirke de tre landene til å ratifisere. Aktivitene i Wien vil bli holdt på et meget lavt nivå inntil så skjer. Forlengelsen av den midlertidige anvendelse av avtalen betyr imidlertid at aktiviteter som prøveflyginger, prøvesertifiseringer av fly og utstyr vil kunne fortsette for fullt inntil sommeren 1998.