4 Budsjettets utgifter

4.1 Innledning

Kapittel 4 inneholder en oversikt over statsbudsjettets utgifter, gruppert etter utgiftsart. I kapittel 2 er Regjeringens politiske prioriteringer i budsjettet beskrevet nærmere. Kapittel 2.2 inneholder en redegjørelse om utgiftene under de enkelte departementene. Fagproposisjonene gir mer utfyllende og detaljerte framstillinger. Beskrivelsen av utgiftene i dette kapitlet følger i grove trekk budsjettets artsinndeling, jf. boks 4.1, med unntak av at:

• driftsresultat i statlig forretningsdrift er utskilt fra de øvrige driftsutgiftene

• overføringene er delt opp i fire typer overføringer

• petroleumsutgiftene er skilt ut fra de øvrige utgiftsartene og danner en egen kategori.

De samlede forslag til utgiftsbevilgninger på statsbudsjettet for 2001 utgjør 797,0 mrd. kroner. Da er lånetransaksjoner og overføringer til Statens petroleumsfond inkludert. Statsbudsjettets utgifter, eksklusiv lånetransaksjonene og overføringen til petroleumsfondet, er foreslått til 504,2 mrd. kroner.

4.2 Driftsutgiftene

Driftsutgiftene er budsjettert over postene 1-29, unntatt post 24 Driftsresultat. Driftsutgiftene omfatter lønn til statsansatte og kjøp av varer og tjenester til statlige virksomheter. I forslaget til statsbudsjett for 2001 utgjør driftsutgiftene 91,3 mrd. kroner.

Det blir ikke bevilget driftsutgifter og driftsinntekter for statsaksjeselskap, statsforetak og statlige virksomheter som er omgjort til stiftelser da disse ikke er inkludert i statsbudsjettet. Føring av utgifter og inntekter innenfor statens forretningsdrift er underlagt egne bestemmelser, jf. avsnitt 4.3.

Tabell 4.2 gir en oversikt over de største utgiftsområdene innenfor statens driftsutgifter. De spesifiserte utgiftsgruppene summerer seg til 71,8 mrd. kroner eller 79 prosent av driftsutgiftene. Tabellen viser at store statsetater som Forsvaret, universiteter og høyskoler, samferdselsetatene, politi- og rettsvesen og forvaltningen av skatte- og trygdesystemet representerer de største driftsutgiftene.

Reserveavsetningen under kap 2309 Tilfeldige utgifter post 1 Driftsutgifter foreslås bevilget med 8,8 mrd. kroner. Denne bevilgningen skal benyttes til å dekke utgifter til trygdeoppgjør, lønnsoppgjør for statstjenestemenn og til å dekke andre tilleggsbevilgninger i løpet av det kommende budsjettåret. Ved regnskapsavslutningen vil således bare en liten del av det bevilgede beløp på denne posten bli regnskapsført som driftsutgifter.

Den største andelen av beløpet under Statens Pensjonskasse er utgifter til pensjoner til statsansatte som dekkes etter lov om Statens Pensjonskasse. Den resterende del av beløpet omfatter driftsbevilgninger til Statens Pensjonskasse, utgifter til tjenestepensjon gitt som gavepensjon av statskassen, arbeidsgiveravgift til folketrygden og utgifter under ventelønnsordningen.

4.3 Forretningsdriften

Driftsresultatet til statens forretningsdrift består av de ulike forvaltningsbedriftenes driftsinntekter fratrukket driftsutgifter, avskrivninger, renter og eventuelle fondsavsetninger. Driftsresultatet skal ifølge bevilgningsreglementet føres opp i statsbudsjettets utgiftsdel under post 24. Denne bestemmelsen omfatter forvaltningsbedriftene under kapitlene 2445 til 2490. I tillegg er kapittel 1320, post 24 Statens vegvesens produksjon nettobudsjettert.

Statsaksjeselskap, statsforetak eller andre statsbedrifter som er organisert som egne rettssubjekter, tas ikke med på statsbudsjettet med brutto inntekter og utgifter. Tabell 4.3 gir en oversikt over de budsjetterte driftsresultatene i statens forretningsdrift og kapittel 1320 Statens vegvesens produksjon. Brutto driftsinntekter tas inn i budsjettet med minus foran siden det føres på budsjettets utgiftsside. Et negativt tall betyr dermed at det er et netto driftsoverskudd. Unntaket fra bruttoprinsippet gjelder bare driftsbudsjettet. For investeringsutgifter, tilskudd mv. følges det vanlige bruttoprinsippet for føringer i statsbudsjettet også for forretningsdriften, og beløpene inngår i oversiktene over de ulike utgiftsartene. Selv om alle investeringer i forretningsdriften blir utgiftsført brutto, blir renter beregnet som om statens nettoinvestering skulle være et «lån» fra statskassen, og det foretas avskrivninger på grunnlag av bokført kapital. Avskrivninger og renter blir ført som underposter under post 24, og det samlede avskrivnings- og rentebeløp for alle forretninger tas til inntekt på statsbudsjettets inntektsside (det vises til avsnitt 3.3).

4.4 Investeringer

Utgiftene til investeringer er ført under postene 30-49 og omfatter nybygg og anlegg, vedlikehold, ombygginger og utstyrsanskaffelser som er så betydelige at de har karakter av investering. Investeringene blir, i tråd med kontantprinsippet, ført som utgift det året aktiviteten foregår. Investeringer innenfor forretningsdriften vil også framkomme i statens balansekonto som fast kapital, mens investeringer i konsumkapital aktiveres ikke.

Størstedelen av statens investeringer foretas innenfor Forsvaret og i samferdselssektoren. I tillegg utgjør de statlige byggebevilgningene, samlet under Statsbygg, en stor del av investeringsomfanget. Utgifter til vedlikehold, utstyrsanskaffelser og ombygginger er fordelt på de ulike etatenes utgiftskapitler. Nedenstående tabell viser de dominerende statlige investeringsformålene. De spesifiserte formålene utgjør 90 pst. av investeringsomfanget. Investeringer i petroleumsvirksomheten er fratrukket og omtales spesielt under avsnitt 4.5.

4.5 Petroleumsvirksomheten

Utgiftene til petroleumsvirksomheten består av SDØEs andel av investeringene på norsk kontinentalsokkel, overføringer til Statens petroleumsforsikringsfond og utgifter knyttet til disponering av innretninger på norsk kontinentalsokkel. For 2001 budsjetteres det med følgende utgifter:

SDØEs andel av investeringene på sokkelen forventes for 2001 å bli 16 200 mill. kroner. Dette er en reduksjon på 5 700 mill. kroner i forhold til anslag på regnskap 2000. De største investeringsprosjektene (vedtatt utbygd) i 2001 er Gullfaks med satellitter, Troll olje, Heidrun, Oseberg Unit og Åsgard.

Overføringene til Statens petroleumsforsik-ringsfond anslås til 600 mill. kroner for 2001. Dette er om lag på samme nivå som anslag på regnskap 2000. Overføringene gjenspeiler hva SDØE alternativt måtte ha betalt i forsikringspremie.

4.6 Overføringer til andre statsregnskap

Utgiftspostene fra 50 til 59 gjelder overføringer til andre statsregnskap. Disse overføringspostene brukes blant annet til overføringer til statlige fond eller avsetningskonti i Norges Bank. Når Stortinget har vedtatt en bevilgning, overfører det respektive departement midlene til et slikt fond, og utbetaling fra fondene skjer dels i det året tilsagn blir gitt og dels i påfølgende år. Viktige eksempler er overføringer til fond under SND som skal dekke framtidige tap på lån og garantier.

Postene brukes også til overføringer til statlige institusjoner hvor brutto drifts- og investeringsutgifter holdes utenom statsbudsjettet, men som gis en netto bevilgning. Slike institusjoner er underlagt departemental instruksjonsmyndighet og kan ikke defineres som selvstendige rettssubjekter. Norges forskningsråd er den største av denne typen statsinstitusjoner. Forskningsrådet får sin basisbevilgning fra ulike departementer. I tillegg mottar forskningsrådet program- og prosjektbevilgninger fra alle departementene. Det ble innført nettobudsjettering for Radiumhospitalet og Rikshospitalet fra statsbudsjettet 1999. Det foreslås at universitetene innfører nettobudsjettering fra 2001. Bevilgningene føres derfor på 50-post slik det framgår av tabell 4.6.

Den dominerende bevilgningen på 50-post er overføring til Statens petroleumsfond. Denne overføringen er ikke med i tabell 4.6, men er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.2. Overføringen til Statens petroleumsforsikringsfond er behandlet under petroleumsvirksomheten i avsnitt 4.5.

4.7 Overføringer til kommune- sektoren

Kommunesektorens virksomhet styres først og fremst ved de rammene for kommunenes og fylkeskommunenes inntekter som Stortinget fastlegger. Kommunesektorens inntekter består av skatteinntekter, overføringer fra staten og gebyrer, som er betaling for enkelte kommunale tjenester. Rammene for kommunesektorens virksomhet bestemmes derfor i hovedsak ved omfanget av overføringene over statsbudsjettet, og maksimalsatser for de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For 2001 anslås kommunesektorens samlede inntekter til 225 mrd. kroner, hvorav skatteinntektene utgjør vel 103 mrd. kroner og overføringer vel 90 mrd. kroner. I tillegg mottar kommunesektoren knapt 4,5 mrd. kroner i tilskudd for å dekke utgifter til flyktninger, asylsøkere og kompensasjon for merverdiavgift. Oversikt over de viktigste overføringene til kommunesektoren er vist i boks 1.1. Det vises videre til avsnitt 3.3 i St.meld. nr. 1 Nasjonalbudsjettet 2001 og til Kommunal- og regionaldepartementets fagproposisjon for en mer detaljert redegjørelse.

Overføringene til kommunesektoren over statsbudsjettet føres opp på budsjettets utgiftsside på postnumrene 60-69. Overføringene består dels av ubundne rammetilskudd og dels av øremerkede tilskudd. I budsjettforslaget for 2001 utgjør de ubundne overføringene om lag 60 pst. av de samlede overføringene.

Rammetilskuddene over statsbudsjettet var i saldert budsjett for 2000 på til sammen 52 065 mill. kroner, fordelt med 34 888 mill. kroner til kommunene og 17 177 mill. kroner til fylkeskommunene. For 2001 foreslås det bevilget 35 491 mill. kroner i rammetilskudd til kommunene og 18 586 mill. kroner til fylkeskommunene, dvs. totalt 54 077 mill. kroner. Rammetilskuddet i 2001 er påvirket av at skatteandelen av samlede inntekter er økt til 46 pst. i 2001.

Øremerkede tilskudd

I budsjettforslaget for 2001 er det foreslått øremerkede tilskudd til kommunesektoren på 80 ulike budsjettposter. Totalt fordeles 40,8 mrd. kroner gjennom disse tilskuddene som inkluderer utgifter til flyktninger, asylsøkere og kompensasjon for merverdiavgift. De største øremerkede bevilgningene gjelder sykehus, barnehager, funksjonshemmede, driftstilskudd til den kommunale omsorgstjenesten, investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser og flyktninger. Det er også mange relativt små øremerkede tilskuddsordninger. 63 pst. av de øremerkede postene er på under 100 mill. kroner, og bevilgningene på disse utgjør 4,6 pst. av det totale beløp som bevilges til øremerkede tilskudd.

De øremerkede tilskuddsordningene er forskjellige med hensyn til i hvilken grad kriteriene for fordeling av tilskuddsmidlene kan forventes å påvirke prioriteringene i de kommuner og fylkeskommuner som mottar tilskuddene. En del tilskuddsordninger er utformet som et tilskudd per produsert enhet av en viss tjeneste. Andre fordeles på ulike kommuner og fylkeskommuner etter objektive kriterier som kommunene selv på kort sikt i liten grad kan påvirke. Noen ordninger kan sees på som betaling fra staten for kommunale og fylkeskommunale tjenester som kun utføres i enkelte kommuner eller fylkeskommuner. Med noen unntak er de øremerkede ordningene ikke ment å skulle fullfinansiere den aktiviteten de er beregnet for.

Frie inntekter

Begrepet «kommunesektorens frie inntekter» omfatter sektorens skatteinntekter og de overføringene fra staten som ikke er øremerkede, dvs rammetilskuddene. Rammetilskuddene til kommunene og fylkeskommunene består av innbyggertilskuddet med inntekts- og utgiftsutjevning, Nord-Norge-tilskuddet, regionaltilskuddet (kun til kommuner), skjønnstilskuddet, forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd (kun til kommuner) og et hovedstadstillegg. Disse overføringene regnes som en del av de «frie inntektene» fordi staten ikke stiller som betingelse for tildeling at midlene skal benyttes til bestemte formål. Den enkelte kommune og fylkeskommune kan derfor innenfor rammen av sine frie inntekter selv prioritere ressursinnsatsen mellom ulike formål, forutsatt at tjenestetilbudet oppfyller minimumskrav fastsatt i lov og forskrifter.

For 2001 anslås kommunesektorens frie inntekter til 156,9 mrd. kroner. Av dette anslås skatteinntektene å utgjøre om lag 103,3 mrd. kroner. Nivået på skatteinntektene avhenger av skattegrunnlaget og av nivået på de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For en nærmere omtale av forslagene til kommunale og fylkeskommunale skattører for 2001, vises det til kap. 2 i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte- og avgiftsvedtak.

4.8 Overføringer til private og utlandet

4.8.1 Folketrygdens utgifter

Folketrygdens utgifter er fordelt på fire programområder. Foreslått bevilgning under programområde 28 Fødsels- og adopsjonspenger er 8 077,7 mill. kroner. Programområde 29 Sosiale formål omfatter hovedsakelig kontantytelser under sykdom, uførhet og alderdom og til enslige forsørgere og etterlatte. Bevilgningen er foreslått satt til 146 954,9 mill. kroner. Programområde 30 Helsevern dekker utgifter til bl.a. legehjelp, medisiner og syketransport. Bevilgningen er foreslått satt til 17 079,9 mill. kroner. Ytelser under yrkesrettet attføring og arbeidsledighet føres under programområde 33 Arbeidsliv, og bevilgningen for 2001 er foreslått satt til 12 821,0 mill. kroner. De foreslåtte bevilgningene under folketrygden er på til sammen 184 933,5 mill. kroner.

Sykepenger

Sykepengeutgiftene antas å øke nominelt med nærmere 5,4 mrd. kroner, eller om lag 27 pst., i forhold til saldert budsjett 2000. Etter flere års nedgang i sykefraværet i begynnelsen av 90-årene, har sykefraværet vist sterk økning hvert år siden 1994. Tallet på sykepengedager betalt av trygden utgjorde i 1999 11,7 dager per sysselsatt. (Uten utvidelsen av arbeidsgiverperioden fra 14 til 16 kalenderdager 1. april 1998, ville tallet ha vært 12,2.) Antallet erstattede sykepengedager per sysselsatt i 1999 er høyt historisk sett, og klart over 1988, da en hadde det tidligere maksimum på 10,2 dager per sysselsatt.

Fraværsveksten fra 1999 til 2000 anslås til 12 pst. per sysselsatt ekskl. statsansatte, og innebærer en enda sterkere vekst enn i siste halvdel av 1990-årene. For 2001 er det lagt til grunn en vekst i fraværstilbøyeligheten på 10 pst., og folketrygden vil i gjennomsnitt dekke 13,8 dager per sysselsatte lønnstaker inkl. statsansatte.

Langtidsfraværet (utover 8 uker) økte jevnt i perioden 1995-1999. De langtidssykmeldte utgjorde i 1999 45,5 pst. av tilfellene mot 43,5 pst. av tilfellene året før. Andelen sykepengemottakere som går ut hele sykepengeperioden (52 uker), har stort sett vært stabil siden 1995, og i 1999 gikk 4,3 pst. av alle sykmeldte ut hele sykmeldingsperioden. Rundt 6 pst. av de sysselsatte står for nærmere 80 pst. av det samlede fraværet som folketrygden dekker i 1998. Vel 40 pst. av økningen i erstattede sykepengedager kan føres tilbake til personer som har hatt mer enn ett sykmeldingstilfelle i løpet av de siste 6 månedene.

Regjeringen vil understreke arbeidsgivernes ansvar for sykdomsforebyggende tiltak og legger til grunn at samarbeidet mellom partene i arbeidslivet videreføres. Den særskilte innsatsen mot ensidig gjentakelsesarbeid ble avsluttet i 1999. Det samme ble Sykefraværsprosjektene i staten. Begge disse tiltakene evalueres. Det ble i 1999 opprettet et 4-årig prosjekt som omfatter et sekretariat for en idébank for sykefraværsarbeid, forankret hos partene i arbeidslivet.

Den sterke økningen i sykefraværet og tilgangen på nye uførepensjonister skaper både velferdsmessige problemer og problemer med den budsjettmessige handlefriheten. På denne bakgrunnen ble det i 1999 satt ned et offentlig utvalg under ledelse av fylkesrådmann Matz Sandman for å utrede årsakene til økningen i sykefraværet og nytilgang til uførepensjon, kartlegge ordningenes sosialpolitiske og samfunnsøkonomiske rolle, og foreslå tiltak som kan redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen. Utvalget avga sin innstilling 15. september 2000. Det vises til omtale av innstillingen i avsnitt 2.3 ovenfor.

Medisinsk rehabilitering

Rehabiliteringspenger ytes etter utløpet av stønadstiden for sykepenger fra folketrygden. Rehabiliteringspenger gis bare mens personen er i aktiv behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen. 1. juli 1993 ble reglene endret slik at rehabiliteringspenger i hovedregelen bare ytes i 52 uker. Fra dette tidspunktet ble også de medisinske vilkår for tilståelse av rehabiliteringspenger skjerpet. Dette førte til ekstra stor avgang fra medisinsk rehabilitering til andre trygdeordninger. Fra 1992 til 1995 gikk utgiftene til rehabilitering ned med over 40 pst., men siden har utgiftene økt. Fra 1997 til 1999 har det vært en økning på 33 pst. målt i løpende kroner. Utviklingen må sees i sammenheng med økningen i antall langtidssykmeldte som har brukt opp sykepengerettighetene. En stor andel av disse vil ha rett til rehabiliteringspenger. Fra 1998 til 1999 økte utgiftene til rehabiliteringspenger med 12 pst. i løpende kroner, og antall stønadsmottakere forventes å stige betydelig både i 2000 og 2001. Det legges til grunn en reell vekst på henholdsvis 12 og 10 pst. i 2000 og 2001. Dette skyldes bl.a. at en venter økt rekruttering til rehabiliteringspengeordningen som følge av tiltakene på uføreområdet som ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 61 (1999-2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000. Et av tiltakene var en innskjerping av kravet om at attføring eller rehabilitering skal være forsøkt før uførepensjon kan tilstås.

I perioden 1995 til 1999 økte utgiftene til hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen med 58 pst. nominelt. Fra sommeren 1995 har alle fylker en hjelpemiddelsentral i full drift slik at effekten av at det opprettes nye sentraler vil avta, selv om ulikheter i brukermønster, geografi, driftsmåter og samhandling med førstelinjen fører til noe variasjon i utgiftsnivået mellom fylkene. I 1988 ble om lag 25 000 brukere betjent. Dette tallet var i 1998 steget til nesten 137 000 og i 1999 til over 144 000. Økt antall eldre i befolkningen og det at eldre bor lengre i sine hjem, har også bidratt til denne etterspørselsøkningen. Det ytes flere hjelpemidler per bruker og det har også vært en viss vridning mot dyrere og mer avanserte produkter. Det er antallet yngre brukere som har økt mest de siste par årene, særlig gjelder dette aldersgruppen 10-19 år. Dette har sammenheng med folketrygdens overtakelse av ansvar for skolehjelpemidler. Overgang fra institusjon til åpen omsorg er også med på å øke folketrygdens utgifter til tekniske hjelpemidler. Etter en nedgang i utgiftene til bil fra 1995 til 1997, økte utgiftene med 86 pst. nominelt fra 1997 til 1999. Dette henger hovedsakelig sammen med at effekten av at innbyttetiden som ble utvidet fra 6 til 8 år fra 1995, nå er falt bort, mens utvidelsen av innbyttetiden fra 8 til 9 år fra 1. januar 1999 ikke har gitt merkbar budsjettmessig effekt før i 2000.

Uførhet

Det var en sterk vekst i antallet uførepensjonister gjennom hele 1980-tallet. Fra 1. juli 1991 ble de medisinske vilkårene for å motta uførepensjon skjerpet, noe som trolig bidro til redusert tilstrømming i 1992 og 1993. Begrensningen i stønadstid for rehabiliteringspenger som ble innført 1. juli 1993, førte til økt tilstrømming i 1994 og 1995. Antallet nye uførepensjonister har økt fra 1993 til 1998, med unntak av en liten nedgang i 1996. I 1999 var nytilgangen om lag den samme som i 1998. Det var ved utgangen av 1999 over 269 000 uførepensjonister.

Som nevnt ovenfor, hadde Sandmanutvalget som en av sine hovedoppgaver å utrede årsaksforholdene for utviklingen i uføreantallet. Den økte tilgangen til og med 1995 kan bl.a. skyldes tidsbegrensningen på rehabiliteringspenger. Men det har også vært en sterk vekst i nytilgangen fra 1996 til 1998. Mens antallet uførepensjonister i 1996 var om lag 25 000, ble det knapt 33 300 nye uførepensjonister i 1998. I 1999 var antallet nye uførepensjonister om lag 33 500. Økningen i antall nye uføre henger i noen grad sammen med det økende sykefraværet og befolkningens alderssammensetning. I de siste årene har det videre vært fokusert sterkt på redusert saksbehandlingstid i trygdeetaten og trygderetten. Dette kan ha medvirket til at nye uførepensjonister er kommet tidligere inn i ordningen.

Den vedvarende økningen i uførepensjonering etter 1996 antas imidlertid også i noen grad å være påvirket av sysselsettingen på 1990-tallet. Forklaringer på at uførepensjoneringen har gått opp samtidig som sysselsettingen har vært høy, kan bl.a. være at flere personer med helseproblemer har fått plass på arbeidsmarkedet og at de etter en tid går over på sykepenger og til slutt søker uførepensjon. Høyere sysselsetting blant kvinner kan føre til at flere blir vurdert som yrkesaktive når de søker om uførepensjon og dermed lettere kunne bli tilstått uførepensjon enn om de hadde vært vurdert i forhold til arbeid i hjemmet. Høy aktivitet og høyt arbeidstempo i arbeidslivet kan medføre økt press på arbeidstakerne, noe som kan føre til helseproblemer.

Det er store variasjoner mellom fylkene i antall uførepensjonister og i tilgangen av nye uførepensjonister. Resultater fra Rikstrygdeverkets prosjekt «Geografiske variasjoner i tilgang til uførepensjon 1980-1997» viser at i fylker med høy uføretilgang er det noe lavere utdanningsnivå og høyere dødelighet enn gjennomsnittet. For menn betyr et høyt gjennomsnittlig ledighetsnivå i kommunen også høy uføretilgang. For kvinner er det ingen slik sammenheng.

Diagnosegruppene sykdommer i muskel- og skjelettsystemet og bindevevet samt mentale lidelser er klart den største årsaken til uførhet for begge kjønn. Kvinneandelen blant uførepensjonistene var 57 pst. ved utgangen av 1999.

Med utgangspunkt i dagens prognoser, regner en med at det vil være en brutto nytilgang på om lag 33 300 uførepensjonister i 2000 og 34 000 i 2001. På denne bakgrunn anslås antall uførepensjonister å komme opp i om lag 292 600 i løpet av 2001.

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2000 ble det vedtatt en rekke tiltak innenfor gjeldende regelverk for å begrense veksten i nytilgangen til uføreordningen. Blant tiltakene er skjerpet kvalitetssikring i uføresaker og innskjerping av kravet om at attføring skal være forsøkt med mindre åpenbare grunner tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig. Det legges også opp til at en i større grad skal forsøke å reaktivisere personer som allerede er tilstått uførepensjon med sikte på tilbakeføring i arbeid.

Rikstrygdeverket og Arbeidsdirektoratet har utarbeidet samordnede mål og prioriteringer på attførings- og rehabiliteringsområdet som skal legges til grunn for etatenes konkrete mål og prioriteringer for 2001.

I tillegg til tiltakene på uføreområdet som ble vedtatt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2000 vil Regjeringen i 2001 utvide unntaksbestemmelsene for tidsbegrensning på rehabiliteringspenger slik at personer som har en utsikt til bedring får lengre tid til avklaring av sin helsetilstand. Regjeringen foreslår også at Trygderettens praksis med at saker bare kan omgjøres til saksøkers gunst blir opphevet.

Alderdom

Utgiftene til alderspensjon har steget jevnt de siste årene. Dette skyldes først og fremst større gjennomsnittlig utbetaling som følge av at nye pensjonister har større opptjening i tilleggspensjonssystemet enn eldre pensjonister. Andelen alderspensjonister med tilleggspensjon antas å bli 88,7 pst. ved utgangen av 2001. I løpet av 2000 forventes en liten nedgang i antallet alderspensjonister. Den økte opptjeningen av tilleggspensjon fører isolert sett til at det blir færre minstepensjonister.

Folketrygdens minstepensjon økte med 1 000 kroner per måned fra 1. mai 1998. Særtillegget økte da til 79,33 pst. av grunnbeløpet. Som umiddelbar virkning økte antallet minstepensjonister, men disse hadde fått en høyere inntekt enn tidligere.

Fra 1. mai 2000 utgjør minstepensjonen 88 032 kroner for enslige, 75 756 kroner for minstepensjonist gift eller samboende med minstepensjonist og 73 140 kroner for minstepensjonist gift med tilleggspensjonist.

Stortingsbehandlingen av Velferdsmeldingen St.meld. nr. 35 (1994-95) Innst. S. nr. 180 (1995-96) initierte flere utredninger, som nå er ferdige og har vært på høring. Utredningene ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2000, og vil bli nærmere fulgt opp i Regjeringens langtidsprogram for 2002 til 2005, som skal legges fram tidlig i 2001:

• Moland-utvalget avga i 1998 sin innstilling NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden. Utvalget skisserer alternativer med et statlig pensjonsfond, ytelsesbaserte private pensjonsfond eller private pensjonsfond med investeringsvalg.

• Førtidspensjoneringsutvalget har i innstilling NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering sett på hvordan endringer i førtidspensjonsordningene og annet relevant regelverk kan bidra til å øke den enkeltes motivasjon og mulighet til å fortsette i arbeid.

• En interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Sosial- og helsedepartementet har sett nærmere på fordeler og ulemper med innføring av en fleksibel pensjonsordning for personer mellom 64 og 70 år uten at belastningen i folketrygden øker. Gruppen har også gått gjennom på fordelingsmessige og økonomiske konsekvenser ved å endre besteårsregelen, deling av pensjonsrettigheter ved skilsmisse og fleksibel pensjonsalder. Rapporten er også benyttet som underlag for NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering.

Enslige forsørgere

Fra 1. januar 1998 ble stønadsordningene for enslige forsørgere endret. Hensikten med omleggingen var å stimulere enslige forsørgere til å ta utdanning og komme i inntektsgivende arbeid etter en omstillingstid og å bedre økonomien deres i omstillingsperioden. Den ordinære stønadstiden er nå tre år, med mulighet for to års forlengelse under nødvendig utdanning. Som hovedregel gis det ikke overgangsstønad etter at det yngste barnet er åtte år. Stønadsnivået ble samtidig økt betraktelig. Fra 1. juli 1999 opphørte overgangsstønad til enslige forsørgere i stabile samboerforhold, dersom forholdet har vart i mer enn 12 av de siste 18 månedene.

Virkninger av regelendringene vil bli nærmere evaluert.

Fram til 1995 økte antallet enslige forsørgere med ytelser fra folketrygden, for deretter å avta hvert år fram til og med 1999. Etter hvert som tidsbegrensningen for overgangsstønad får virkning, antas antallet enslige forsørgere å gå ytterligere ned. Regelendringen av 1. juli 1999 bidrar ytterligere til at antall mottakere av overgangsstønad går ned. Andelen enslige forsørgere under utdanning eller i arbeid har økt fra 1993 til 1998. Fra 1998 til 1999 har andelen vært om lag den samme. Overgangsregler for omlegging av ytelsene til enslige forsørgere utløper 1. januar 2001. Rikstrygdeverket forventer at det blir om lag 18 000 færre som har krav på overgangsstønad.

Finansiering av helsetjenester

Folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, bl.a. lege- og psykologhjelp, syketransport og medisiner på blå resept, er budsjettert under programområde 30 Helsevern. Programområdet har over lang tid vært preget av betydelig utgiftsvekst, og den underliggende veksten er fortsatt sterk. I budsjettet for 2001 er det oppført 17 079 mill. kroner, mot 15 227 mill. kroner i saldert budsjett for 2000.

Sosial- og helsedepartementet har igangsatt en gjennomgang av egenandelsordningen med sikte på å komme fram til en bedre skjerming av grupper som har de største utgiftene til egenbetaling. Som et første skritt i retning av å forbedre skjermingsordningene for de som har de største utgiftene til egenbetaling, foreslås egenbetalingen for opphold på opptreningsinstitusjoner redusert med ca. 30 kroner pr. døgn. Tiltaket er beregnet å koste om lag 20 mill. kroner.

Regjeringen foreslår at det såkalte referanseprissystemet for legemidler blir avviklet. Referanseprissystemet ble innført i 1993 og senere utvidet i 1998 for å oppnå innsparinger for folketrygden. Referanseprissystemet innebærer at legemidlene inndeles i grupper, der legemidlene i hver gruppe er tilnærmet identiske. Dersom legen forskriver et preparat som koster mer enn prisen på det billigste preparatet innen hver gruppe, må pasienten betale mellomlegget.

Senter for økonomiske analyser (ECON) ble engasjert av Sosial- og helsedepartementet for å foreta en evaluering av ordningen. På bakgrunn av de erfaringene en har med håndteringen av referanseprissystemet og ECONs evaluering, foreslås systemet avviklet fra 1. januar 2001. Avviklingen er beregnet å koste om lag 20 mill. kroner. Siden apotekene vil få mindrearbeid ved at systemet avvikles, foreslås merutgiften dekket inn ved at apotekenes maksimale avansesatser blir satt ned tilsvarende i 2001.

Fødsels- og adopsjonspenger

Det forventes om lag 59 000 fødsler neste år, en nedgang på om lag 1 000 fra i år. Det er lagt til grunn en viss økning i sysselsettingen, som medfører en økning i antall fødselspengetilfeller på 0,45 pst. fra 2000 til 2001. Innføring av selvstendig opptjeningsrett for fedre fra 1. juli 2000 innebærer merutgifter på 90 mill. kroner i 2001. Utgiftene til fødsels- og adopsjonspenger er på dette grunnlaget beregnet til 8 078 mill. kroner i 2001, en økning på 9,8 pst. i forhold til saldert budsjett for 2000. Dette skyldes i tillegg til sysselsettingsveks-ten økning i fødselspengegrunnlaget som følge av lønnsveksten. Bevilgningen til fødselspenger for 2000 ble økt med 356 mill. kroner i forbindelse med Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2000.

Dagpenger

I 1999 mottok i gjennomsnitt 57 500 personer dagpenger, en nedgang på om lag 5 pst. fra 1998. I 1. halvår 2000 var antall dagpengemottakere 63 700. Dagpengebevilgningen for 2000 er 6 600 mill. kroner. For 2001 foreslås det en dagpengebevilgning på 6 519 mill. kroner.

Ytelser til yrkesrettet attføring

Antall mottakere av attføringspenger økte fra 30 000 personer i 1998 til 31 300 i 1999, dvs. en økning på drøye 4 pst. I 1. halvår 2000 var det i gjennomsnitt 33 700 personer som mottok attføringspenger. Dette er en økning på knappe 10 pst. i forhold til 1. halvår 1999. Økningen må sees i sammenheng med at flere prøves på attføring før uførepensjon kan innvilges.

Samlet bevilgning for 2001 under kap. 2543 Ytelser til yrkesrettet attføring foreslås satt til 5 977 mill. kroner.

Nye beregningsregler for rehabiliteringspenger og attføringspenger: utsatt iverksettelse

Stortinget vedtok i juni i år nye beregningsregler for rehabiliteringspenger og attføringspenger, jf. Ot.prp. nr. 48 (1998-99) og Innst. O. nr. 65 (1999-2000). Lovforslaget ble opprinnelig fremmet med sikte på iverksettelse fra 1. januar 2000, mens dette siden ble forskjøvet til kommende årsskifte (jf. St.prp. nr. 1 (1999-2000) Folketrygden).

Med hjemmel i det nye regelverket fastsatte Arbeids- og administrasjonsdepartementet den 27. juli 2000 nye forskrifter om ytelser under yrkesrettet attføring med ikrafttreden som angitt. Samtidig ble forskrifter vedrørende overgangsregler mv. varslet.

Mens omleggingen på sikt vil være om lag provenynøytral, ville iverksettelse som forutsatt per 1. januar 2001 av de beskrevne endringene og de nødvendige overgangsregler for rehabiliterings- og attføringspenger, innebære et netto provenytap på om lag 500 mill. kroner kommende år. Når det tas hensyn til utgiftsveksten under folketrygdens ordninger, vil iverksettelse av en omlegging med slike budsjettkonsekvenser allerede fra kommende årsskifte ikke være forsvarlig. Regjeringen vil derfor foreslå at iverksettelse utsettes.

Regjeringen anser likevel de nye beregningsreglene som et riktig og viktig grunnlag for økt attføring tilbake til arbeidslivet, og legger fortsatt til grunn at beregningsreglene iverksettes så snart dette kan innpasses budsjettmessig.

Utgiftsutviklingen i folketrygden under sosiale formål og helsevern

Sosial- og helsedepartementets del av folketrygdens utgifter omfatter programområde 29 Sosiale formål og programområde 30 Helsevern. Utgiftene under disse programområdene utgjør både en stor andel av statsbudsjettet medregnet folketrygden, samt at store deler av den automatiske veksten i budsjettet fra år til år kommer under disse programområdene. I tabell 4.7 og tabell 4.8 framstilles budsjettveksten de senere år. I tabellene benyttes hovedgrupper hvor en kan forutsette forholdsvis ensartede utgiftsforløp for de budsjettformål som inngår i hver gruppe. 1

Tabell 4.7 viser regnskap for 1997-1999 og utgiftsprognoser for 2000 og 2001 under programområde 29 (unntatt underholdsbidrag) og programområde 30. Kolonnen for 2001 viser samlet bevilgningsforslag under hovedgruppene.

Tabell 4.8 viser prosentvis årlig realvekst innenfor budsjettmessig sentrale ordninger i folketrygden. Det gjelder den største ordningen, alderspensjon som i øyeblikket ikke har nevneverdig realvekst, og de ordningene som for tiden viser stor realvekst. Det er de store sykdomsrelaterte kontantytelser til livsopphold (sykepenger, rehabiliteringspenger, uførepensjon) og naturalieytelsene medisiner og tekniske hjelpemidler.

Realveksten framkommer ved at sykepenger er korrigert for lønnsveksten, mens kontantytelsene ellers er korrigert for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp. Dette innebærer at økte ytelser som følge av at grunnbeløpet reguleres utover konsumprisindeksen ikke kommer med som realvekst.

Tabellen illustrerer dermed f.eks. endringen i sykepengeutgiftene som følge av økende sysselsetting og/eller økende fraværstilbøyelighet. For uførepensjon illustreres økende utgifter som følge av at flere blir uførepensjonert og at den gjennomsnittlige poengopptjeningen er blitt høyere.

For naturalieytelser er konsumprisindeksen benyttet.

For å vise underliggende utgiftsvekst fram til og med 2001, er tallene i 2001-kolonnen i tabell 4.8 ikke justert for virkningen av nye tiltak i 2001.

Hovedtrekkene i tabellene er:

• Det er fortsatt sterk realvekst i sykepengeutgiftene. Fraværet per arbeidstaker har økt med opp mot 10 pst. i flere år. Det er ut fra sykepengestatistikken for 2000 og 2001 nå lagt til grunn en årlig vekst i sykefraværet på hhv. 12 og 10 pst. Arbeidsgiverperioden ble utvidet fra 14 til 16 kalenderdager fra 1. april 1998. Uten denne utvidelsen ville vekstratene for årene 1997-98 og 1998-99 begge vært høyere, til sammen om lag 4 prosentpoeng.

• Rehabiliteringsutgiftene følger om lag samme vekstmønster som sykepengeutgiftene.

• Utgiftene til uførepensjon øker også sterkt, særlig fra 1998. Mens antallet nye uførepensjonister i 1995 var om lag 25 000, forventes det en nytilgang på vel 33 000 i 2000 og om lag 34 000 i 2001. Antallet uførepensjonister var 236 000 ved utgangen av 1995 og forventes å bli om lag 292 600 ved utgangen av 2001

• Minstepensjonsøkningen fra 1. mai 1998 medfører en ekstra vekst i utgiftene til uførepensjon på vel 1 pst. samlet sett for årene 1998 og 1999.

• Utgiftene til alderspensjon viser en moderat vekst. Det er fortsatt reell vekst i tilleggspensjonene på grunn av økt pensjonsopptjening, mens antallet pensjonister er relativt stabilt. Det var om lag 625 000 alderspensjonister i 1995 og forventes å bli omlag 622 800 i 2001, dvs. en nedgang etter at det har vært en mindre økning de senere årene. Fra om lag 2010 vil antallet alderspensjonister begynne å tilta kraftig. Økt minstepensjon fra 1. mai 1998 medfører en samlet utgiftsvekst i 1998 og 1999 på om lag 3 pst. for alderspensjon.

• Utgiftene til familiestønader har vært avtakende de senere årene. Omleggingen av finansieringsordningen for enslige forsørgere med høyere overgangsstønad, men kortere varighet, medførte en sterk vekst i utgiftene i 1998, men bidrar etter hvert til en betydelig utgiftsreduksjon.

• Det er ellers en sterk vekst i utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler, til tross for at det er innført omfattende innsparingstiltak bl.a. når det gjelder blåreseptmedikamenter. Endringen i egenbetalingsreglene for 1999 ble f.eks. antatt å redusere utgiftene med nesten 500 mill. kroner. Om lag halvdelen av egenbetalingsøkningen fanges imidlertid opp av utgiftstaket som skjermer storforbrukere av helsetjenester.

• Fra 1. januar 2001 vil folketrygdloven bli gitt allmenn anvendelse på norsk kontinentalsokkel. Under Sosial- og helsedepartementets del av folketrygden forventes dette å gi merutgifter på knapt 90 mill. kroner i 2001.

4.8.2 Overføringer til andre

Utgiftspostene fra 70-89 bortsett fra utgifter til folketrygden, omfatter overføringer til private, f. eks. husholdninger, organisasjoner, private bedrifter mv. Postene omfatter også overføringer til statlige og kommunale foretak som er organisert som selvstendige rettssubjekter, samt overføringer til utlandet, f. eks. tilskudd til internasjonale organisasjoner og bistandsmidler. Denne typen overføringer beløper seg i det foreslåtte budsjettet for 2001 til 71,3 mrd. kroner. Dette utgjør 14 pst. av statsbudsjettets utgifter og bevilges over 342 ulike poster. Overføringene inkluderer et bredt spekter av ordninger som er forskjellige med tanke på målgrupper, formål og bevilgningsstørrelse. Tabell 4.11 viser de store overføringsområdene.

Overføringer som er forhandlingsbasert (jordbruksavtalen, takster for leger, psykologer og fysioterapeuter) er budsjettert som om gjeldende avtaler videreføres. Bevilgningene vil på vanlig måte bli korrigert når forhandlingene er sluttført.

4.9 Renter

Statens renteutgifter består av renter på innenlandsk og utenlandsk statsgjeld samt andre renteutgifter. Statens renteutgifter på statsgjelden (kap. 1650) anslås til 17,2 mrd. kroner i 2001. Dette fordeler seg med 16,5 mrd. kroner til renter på innenlandsk gjeld og 695 mill. kroner på utenlandsgjelden. De samlede renteutgiftene anslås økt med 1,7 mrd. kroner fra anslag på regnskap for 2000 til 2001.

4.10 Lånetransaksjoner

Postene fra 90 til 99 på statsbudsjettets utgiftsside inneholder bevilgninger som endrer sammensetningen av statens formuesportefølje i kapitalregnskapet. De største postene er avdrag på statsgjeld og utlån til statsbankene. Samlet utlån og avdrag er i 2001 budsjettert med 103,8 mrd. kroner.

Avdrag på statsgjeld i 2001 er budsjettert med 44,4 mrd. kroner. Avdrag på statsgjeld og andre lånetransaksjoner vil bli finansiert ved opptak av nye lån og eventuelt ved trekk på kontantbeholdningen.