7 Statlig økonomistyring
7.1 Status for økonomistyringen i staten
I Gul bok er det årlig orientert om økonomiregelverket for staten som trådte i kraft tidlig i 1997. Økonomiregelverket består av økonomireglementet for staten, fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996, og utdypende bestemmelser i form av funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten, fastsatt av Finansdepartementet 24. oktober 1996.
Finansdepartementet varslet i Gul bok 2000 at en ville hente inn erfaringer fra departementene, underliggende virksomheter og regnskapssentralene om tilpasningen til økonomiregelverket. Formålet med erfaringsinnhentingen er å styrke informasjonsgrunnlaget om henholdsvis status for statlige virksomheters arbeid innen økonomistyring, virksomhetenes erfaringer med tilpasningen til økonomiregelverket og erfaringer med det eksisterende tjenestetilbudet. Informasjonen skal danne grunnlag for å vurdere eventuelle justeringer av selve økonomiregelverket, endringer i det statlige tjenestetilbudet og av organiseringen av tjenestetilbudet på konsernnivå i staten. Tjenestetilbudet omfatter økonomitjenester fra de to regnskapssentralene (Skattedirektoratet/skattefogdkontorene og Statens forvaltningstjeneste), rammeavtaler for økonomisystemer og kurstilbud fra Statskonsult.
Erfaringsinnhentingen skjer på bakgrunn av at det er over tre år siden økonomiregelverket trådte i kraft og på bakgrunn av tilbakemeldinger til Finansdepartementet om regelverket i perioden etter at det ble fastsatt. Videre er bakgrunnen Riksrevisjonens brev av 3. september 1999 til Statsministerens kontor og Finansdepartementet om til dels betydelig svikt i rutiner for regnskapsføring og økonomiforvaltning i departementene og i underliggende virksomheter (jf. nærmere omtale i pkt. 7.2).
Finansdepartementet ønsker å styrke brukerorienteringen av departementets arbeid innen statlig økonomistyring. Økt vekt på brukertilpasning i forhold til både økonomiregelverket og det statlige tjenestetilbudet forventes å bidra til økt kvalitet og effektivitet innen statlig økonomistyring og økonomiforvaltning. Informasjon om statlige virksomheters arbeid innen økonomistyring er i denne sammenheng sentralt.
Blant områder som er viktige i erfaringsgjennomgangen, er henholdsvis etatsstyring mellom departementene og statlige virksomheter, intern styring i virksomhetene, tilskuddsforvaltning, de to regnskapssentralenes tjenestetilbud, organiseringen av det statlige tjenestetilbudet samt kompetansebehov.
Arbeidet med erfaringsinnhentingen er organisert som et prosjekt under Finansdepartementets ledelse og med deltakelse fra andre aktører innen statlig økonomistyring. De mest sentrale samarbeidspartnerne er Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Statskonsult, Statens forvaltningstjeneste og Skattedirektoratet. Det er etablert henholdsvis en styringsgruppe og en referansegruppe for blant annet dette prosjektet, der representanter fra de nevnte departementene og virksomhetene inngår sammen med representanter fra andre departementer. Riksrevisjonen vil også bli invitert til å følge arbeidet på en hensiktsmessig måte.
Den viktigste enkeltkilden til informasjon under prosjektet er en bred spørreundersøkelse som Statistisk sentralbyrå gjennomfører på vegne av Finansdepartementet. Spørreskjema ble sendt ut i andre halvdel av mai i år til samlet om lag 900 respondenter i departementer, underliggende virksomheter og regnskapsførende driftsenheter innen virksomheter. Det er lagt vekt på at utvalget av virksomheter og regnskapsførende enheter blir balansert blant annet ut fra departementstilknytning, størrelse og fase i tilpasningsarbeidet til økonomiregelverket.
Spørreundersøkelsen vil primært gi grunnlag for en beskrivelse av status for statsforvaltningen i forhold til økonomistyring og tilpasningen til kravene i økonomiregelverket. Temaene i undersøkelsen er således konsentrert om faktainformasjon og i noen grad vurderinger av situasjonen i egen virksomhet. I tillegg er det åpnet for kommentarer både til selve økonomiregelverket og til tjenestetilbudet som er etablert.
Samlet har om lag 75 pst. av de spurte svart på undersøkelsen. Arbeidet med å sammenstille informasjonen og å analysere resultatene pågår nå. Det legges opp til å presentere resultater fra erfaringsinnhentingen i løpet av høsten 2000 i rapporter om noen utvalgte emner, i tillegg til en hovedrapport med en helhetlig tilstandsbeskrivelse. Erfaringsinnhentingen er et sentralt informasjonsgrunnlag i arbeidet med å vurdere justeringer både av selve økonomiregelverket og av det statlige tjenestetilbudet, jf. omtale i pkt. 7.2 nedenfor.
Når resultatene fra spørreundersøkelsen foreligger, vil det bli vurdert å supplere undersøkelsen med enkelte kvalitative undersøkelser i form av f.eks. intervjuundersøkelser.
Finansdepartementet kommer tilbake til de konkrete resultatene fra erfaringsinnhentingen og departementets oppfølging av disse.
Ved utgangen av 1999 var alle virksomhetene som hadde valgt å benytte en regnskapssentral for tilgang til moderne økonomisystemløsninger, koblet opp og satt i produksjon. Dette arbeidet ble sluttført i henhold til den planen for gjennomføring som regnskapssentralene hadde lagt.
Enkelte virksomheter har fått innvilget forlenget tilpasningsperiode til kravene i økonomiregelverket på grunnlag av søknad til Finansdepartementet. De virksomhetene som har fått innvilget forlenget tilpasningsperiode, har økonomisystemer og/eller fagsystemer som det er nødvendig å gjøre omfattende endringer i. Frist for endelig sluttføring av tilpasningene ligger 2 til 3 år fram i tid, og det er en viss usikkerhet knyttet til sluttføringen av dette arbeidet. Disse virksomhetene er pålagt å rapportere to ganger per år til Finansdepartementet om blant annet framdriften i arbeidet. Dette gjelder Arbeidsmarkedsetaten, Forsvaret, Garantiinstituttet for eksportkreditt, Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet. Ingen av disse virksomhetene har til nå rapportert om forsinkelser i framdriften.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet har ferdigstilt en funksjonell kravspesifikasjon for lønns- og personalsystemer til statsforvaltningen. På grunnlag av denne kravspesifikasjonen har Statens forvaltningstjeneste innhentet anbud med sikte på å inngå rammeavtale med en eller flere leverandører av lønns- og personalsystemer. Dette arbeidet er nå inne i en sluttfase hvor det blant annet gjennomføres testing av om de tilbudte systemene oppfyller statens krav.
7.2 Tiltak for å styrke økonomi-styringen
Finansdepartementet har iverksatt flere utviklingstiltak innen fagområdet statlig økonomistyring. I tillegg planlegges ytterligere tiltak. Bakgrunnen for utviklingstiltakene er blant annet Riksrevisjonens brev av 3. september 1999 etter antegnelsene til statsregnskapet for 1998 om til dels betydelig svikt i rutiner for regnskapsføring og økonomiforvaltning i departementene og i underliggende virksomheter. Finansdepartementet legger i denne forbindelse vekt på å videreutvikle og styrke felles tiltak i staten som legger til rette for departementenes og underliggende virksomheters oppfølging av kravene i økonomiregelverket. De fleste utviklingstiltakene er organisert som egne prosjekter i departementet.
Finansdepartementet har i svarbrev til Riksrevisjonen av 3. desember 1999 omtalt kortsiktige og mer langsiktige tiltak for å bedre den statlige økonomistyringen og bedre kompetansen på statlig regnskapsføring. På kort sikt er de viktigste felles tilretteleggingstiltakene som er omtalt i brevet et kursopplegg for ledere i staten, initiativ til nettverksgrupper og utarbeidelse av en veiledning i statlig regnskapsarbeid. Status for arbeidet med disse tiltakene er følgende:
Finansdepartementet er i ferd med å sluttføre det faglige opplegget for lederkurs i departementene og underliggende virksomheter. Hovedfokus vil bli lagt på ledernes ansvar og hvordan følge opp og sikre kvaliteten på regnskapsfunksjonen. Opplegget utarbeides i samarbeid med Statskonsult og Skattedirektoratet. Det enkelte departement vil stå ansvarlig for å gjennomføre lederkursene innen egen sektor. Finansdepartementet er nå i kontakt med det enkelte departement for å avklare den nærmere tidsplanen for slik gjennomføring. Det ventes at lederkursene kan være sluttført innen våren 2001.
Innenfor området nettverksgrupper har Finansdepartementet valgt å prioritere et faglig opplegg for regnskapsmedarbeidere i statlige virksomheter (inkl. departementene). Disse vil bli tilbudt et seminar over 2 dager, arrangert i ulike regioner av landet. Seminarene vil inneholde både noe grunnleggende regnskapsteori og arbeid med praktiske eksempler, og det tas sikte på at de kan holdes i løpet av høsten 2000. Formålet med seminarene er at de skal tjene som læringsarenaer for medarbeiderne og gi anledning til gjensidig erfaringsutveksling mellom deltakerne. Skattedirektoratet har på oppdrag fra Finansdepartementet påtatt seg å utarbeide det faglige opplegget for seminarene og å stå for den praktiske gjennomføringen sammen med skattefogdkontorene. Opplegget er tilrettelagt for i alt om lag 600 deltakere.
Finansdepartementet har startet arbeidet med et oppdatert veiledningsmateriale i statlig regnskapsføring. Veiledningen skal kunne brukes i opplæring og undervisning, i tillegg til ved regnskapsarbeidet i den enkelte virksomhet.
Finansdepartementet vil i løpet av høsten 2000 iverksette et eget prosjekt med gjennomgang av økonomiregelverket. Gjennomgangen av bestemmelsene skjer på bakgrunn av resultatene fra erfaringsinnhentingen omtalt i pkt. 7.1. Siktemålet er både å forenkle deler av regelverkets bestemmelser og å videreutvikle andre deler av regelverket. Et hovedformål med dette arbeidet er å øke brukertilpasningen av økonomiregelverket. Det legges opp til at arbeidet skal skje i nær kontakt med andre departementer og brukere av regelverket. Riksrevisjonen vil bli invitert til å delta som observatør.
De omtalte tiltakene finansieres i 2000 hovedsakelig ved bevilgninger som er stilt til disposisjon over kap. 1600 Finansdepartementet, post 21 Spesielle forsknings- og utredningsoppdrag. For 2001 foreslås det opprettet et kap. 1630 «Tiltak for å styrke den statlige økonomiforvaltning» til dette formålet.
7.3 Sentralt statsregnskap
Ny systemløsning for føringen av det sentrale statsregnskapet ble tatt i bruk høsten 1999. Regnskapet for 1999 ble avsluttet ved hjelp av det nye systemet. Rapporteringen til det sentrale statsregnskapet skal gjøres ved at regnskapsrapportene sendes inn elektronisk til Finansdepartementet. Ved inngangen til 2000 var det sentrale systemet klargjort for å motta rapporter elektronisk, men det gjensto arbeid hos de som skulle rapportere. Gjennom 2000 har elektronisk innrapportering gradvis blitt tatt i bruk. Ved kommende årsskifte antas det at om lag 300 av samlet ca. 500 regnskapsrapporter vil komme inn elektronisk.
7.4 Styring av statlige investeringsprosjekter
I Gul bok for 2000, avsnitt 7.4, er det omtalt tiltak for å forbedre styringen med store statlige investeringer. Det første tiltaket som skulle iverksettes, var innføring av krav om ekstern kvalitetssikring av alle investeringer med kostnadsanslag over 500 mill. kroner med virkning fra 1.1.2000. Opplegget skulle baseres på et rammeavtaleverk med et begrenset antall høyt kvalifiserte, eksterne kvalitetssikrere. I St.prp. nr. 61 (1999-2000) ble det orientert om at arbeidet med inngåelse av rammeavtaler var blitt forsinket. Fagdepartementene var derfor gitt anledning til i mellomtiden å få utført kvalitetssikring gjennom direkte kjøp av enkeltoppdrag i konsulentmarkedet, dersom det av hensyn til rasjonell framdrift ville bli problematisk å vente til rammeavtalene var på plass. Kvalitetssikring skulle således bli gjennomført for det samme antall prosjekter som var forutsatt høsten 1999.
Finansdepartementet undertegnet 22. juni 2000 likelydende rammeavtaler med følgende 4 kontraktsparter: TerraMar Prosjektledelse AS, HolteProsjekt Consulting AS, Dovre International AS og Metier Scandinavia AS i samarbeid med PTL Løken AS og NTNU, Institutt for bygg- og anleggsteknikk. Avtalene har en varighet ut 2001 med to opsjoner for Finansdepartementet på hver ett års forlengelse.
Det er hittil foretatt avrop på rammeavtalen for 5 prosjekter, 2 under Samferdselsdepartementet og 3 under Forsvarsdepartementet. I tillegg er det i medhold av den forannevnte fullmakt til fagdepartementene kjøpt ett kvalitetssikringsoppdrag under Forsvarsdepartementet. Per 1. september 2000 er ingen av oppdragene fullført. Av hensyn til den videre framdrift har en som en overgangsordning for 2001 tillatt at prosjekter kan fremmes også uten gjennomført kvalitetssikring. Det er i disse tilfellene gjort spesielt oppmerksom på forholdet under de respektive kapitler i fagproposisjonene og tatt eksplisitt forbehold om at det kan bli aktuelt å komme tilbake overfor Stortinget med endringer i prosjektenes resultatmål, herunder kostnadsrammen. Dette vil skje i stortingsproposisjonen med omprioriteringer i budsjettet for 2001 som fremmes samtidig med Revidert nasjonalbudsjett 2001, dersom kvalitetssikringsrapportene gir grunnlag for dette.
Finansdepartementet følger løpende kvalitetssikringsarbeidet. Når det foreligger tilstrekkelige erfaringsdata, vil en vurdere om det er behov for ytterligere omlegginger i statens styringssystemer. Finansdepartementet har også igangsatt arbeidet med å innføre et felles kontoplanoppsett for statlige investeringsprosjekter, som bebudet i Gul bok for 2000 og i St.prp. nr. 61 (1999-2000).