2 Bakgrunn, utfordringar og mål

2.1 Innleiing

I dette kapitlet blir det gjort kort greie for kvifor bustøtta er eit godt verkemiddel i regjeringa si satsing mot fattigdom. Vidare blir det gitt ein kort historikk, gjort greie for den bustøtta som gjeld i dag, dei største utfordringane og dei viktigaste måla for ei ny bustøtte.

2.2 Bustøtte som velferdspolitisk verkemiddel

Visjonen om ein god og trygg bustad for alle er ein av grunnpilarane i velferdspolitikken. Bustaden er eit viktig velferdsgode i seg sjølv, men er òg ein sentral føresetnad for god helse, det å få arbeid eller det å ta utdanning.

Buutgiftene er ein stor del av utgiftene for mange husstandar, ikkje minst for økonomisk vanskelegstilte og nyetablerte. Levekårsundersøkinga frå 2004 viser at for den tidelen som har lågast inntekt, har halvparten buutgifter på 43 prosent av inntekta eller meir (NOVA 2006: Bolig og levekår i Norge 2004. Gulbrandsen (red.). Rapport 3/06). Vidare har ein fjerdedel buutgifter på 75 prosent eller meir. Det vil seie at buutgiftene i seg sjølve kan skape økonomiske vanskar for dei med låg inntekt.

Dei seinare åra har prisane for andre nødvendige varer som mat og klede blitt reduserte, medan bustadprisar, renter og husleige har stige mykje. Buutgiftene har blitt ei høgare belastning for mange. På den andre sida fører dei høge prisane og verdien på bustader til at for dei som eig ein bustad, blir bustaden viktig for å byggje opp eigen formue. Gjennom arv og hjelp til barna når dei etablerer seg på bustadmarknaden, blir skilnader i formue overførte til dei neste generasjonane. For dei som ikkje kan få slik hjelp, kan det bli vanskeleg å etablere seg på bustadmarknaden.

For dei fleste er buutgiftene ein utgiftskomponent som ikkje er lett å påverke. Mange er derfor sårbare overfor auka buugifter. Tiltak retta mot dei som har høge buutgifter, er derfor målretta tiltak for å hjelpe økonomisk vanskelegstilte til å førebyggje økonomisk uføre. Bustøtta er eit effektivt verkemiddel i så måte.

Bustøtta er retta mot husstandar med låg inntekt og høge buutgifter. Ordninga er fleksibel ved at utbetalingane blir tilpassa endringar i utgifter og inntekter i husstandane. Ordninga er òg strengt behovsprøvd.

2.3 Kort historikk

Ei ordning med husleigestøtte blei etablert i Noreg i 1947. Målgruppa var barnerike familiar som hadde inntekt under industriarbeidarlønn. Frå 1965 kom grupper av pensjonistar med i ordninga. Bustøtteordninga slik vi kjenner ho i dag, blei etablert i 1973. Både i 1983 og i 1994 blei ordninga endra og utvida. I 1997 blei bustøtteordninga samordna med butilskotsordninga frå Helse- og sosialdepartementet.

Etter 1997 har òg stadig fleire husstandar blitt omfatta av ordninga, og bustøtta har gjennomgått fleire endringar. Krava til bustaden og til søkjarane har gradvis blitt lempa på. Det har med andre ord vore ei gradvis utvikling mot utviding og forenkling av ordninga. Denne utviklinga blir ført vidare med dette framlegget.

2.4 Bustøtta i dag

For å kunne få bustøtte blir det stilt krav både til husstanden og til bustaden. Krava definerer og avgrensar kven som har rett til bustøtte.

I juni 2008 fekk i overkant av 100 000 husstandar støtte. Gjennomsnittleg utbetaling var om lag 2 000 kroner den månaden. Dei største mottakargruppene er alders- og uførepensjonistar. Det er relativt få barnefamiliar som får bustøtte. Alle som får bustøtte, har låg inntekt, og barnefamiliane har særleg låg inntekt. Tabell 2.1 og 2.2 viser kven som får bustøtte i dag, fordelt på eigeform, personar i husstanden og grupper.

Løyvinga til bustøtta er ei overslagsløyving og er på 2 470 mill. kroner i 2008.

Det blir gjort vedtak og utbetalt bustøtte til mottakarane kvar månad. Ordninga er rettsbasert og inneber liten grad av skjønn for sakshandsamarane.

Det følgjer av § 16 i husbanklova at Husbanken og kommunane saman har det operative ansvaret for bustøtta. Husbanken har ansvaret for retningslinjer, administrasjon, drift av ikt-system for sakshandsaming og for vedtak i bustøttesakene. Rolla til kommunane er å vere førstelinje for innbyggjarane og å førebu sakshandsaminga.

Husbanken utviklar og held vedlike ikt-systemet for sakshandsaming og rapportering. I dei siste åra er det investert om lag 40 mill. kroner i nytt ikt-system for bustøtte. Det bidreg til at alle kommunale sakshandsamarar får ei ny, effektiv og moderne systemløysing for å handsame bustøttesakene. Tidlegare søkjarar om bustøtte får søknader som er ferdig utfylte. Det blir nytta registerbaserte opplysningar i sakshandsaminga frå mellom anna folke- og likningsregisteret, slik at søknadsprosessen i stor grad er automatisert. Husbanken har i tillegg ansvaret for å handsame klagesakene, omlag 5 000 saker i året. Husbanken har òg ansvaret for manuell handsaming av enkeltsaker, det vil seie saker der registerdata ikkje kan bli nytta. Husbanken arrangerer kontinuerleg kurs og andre former for rettleiing.

Informasjon om bustøtta blir gitt både frå kommunane og Husbanken. Husbanken står for dei breie landsdekkande kampanjane og informasjon i riksdekkande media, medan kommunane har ansvaret lokalt og for å informere den enkelte søkjaren.

2.5 Utfordringar i bustøtteordninga

Hovudutfordringane med den bustøtteordninga som gjeld i dag er:

1. krav om at søkjarar utan barn må vere trygda for å få bustøtte

2. forelda krav til utforming og finansiering av bustaden

3. låge inntektsgrenser for barnefamiliar

4. ulik handsaming av søkjarane og kompliserte reglar

2.5.1 Krav om at søkjarar utan barn må vere trygda for å få bustøtte

Bustøtta stiller i dag krav om at søkjarar må ta imot trygd eller ein del andre offentlige ytingar for å få bustøtte. Kravet gjeld for søkjarar som ikkje har barn under 18 år i husstanden.

Kravet utelukkar dermed mange aleinebuarar og par utan barn. Ein stor del av desse er yngre menn i storbyane. Mange av dei er i ein kritisk periode av livet, til dømes ved at dei går ut og inn av arbeidsmarknaden og har problem med å etablere seg på bustadmarknaden. Enkelte står i fare for å bli bustadlause og falle utanfor arbeidslivet.

Rapporten Bostøtte og boutgifter (NOVA 2003. Gulbrandsen m.fl. Rapport 19/03) har kartlagt potensielle mottakarar av bustøtte. Her har inntektene til husstandane blitt vurderte, og andre krav har blitt haldne utanfor. Rapporten syner at berre 65 prosent av alle husstandar og 76 prosent av alle personar som innfrir bustøttekrava, blir omfatta av ordninga. Mange av desse er aleinebuarar. NOVA omtalar dette slik:

«En av de gruppene som skiller seg ut med et særlig stort innslag av personer som både har lav inntekt og høy boutgiftsbelastning, er enslige personer mellom 16 og 44 år. Med dagens regler er denne gruppa utelukket fra bostøtte, så sant ikke personen er trygdet.»

Ut frå målet om størst mogleg arbeidsdeltaking kan kravet om at søkjarar må vere trygda, verke negativt. Det kan nemleg føre til at dei som allereie får bustøtte, mistar motivasjonen til å ta lønt arbeid, og at vanskelegstilte blir motiverte til å få status som trygda eller liknande. Å fjerne kravet om trygd som inntektskjelde er dermed viktig for å hindre innlåsingseffektar i trygdesystemet.

2.5.2 Forelda krav til utforming og finansiering av bustaden

For å få bustøtte tilseier hovudregelen mellom anna at bustaden må vere på minst 40 m² og ha separat kjøkken og soverom.

For pensjonistar som eig bustaden sin sjølve, og som har ei inntekt over minstepensjonen, pluss 30 prosent, blir det framleis stilt krav om at bustaden er finansiert med eit lån i Husbanken eller Innovasjon Noreg, og at lånet ikkje er nedbetalt.

Ein må sjå både bustad- og finansieringskravet i samanheng med den opphavlege grunnen til at bustøtta vart etablert, nemleg som ei hjelp til låntakarar i Husbanken med svak økonomi. For å få husbanklån blir det ikkje lenger stilt krav om bustadarealet, eller krav til at bustaden må ha separat kjøkken og soverom. Krava er erstatta med funksjonskrav. Funksjonskravet inneber mellom anna at bustaden skal gi høve til kvile og matlaging, utan at det må vere eigne rom til desse funksjonane.

Bustadkrava utelukkar mindre bustader utan eige kjøkken og/eller soverom. Det vil mellom anna seie moderne bustader med opne kjøkkenløysingar og eittromsbustader. Det er mange slike bustader i Noreg, og mange av dei med svakast økonomi bur i slike bustader.

Finansieringskravet fører til at bustøtta blir mindre effektiv og treffsikker i arbeidet mot fattigdom. Kravet kan i tillegg vere i strid med konkurransereglane fordi kredittinstitusjonar blir handsama ulikt.

2.5.3 Mange barnefamiliar fell utanfor

For å få bustøtte må inntekta til husstanden vere svært låg. Dei låge inntektsgrensene utelukkar spesielt mange barnefamiliar frå ordninga. Ei utgreiing (NOVA 2003) viser at inntektsgrensene for aleinebuarar ligg noko over dei fattigdomsgrensene som er vanlege å bruke i fattigdomsmålingar. For store husstandar ligg inntektsgrensene vesentleg under fattigdomsgrensene.

Ein familie på fire som bur utanfor ein av dei største byane, fell ut av bustøtta dersom familien tener meir enn 194 000 kroner per år. Bur dei i Oslo og har ei inntekt på vel 219 000 kroner, fell dei utanfor. Oslo er den geografiske sona som har dei høgste buutgiftstaka, og dermed indirekte dei høgaste inntektsgrensene.

Riksrevisjonen har nyleg lagt fram Dokument nr. 3:8 (2007-2008) Tilbudet til de vanskeligstilte på boligmarkedet. Det konkluderte med at dei statlege, bustadsosiale verkemidla i Husbanken ikkje når ut til alle dei vanskelegstilte. Mange fell utanfor bustøtteordninga mellom anna fordi dei har for høg inntekt samtidig med at dei har for låg inntekt til å få husbanklån.

2.5.4 Ulik handsaming og kompliserte reglar

I dag blir søkjarane handsama ulikt på ei rekkje område i bustøtteordninga. Nokre former for ulik handsaming kan ein forklare ut frå omsynet til ei treffsikker ordning. Til dømes kan det vere gode argument for å handsame husstandar ulikt alt etter storleiken på husstanden og etter kvar i landet ein bur. Andre gonger kan ein ikkje gi ei god forklaring på kvifor søkjarar har blitt handsama ulikt. Det gjer ordninga mindre treffsikker og gjer at mottakarane oppfattar ho som urettvis. Reglane blir òg unødig kompliserte.

Kompliserte reglar gjer ordninga lite brukarvennleg. Mange søkjarar er ute av stand til å skjønne om dei kan få bustøtte eller ikkje. Vidare er det kompliserte regelverket ei stor utfordring for dei meir enn 1 000 sakshandsamarane i kommunane. For Husbanken fører det kompliserte regelverket til utfordringar knytte til informasjon, ikt-system, klagehandsaming og opplæring.

2.6 Måla med ny bustøtte

Målet med å styrkje bustøtta er å gjere ordninga til eit meir effektivt og treffsikkert verkemiddel mot fattigdom. Omlegginga skal òg byggje opp under målet om å motivere mottakarane til å arbeide og den bustadpolitiske visjonen om at alle skal kunne bu godt og trygt.

Det inneber å sikre at ordninga hjelper dei med størst behov, det vil seie dei med låg inntekt og høge buutgifter. Utfordringane som blir nemnde i avsnitt 2.5, hindrar dette. Derfor er det eit mål å betre bustøtta gjennom å endre person- og bustadkrava, innføre høgare inntektsgrenser for barnefamiliar, sørgje for meir lik handsaming og enklare reglar.

Det har i tillegg vore eit delmål at ingen av mottakarane som er inne i ordninga i dag, skulle få utilsikta store reduksjonar i bustøtta.