4 Forhandlingsresultatet

4.1 Valgt leverandør

Etter langvarige forhandlinger og omfattende evalueringer av tilbudene fremstod tilbudet fra Siemens AS 1 som totalt sett mest økonomisk fordelaktig for staten. Siemens har omfattende erfaring fra store telekomprosjekter i Norge blant annet gjennom leveranser av mobilnett til NetCom AS og Jernbaneverket, samt fra store prosjekter ellers i verden.

Siemens-konsernet har vært gjenstand for granskning i forbindelse med IKT-kontrakter i Forsvaret (Dalseideutvalget). Regjeringen har derfor gjennomgått forholdet til Siemens AS og datterselskapet Siemens Business Service AS (SBS). Til tross for at de beskrevne forholdene i Dalseideutvalgets rapport er alvorlige og under etterforsking av Økokrim, har Regjeringen besluttet at Siemens AS ikke avvises som tilbyder i nødnettsaken. Datterselskapet SBS vil ikke ha noen leveranser knyttet til nødnettkontrakten.

Justisdepartementet har etablert kontakt med Forsvarsdepartementet med sikte på erfaringsoverføring ved utforming og oppfølging av kontrakter. Justisdepartementet vil sikre at dette følges opp i praksis.

Siemens og Nokia har globalt besluttet å fusjonere sine nettverksvirksomheter i et nytt felleseid selskap; Nokia Siemens Networks OY, med heleid datterselskap i Norge; Nokia Siemens Networks Norge AS. Fusjonen ble godkjent av EU-kommisjonen 14. november 2006. Siemens AS sine rettigheter og forpliktelser knyttet til nødnettleveransen, er planlagt overført til Nokia Siemens Networks Norge AS som ledd i fusjonen. En slik overføring vil i så fall kreve samtykke fra Justisdepartementet. Justisdepartementet har som intensjon å inngå kontrakt direkte med Nokia Siemens Network Norge AS og vil i den forbindelse foreta nødvendige avklaringer i forhold til dette selskapet.

4.2 Valgt løsning

Det er fremforhandlet en kontrakt som gir leverandøren totalansvar for leveransen av nødnettet og utstyret i nødetatenes kommunikasjonssentraler. Kontrakten inneholder også en langsiktig drifts- og vedlikeholdsavtale.

Nødnettet skal baseres på TETRA-teknologi fra Motorola, og nettet er basert på at kjernenettelementer og radiosendere står i en ringstruktur av telelinjer som sikrer svært høy oppetid. Leveransene til de tre nødetatenes kommunikasjonssentraler er basert på utstyr fra det østerrikske firmaet Frequentis GmbH

Nødnettet er bygget opp av:

• et kjernenett av datamaskiner eller «svitsjer» med informasjon om nettets oppbygning og om hvor de ulike radioterminalene befinner seg, samt apparatets status, til enhver tid. Kjernenettets hovedoppgave er å koble opp samtalene mellom de riktige brukerne. Tjenestekritiske komponenter er duplisert og innplassert på geografisk atskilte steder. Kjernenettkomponentene plasseres i sikrede anlegg.

• et radionettverk bestående av et stort antall radiosendere/mottakere med antenner plassert i høye master, på toppen av høye bygninger, i tunneler og andre steder som sikrer at det oppnås god dekning for nødnettet. Radionettverket vil i all hovedsak bli innplassert i eksisterende bygninger og master.

• et transmisjonsnett, det vil si telelinjer som overfører tale og data fra radionettverkets enkeltsendere og mottakere til kjernenettet og videre til andre radiosendere, annet tilkoblet utstyr eller telelinjer til andre nett som er tilkoblet nødnettet. Transmisjonsnettet er delvis bygget opp av leide linjer og delvis av linjer som staten kjøper selv.

4.3 Sentrale egenskaper ved det nye nettet

Nødnettet kan beskrives ved følgende sentrale egenskaper:

• Ved landsdekkende utbygging vil nødnettets radiosendere/mottakere dekke om lag 80 % av landets areal og nær 100 % av befolkningen. Det vil bli spesielt god dekning i byer og tettsteder, også innendørs. For å kunne benytte nødnettet også ved hendelser i områder der det ikke er mulig å etablere fast dekning, vil det bli anskaffet mobile radiosendere/mottakere som kan fraktes til et skadested med redningshelikopter. Radiodekningen vil kunne forsterkes lokalt ved hjelp av spesialradioer i kjøretøyer.

• Talesamband: Nødnettet er et spesialsamband for kommunikasjon i grupper, men kan også benyttes til én-til-én samband, til å ringe ut av nettet og inn i andre nett (telefonnettet, mobiltelefonnettet, kystradioen, Forsvarets digitale nett osv.). Det er også mulig å kommunisere direkte mellom to eller flere radioer når brukere er utenfor radiosendernes dekningsområde, eller på et skadested med stort behov for helt lokal kommunikasjon.

• Utalarmering med to-veis funksjon for bl.a. deltidsbrannfolk og helsepersonell gir mulighet for hurtigere utrykning og riktigere bruk av tilgjengelige ressurser.

• Avlyttingssikkert samband: Det at samtaler ikke kan avlyttes, er avgjørende for politiets arbeid og tjenestemennenes sikkerhet.

• Informasjonssikkerheten i nettet sikrer personvernet.

• Egen nødknapp/sikkerhetsalarm til bruk for personell i fare bedrer den personlige sikkerheten. Nødknappen åpner for direkte kommunikasjon med høyeste prioritet til kommunikasjonssentralen i en nødssituasjon.

• God kapasitet ved ulykker og i den daglige operative tjeneste.

• Dataoverføring gir mulighet for innføring av applikasjoner som kart og posisjonsdata 2 , trådløs rapportering, databasetilgang og bildeoverføring. I startfasen vil datatjenester ha en overføringsrate på maksimalt 28,8 kb/s. Dataoverføring med hastighet opp til 163 kb/s er tenkt innført i byer, tettsteder og langs europaveier, riksveier og fylkesveier fra 2009.

• Nødnettet vil kunne brukes i helikopter og fly opptil 8 000 fot over havet.

• Nødnettet etableres for å gi dekning på fastlandet, men vil også kunne benyttes i skjærgården og de nære kystområder. I tillegg vil det være mulig å kommunisere mellom kystradioen og nødnettet.

4.4 Informasjonssikkerhet i nødnettet

Nødnettet tilfredsstiller Datatilsynets pålegg om kryptering av nødetatenes samband 3 . All trafikk (tale og data) i nødnettet vil bli sikret med kryptering på den mest sårbare overføringsstrekningen, på luftstrekket mellom radioterminal og radiosendere/mottakere. Apparater som blir tapt eller stjålet, vil kunne utelukkes fra å ha tilgang til nettet. Videre er det mekanismer i TETRA-teknologien som høyner sikkerhetsnivået ytterligere. I sum gir dette en god informasjonssikkerhet for taletrafikken. For informasjon som er skjermingsverdig etter sikkerhetsloven og for informasjon knyttet til kriminalitetsbekjempende arbeid hos politiet, økes konfidensialiteten ytterligere ved at taletrafikken krypteres hele veien fra sender til mottaker (ende-til-ende kryptering). Dette fordrer stringent administrativ oppfølging. Slike krypteringssystemer er under implementering eller vurdering også i andre land som benytter TETRA, da spesielt for bruk i spesialstyrker innen politiet.

4.5 Ansvar for drift og vedlikehold av nødnettet

Leverandør av nødnettet forplikter seg til å levere drift og vedlikeholdstjenester i utbyggingstiden og en etterfølgende 15-årsperiode. Det stilles krav til at tjenestene som leveres sluttbrukerne, til enhver tid har kontraktsfestet kvalitet. Nødetatene og det nye forvaltningsorganet for nødnett vil ha ansvar for drift og vedlikehold av løsningene i kommunikasjonssentralene, terminaladministrasjon (inkludert logistikk, terminalprogrammering og administrasjon av kryptonøkler), brukeradministrasjon og brukerstøtte.

4.6 Utstyr til kommunikasjons­sentraler

Det skal leveres utstyr til nødetatenes kommunikasjonssentraler, dvs. de bemannede sentralene der nødetatene styrer sin operative virksomhet, herunder politiets operasjonssentraler (mottak av nødmelding 112) og lensmannskontorer, branns fagsentraler (mottak av nødmelding 110) og helses akuttmedisinske kommunikasjonssentraler (AMK - mottak av nødmelding 113), akuttmottak og legevaktsentraler.

De tre nødetatene har gjennom forhandlingene blitt enige om å benytte samme utstyrsleverandør (Frequentis GmbH). Ved et eventuelt tettere samarbeid mellom etatene vil dette forenkle videreutvikling av løsninger over tid.

4.7 Radioterminaler

De enkelte brukere vil kommunisere over nødnettet gjennom håndholdte og kjøretøymonterte radioterminaler 4 . Det skal inngås rammeavtale med én leverandør av radioterminaler for trinn 1, med mulighet for forlengelse i ytterligere ett år etter ferdigstillelse av trinnet. I en tidlig kritisk fase av utbyggingen anses det som nødvendig å kunne forholde seg utelukkende til én leverandør. I tillegg vil også brukeropplæringen i trinn 1 forenkles.

Anskaffelsen av radioterminaler for trinn 1 gjennomføres som en begrenset anbudskonkurranse 5 etter hasteprosedyren 6 , da en rask gjennomføring av terminalanskaffelsen er tidskritisk i forhold til å kunne igangsette utbyggingen av nettet innenfor den fastsatte planen. Funksjoner som er spesielle for det norske nødnettprosjektet, realiseres med basis i standardiserte TETRA-nettfunksjoner og signaleringsprotokoller, slik at uavhengige leverandører kan tilpasse sitt brukerutstyr og konkurrere om leveranser.

Det er satt krav til at nettet skal kunne brukes med radioterminaler fra forskjellige leverandører. Det er derfor stilt krav om at nettleverandøren skal levere radioterminaler fra flere uavhengige leverandører i trinn 1 for å teste at disse fungerer i nettet.

For trinn 2 planlegges det å gjennomføre ny anbudskonkurranse der det eventuelt inngås rammeavtaler med ytterligere leverandører av radioterminaler.

4.8 Kontraktsforpliktelser og risiko

Det inngås kontrakt med leverandør for landsdekkende utbygging, men med forbehold om Stortingets beslutning for videreføring etter trinn 1. Leverandør har totalansvar for både utbygging og leveranse av nettet, drift av nettet, leveranse av utstyr til kommunikasjonssentralene samt all integrasjon mellom disse leveransene. Forpliktelsene til leverandør er beskrevet i flere kontrakter med intern avhengighet:

• Kontrakt for utbygging og leveranse (Leveransekontrakten) av nødnettet gjelder i 20 år etter at den er underskrevet. Avtalen omfatter alt utstyr og alle tjenester som er nødvendige for å realisere nødnett i henhold til kontraktens krav. Etter at utbyggingen er ferdig, vil denne avtalen også benyttes til tilleggsbestillinger og oppgraderinger.

• Kontrakt for drift- og vedlikehold (Operatørkontrakten) av nødnettet gjelder i utbyggingsperioden (ca. 5 år inkludert evalueringsstans mellom trinn 1 og trinn 2) og ytterligere 15 år. Denne kontrakten stiller krav til leverandøren som «operatør» av nødnettet. Her stilles det direkte driftsmessige krav for å sikre at tjenestene som leveres til sluttbrukere til enhver tid har kontraktsfestet kvalitet.

• Rammeavtale for leveranse av utstyr til kommunikasjonssentralene gjelder i 6 år. Denne omfatter all leveranse av utstyr til de tre nødetatenes kommunikasjonssentraler, og inkluderer tilhørende støttetjenester. Avtalen kan senere benyttes ved supplering og utskiftning av utstyr, samt til å bestille serviceavtaler. Justisdepartementet har innhentet skriftlig fullmakt 7 fra hvert enkelt helseforetak og hver enkelt kommune, herunder også fra selskaper opprettet av kommunene. På denne måten kan fullmaktsgivere ved behov selv gjøre innkjøp over statens rammeavtaler og oppnå tilsvarende priser som staten har fått.

• Overbyggingskontrakten beskriver leverandørens totalansvar på tvers av de tre andre kontraktene.

De fremforhandlede avtalene baserer seg på kontraktsmekanismer som er vanlige ved telekomkontrakter av denne størrelse og varighet, og alle de sentrale mekanismene bidrar til å minimere statens risiko ved prosjektet. De viktigste av disse er:

• Kontrakten er basert på fastpris . Dette skal gi staten en mer forutsigbar pris, og leverandøren skal dekke ekstrakostnadene dersom det blir behov for å supplere med flere komponenter enn beregnet for å oppnå for eksempel avtalt dekning og kapasitet.

• Det påhviler leverandøren å levere et nøkkelferdig system. Dette innebærer at leverandøren har hovedansvar for at alle komponentene i nødnettet fungerer sammen, herunder også tilknyttet brukerutstyr.

• Prinsipper for overskuddsdeling ved fortjeneste over avtalt nivå («gain share») er innarbeidet i kontraktene. Hensikten med dette er å gi leverandør incentiver til å etablere en effektiv prosjektgjennomføring og drift av nettet over tid, samtidig som staten får sin del av effektiviseringsgevinsten.

• Mekanismer for kontroll/justering av prisene i kontrakten mot gjeldende markedspriser («benchmarking») er akseptert og innarbeidet i kontraktene. Disse mekanismene sikrer staten mulighet til å være med å dele økonomiske fordeler som eventuelle fremtidige nedganger i prisen på tekniske utstyr vil gi, samtidig som leverandøren har insentiv til å redusere kostnadene.

• Staten har innsyn i leverandørens kostnader og marginer ( åpen bok ).

4.9 Forhandlingsresultatets konsekvens for utbyggings- og driftskostnader

4.9.1 Kostnadsramme anslått i 2004

Landsdekkende utbygging av nødnett ble kvalitetssikret i 2004, og kostnadene ble beregnet til om lag 3,6 mrd. 2004-kr forutsatt sammenhengende utbygging over 4 år. Øvre kostnadsramme var anslått til ca. 4 mrd. 2004-kr.

I etterkant av kvalitetssikringen ble det besluttet å dele opp utbyggingen i to trinn. Etter oppdelingen i to trinn ble kostnadene for trinn 1 beregnet av Justisdepartementet til 600 mill. 2004-kr. Kostnadsrammen for trinn 1 ble ikke eksplisitt kvalitetssikret. Beregningene var basert på at kostnadene ved trinn 1 i hovedsak var proporsjonal med antall radiosendere i et landsdekkende nett.

4.9.2 Kostnadsramme for landsdekkende utbygging

Basert på forhandlingsresultatet og gjeldende planer for utbygging anslår Justisdepartementet at en landsdekkende utbygging i to trinn kan realiseres innenfor kostnadsrammen angitt i St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2004–2005), kostnadene for trinn 1 medregnet. Analyseselskapet Gartner har også gjennomgått kontraktsutkastene og budsjettet for en nasjonal utbygging. Deres konklusjon er at kostnaden for en nasjonal utbygging vil bli svært nær det opprinnelige kostnadsestimatet på 3,6 mrd. 2004-kroner 8 , og godt innenfor de 450 mill. kronene i usikkerhetsavsetning som kvalitetssikrer anslo i 2004.

4.9.3 Kostnadsramme for utbygging av trinn 1

Basert på forhandlingsresultatet legger Justis­departementet til grunn at trinn 1 skal kunne anskaffes innenfor en kostnadsramme på 900 mill. 2006-kr.

Økningen i kostnadsrammen for trinn 1 har flere årsaker:

• Det var opprinnelig forutsatt kontraktsinngåelse i starten av 2006. Langvarige forhandlinger har gjort det mulig å anskaffe et landsdekkende nett innenfor rammen på 3,6 mrd. 2004-kr. Samtidig har dette, sammen med forlenget tilbudsfrist, gitt nærmere et års forsinkelse i prosessen. Kostnadene knyttet til økt tidsforbruk inngår i kostnadsrammen for trinn 1.

• Store deler av utviklings- og tilpasningskostnadene for nødnettet ligger i trinn 1. Startkostnadene ved å bygge opp leverandørens utbyggingsorganisasjon og etablere drifts- og vedlikeholdsorganisasjonen er større enn opprinnelig forutsatt. Det ble ikke tatt tilstrekkelig høyde for dette forholdet i 2004 da kostnadene til trinn 1 ble estimert.

• Ved nærmere gjennomgang har det vist seg nødvendig med en økning i både antallet kommunikasjonssentraler og noe endring i funksjonaliteten i dette utstyret samt et økt antall radioterminaler innen helsesektoren i forhold til opprinnelig budsjett.

• For å sikre en mest mulig reell evaluering etter trinn 1, er det viktig at alle områder innen trinn 1 får dekning i tråd med fastsatte krav. Imidlertid vil noen av landområdene innen trinn 1, spesielt i randsonene, få dekning fra radiosendere/mottakere plassert utenfor trinn 1. Disse er nå tatt med i kostnadsrammen for trinn 1.

Kostnadsrammen bygger på at utbyggingen starter januar 2007. Dersom oppstartstidspunktet må forskyves, vil dette medføre tilleggskostnader i prosjektorganisasjonen. Tilbudet utløper 31.01.2007. Dersom kontrakt ikke inngås innen denne datoen, må det forhandles frem en ny tidsplan.

Kostnadsrammen bygger også på at Stortinget tar stilling til utbygging av trinn 2 i forbindelse med behandling av statsbudsjettet for 2009. Hvis beslutningen om landsdekkende utbygging skulle komme senere, vil det fortsatt påløpe kostnader til drift av nødnettorganisasjonen i perioden frem til nytt vedtak foreligger. I tillegg legges det ikke opp til å ta full brukerbetaling før det foreligger vedtak om videre utbygging.

4.9.4 Driftskostnader

Stortinget forutsatte i Budsjettinnst. S. nr. 4 (2004-2005):

Komiteen viser til at nødetatene betaler driftsutgiftene etter hvert som nødnettet bygges ut og etatene tar nettet i bruk. Utgiftene dekkes innenfor etatenes til enhver tid gjeldende budsjettrammer. Komiteen forutsetter at driftsutgiftene for det nye nettet ikke vil fravike vesentlig fra de samlede utgiftene etater og kommuner har i dag.

Kvalitetssikrer anslo i 2004 at nettets driftskostnader ved landsdekkende utbygging ville være 298 mill. kr i året, men beregninger i 2004 viste at etatenes samlede årlige utgifter til dagens samband var ca. 260 mill. kroner. I 2006 har beregningene av etatenes samlede kostnader blitt vurdert på nytt, og anslaget er nå justert opp til 271 mill. kr.

Forhandlingsresultatet viser at betaling til leverandør for drift av nødnettet vil ligge på om lag det forventede nivået. Fra 1. januar 2004 gjelder en ny lov om kompensasjon av merverdiavgift. Kompensasjonsloven gjelder kommunale og fylkeskommunale enheter, ikke aktiviteter drevet av staten. I henhold til denne loven vil kommunale brukere av nødnettet kunne få fradrag for mva.

I tillegg til den direkte brukerbetalingen for nettet, vil det i tråd med forutsetningene for prosjektet også påløpe utgifter for kommuner og statlige etater til leie av datalinjer til kommunikasjonssentraler, samt kostnader til etatsinterne utgifter som opplæring, brukerstøtte, løpende vedlikehold og utskifting av radioterminaler, og administrasjon av brukere i nettet. Disse kostnadene er hittil ikke estimert i detalj. Det legges derfor opp til at det skal gjennomføres en uavhengig vurdering av nødetatenes samlede kostnader før og etter innføring av nytt nødnett.

4.10 Vurdering av forhandlings­resultatet

Berørte departementer har vurdert forhandlingsresultatet. Som ledd i dette arbeidet har analyseselskapet Gartner gjennomgått kontraktene, prisene som er oppnådd, og risiko. Konklusjonen fra vurderingene er at det er fremforhandlet en god avtale som gir staten tilfredsstillende priser og betingelser både for landsdekkende utbygging og for trinn 1. Gartner konkluderer videre med at økningen i trinn 1 i det vesentlige fremstår som en kostnadsforskyvning fra trinn 2, og uttrykker at de ikke finner noe grunnlag for å justere den foreliggende estimerte kostnadsrammen for trinn 1 som Justisdepartementet nå legger til grunn. Gartners hovedkonklusjon er at det ikke er avdekket noen forhold i prosjektet som tilsier at anskaffelsesprosessen bør stanses.