2 Norsk næringsliv i forandring

Virkemiddelapparatet skal spisses mot innovasjon. I dette kapitlet presenteres noe av det grunnlaget en har bygget på for å komme fram til disse prioriteringene. Regjeringens forslag om innretning av virkemidlene gjenspeiler både dagens situasjon for norsk næringsliv, antakelser om hva som vil skape konkurransedyktige bedrifter i årene som kommer og et teoretisk fundament. Mange av indikatorene som presenteres peker i retning av at Norge har store utfordringer med hensyn til å øke innovasjonsevnen i næringslivet. Målrettingen av virkemiddelapparatet vil gi et sterkere fokus på disse utfordringene. Høy verdiskapingsevne er en forutsetning for at velferdsnivået skal være høyt, og den økonomiske politikken må reflektere dette.

2.1 Langsiktige utfordringer for næringslivet

Norge er et godt land å bo i for de fleste. I sin årlige Human Development Report, rangerer FNs utviklingsprogram Norge på førsteplass i 2002 i henhold til den såkalte Human Development Index (HDI). Her måles økonomiske størrelser så vel som indikatorer på ulike sosiale og kulturelle områder. Utdanning er svært betydningsfullt for levestandard og livskvalitet. Norge har en godt utdannet befolkning. Vi er også veldig godt plassert når det gjelder utbygging av moderne teknologisk infrastruktur som mobiltelefoni og tilgang til Internett.

I sin Lisboa-strategi fra 2000 legger EU opp til å bli «den mest konkurransedyktige og dynamiske kunnskapsbaserte økonomi i verden, i stand til en bærekraftig økonomisk vekst med flere og bedre jobber, og tettere sosiale bånd innen 2010». Gjennom EØS-avtalen er Norge og de øvrige EFTA/EØS-landene knyttet til en rekke av de initiativer og programmer som faller inn under Lisboa-strategien. EUs 6. rammeprogram er viktig i den forbindelse, og et forsterket samarbeid mellom universiteter, høgskoler og næringsliv er av stor betydning for Norges oppfølging av strategien. Strategien legger vekt på det regionale nivåets betydning for å nå de målene som er satt. Partnerskap med deltakere fra næringsliv, forskning og forvaltning er en vanlig arbeidsform for å legge opp regionale strategier og prioriteringer. I Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform, vedlegg til St.meld. nr. 27 (2001-2002) Om EØS-samarbeidet, gjennomgås tiltak regjeringen mener er nødvendige for å følge opp strategien.

Norsk næringsstruktur preges av høyt innslag av råvarebasert verdiskaping. I den grad naturressursene ikke er fornybare, vil verdiskapingen falle over tid og behovet for omstilling øke. Norsk økonomi er en svært åpen økonomi. I 2001 utgjorde eksporten 47% av brutto nasjonalprodukt. Frihandel gir grunnlag for store velferdsgevinster, både direkte ved utveksling av varer og tjenester, og indirekte ved at norske bedrifter gjennom hard konkurranse står bedre rustet for framtiden.

Innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi gir økt etterspørsel, og med økende velferdsnivå retter etterspørselen seg i økende grad mot tjenester. De tjenesteleverandørene som i liten grad konkurrerer internasjonalt, vil da kunne tilby høyere lønninger og kapitalavkastning enn konkurranseutsatt næringsliv. Konkurranseutsatt næringsliv kan ikke på samme måte velte kostnadsøkninger over på kundene gjennom økte priser, og vil derfor avstå arbeidskraft og bli mindre lønnsomt. Dette er problematisk på to måter. For det første kan vekstevnen i økonomien svekkes når næringslivet i mindre grad utsettes for internasjonal konkurranse. For det andre må skjermet næringsvirksomhet erstattes med ny virksomhet slik at vi vil ha en sterk konkurranseutsatt sektor når petroleumsinntektene går ned. Det er derfor spesielt viktig for norsk økonomi å sikre god omstillingsevne. Virkemiddelapparatet vil gjennom sitt arbeid for økt innovasjon spille en rolle i så måte, særlig ved å kunne differensiere innsatsen i forhold til regionale og lokale utfordringer på en annen måte enn man kan gjøre gjennom generelle rammevilkår.

Globaliseringen innebærer at mobiliteten øker, både for innsatsfaktorer som kapital og visse typer arbeidskraft, og for varer og tjenester. Bedrifter i de fleste bransjer og distrikter opplever hardere konkurranse enn før, også i hjemmemarkedene. Verdikjedene organiseres ofte på tvers av landegrenser, og bedriftenes internasjonale eksponering stiller nye krav til utformingen av virkemidler.

Globaliseringen skaper grunnlag for politisk konkurranse mellom land om vilkår for næringsdrift, ved at bedrifter flytter dersom de samlede betingelsene for driften gjør lønnsomheten dårligere enn i andre land. Det kan observeres slik konkurranse både med hensyn til generelle rammevilkår og hva slags direkte støtteordninger ulike land tilbyr for etablering og drift av næringsvirksomhet.

Teknologiutviklingen går raskt, og med tiltakende konkurranse må vi hele tiden være på høyde med den internasjonale utviklingen. Alle land vil være avhengige av å ha sterke, innenlandske teknologimiljøer hvor forskning og kommersialisering går hånd i hånd. Selv om egen teknologiutvikling er viktig, vil det aller meste av slik aktivitet foregå utenfor landets grenser. Vi må derfor være i stand til å nyttiggjøre oss ny teknologi fra andre land, og her er både forskningsmiljøer, bedrifter og virkemiddelapparatet sentrale.

Stabile rammevilkår reduserer næringslivets kostnader knyttet til usikkerhet og omstilling. Det er lettere å utarbeide rasjonelle planer, spesielt for langsiktige investeringer, når bedriftenes rammebetingelser ligger fast. Erfaringer tilsier at stabile rammevilkår også er viktig når det gjelder valg av lokaliseringsland. Stabilitet i form av en jevn og balansert økonomisk utvikling har derfor betydning for verdiskapingen, og er et mål i politikkutformingen.

Regjeringen vil høsten 2003 legge fram en handlingsplan for en helhetlig innovasjonspolitikk. I planen vil det bli fokusert spesielt på fem områder. Disse områdene er 1) generelle rammebetingelser for næringslivet, 2) kunnskap og kompetanse, 3) forskning, utvikling og kommersialisering, 4) entreprenørskap og 5) infrastruktur. Direkte virkemidler har betydning på flere av disse områdene, og forslagene i denne proposisjonen ligger til grunn for den rolle direkte virkemidler skal ha i den helhetlige innovasjonspolitikken.

2.2 Innovasjon i norsk næringsliv

Norsk økonomi står overfor utfordringer som tilsier at næringsstrukturen vil være annerledes om 10-20 år enn den er i dag. Med vårt høye lønnskostnadsnivå for mange arbeidstakergrupper vil arbeidsintensiteten i næringslivet fortsette å gå ned, og kunnskapsinnholdet i produksjon og produkter øke. Utviklingstrekkene tilsier at næringslivets innovasjonsevne vil spille en betydelig rolle for verdiskapingen. Både privat og offentlig sektor må investere i forskning og andre måter å innovere på, og vi må sørge for at investeringene kaster så mye som mulig av seg. Den praktiske betydningen av innovasjon i en moderne økonomi oppsummeres slik i en rapport utgitt av OECD: 1

«Innovasjon og teknologisk endring er viktige årsaker til økonomisk vekst, noe som er dokumentert i en rekke empiriske studier på bedrifts-, sektor- og nasjonalt nivå. Innovasjonsstudier viser at bedrifter investerer i innovasjon for å øke sine markedsandeler, redusere kostnader og bedre lønnsomheten. Innovasjonsstudier i 12 europeiske land antyder at mer enn 30% av omsetningen i vareproduserende næringer kommer fra nye eller forbedrede produkter. I alle sektorer, inkludert tjenesteytende næringer, må bedriftene innovere for å tilfredsstille etterspørsel fra krevende kunder, og for å være i forkant av den ofte globale konkurransen.»

Dette tyder på at innovasjon er en betydelig årsak til økonomisk vekst. Innovasjonsnivået i næringslivet avhenger av en lang rekke faktorer. Det er til dels vanskelig å fastslå hvilke disse er, hva som er viktigst og hvordan årsakssammenhengene egentlig er. Det gjør at politikkutforming er krevende. Det man imidlertid kan slå fast, er at innovasjon stort sett skjer i samarbeid mellom flere, og at det er i samarbeidssituasjoner ideer skapes og foredles. Videre er det klart at innovasjon ikke er en lineær prosess. Ideer som fødes kan bli til produkter som introduseres i internasjonale markeder, men den samme ideen kan også bli koblet inn i et forskningsprosjekt og dermed bli en del av løsninger på helt andre problemer enn opprinnelig tenkt. Når et produkt er lansert på et marked, er det ofte behov for å fortsette forskningsinnsatsen med sikte på videreutvikling av produktet.

De regionale næringsmiljøene spiller en betydelig rolle for de fleste bedrifter. Både kunder, leverandører, investorer, finansinstitusjoner, FoU-miljøer og ulike offentlige virksomheter inngår i de regionale innovasjonssystemene. Næringslivets innovasjonsevne avhenger ofte av om disse systemene er preget av gode, krevende samarbeidsprosesser eller ikke. De regionale næringsmiljøene er ofte basert på en eller noen få næringer hvor regionen er konkurransedyktig. Det er også betydelige ulikheter mellom regioner og landsdeler med hensyn til næringslivets internasjonale eksponering. Konkurransekraften og innovasjonsevnen i næringslivet varierer mellom ulike deler av landet, noe som gir utfordringer for innretningen av direkte virkemidler.

I det følgende beskrives en del forhold i næringslivet i den hensikt å belyse status i dag.

Mellom hvert tredje og hvert fjerde norske foretak kan karakteriseres som innovativt. Innovasjonsaktiviteten i norsk næringsliv er imidlertid svært skjevt fordelt. 10% av foretakene har om lag 95% av de totale innovasjonskostnadene. 2 Det er langt flere av de store foretakene enn av de mindre som har innovasjonsaktivitet. Små foretak som har innovasjonsaktivitet, bruker imidlertid ofte store ressurser på dette, noe som betyr at variasjonen i innovasjonsaktivitet er langt større blant små enn blant større foretak.

Også mellom næringer er det betydelig variasjon i andelen foretak med innovasjonsaktivitet. Finansnæringen, oljesektoren, forretningsmessig tjenesteyting og havbruk har flest innovative foretak. Industrien ligger i gjennomsnitt litt lavere.

De vanligste hindringene for innovasjon er mangel på kvalifisert personell og organisatoriske hindre, fulgt av stor økonomisk risiko og høye innovasjonskostnader. Det er liten forskjell på de hindringer små bedrifter opplever sammenlignet med store bedrifter. Mange tradisjonelle næringer finner at organisatoriske forhold er de viktigste hindringene, mens for eksempel fiske og fiskeoppdrett har problemer med å finne kvalifisert personell og har høy økonomisk risiko knyttet til innovasjonsaktiviteten.

Norske bedrifter bruker relativt lite ressurser på innovasjon sammenlignet med bedrifter i øvrige europeiske land, særlig innenfor industrien. 3 Som andel av omsetningen bruker norske industriforetak 2,7% på innovasjonsaktivitet. Gjennomsnittet i EØS-området er 3,8%, mens det i Sverige ligger på hele 7%. Noe av forklaringen på den lave innsatsen i Norge er at vår næringsstruktur er tyngre vektet mot næringer med lav innovasjonsintensitet.

Offentlig støtte til innovasjon går oftest til de bedrifter som satser målrettet på dette. Samarbeid om innovasjon er svært utbredt, og er vanligere i tjenestenæringene enn i vareproduserende bedrifter. 4 Sannsynligvis blir internasjonalt samarbeid om innovasjon mer og mer utbredt, og dette gjelder både i næringslivet og i instituttsektoren.

Antall patentsøknader fra norske privatpersoner, bedrifter og institusjoner har økt fra første til andre halvdel av 1990-tallet. 5 Mindre enn halvparten av søknadene kommer fra næringslivet, men det er i den gruppen at patentering vokser mest. Statistikken kan tyde på at det er en klar vekst i patentering med utgangspunkt i offentlige institusjoner som universiteter, høgskoler og sykehus.

2.2.1 Forskning og utvikling

I 2001 ble det brukt 24,5 mrd. kroner til FoU i Norge, en realvekst på 9,9% i årene 1999-2001. 6 For første gang ble det utført mer forskning i næringslivet enn i universitets- og høgskolesektoren og forskningsinstituttene til sammen, 52% mot 47% i 1999. Den totale innsatsen utgjorde 1,62% av brutto nasjonalprodukt (BNP). Selv om de totale investeringene i FoU økte, var veksten i BNP enda sterkere, noe som førte til en svak nedgang i forskningens andel av BNP fra 1999 til 2001. Regjeringen har som mål at Norge skal ligge på OECDs gjennomsnitt i 2005. Dette gjennomsnittet ligger nå på drøyt 2,2%, og er økende. EU har vedtatt en målsetting om å øke innsatsen innfor forskning og teknologisk utvikling til 3% av BNP innen 2010. 2/3 av dette skal være investeringer i næringslivets regi. Sammenlignet med OECD er det særlig næringslivets investeringer i FoU som ligger lavt i Norge. Offentlig sektor er på linje med OECD. En viktig utfordring framover blir å bidra til å utløse privat investering i FoU gjennom en målrettet styrking av offentlige bevilgninger til næringsrettet FoU.

I løpet av de neste fire årene har EU avsatt om lag 130 mrd. kroner til 6. rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter. Full deltakelse i EUs 6. rammeprogram er et viktig virkemiddel for å nå regjeringens ambisjoner på forskningsområdet, både når det gjelder grunnleggende og næringsrettet forskning. Norges bidrag vil være mellom 500 og 600 mill. kroner årlig i perioden 2003-2006, og er den største internasjonale forskningsinnsatsen Norge har deltatt i. Norge deltar også i utviklingen av Det europeiske forsknings- og innovasjonsområdet (ERA), som er et bredere europeisk forsknings- og innovasjonspolitisk samarbeid. ERA skal bidra til bedret samordning av all europeisk forskning. EUs rammeprogram er et viktig virkemiddel for å utvikle ERA.

Ordningen med skattefradrag for FoU-utgifter, Skattefunn, skal bidra til at norske bedrifter investerer mer i forskning og utvikling enn før. Ordningen har så langt vist seg å være svært attraktiv for næringslivet, og det ble i 2002 søkt om godkjenning av prosjekter til en verdi av 5 mrd. kroner. Av dette er 4,5 mrd. kroner godkjent, noe som vil gi en skattereduksjon på om lag 900 mill. kroner. Foreløpige analyser av prosjektporteføljen viser at selv om storparten av prosjektene er markedsnære prosjekter som ligger tett opp til bedriftenes hovedprodukter, har likevel mange av prosjektene et relativt høyt FoU-innhold.

Å sørge for høyest mulig kompetanse i forskningsmiljøene er viktig for å stimulere til næringsutvikling. Det er potensial for å styrke samspillet mellom forskningsmiljøer og næringslivet. Det meste av dette samspillet skjer mellom bedrifter og instituttsektoren, mens universitetene tradisjonelt har operert mer isolert fra næringslivet. Universitets- og høgskoleloven er derfor endret for å understreke institusjonenes ansvar for samarbeid med samfunns- og næringsliv og ansvar for at forskningsresultater og oppfinnelser tas i bruk av næringslivet og samfunnet forøvrig. Videre er loven om retten til oppfinnelser gjort av arbeidstakere (Ot.prp. nr 67 (2001-2002)) endret. Endringene innebærer at universiteter og høgskoler får anledning til å overta retten til næringsmessig utnyttelse av patenterbare oppfinnelser gjort av ansatte ved institusjonen, med mindre forskeren ønsker å publisere sine resultater framfor å patentere dem. Reformen forventes å gi økt kommersialisering av forskning ved universiteter og høgskoler. For at dette skal lykkes er det nødvendig at institusjonene bygger opp et profesjonelt apparat for patentering og sikring av forskernes og institusjonenes rettigheter. Dette arbeidet pågår nå ved de største institusjonene. Universitetene, Norges landbrukshøgskole og Norges veterinærhøgskole har også inngått et samarbeid blant annet om utvikling av retningslinjer for institusjonenes arbeid med kommersialisering.

I 2001 sto industrien for om lag halvparten av næringslivets FoU-innsats. 7 Fiskeoppdrett og bygg og anlegg er næringer som har hatt sterk vekst i FoU-budsjettene i årene 1999-2001. Utvinning av olje og gass er det eneste næringsområdet som viser en motsatt tendens i samme periode. Det er bred politisk enighet om at denne trenden må snus for å møte de utfordringene næringen står overfor. Den nasjonale teknologistrategien OG 21, Olje og gass i det 21. århundret, ble lansert i 2002 for å øke innsatsen på forskning innen petroleumssektoren. Strategien skal bedre koordineringen mellom grunnforskning, anvendt forskning, innovasjon, demonstrasjon og kommersialisering.

I en studie av FoU, innovasjon og regionale mønstre finner Statistisk Sentralbyrå at «regioner med mye FoU pr. sysselsatt ligger sentralt, er tett befolket og har en befolkning som øker og der mange har universitetsutdanning innen naturvitenskap, håndverk og teknikk.» 8 Imidlertid går det fram av studien at FoU forklarer lite av de regionale forskjellene i antall innovative bedrifter. Ifølge rapporten «fremstår den regionale variasjonen av innovasjon som et fenomen som påvirkes av flere og mindre målbare faktorer enn FoU». Dette kan tyde på at bedrifter utenfor sentrale strøk i større grad innoverer på andre måter enn ved FoU.

I absolutt forstand skjer mye av FoU-aktiviteten i Norge i Oslo, Akershus, Sør-Trøndelag, Hordaland og Rogaland. 9 Det er imidlertid flere måter å vurdere regional fordeling av FoU på. Aust-Agder fulgt av Sør-Trøndelag hadde høyest FoU-innsats pr. sysselsatt i 1999, mens Telemark, Sør- og Nord-Trøndelag hadde høyest andel bedrifter med FoU-aktivitet. I rapporten heter det videre at «det satses mest FoU pr. sysselsatt rundt Oslo-fjorden, ned langs kysten til Arendal, på Sørvestlandet og i Sør-Trøndelag. Generelt kommer innlandet i Sør-Norge og hele Nord-Norge dårlig ut».

2.2.2 Entreprenørskap

I løpet av de siste årene har både OECD og EU utviklet en mer entydig og konkret forståelse av entreprenørskap som politikkområde, jf. bl.a. EUs Multiannual Programme on Enterprise and Entrepreneurship (2001-2005). Samtidig kan et begynnende skift fra SMB-politikk (små og mellomstore bedrifter) til entreprenørskapspolitikk observeres i flere enkeltland. Utvikling og innføring av entreprenørskapspolitikk er videre gitt en sentral plass i EUs oppfølging av Lisboa-strategien, og fremheves i tillegg som et viktig element for videre vekst i konklusjonene fra OECDs horisontale vekstprosjekt. I henhold til begge disse organisasjonene framstår entreprenørskapspolitikk som et sentralt element i en bredere næringspolitikk for kunnskapssamfunnet.

I undersøkelsen Global Entrepreneurship Monitor (GEM) rangeres 37 deltakerland på flere indikatorer når det gjelder entreprenørskap. 10 Entreprenørskapsnivået synes å ha gått noe tilbake i Norge i 2002 sett i forhold til årene 2000 og 2001, men det har gått enda sterkere tilbake i de fleste andre land. Nesten alle etableringsforsøk i Norge skjer fordi gründere ønsker å utnytte gode forretningsideer. På indikatoren for utbredelse av uformelle investorer («business angels»), havner Norge på en 4. plass blant de 37 landene. Dette er en klar forbedring fra 2001 da Norge lå på en 11. plass blant 29 deltakerland. I henhold til GEM 2002 er det i Norge «god tilgang på forretningsideer», men det mangler kompetanse til å gjennomføre dem.

En stor utfordring i Norge synes å være mangelen på motivasjon til å starte bedrifter. I ovennevnte rapport er det utarbeidet to indikatorer på motivasjon og kultur i forhold til entreprenørskap. En indikator er utviklet for entreprenøriell motivasjon og en for sosiale og kulturelle normer. Førstnevnte indikerer i hvilken grad det er høyt ansett å være gründer, mens sistnevnte indikerer i hvilken grad kulturen verdsetter frihet, individualisme og nye initiativ. Av 32 land utmerker Norge seg med dårligst motivasjon og med en 26. plass når det gjelder sosiale og kulturelle normer. Det er mye som tyder på at bygging av en entreprenørskapskultur vil være en av hovedutfordringene for norsk innovasjonspolitikk i tiden som kommer. Entreprenørskap vil være et sentralt tema i den varslede handlingsplanen for helhetlig innovasjonspolitikk.

2.2.3 Det norske kapitalmarkedet

En studie av etterspørselssiden i kapitalmarkedet, viser at ca. 90% av nyetableringene i Norge må karakteriseres som typiske «levebrødsforetak», med relativt beskjedne muligheter for utvikling ut over det å skape en arbeidsplass for entreprenøren. 11 Studien indikerer at det private kapitalmarkedet dekker finansieringsbehovet til disse foretakene.

Studien viser at nyetablerte «vekstforetak» opplever mangel på tålmodig og kompetent risikokapital som et problem. At markedsaktører opplever mangel på risikofinansiering som et problem, kan imidlertid skyldes at prosjektene ikke har tilstrekkelig forventet lønnsomhet i forhold til risiko. I tillegg indikerer studien at nyetablerte vekstforetak underfinansieres i samfunnsøkonomisk forstand, dvs. at prosjekter som burde vært realisert ikke får finansiering, eller blir uforholdsmessig dyre å finansiere, på grunn av skepsis hos finansieringssiden. Dette forsterkes av at mange bedrifter opplever økonomisk risiko som et hinder for innovasjon.

Det framkommer nokså entydige signaler fra markedsaktørene om at såkornfinansiering er særskilt problematisk. Det er ifølge disse mangelfullt med effektive virkemidler for å drive nyskapingsprosjektene fra idéstadiet til det som kan kalles et investeringsklart prosjekt.

Bankene synes i henhold til studien å være relativt lite engasjert innenfor nyskapingsfeltet. Det er stort sett de regionale bankene som i noen grad satser på dette området. For å gi lån til risikofylte prosjekter vil bankene være opptatt av at det er private investorer eller profesjonelle eiere involvert.

Ventureforetak og private investorer er en viktig risikokapitalkilde for nystartede vekstforetak. Mange av de private investorene har klare preferanser i retning av investeringer i tidlig fase i foretak i geografisk nærhet og er dermed svært viktig for tilgangen på risikokapital i de aller tidligste fasene. Investorer og gründere opplever at det kan være vanskelig å komme i kontakt med hverandre, og det mangler i stor grad nettverk som kan knytte disse gruppene sammen.

Venturemarkedet er svært konjunkturfølsomt. Avhengig av rådende økonomiske konjunkturer vil årlige direkte investeringer i små og mellomstore bedrifter anslagsvis være et sted mellom 3,5 og 7,5 mrd. kroner.

Private investorer opererer relativt lokalt, men det er god geografisk spredning på investorene. Ventureforetakene har i liten grad geografiske begrensninger, men investeringene er i stor grad konsentrert til visse regioner. Dette skyldes trolig at foretakene har høye avkastningskrav og fokuserer på visse næringer eller teknologier. Det gjør at prosjekttilfanget blir begrenset til å komme fra noen få regioner, hvor Oslofjordregionen, Bergen, Trondheim, Sørvestlandet og Sunnmøre er framtredende. Den regionale fordelingen av ventureforetakenes investeringer er muligens en indikator på hvor de mest vekstkraftige nye bedriftene er lokalisert.

Figur 2.1 viser at den norske venturenæringen, målt i investeringsaktivitet, er relativt liten i forhold til våre nordiske naboland. For Norges del gikk ca. 15% av ventureforetakenes investeringer utenlands i 2001. Brorparten av disse investeringene gikk til USA.

Kilde: ¹Beregninger basert på årsrapport 2002 fra European Venture Capital Association (EVCA)

Ventureforetak maksimerer avkastning og minimerer risiko som regel gjennom å avgrense investeringsaktiviteten til teknologiske nisjer. Siden Norge har en relativt sett lite utbygd venturenæring, er risikoen større for at gode prosjekter ikke får finansiering. Dette skyldes at kapitaltilbyderne mangler kompetanse og innsikt til å vurdere og følge opp prosjekter som faller utenfor ventureforetakenes avgrensede segmenter.

2.2.4 Konsekvenser for utforming av virkemidlene

Beskrivelsene ovenfor viser at det er stor forskjell på den innovative aktiviteten i ulike deler av norsk næringsliv. En relativt liten andel av foretakene står for en høy andel av innovativ aktivitet. Det kan derfor ligge et betydelig potensial for verdiskaping som kan utløses dersom flere bedrifter iverksetter slik aktivitet.

Ulike deler av næringslivet støter gjennomgående på mange av de samme hindringene for innovasjon, for eksempel mangel på kvalifisert personell, vanskelige organisatoriske forhold og høy økonomisk risiko. Dette tyder på at virkemidler rettet mot nettverksbygging og samspill bør prioriteres, samtidig som kompetanseheving og finansiering i tidlig fase må vektlegges. Opplevelsen av disse hindringene kan variere mellom ulike deler av landet, noe som må gjenspeiles i virkemiddelbruken.

Dersom Norge skal kunne nå målsettingen om å ha FoU-investeringer på gjennomsnittlig OECD-nivå i 2005, er det særlig viktig at virkemidlene innenfor næringsrettet forskning bidrar til å utløse privat FoU-innsats. Dette skal skje både gjennom direkte virkemidler og ordningen med skattefradrag for FoU-virksomhet.

2.3 Et teoretisk utgangspunkt

Økonomisk teori kan bidra til å gi en forståelse av hvordan direkte virkemidler bør innrettes. Teorigrunnlaget som presenteres kan si noe prinsipielt om i hvilke tilfeller direkte virkemidler bør benyttes for å øke den økonomiske verdiskapingen, og det kan si noe om hvordan virkemidlene bør innrettes for dette formålet. Det teorien ikke kan si noe om, er hvor i den norske økonomien det er behov for virkemidler, om bruk av virkemidler vil være regningssvarende eller hvor stor doseringen bør være. For å besvare slike spørsmål må en basere seg på kunnskap om norsk økonomi og næringsliv, erfaringer fra virkemiddelbruk og praktiske avveininger. I NOU 2000:7 Ny giv for nyskaping (Hervik-utvalget) gis det en forholdsvis bred drøfting av det teoretiske grunnlaget for virkemiddelutforming.

I det teoretiske grunnlaget innenfor samfunnsøkonomien som søker å forklare hvordan konkurranseevne og verdiskaping oppnås, er særlig to hovedretninger sentrale. Den første er det nyklassisketeorigrunnlaget som de siste tiårene har lagt premissene for næringspolitikken. Den andre retningen er en nyere teoriretning som kan kalles innovasjonsteori. Innovasjonsteoriene blir i økende grad brukt i forbindelse med nærings- og kunnskapspolitikk internasjonalt, blant annet av OECD. De to teoretiske utgangspunktene gir langt på vei sammenfallende politiske implikasjoner, men gir noe ulik begrunnelse og underbygger litt ulike utforminger eller virkemåter for virkemidlene.

Nyklassisk teori

Etter teorien er private markeder under gitte betingelser i stand til å frambringe økonomisk effektivitet og nå en likevektstilstand, der maksimal verdiskaping oppnås. Det finnes imidlertid mange situasjoner der disse betingelsene ikke er oppfylt. Slike situasjoner kalles markedssvikt, og kan i hovedsak oppstå der det eksisterer

• eksterne virkninger,

• offentlige goder,

• ukomplette markeder,

• informasjonssvikt,

• ufullkommen konkurranse eller

• makroøkonomisk ubalanse (arbeidsledighet og inflasjon).

Det kan være en rolle å spille for det offentlige når man kan påvise en slik svikt i markedet, dersom det offentlige kan korrigere markedssvikten og øke økonomiens effektivitet.

Innovasjonsteori

De teorier som kan sammenfattes under overskriften innovasjonsteori har et annet utgangspunkt enn nyklassisk teori, nemlig studier av innovasjonsprosesser og konkurranseforhold. Innovasjonsteorien tar utgangspunkt i at innovasjon er en helt sentral prosess i verdiskapingen og nødvendig for å sikre konkurransefortrinn, og vektlegger i særlig grad kunnskap og kompetanse. Videre legger teorien vekt på at innovasjon ofte er basert på midlertidige monopoler (bedrifter som skaffer seg konkurransefortrinn), og skjer i et dynamisk samspill mellom mange aktører. Effektiv konkurranse er en hoveddrivkraft i denne dynamikken. I nyklassisk teori knyttes markedssvikt mot en statisk tilstand. I innovasjonsteoriene legges det vekt på dynamisk utvikling, der de bedrifter som er først ute med noe nytt gir impulser til videre vekst.

For å fremme innovasjon er det derfor avgjørende at myndighetene legger til rette for effektiv konkurranse. I tillegg er det viktig å stimulere til samspill og læring, blant annet ved å fjerne hindringer for dette. Man ser også at noen teknologier eller virksomheter gir opphav til større innovative sprang enn andre.

Sammenfall i anbefalinger fra ulike teoriretninger

Langt på vei er det sammenfall i anbefalingene fra innovasjonsteori og nyklassisk teori. Ifølge begge retningene er både forskning og utvikling, koordinering/nettverksbygging, rådgivning/veiledning, infrastruktur og finansiering i tidlig fase viktige fokusområder for offentlige virkemidler.

Forskjellen mellom de to hovedretningene går mest på hvilke spørsmål de besvarer. Mens nyklassisk teori særlig kan begrunne hvilke områder næringspolitikken bør virke på gjennom innsikt i markedene, har innovasjonsteorien et sterkere fokus på hvordan politikken og virkemidlene bør innrettes gjennom innsikt i hva som hemmer og fremmer innovasjon og konkurranseevne i næringslivet.

Den nyklassiske teorien fokuserer klarere på den enkelte bedrift, mens innovasjonsteorien er mer opptatt av samspill og læring i grupper og miljøer. Derfor bør det være mulig å hente kunnskap fra begge retningene, og på den måten få et bedre samlet teoretisk grunnlag for den direkte virkemiddelbruken.

2.4 Klynger og næringer

Innovasjon skjer i store deler av næringslivet, og gode ideer, prosjekter og næringsmiljøer finnes og kan oppstå mange steder. Noen ganger blir produkter, prosesser og ideer om nye markeder til i etablerte bedrifter eller næringsmiljøer. Andre ganger kommer slike ideer fra helt andre steder. Det er ikke myndighetene gitt å kunne forutsi hvilke næringer som vil være de mest vekstkraftige i framtiden. Likevel har Norge noen naturlige fortrinn som sannsynligvis vil være viktige for velferden. Olje- og gassreservene og fiskeressursene peker seg ut. En videreutvikling av næringsklyngene som er etablert med basis i disse ressursene representerer et betydelig potensial for verdiskaping, sysselsetting og internasjonalisering. Blant annet på bakgrunn av vurderinger om framtidig verdiskaping er det utpekt fire tematiske satsingsområder innen norsk forskning. De fire prioriterte områdene er marin forskning, informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), medisinsk og helsefaglig forskning og forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø. 12 Satsingen på forskning på disse områdene bør på sikt føre til at mange ideer med stort verdiskapingspotensial blir utviklet. Det er viktig at virkemiddelapparatet her er helhetlig, slik at det finnes virkemidler rettet mot kommersialisering av ideer fra disse miljøene. Likevel bør virkemiddelapparatet også arbeide med prosjekter og programmer i resten av næringslivet. Virkemidlene skal være innrettet slik at de kan fange opp gode ideer uansett hvor de kommer fra.

2.4.1 Klynger i økonomien

Eksistensen av klynger kan medføre at økonomien blir mer effektiv, og denne effektivitetsøkningen kan gi fordeler for mange. Den kan være opphav til høyere kapitalavkastning, gi høyere lønn til noen få eller mange arbeidstakergrupper eller øke sysselsettingen. Klynger er ofte selvforsterkende, det vil si at én bedrifts valg påvirkes av en annen bedrifts valg. Når disse valgene gir økt lønnsomhet, kommer aktørene i klyngen inn i en positiv spiral.

Klynger kan ha sin basis i for eksempel bransjer, naturressurser, regioner eller teknologier. Lokalisering i nærheten av hverandre øker ofte klyngeeffektene. Det vil i slike tilfeller ofte danne seg sterke miljøer som gjør det attraktivt for andre å lokalisere sin virksomhet i samme område. Andre klynger er mindre preget av geografisk nærhet, gjerne teknologisk baserte klynger.

Nærings- og regionalpolitikken bør ta sikte på å skape vilkår som gjør at klynger kan utvikle seg over hele landet. Noe av det som kjennetegner sterke klynger, er at de har krevende kunder i flere land, og at teknologiutvikling og bedriftsoppkjøp gjerne foregår over landegrensene. Et internasjonalt orientert næringsliv og framvekst av sterke regionale eller nasjonale klynger er derfor to sider av samme sak.

For å gjennomføre en politikk med direkte virkemidler overfor klynger, trengs informasjon om hvorfor klyngegevinster oppstår, hvordan klyngene kan identifiseres (for eksempel på grunnlag av bransje, teknologi eller naturressurser) og hva som er klyngens geografiske kjennetegn. Det betyr at utforming av politikken er krevende, men både forskning og erfaring fra virkemiddelapparatet, næringsliv og myndigheter kan gi viktige bidrag til denne prosessen. Virkemidler overfor klynger bør først og fremst være rettet mot kimer til nye klynger og klynger som har potensial for større verdiskaping.

Det å rette virkemidlene inn mot klynger eller andre næringsmiljøer, krever at premissene som legges til grunn for hvilke systemer man prioriterer er så velfunderte, objektive og holdbare som mulig. Denne proposisjonen tar sikte på å legge slike premisser, men ikke å foreta de konkrete prioriteringene. Virkemiddelapparatet og regionale partnerskap, i samspill med forskning og næringsliv, er best i stand til å gjøre disse prioriteringene. Ved å trekke opp målsettinger og gi klare premisser og kriterier for hvordan målsettingene skal nås, kan den nasjonale innovasjonspolitikken gi virkemiddelapparatet og regionale partnerskap den rettesnor de trenger på sine nivå.

2.5 Innspill fra offentlige og private aktører

Nærings- og handelsdepartementet innhentet våren 2002 uttalelser om det framtidige virkemiddelapparatet fra 35 ulike organisasjoner, 16 virkemiddelinstitusjoner og et antall andre aktører. Uttalelsene dekket et bredt spekter av spørsmål, og har vært en viktig del av underlaget for arbeidet med proposisjonen.

Blant organisasjonene er det stor samstemmighet om at virkemidlene bør dreies mer i retning av FoU, kompetanse og kommersialiseringsfasen. Det anses som viktig at virkemiddelapparatet fremmer gode innovasjons- og verdiskapingsmiljøer, særlig med vekt på bedre samspill mellom næringslivet og universitets- og høgskolesektoren. Mange understreker at virkemiddelapparatet bør bli slankere og mer fokusert enn i dag. Videre trekker flere fram at det må ta mer utgangspunkt i hvilket næringsliv vi bør ha i morgen enn i hva vi har i dag.

2.6 Premisser for virkemiddelbruk

De generelle rammevilkårene skal være konkurransedyktige og stabile. Dette er nødvendig for å legge til rette for høyest mulig verdiskaping. Rammevilkårene skal sørge for at markedene fungerer godt og at det er en effektiv ressursutnyttelse i økonomien. Flest mulig bedrifter bør klare seg uten støtte fra virkemiddelapparatet, bl.a. fordi offentlig medvirkning gir konkurransevridninger. På en del områder trengs det likevel direkte virkemidler for å øke verdiskapingen i konkrete prosjekter og nå andre politiske målsettinger.

Virkemiddelapparatet skal operere på brukernes premisser. Innretningen av virkemidler, organiseringen av distrikts- og utenlandskontorer, søknadsprosedyrer og Internett-løsninger skal gjøres med brukernes beste for øye. Alle virkemidler skal i så stor grad som mulig være tilgjengelige fra ett sted. Brukervennlighet betyr imidlertid ikke at alle brukeres ønsker skal tilfredsstilles. I noen tilfeller bør virkemiddelapparatet introdusere nye virkemidler som ingen har etterspurt fordi det ser behov og potensial som den enkelte ikke ser selv. For eksempel vil mange mindre og nye bedrifter ikke alltid ha oversikt over all den kompetanse de trenger. I slike tilfeller kan institusjonene både bidra med veiledning basert på erfaring og opprette kontakt med FoU-miljøer, designere, investorer eller andre.

Virkemidlene skal korrigere for markeds- og systemsvikt og utløse samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. I mange situasjoner vil bedrifter innrette seg på en annen måte enn det som gir høyest mulig verdiskaping. Dette kan for eksempel skje når det investeres for lite i forskning og utvikling på grunn av at bedriftene ikke får hele gevinsten selv. Virkemidlene skal fokusere på dynamikken i næringslivet, uten å virke unødig konkurransevridende. Gevinstene ved statlige virkemidler må være høyere enn kostnadene ved å tilby slike virkemidler.

Næringslivets utfordringer og prioriteringer varierer rundt omkring i landet. Virkemidlene må derfor kunne benyttes på ulike måter og tilpasses lokale og regionale forhold. Ofte vil det kreves en annen dimensjonering av virkemiddelbruk i distriktene enn i sentrale strøk.

Virkemidlene skal bidra til at markedene kan fungere bedre, men skal ikke erstatte velfungerende private løsninger. Virkemiddelapparatet skal derfor utløse private ressurser, og bidra til å trekke private aktører med i partnerskap.