5 Premisser for organisering og styring

5.1 En felles brukerfront

Brukernes behov skal stå i fokus for virkemiddelapparatet. Med brukerfront menes der brukeren kommer i kontakt med virkemiddelapparatets tjenester. Hensynet til brukerne fordrer at apparatet fremstår som tilgjengelig, helhetlig, kompetent og effektivt.

Tilgjengelighet innebærer nærhet til brukerne. Virkemiddelapparatet skal ha en felles brukerfront gjennom et nettverk av kontorer over hele landet og i utlandet, samt et Internett-basert tilbud. Kontorene både ute og hjemme må samarbeide direkte med hverandre i større grad enn i dag. Det vil være naturlig at kontorene varierer noe med hensyn til størrelse og kompetanseområder.

En helhetlig brukerfront innebærer at flest mulig bedriftsrettede virkemidler inngår, og at brukerne kan komme i inngrep med hele skalaen av tilbud gjennom et enkelt kontor. Som hovedregel skal alle de næringsrettede virkemidlene formidles gjennom den felles brukerfronten.

Brukerfronten skal ha den kompetanse som er nødvendig for å kunne tilby informasjon og veiledning, og til å utforme sett av virkemidler fra en eller flere institusjoner som er tilpasset den aktuelle bruker. Videre skal det kunne tilbys koblinger opp mot apparatets egne kontorer og institusjoner, og mot eksterne kunnskaps- og næringslivsmiljøer.

En effektiv brukerfront fordrer at beslutninger i størst mulig grad kan tas raskt og nær brukeren. Alle institusjonene i virkemiddelapparatet bør vurdere om det er hensiktsmessig å desentralisere beslutningsmyndighet til de regionale kontorene og til kontorene i utlandet. Kontorstrukturen skal kunne gjennomføre både nasjonale satsinger og regionale prioriteringer. Beslutningssystemene må gjenspeile dette.

Innenfor de rammene som er beskrevet ovenfor bør virkemiddelapparatet selv ha stor frihet til å avgjøre hvor mange kontorer brukerfronten skal bestå av. Det er imidlertid ønskelig at nettverket av kontorer i Norge i hovedsak følger fylkesstrukturen. SND har enkelte steder felles distriktskontor for flere fylkeskommuner, og dette er en positiv utvikling som kan bidra til mer effektiv drift.

5.2 Regionale utfordringer

Det er et mål at næringsrettede tilbud og tjenester i virkemiddelapparatet tilpasses regionale utfordringer. Gjennom fylkeskommunenes nye rolle som regionale utviklingsaktører, har regjeringen lagt til rette for mer handlefrihet for fylkeskommunen. Dette innebærer økt fokus på regionale næringsmiljøer.

Gjennom reformen vil fylkeskommunen få vesentlig større frihet i strategivalg og prioriteringer, samtidig som muligheten for å skape mer helhetlige løsninger på regionalt nivå styrkes. Fylkeskommunenes konkretisering av strategier for regional utvikling skal forankres i nasjonal politikk gjennom regjeringens behandling av fylkesplaner og årlige målformuleringer gitt i statsbudsjett og tildelingsbrev. Staten har dermed en viktig rolle i forhold til å påvirke handlingsrommet til de enkelte aktørene i det regionale partnerskapet. Dette er viktig for å sikre at prioriteringer innenfor nasjonal politikk blir iverksatt. Virkemiddelapparatet må i tillegg innrette sin virksomhet ut fra at naturlige næringsregioner ofte er viktigere enn administrative grenser.

Fylkeskommunene får frihet til å velge operatører for sine ordninger. Dette betinger et klart skille mellom rollene som bestiller og operatør, og fylkeskommunene skal ikke selv kunne være operatør for bedriftsrettede virkemidler. Virkemiddelapparatet må framstå som et attraktivt valg for fylkeskommunene, men samtidig være tilpasningsdyktig i forhold til endringer i fylkeskommunenes valg av operatører.

5.3 Betydningen av internasjonalisering

Virkemiddelapparatet må ta inn over seg at globaliseringen medfører nye utfordringer for næringslivet. Dette nødvendiggjør nye typer offentlig innsats innen internasjonalisering. Utover profilering av Norge og norsk næringsliv og det tradisjonelle eksportfremmende arbeidet, må innsatsen mot nettverksbygging, kompetanseheving og teknologioverføring styrkes.

Det er i dag ikke naturlig å organisere internasjonalt arbeid på siden av annen aktivitet. Den internasjonale dimensjonen i apparatets arbeid må bli integrert i alle deler av virkemiddelapparatet.

5.3.1 Utenrikstjenesten og virkemiddelapparatet

Utenrikstjenesten, med sine om lag 100 stasjoner, utgjør sammen med utsendingene fra Norges Eksportråd, Eksportutvalget for fisk (EFF), Norges Turistråd og Intsok store deler av apparatet for fremme av norske næringslivsinteresser internasjonalt, og er et viktig virkemiddel for norsk næringsliv. Utenrikstjenestens tradisjonelle rolle er i stor grad knyttet til døråpning, veiledning, rådgivning og myndighetskontakt. Videre har utenrikstjenesten en handelspolitisk rolle i forbindelse med myndighetsinngrep, diskriminering etc. Et tredje hovedområde er oppgaver knyttet til profilering av Norge og norsk næringsliv.

I framtiden vil arbeid knyttet til internasjonal nettverksbygging, forskning og teknologiutvikling bli stadig viktigere, og dette setter nye krav til utenrikstjenesten. Det er svært viktig at de institusjonene i virkemiddelapparatet som har virksomhet i utlandet søker å samordne sin virksomhet med utenrikstjenesten, slik at effekten for brukerne blir så god som mulig. Samarbeid med næringslivet og å trekke på kompetanse i næringslivet er også viktig i denne sammenhengen.

Ved de fleste utenriksstasjoner er det etablert nærings- og profileringsråd, med deltagelse fra norske bedriftsrepresentanter, som sammen med virkemiddelinstitusjonenes utsendinger utgjør «Team Norway» i de ulike land. For å sikre at samordningen har den nødvendige forankring hjemme, opprettet man i 1996 Samordningsutvalget. Utvalget ledes av Utenriksdepartementet, og deltagere er i tillegg Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeridepartementet, Norges Eksportråd, SND, Norges Turistråd og Eksportutvalget for fisk.

Utenrikstjenesten skal bistå hele næringslivet, mens virkemiddelapparatet skal prioritere utvalgte målgrupper og fokusområder. Samarbeidet må bygge på utnyttelse av hverandres kompetanse og felles infrastruktur, mens de ulike rollene må gi seg utslag i at arbeidet delvis rettes inn mot ulike oppgaver og brukere. Samlet vil et slikt apparat kunne dekke brukernes behov ute.

5.4 Kompetanse i virkemiddelapparatet

Kompetansenivået i næringslivet betyr svært mye for konkurransedyktigheten til bedriftene. Årsakene er mange, og det er nok å peke på at hard internasjonal konkurranse, avanserte produkter og produksjonsprosesser, kort levetid for nye produkter og krevende kunder stiller store krav til bedriftenes kompetanse. Virkemiddelapparatet må være på høyde med brukerne det skal betjene, og være tilpasset utfordringer og muligheter i ulike regioner. Dette innebærer både at den enkelte ansatte må ha nødvendig kompetanse og at organisasjonen er utformet og motivert for læring. Det er viktig at kompetanse fra næringslivet tilflyter virkemiddelapparatet, og at det utvikles mekanismer for dette, både i forhold til hovedkontor, de regionale kontorene og utekontorene.

Virkemiddelapparatet har behov for både bredde- og spesialistkompetanse. Med en integrert brukerfront som er felles for mange institusjoner, må de som skal utgjøre førstelinjen ha omfattende kunnskap om tilbudet i de ulike institusjonene og om hvor brukerne kan få nødvendig bistand. Dette tilsier at det enkelte kontor må ha en viss størrelse og bredde, men også at både ute- og hjemmekontorer må arbeide tett sammen i nettverk.

Med dagens teknologi er det til en viss grad mulig å arbeide uavhengig av geografiske avstander. Forholdene bør legges til rette for at kompetansetunge funksjoner ved hovedkontoret kan lokaliseres til andre steder. Slike vurderinger kan bl.a. ta utgangspunkt i hvor næringsmessige tyngdepunkt befinner seg.

Videre skal virkemiddelapparatet spille en rolle som premissleverandør overfor myndighetene.

5.5 Styring av virkemiddelapparatet

Innovasjons-, nærings- og regionalpolitikken inngår som deler av en større sammenheng av ulike nasjonale politikkområder. Ut fra et brukerperspektiv vil det være effektivt å benytte det samme virkemiddelapparatet for å løse flere mål. Dette gjelder spesielt for så nært sammenhengende politikkområder som nærings- og handelspolitikken og regionalpolitikken. Det er derfor nødvendig at ulike departementer opptrer koordinert i forhold til virkemiddelapparatet på regionalt nivå.

5.5.1 Styring fra departementene

Institusjonene skal styres ved hjelp av overordnede målsettinger og rollebeskrivelser, omforente strategier og resultatkrav. Institusjonene skal selv ha stor frihet til å velge hvilke virkemidler som trengs for å nå målet. Det bør fokuseres mindre på detaljstyring og mer på resultatoppnåelse. Alle institusjoner skal ha et klart oppdrag fra departementene, slik at det ikke er tvil om hva som er de viktigste målsettingene.

Noen institusjoner vil motta oppdrag fra fylkeskommunene gjennom de regionale partnerskapene. Styringen av midlene fra fylkeskommunene må gi ressursbruken retning mot spesifikke regionale utfordringer. Institusjonenes ansvarsområder defineres i hovedsak på nasjonalt nivå, mens den regionale styringen skal fylle ut innenfor den nasjonale rammen.

Oppfyllelsen av målsettingene man opererer med for institusjoner og virkemidler, må kunne etterprøves. Det er en stor utfordring å måle effekter av langsiktige innovasjonstiltak, og det må derfor være kontinuerlig fokus på å forbedre resultatmålingen og lære av erfaringer.

5.5.2 Styring på regionalt nivå

Det regionale partnerskapets oppgave er blant annet å utarbeide forslag til et regionalt utviklingsprogram på grunnlag av mandat fra fylkestinget. Mandatet skal være knyttet til mål og strategier i godkjente fylkesplaner. Virkemiddelapparatet må være tilstede på regionalt nivå både som premissgiver og som operatør, men det skal trekkes et klart skille mellom fylkeskommunene som bestillere og virkemiddelinstitusjonene som operatører. Dette innebærer at fylkeskommunene må gi overordnede styringssignaler, mens institusjonene selv må ha frihet til å innrette virkemiddelbruken deretter. Både fordeling av midler, hvilke mål virkemiddelapparatet skal arbeide mot og hvilke resultater som skal kreves, drøftes i partnerskapet.

Utformingen av et mål- og resultatstyringssystem for fylkeskommunene er sentralt i deres arbeid med å definere sin rolle som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunene må samarbeide med det regionale partnerskapet i utformingen av systemet. Virkemiddelaktørenes rapporteringssystem overfor fylkeskommunene må bygge på institusjonenes eksisterende systemer.

Fylkeskommunenes avtaler med operatører må være av langsiktig karakter for å sikre forutsigbarhet for brukerne. I de tilfeller der fylkeskommunene velger andre operatører enn det nasjonale virkemiddelapparatet, er det en utfordring å få på plass et godt samspill mellom nasjonale og fylkeskommunale ordninger til beste for brukerne. Det vil være naturlig å vurdere reformen når en har fått en del erfaring med hvordan den virker.

5.6 Tilknytningsformer

I kapittel 6 framgår regjeringens forslag til organisatoriske endringer i virkemiddelapparatet. Endringene medfører behov for å vurdere tilknytningsform for nye og eksisterende institusjoner. Dette avsnittet drøfter ulike aspekter rundt valg av tilknytningsform.

Tilknytningsformen setter rammene for myndighetenes styringsmuligheter og de statlige virksomhetenes handlefrihet. God styring er en forutsetning for å oppnå resultater, og hvilke styringsmessige prinsipper en ønsker å bygge på vil stå sentralt i vurderingene av tilknytningsform.

Hovedskillet mellom tilknytningsformene går mellom organisering innenfor staten, og som egen juridisk person utenfor staten. Ved valg av tilknytningsform må man også ta andre hensyn enn de som er knyttet til styring av virksomheten. Eksempler på dette kan være hensynet til nødvendig bruker- og markedsmessig fleksibilitet, og hensynet til statens økonomiske ansvar.

Når man velger tilknytningsform, tar man samtidig en rekke beslutninger om f.eks:

• hvordan departementet kan utøve styring i tilknytning til den årlige budsjettprosessen

• hvilket økonomisk ansvar staten har

• om det er adgang til å gi løpende instruksjoner

En virksomhet som formelt er tett knyttet til staten (f.eks. forvaltningsorgan), kan ha egne avtaler med departementet som gir stor faglig og administrativ frihet. Derimot kan en virksomhet hvis tilknytningsform signaliserer stor frihet (f.eks. stiftelse), i praksis være relativt sterkt styrt av bevilgende departement. Organisasjonens vedtekter og den styringspraksis som utvikler seg vil også i stor grad bestemme hvor stor frihet virksomheten har.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har nedsatt et utvalg som skal gjennomgå og beskrive organisering av statlig virksomhet, med særlig vekt på aksjeselskaps- og statsforetaksmodellen. Utvalget skal ha avsluttet sitt arbeid senest oktober 2003.

De ulike statlige tilknytningsformene kan kort beskrives slik:

Innenfor staten (forvaltningsorganer)

Forvaltningsorganer (for eksempel Statens landbruksforvaltning, Statskonsult, Toll- og avgiftsetaten) er den type institusjoner som passer i tilfeller med stort behov for styring fra overordnet myndighet. De er juridisk og økonomisk en del av staten, og får i hovedsak sine finansielle ressurser gjennom bevilgninger fra Stortinget. Staten hefter for forvaltningsorganenes forpliktelser. Statsråden er konstitusjonelt og politisk ansvarlig for alt som skjer i virksomheten.

Organisering innenfor staten har blitt vesentlig friere i forhold til lønnsinnplassering og fleksibilitet i ansettelsesforhold enn tidligere. Selv om forvaltningsorganer kan styres detaljert, er det mulig å gi forvaltningsorganer stor frihet ved at en legger rammer for hvilke deler av virksomheten som skal underlegges styring fra departementet.

Utenfor staten (statsselskaper)

Statsselskapene er selvstendige juridiske enheter og har i utgangspunktet ansvar for sin egen økonomi. Statsråden i eierdepartementet kan styre gjennom foretaksmøtet eller generalforsamlingen. Styring kan skje gjennom eierstyring, kjøp av tjenester eller betingelser knyttet til statlige tilskudd. Statsselskapene omfattes i utgangspunktet ikke av forvaltningsloven og offentlighetsloven. Som hovedregel bør statsselskapene ikke ha myndighetsoppgaver.

Stiftelser

Stiftelser er selveiende rettssubjekter som verken kan styres som et forvaltningsorgan gjennom instruksjon eller som et selskap fra eierposisjon. Utgangspunktet er at styringen foregår innad i institusjonens ledelsesorganer, innenfor rammer som ble fastsatt ved etableringen av stiftelsen. Styring må da skje gjennom lovgivning, krav til vedtekter i forbindelse med etableringen, adgang til å oppnevne styremedlemmer, betingelser knyttet til statlig tilskudd eller kjøp av tjenester.

5.7 Klarere rolledeling

Virkemiddelapparatet er avhengig av at både oppdragsgivere, brukerne og samfunnet for øvrig har tillit til institusjonene. Tilliten avhenger både av den kompetanse institusjonene har, habilitetsmessige forhold og evnen til å utføre det politiske oppdrag man har fått.

Habilitetsproblemer i virkemiddelapparatet kan oppstå i forbindelse med rolleblanding, for eksempel dersom det i samme prosjekt er aktuelt å benytte både tilskuddsvirkemidler og virkemidler hvor det offentlige har forretningspregede interesser. Gjennom organiseringen av virkemiddelapparatet skal man søke å unngå slike rolleblandinger. Ansatte og representanter for institusjonene må ikke opptre på en slik måte at det stilles spørsmål ved deres habilitet eller uavhengighet. Alle institusjoner må ha regelverk som omhandler slike forhold.

Det er særlig behov for å sette habilitetsmessige problemstillinger på dagsorden ved organiseringen av virkemidler for egenkapital til næringslivet. Dersom forvaltningen av slike virkemidler skjer i tett samspill med forvaltning av tilskuddsbaserte virkemidler, kan det offentlige ha eiermessige interesser i en bedrift som søker tilskudd. I arbeidet med innretning og organisering av virkemidlene for egenkapital til næringslivet, må dette vurderes løpende.

5.8 Konkurranseutsetting

Konkurranseutsetting kan være en egnet måte å organisere offentlig virksomhet på i noen tilfeller. En må imidlertid ha en klar oppfatning av hvilke kriterier som må ligge til grunn for at konkurranseutsetting skal være formålstjenlig, og kunne vurdere den aktuelle tjenesten i forhold til disse kriteriene.

Konkurranseutsetting innebærer at det offentlige avholder en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester på vegne av det offentlige. Utgangspunktet for konkurranseutsetting har vært at det skal bidra til bedre kvalitet på produksjonen og en mer effektiv offentlig sektor. En nødvendig forutsetning for at konkurranseutsetting skal gi kostnadsbesparelser og kvalitetsforbedringer er at det eksisterer reell markedskonkurranse. Det betyr at det bør finnes mer enn to tilbydere av den tjenesten staten ønsker å konkurranseutsette. Det offentlige må ikke sette seg i en situasjon hvor et offentlig monopol blir erstattet med et avhengighetsforhold til én privat leverandør.

Som regel vil det konkurreres ikke bare på pris, men også på kvalitet og leveringsdyktighet. Alle tilbydere må vurderes mot et på forhånd gitt sett av kriterier.

Det antas gjerne at private aktører er mer lydhøre for brukernes behov, slik at konkurranseutsetting kan føre til økt brukervennlighet. Å sikre tilgjengeligheten for brukere i distriktene vil ofte representere en spesiell utfordring ved konkurranseutsetting.

Utsetting av offentlig forvaltning til private vil kunne påvirke konkurransesituasjonen. Det kan for eksempel skje dersom det offentlige virkemiddelet er komplementært til de private aktørenes tilbud, slik at den som forvalter den offentlige ordningen får et fortrinn med hensyn til tilgang til offentlige virkemidler.

Virkemidler som konkurranseutsettes må kunne defineres klart med hensyn til hvilke mål som skal oppnås med ordningen, og måloppnåelsen må kunne vurderes på en objektiv måte. Dette er nødvendig for å kunne utforme kontrakter som skal regulere forholdet mellom virkemiddelapparatet som bestiller og en privat leverandør.

Konkurranseutsetting vil føre til en klarere deling av politiske og administrative roller. Ved anbudsrunder vil det offentliges rolle som bestiller komme sterkere fram ved at man i større grad må presisere mål og kvalitetsnivå. Administrasjons- og eierfunksjoner blir kraftig redusert. Til gjengjeld risikerer man å forskyve habilitetskonflikter ut til de private aktørene.

Virkemiddelapparatet skal kontinuerlig vurdere om forvaltningen av enkelte virkemidler kan settes ut til private. I denne vurderingen må det først og fremst tas hensyn til hva som vil tjene brukerne.