2 Kontantstøtte som ledd i en god barne- og famliepolitikk

2.1 Regjeringens utgangspunkt og mål

Familien er den grunnleggende sosiale enhet i samfunnet. Den rammen familien danner er særlig viktig i forhold til barna. Ingen kan fullt ut erstatte familien i sin kjennskap, kjærlighet og omsorg for egne barn. Vi må derfor ha ordninger som i større grad gjør det mulig for foreldre å være hjemme mens barna er små.

Politikken må bygge på respekt for at den enkelte familie selv er nærmest til å avgjøre hvordan deres hverdagsliv bør innrettes. I perioden som småbarnsforeldre stilles familiene overfor særlig viktige oppgaver. Hensynet til barna vil ha avgjørende betydning for de valg foreldrene tar. Samfunnets oppgave er å legge forholdene best mulig til rette slik at foreldrene kan velge ut fra den enkelte families konkrete situasjon.

En slik valgfrihet har ikke alle småbarnsforeldre i dag. Familiens økonomi er for mange et hinder. Fasen som småbarnsforeldre faller ofte sammen med økonomiske krav knyttet til etablering av bolig. Mange småbarnsforeldre har også opparbeidet seg studiegjeld. Dette gir mange familier behov for to inntekter.

Andre småbarnsforeldre kan ha et klart ønske om at begge deltar i yrkeslivet, hel- eller deltid, også mens barna er små. Dette krever ordninger som gjør det mulig å kombinere yrkesaktivitet med god og stabil barneomsorg.

Enten foreldrene satser på deltakelse i yrkeslivet av økonomiske eller av andre grunner, slites mange småbarnsforeldre mellom hensynet til yrkesdeltaking og hensynet til ansvaret og oppgavene som foreldre. Tidsklemma for mange småbarnsforeldre er stram. Derfor er det en betydelig gruppe foreldre i dag som framfor alt ønsker seg mer tid til å være hjemme med barna, også utover den perioden som fødselspermisjonen omfatter. Inntektstapet ved at den ene av foreldrene helt eller delvis avstår fra lønnet arbeid for å være mer hjemme med barna, kan likevel ofte føre til en så stram familieøkonomi at familien ikke har råd til å velge og bruke mer tid på omsorg for egne barn, selv om det er dette de helst ønsker. Forbedring av de økonomiske vilkårene er nødvendig for at flere kan ha mulighet til å velge å være mer hjemme med barna, særlig mens de er i småbarnsalderen.

Foreldrenes valgfrihet mellom yrkes- og hjemmearbeid hemmes også av mangel på passende tilbud om barnehage, særlig for de yngste barna. På tross av sterk årlig vekst i barnehagedekningen er det fortsatt familier som ønsker barnehage, men som ikke får plass. Reell valgfrihet innebærer blant annet at det må være barnehagetilbud (hel- eller deltid) til alle som ønsker dette.

Det kan være vanskelig å få en barnehageplass som er godt nok tilpasset familiens behov, for eksempel dersom foreldrene arbeider deltid, skiftarbeid, eller på tider av døgnet som faller utenom barnehagens vanlige åpningstider. De som ikke får dekket sitt behov i en barnehage, må få realistiske alternativer.

Staten yter driftstilskudd til barnehager. Også kommunene bidrar med vesentlige midler til barnehagedriften, først og fremst den kommunale. Familier som ikke får barnehageplass, opplever den offentlige subsidieringen av barnehager som urettferdig. Familier som ikke når opp i barnehagekøen, må ordne barnetilsynet på privat basis uten økonomisk bistand fra det offentlige. Barnehageplass blir slik sett et privilegium.

Det kan også hevdes at dagens ordning med statlig subsidierte barnehageplasser virker urettferdig for familier som selv tar omsorgen for egne barn ved fullt ut å være hjemmearbeidende.

Noen familier ønsker andre omsorgsløsninger enn barnehage i den tiden de trenger barnetilsyn, for eksempel dagmamma eller praktikant. Også disse familiene kan oppleve det urimelig at én omsorgsform, barnehagen, får betydelig statlig støtte, mens alternative ordninger må finansieres uten slik støtte.

Regjeringen mener derfor at de omsorgsløsninger som foreldrene velger, må bli mer likestilt med hensyn til statlig støtte. Kontantstøtte vil også ivareta behovet for større fleksibilitet og kombinasjonsløsninger i pakt med familienes behov. Under det hele ligger en tillit til at foreldre flest velger de beste omsorgsalternativ for sine barn.

På denne bakgrunn ønsker Regjeringen en familiepolitisk reform basert på disse hovedpillarer:

• Småbarnsforeldrene må få mer tid til omsorg for egne barn. Regjeringen mener det er spesielt viktig med en reform som gir familiene bedre økonomiske muligheter for dette valget.

• Det innføres kontantstøtte for å bidra til større frihet i småbarnsforeldres valg av omsorgsform.Alle foreldre med barn i samme aldersgruppe skal i prinsippet nyte godt av støtte fra staten til familiens eget valg - enten dette går til at en av foreldrene er hjemme, privat organisert barnetilsyn, eller barnehage - privat eller kommunal.

• Det må bli større likhet i fordelingen av statlige midler til de familier som henholdsvis benytter og ikke benytter barnehageplass. Dette oppnås ved at beløpet for årlig kontantstøtte settes på nivå med det statlige driftstilskuddet til heldags barnehageplass.

• Målet om full behovsdekning for barnehager innen år 2000 står fast. Full behovsdekning innebærer at alle familier som ønsker barnehage, skal få plass. Reell valgfrihet innebærer at det må finnes barnehagetilbud til dem som ønsker dette. Parallelt med innføringen av kontantstøtten skal det satses videre på tiltak som fører til at full behovsdekning for barnehager blir oppnådd. Barnehagetilbudet bør være variert og fleksibelt slik at driftsformer og oppholdstider kan tilbys i samsvar med familienes behov.

2.2 Grunntrekk for utformingen

Grunntrekkene for kontantstøtten er skissert nedenfor. Forslag til nærmere regler om vilkår, saksbehandling, utbetalingsregler mv vil bli lagt fram i odelstingsproposisjonen om lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre, som om kort tid skal fremmes.

Alle ett- og toåringer må få den omsorgsform som passer dem best. Statens støtteordninger skal bidra til realistiske alternativer. Rett til kontantstøtte må derfor være knyttet til bruken av statsstøttet barnehageplass. Foreldre som har heltids barnehageplass, mottar ingen kontantstøtte, for disse vil den statlige støtten fortsatt komme i form av statstilskuddet til barnehageplassen. Ved deltidsplass eller korttidsplass i barnehage utbetales delvis kontantstøtte.

Ved innføring av kontantstøtten skal støttebeløpet ved full kontantstøtte være på nivå med størrelsen på statens driftstilskudd til full tids barnehageplass. Regjeringen legger opp til at kontantstøttens størrelse skal fastsettes årlig av Stortinget.

Grunnlaget for rett til utbetaling av kontantstøtte skal være barnets omsorgsbehov. Dette betyr at det vil være det enkelte barn i kontantstøtteberettiget alder som er grunnlaget for kontantstøttens størrelse, og ikke familien. Tvillingforeldre får således kontantstøtte for hvert av de to barna. Støttebeløpet skal være det samme enten barnet lever i en en-foreldre eller to-foreldre familie, eller om familien har én eller to inntekter.

Det skal ikke være andre vilkår for å ha rett til kontantstøtte enn at familien har barn i den aldersgruppe kontantstøtten omfatter. Retten til kontantstøtte vil således ikke være knyttet til foreldrenes yrkesaktivitet. Retten skal også være uavhengig av hvilken omsorgsform foreldrene velger, unntatt der foreldrene benytter statsstøttet barnehageplass og får kontantstøtten - eller deler av kontantstøtten - i form av statsstøtte til barnehageplassen.

Kontantstøtten skal ikke skattlegges. Etter dagens regler vil kontantstøtten kunne anses som skattepliktig inntekt. Dette nødvendiggjør en lovendring. Finansdepartementet vil senere legge fram forslag til en slik lovendring.

Kontantstøtten skal heller ikke samordnes med ulike trygdeytelser som skal kompensere for bortfall av inntekt.

En viktig begrunnelse for kontantstøtten er å gi like vilkår for familier som henholdsvis benytter og ikke benytter statlig støttet barneomsorg, det vil si barnehager. Dette likhetsprinsippet gjelder uansett inntektsnivå, på samme måte som barnetrygden. Derfor er det heller ikke relevant å behovsprøve kontantstøtten mot inntekt.

Kontantstøtten skal utbetales månedlig med første utbetaling måneden etter barnet fyller ett år og siste utbetaling den måneden vilkårene for kontantstøtte ikke lenger er til stede. Grunnvilkårene for å være berettiget til kontantstøtte er alderskravet, kravet om at barnet og den som mottar kontantstøtten er bosatt i Norge, og at det ikke gjøres bruk av barnehageplass, jf. odelstingsproposisjonen om lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre.

Det foreslås at kontantstøtten som hovedregel skal utbetales til den som barnet bor fast hos. Dette vil i de fleste familier bety utbetaling i morens navn. Det må også utformes et regelverk som eventuelt tillater deling der foreldrene etter et samlivsbrudd har delt omsorg for barnet.

Regjeringen ønsker at reformen skal innføres gradvis. Retten til kontantstøtte skal begynne å gjelde for ett-åringer fra 1. august 1998. Fra 1. januar 1999 skal ordningen føres videre til også å gjelde to-åringer. For barn som har utløst kontantstøtte som ett-åringer i 1998 og som fyller to år i løpet av høsten 1998, vil det bli en overgangsordning slik at det sikres kontinuitet i støtten for de familier som omfattes av ordningen fra 1. august 1998. Dette betyr at familier med barn født i tidsrommet 1. august 1996 til 1. august 1997 vil ha rett til kontantstøtte fra august 1998. Resten av barna født i 1997 vil så omfattes av ordningen etterhvert som de blir ett år i løpet av høsten.

Høringen

Det er stor oppslutning blant høringsinstansene om ønskeligheten av tiltak som gir småbarnsforeldrene mer tid til omsorg og samvær med egne barn.

Norske Kvinners Sanitetsforening uttaler blant annet:

«N.K.S. mener at barns oppvekst i første rekke er et ansvar foreldrene har og mener at en ordning som åpner for mer tid sammen med barna er et godt bidrag i denne sammenheng. Den støtte forslaget gjennomgående har fått, viser at de fleste som forslaget omfatter, ser positivt på denne muligheten som også kan føre til et roligere tempo i dagliglivet.»

Institutt for Kristen Oppseding sier:

«IKO deler Regjeringens intensjon om at barnefamilier må få mulighet til mer tid sammen mens barna er små. Ved å innføre kontantstøtte stiller myndighetene mange familier og enkelt-foreldre overfor et valg. En synliggjør at befolkningen har forskjellige ønsker og behov når det gjelder omsorg for barn, samtidig som en kommer med konkrete forslag til hva som kan gjøres. Dette er en utfordring som er verdifull i seg selv, og som sannsynligvis vil bidra til bevisstgjøring hos de voksne som har omsorg for barn.»

Likevel er det sterkt delte meninger blant høringsinstansene om hvorvidt den foreslåtte ordning med kontantstøtte vil være en god ordning. Her avdekkes også store ideologiske forskjeller. Noen uttrykker klar støtte, mens andre uttrykker skepsis eller direkte motstand til ordningen.

Norsk Lærerlag uttaler blant annet følgende:

«Norsk Lærerlag mener at Regjeringens forslag ikke har tatt utgangspunkt i barns behov. Norsk Lærerlag mener alle barn har utbytte av å gå i barnehage. Det bør derfor stimuleres til at foreldre som ønsker et omsorgstilbud kan benytte seg av et offentlig regulert barnehagetilbud, slik at barna kan få et godt og likeverdig startgrunnlag. Den foreslåtte ordningen innebærer innføring av et nytt prinsipp: familier får betalt for ikke å bruke et offentlig regulert tjenestetilbud. Stortinget har gjennom rammeplanen for barnehager tildelt barnehagen flere oppgaver enn å dekke foreldrenes tilsynsbehov. Det er et pedagogisk tilbud som skal dekke barns behov for lek og læring. Kontantstøtten slik den er utformet, kan undergrave barnehagens betydning i velferdssamfunnet, fordi private løsninger kan bli billigere for foreldrene.»

Mange høringsinstanser peker på at en så omfattende reform burde vært bedre utredet. Blant disse er fylkesmannen i Oslo og Akershus, som sier:

«Konsekvensene av reformen er ikke utredet så godt at man har tilfredsstillende grunnlag for å sette den i verk så raskt som tenkt. Erfaring tilsier at det er usannsynlig at en så omfattende utredningsoppgave kan fullføres raskt nok til at Stortinget kan få et solid grunnlag for beslutninger i inneværende sesjon.»

Regjeringens vurderinger

Regjeringen vil understreke at en viktig hensikt med reformen er å sikre småbarnsfamiliene mer tid til å være hjemme sammen med barna og at det dermed kan bli en mindre stressende hverdag både for barn og foreldre. Dette vil også være til barnas beste. Regjeringen finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å forbeholde kontantstøtten bare for familier der den ene av foreldrene er hjemme. Dette ville være en diskriminering av familier med andre behov og muligheter. Regjeringen legger også vekt på at familiene må ha større frihet enn i dag til å velge omsorgsform, og er trygg på at dette i seg selv vil føre til at familiene bruker mer av sin tid til å være sammen med barna. Det ville dessuten føre til store kontrollproblemer og kontrollkostnader dersom kontantstøtte bare skulle utbetales til familier som ikke benytter noen form for betalt barnetilsyn fra andre.

Regjeringen mener at de prinsipielle begrunnelser for å innføre kontantstøtte er svært tungtveiende. Å få den fulle oversikt over alle konsekvenser i form av utredninger er ikke mulig på forhånd. Selv om undersøkelser og utredninger er foretatt, er det først ved kartlegging av erfaringene at effektene vil vise seg. Regjeringen legger stor vekt på at det er viktig å følge nøye med i alle konsekvenser som innføring av kontantstøtte medfører. Dette er nærmere drøftet under avsnittet om evaluering i kapittel 7.

2.3 Delvis kontantstøtte

Utgangspunktet for fastsettelsen av støttebeløpet ved full kontantstøtte er den sats for statlig driftstilskudd til heldagsbarnehager som gjelder ved innføringen av reformen. Høyeste årlige sats for heldags barnehageplass for barn under tre år er 36 140 kroner pr. barn (1998). Dette vil gi en kontantstøtte på 3 000 kroner pr. måned.

For familier som har deltids eller korttids barnehageplass skal det utbetales delvis kontantstøtte.

I høringsnotatet om innføring av kontantstøtten la departementet fram to alternative forslag til regler for delvis kontantstøtte. Begge hadde utgangspunkt i at statens driftstilskudd til barnehager er differensiert etter oppholdstid, og at summen av driftstilskudd og kontantstøtte skal være tilnærmet det samme. Følgende alternativer ble presentert:

A. Avkorting som følger satsene for statstilskudd

Under dette alternativet ville kontantstøtten ved deltids barnehage på årsbasis være på nivå med differansen mellom full kontantstøtte og den tilskuddssats for driftstilskudd til barnehager som gjelder for de ulike oppholdstidskategorier. Satssystemet har i dag fem kategorier oppholdstid, 6 - 15 timer, 16 - 20 timer, 21 - 30 timer, 31 - 40 timer og 41 timer eller mer ukentlig.

B. Et forenklet todelt system

Det forenklede system som ble presentert, ville innebære at det ikke skulle gis kontantstøtte for barn som har barnehageplass med ukentlig oppholdstid på 21 timer og mer pr. uke og halv kontantstøtte for barn som benytter barnehage inntil 21 timer pr. uke. Ut fra satsene for statstilskudd for 1998 ville hel kontantstøtte dermed gi en månedlig utbetaling på 3 000 kroner og halv kontantstøtte, 1 500 kroner.

Høringsnotatet drøftet fordeler og ulemper ved begge alternativene. Hovedpunktene var at en gradering med utgangspunkt i trinnene i tilskuddssystemet ville gi foreldrene flere valgmuligheter og være mer rettferdig enn det to-delte systemet. Det to-delte ville på sin side være enklere å administrere.

Høringen

Mange - og ulike kategorier - høringsinstanser argumenterer for et system for delvis kontantstøtte som følger oppholdstidskategoriene i tilskuddssystemet. Hovedbegrunnelsen er hensynet til et fleksibelt opplegg. Dette gjelder både i forhold til brukerne, som bør ha anledning til ulike former for kombinasjonsløsninger med delvis barnehage og delvis kontantstøtte, og hensynet til barnehageeierne som må oppmuntres til å legge til rette for et fleksibelt og brukertilpasset barnehagetilbud. Heller ikke Rikstrygdeverket - som vil få oppgaven med å utbetale kontantstøtten - finner et gradert system administrativt komplisert. Et gradert system støttes også av Kommunenes Sentralforbund, mange enkeltkommuner, private barnehageeiere og andre.

Regjeringens vurderinger

Regjeringen vil peke på at barnehagetilbudet og kontantstøtteordningen er to forskjellige tiltak, men med det til felles at begge best mulig skal tjene de behov barn og småbarnsforeldre har. De senere årene er det, spesielt i regi av Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren, satset sterkt på å utvikle et fleksibelt og brukertilpasset barnehagetilbud. Fra og med 1998 er også tilskuddssatsene til barnehagedrift justert i tråd med dette målet. Det er derfor viktig å ha et system for delvis kontantstøtte som trekker i samme retning.

Regjeringen går etter dette inn for en ordning for delvis kontantstøtte som bygger på trinnene for ukentlig oppholdstid i statens tilskuddssystem for driftstilskudd. Dette vil best sikre fleksibilitet i barnehagetilbudet og dermed også best sikre at foreldrene har muligheter til å velge de oppholdstider og kombinasjonsløsninger som passer dem best.

Regjeringen har vurdert hva som bør være høyeste ukentlige avtalte oppholdstid i barnehage for at familien skal være berettiget til kontantstøtte. Ut fra en samlet vurdering foreslår Regjeringen at familier som benytter barnehage for sitt barn 31 timer eller mer pr uke, ikke får utbetalt kontantstøtte. Det er rimelig å legge til grunn at når den ukentlige oppholdstiden i barnehage er høyere enn 30 timer i uken, er plassen å regne som heldagsplass i forhold til utbetaling av kontantstøtte. Statistikken viser dessuten at det store flertallet (72 prosent) av ett- og toåringer i barnehagene har en avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer pr. uke, mens bare 3 - 4 prosent faller i kategorien oppholdstid på 31 - 40 timer pr. uke. Avgrensingen innebærer for eksempel at familier som bruker barnehage seks timer daglig fem dager i uken, eller sju og en halv time fire dager i uken, får delvis kontantstøtte.

Med utgangspunkt i beløpet for høyeste tilskuddssats til barnehagedrift i 1998, som også vil være støttebeløpet ved full kontantstøtte, foreslås at delvis kontantstøtte blir fastsatt som vist i tabell 2.1. Det presiseres at satsene gjelder for 1998.

Regjeringen vil oppfordre kommunene og andre barnehageeiere til at også systemet for foreldrebetaling blir utformet i tråd med den fleksibilitet som barnehagetilbudet bør ha.