5 Barnehagene i kombinasjon med kontantstøtte

5.1 Mål for utbygging og drift

Barnehagen representerer et godt pedagogisk og sosialt omsorgsalternativ både for barn og foreldre. Barnehagen gir barna et trygt og utviklende miljø som supplement til hjemmets egen innsats.

Regjeringen står fast ved målet om full behovsdekning innen år 2000. Parallelt med å innføre kontantstøtte går derfor Regjeringen inn for fortsatt økt barnehageutbygging. Full behovsdekning innebærer at alle familier som ønsker et barnehagetilbud, skal få plass. Det er først når full behovsdekning er nådd, at alle familier kan ha et reelt valg mellom barnehage og andre omsorgsløsninger, eller mulighet til deltids barnehage i kombinasjon med kontantstøtte.

5.2 Barnehagetilbudet i dag

Den offisielle barnehagestatistikken viser at ved utgangen av 1996 hadde gjennomsnittlig 55 prosent av alle barn i aldersgruppen ett til fem år barnehageplass. Hvor stor del av årskullene som går i barnehage (dekningsgrad) varierer med barnas alder.

Uoffisielle tall for barn i barnehager ved utgangen av 1997 - basert på oppgaver fra fylkesmennene - viser at tallet på barn med barnehageplass økte med vel 16 000 i 1997. Dette gir en dekningsgrad for aldersgruppen ett til fem år på om lag 60 prosent.

Dekningsgraden varierer betydelig fra kommune til kommune, i 1996 fra 30 - 40 til opp mot 90 prosent for aldersgruppen ett til fem år. I kommuner som oppgir å ha full eller nær full behovsdekning, går i alminnelighet minst 70 prosent av barna i barnehage.

Samlet hadde 15 394 ett-åringer og 25 551 to-åringer plass i barnehage i 1996. Dette utgjorde henholdsvis 25,5 og 42,3 prosent av årskullene. Tallene omfatter alle driftsformer, det vil si også familiebarnehager og åpne barnehager. Vel 70 prosent av barna var registrert med ukentlig oppholdstid på over 40 timer. Det kan likevel være barn i denne gruppen som ikke nytter den tildelte oppholdstiden fullt ut. Høy andel heldagsplasser blant småbarna må antas å avspeile behovet for barnehage ut fra foreldrenes behov som yrkesaktive eller fordi de er under utdanning. Barna med registrert kortere ukentlig oppholdstid enn 40 timer kan ha korttids eller halvdags plass fem dager i uken, eller heldags plass to eller tre dager i uken.

Også for aldersgruppen ett og to år var det meget store ulikheter i dekningsgrad mellom kommunene. Prosentvis andel med barnehageplass av alle ett- og toåringer varierte fra 0 - 5 i noen kommuner til 60 - 70 eller mer i kommunene som lå høyest. Gjennomsnittlig hadde 34 prosent av ett- og toåringene barnehageplass i 1996. De uoffisielle tallene fra fylkesmennene for barn i barnehager ved utgangen av 1997 tyder på at om lag 40 prosent av ett- og toåringene da hadde barnehageplass.

Private barnehager betyr mye for å sikre nok barnehageplasser. I 1996 gikk 42 prosent av alle barn med barnehageplass i private barnehager. Blant barna under tre år hadde 44 prosent plass i private barnehager. Hvor stor andel av plassene for barn under tre år som private eiere står for, varierer sterkt fra fylke til fylke, fra 28 prosent i Sogn og Fjordane til 65 prosent i Vest-Agder.

Familiebarnehager er i mange kommuner et vesentlig innslag i barnehagetilbudet for de yngste barna. I 1996 gikk 14 293 barn i familiebarnehage. Dette utgjør 8,5 prosent av alle barn 0 - 5 år med barnehageplass. Andelen varierte mellom fylkene fra 5-6 prosent til vel 18 prosent. Av alle barn med plass i familiebarnehage var om lag 8 800 barn under tre år. Dette utgjør vel 20 prosent av alle barn under tre år med barnehageplass.

De fleste familiebarnehager er private. På landsbasis gikk i 1996 75 prosent av barna i familiebarnehager i private virksomheter, enten eiet av foreldrene selv eller av andre private. Men også fordelt på eiere er det store forskjeller i landet. Høyest andel barn i private familiebarnehager hadde Oslo med 96 prosent, men også Oppland, Telemark og Agder-fylkene lå høyt med en privat andel på rundt 90 prosent.

Familiebarnehager godkjennes og står under tilsyn av kommunen.

Åpne barnehager skiller seg vesentlig fra andre driftsformer ved at barna ikke tildeles plass, men kommer sammen med foreldre eller annen omsorgsperson når det passer for dem. Åpen barnehage er et korttidstilbud, vanligvis inntil 20 timer pr. uke. Foreldrebetalingen er de fleste steder svært lav, eller tilbudet er gratis. Det forutsettes at foreldre tar aktivt del i det daglige samværet.

Tallet på åpne barnehager var i 1996 nærmere 120 med om lag 2 500 barn som brukere. I tillegg kommer åpen barnehagevirksomhet knyttet til vanlig barnehagedrift. Nær 60 prosent av barna i åpne barnehager er under tre år.

Kommunene har primæransvaret for at barnehager bygges ut og drives i samsvar med behovet, enten barnehagene drives av kommunen selv eller av private.

Utviklingen på 90-tallet viser at det er de private barnehagene som har sørget for langt de fleste av de nye barnehageplassene. De private barnehagene, som representerer om lag halvparten av barnehagetilbudet, har også bygget ut flere småbarnsplasser i denne perioden enn de kommunale eierne.

Nedenfor refereres to nylig utførte undersøkelser om kommunenes planer for barnehager i lys av kontantstøtten:

På oppdrag fra departementet har Opinion AS i februar 1998 utført en intervju-undersøkelse i 221 kommuner og 9 bydeler i Oslo om planene for barnehagetilbudet høsten 1998. Opinion AS oppsummerer at i kommunene/bydelene sett under ett, planlegges en økning av antallet barnehageplasser for barn under tre år til høsten. Ingen av kommunene oppgir å ha sløyfet planlagt utbygging av plasser for barn under tre år på grunn av kontantstøtten. Kontantstøtten har så langt kun i liten grad påvirket det planlagte antall plasser i negativ retning, og da først og fremst ved at tiltak som ellers ville gitt økning, er bremset eller stoppet noen få steder. Opinion AS oppsummerer videre at det er de større kommunene som har planer om å øke tilbudet for ett- og toåringer, samtidig som disse kommunene også i størst grad ser ut til å bli påvirket av kontantstøtten. Først og fremst skyldes dette at de vil se an effekten av kontantstøtten før de treffer beslutninger om eventuell ytterligere økning av antallet plasser. På lengre sikt tror flertallet av kommunene at kontantstøtten vil føre til at det ikke bygges nye småbarnsplasser. Om lag halvparten tror de private barnehagene etterhvert vil ha problemer med å opprettholde driften.

Kommunenes Sentralforbund har også nylig foretatt en undersøkelse om kommunenes planer for barnehageutbyggingen i lys av kontantstøtten. Heller ikke denne undersøkelsen tyder på at beslutningen om å innføre kontantstøtte får store negative konsekvenser for kommunenes barnehageutbygging. Av de 352 kommunene som har svart, har 40 stilt planer for utbygging i bero, mens bare 5 kommuner har stoppet eller vil stoppe, pågående utbygging.

5.3 Den videre utvikling av barnehagetilbudet

5.3.1 Høringen

Så godt som alle høringsinstanser er opptatt av barnehagene. Mange uttaler seg om barnehagenes betydning for barn og foreldre. Det er full oppslutning om behovet for å nå full behovsdekning i år 2000.

En del høringsinstanser peker på at innføringen av kontantstøtte vil bety større usikkerhet om søkergrunnlaget og dermed om hvor stort behovet for barnehager for ett- og toåringer vil være. Kommunenes Sentralforbund viser til at konsekvensene for kommunene blir forskjellig alt etter eksisterende barnehagedekning. I kommuner med full, eller nær full dekning, vil det kunne bli overskudd av plasser, i andre kommuner vil kontantstøtten innebære at full behovsdekning lettere kan nås. Kommunenes Sentralforbund og en del enkeltkommuner uttrykker en viss bekymring for barnehagetilbudet i områder med lavt rekrutteringsgrunnlag. De typiske distriktsbarnehagene vil kunne oppleve at rekrutteringen svekkes slik at disse barnehagene blir vanskeligere å opprettholde. Dette vil kunne få ringvirkninger for andre sektorer, blant annet ved at tilgangen på arbeidskraft til omsorgssektoren svekkes. Både enkeltkommuner og private barnehageeiere peker på at den private barnehagedriften kan bli mer utsatt for innskrenking eller nedlegging. En del kommuner som har garantiansvar overfor private, peker på at innfrielse kan bli aktuelt ved nedlegging.

Blant høringsinstansene frykter mange at familiebarnehagene vil komme i fare ved at de prismessig konkurreres ut av privat dagmammavirksomhet.

Mange høringsinstanser tar til orde for at familier som nytter åpne barnehager, bør beholde kontantstøtten.

5.3.2 Regjeringens vurderinger og forslag

Et viktig mål med kontantstøtten er å gi familiene større mulighet til selv å ta omsorgen for barna mens de er små. Og foreldrene er de nærmeste til å vurdere hva som er barnas beste.

Det er naturlig at den økte valgfriheten kontantstøtten vil gi, også får konsekvenser for etterspørselen etter barnehageplass. Hvordan kontantstøtten vil påvirke etterspørselen, er det likevel ikke mulig å ha sikker viten om før etter en tid. På det nåværende tidspunkt er det derfor ikke mulig å presentere anslag for barnehagebehovet ved full behovsdekning for de årskullene som kontantstøtten skal omfatte.

Kommunene må selv analysere barnehagebehovet og innrette behovsanslag og utbyggingsplaner etter dette.

Regjeringen vil vise til at også kommunene selv har fordeler av å satse på et godt utbygget barnehagetilbud for kommunens innbyggere. God barnehagedekning bidrar til å oppnå andre samfunnsmessige mål enn velferd og valgfrihet for familiene. Blant annet gjelder dette innenfor bosetting og næringsutvikling.

Regjeringen vil følge nøye med i kommunenes videre arbeid med planer for utbygging og drift av barnehager. Det kan være aktuelt å innhente oppdaterte utbyggingsplaner fra alle kommuner. Opplysninger om hvordan barnehagesituasjonen i kommunene utvikler seg, vil videre bli innhentet som ledd i evalueringen av kontantstøtteordningen. Disse erfaringene vil også gi grunnlag for å vurdere om de statlige virkemidlene for å nå utbyggingsmålet er gode nok. Det viktigste virkemiddel er statens driftstilskudd, som i gjennomsnitt for sektoren utgjør nær 40 prosent av driftskostnadene. For å støtte utbyggingen av flere småbarnsplasser er tilskuddssatsen for barn under tre år økt vesentlig i 1998.

Regjeringen vil understreke at innføringen av kontantstøtte ikke gir grunn til å bremse etableringen av plasser for ett- og to-åringer der det er et reelt behov for å øke tilbudet for disse aldersgruppene. Hittil har det vært et betydelig udekket behov for barnehager, særlig for de yngste barna. Målet er at alle familier skal kunne velge barnehage som omsorgsløsning, hvis de ønsker dette. Det er derfor særlig viktig at kommuner som har et lavt tilbud av småbarnsplasser, sørger for å øke tilbudet slik at foreldrenes valgfrihet kan sikres.

Regjeringens og kommunenes barnehagepolitikk må bidra til å gi tryggere rammevilkår, både for å sikre eksisterende tilbud og for å bidra til full behovsdekning.

Regjeringen vil fortsatt stimulere den private barnehagedriften. En meget stor andel av de private barnehagene drives uten kommunalt tilskudd. Dette fører til at driften blir økonomisk sårbar og foreldrebetalingen høy. Det er viktig at kommunene tar et sterkere økonomisk ansvar for de private barnehagene. Regjeringen ønsker å oppfordre kommunene til å utvikle og forbedre samarbeidsformene med private eiere slik at den private driften blir best mulig innpasset i det samlede barnehagetilbudet i kommunene.

Innføringen av kontantstøtte vil forsterke behovet for fleksibilitet i barnehagetilbudet slik at det best mulig imøtekommer den enkelte families behov. Kontantstøtteordningen vil aktualisere at familiene får større muligheter til å velge blant ulike deltids- og kombinasjonsløsninger, for eksempel halv kontantstøtte og halv barnehageplass. Dette vil ventelig øke etterspørselen etter deltidsplasser og redusere etterspørselen etter heldagsplasser. Etterspørselen etter deltidsplasser må antas å ville komme både fra dem som i dag har heltids barnehage og fra foreldre som i dag er hjemme på heltid.

Det videre arbeidet for å utvikle et fleksibelt barnehagetilbud som kan gi familiene de daglige eller ukentlige oppholdstider som de har bruk for, er en utfordring både for kommunene som barnehagemyndighet og for den enkelte barnehage. Gjennom Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren som pågikk i om lag 50 kommuner i perioden 1995-97 var et av hovedformålene å vinne erfaringer om hvordan barnehagetilbudet kan bli mer fleksibelt og bedre tilpasset brukernes behov. Innsatsen viser gode resultater og erfaringsspredning pågår. Som hjelpemiddel for kommunene er det blant annet utviklet et opplegg for behovs- og brukerundersøkelser. I samarbeid med fylkesmennene driver departementet et utstrakt arbeid for å informere og motivere kommunene og barnehageeierne til å utnytte lokalene og tilpasse driften slik at den best mulig imøtekommer familienes ulike behov.

Familiebarnehager er en godt egnet driftsform for de yngste barna. Slike barnehager er enkle å etablere og kan være et godt alternativ til en ordinær barnehage og der grunnlaget for barnehager er for tynt.

Noen ønsker og noen er avhengige av å dekke sitt omsorgsbehov ved bruk av dagmamma. Kontantstøtten kan føre til at flere velger denne løsningen, noe som kan påvirke søkningen til familiebarnehagene. Familiebarnehagene bidrar på sin måte til å øke valgfriheten. På denne bakgrunn er det naturlig at Regjeringen, som en del av evalueringsprosessen, vurderer om virkemidlene er gode nok.

Tallet på private dagmammaer utgjorde i 1996 nær 8 200. Tallet er basert på det antallet som har innrapportert lønn mv fra sin virksomhet til Skattedirektoratet. På begynnelsen av 90-tallet økte antallet «hvite» dagmammaer etter at disse fikk forenklet og bedret sine skatte- og avgiftsbetingelser. For øvrig vises det til at det fra og med 1998 ikke lenger gis fradrag for udokumenterte utgifter til pass og stell av barn.

Regjeringen vil følge utviklingen på dette området nøye, også ut fra barnehagelovens bestemmelse om godkjenningsplikt som barnehage for virksomheter av et visst omfang. Barnehagelovens § 13 pålegger virksomheter som gir tilsyn og omsorg for førskolebarn å søke godkjenning som barnehage når

1. virksomheten er regelmessig og flertallet av barna har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, og

2. antall barn som er tilstede samtidig er 10 eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere barn når barna er under tre år, og

3. tilsynet utføres mot godtgjøring.

Kommunene fører det lokale tilsynet med at denne regelen overholdes. Det er viktig å legge vekt på at familiebarnehager omfattes av barnehageloven, og at dette blant annet sikrer innsyn med virksomheten fra offentlig myndighet. Regjeringen mener det er ønskelig at kommunene engasjerer seg sterkere i familiebarnehager som driftsform. Erfaringer viser for eksempel at virksomhet som familiebarnehage tilknyttet vanlig barnehage som en egen enhet, er gunstig både for brukere og ansatte. Det vil også være viktig å motivere eierne av familiebarnehager til å tilby fleksible åpningstider.

Regjeringen går inn for at foreldre som benytter åpen barnehage, likevel vil kunne motta kontantstøtte fordi åpen barnehage ikke er å anse som et omsorgsalternativ ettersom barnet er der sammen med sin omsorgsperson. Åpen barnehage er et supplement til øvrig barnehagedrift og et nettverk i nærmiljøet, et tilbud til hjemmearbeidende foreldre og omsorgspersoner med små barn. Åpne barnehager er et velegnet tilbud for å møte innvandrerfamilienes behov, blant annet som arena for språktrening og å knytte sosiale kontakter. Åpne barnehager kan også ha en viktig funksjon som forebyggende tiltak i barnevernets arbeid.

Barneparker finnes i en del kommuner. Det gis ikke statstilskudd til drift av barneparker. Familier som benytter barnepark vil dermed ha rett til kontantstøtte.

Foreldrebetalingen

Reell valgfrihet for barnefamiliene forutsetter ikke bare alternativer, men også at alle familier som ønsker barnehage som omsorgsløsning, skal få plass til en overkommelig pris. Spesielt viktig blir dette framover fordi foreldre med barnehageplass ikke vil motta kontantstøtte, eventuelt redusert kontantstøtte, ved deltids plass.

Hva foreldrene må betale for en barnehageplass, henger også sammen med kostnadsdelingen i barnehagesektoren som helhet. En stor del av de private barnehagene drives med bare statstilskudd og foreldrebetaling som inntekt. Med økende driftskostnader ved flere småbarnsplasser blir det økonomiske grunnlaget for driften vanskeligere med tilsvarende behov for økte inntekter gjennom foreldrebetalingen.

I kommunale barnehager dekket foreldrene i gjennomsnitt 29 prosent av driftskostnadene, mens foreldreandelen i private barnehager uten kommunal støtte var 46 prosent (1996). Dette strider mot den kostnadsdelingen i barnehagesektoren som ble lagt til grunn i St meld nr 8 (1987-88), Barnehager mot år 2000, og som senere er stadfestet av et flertall i komitéen, jf. Innst S nr 239 (1995-96): Staten skulle dekke 40 prosent av kostnadene, mens resten skulle deles om lag likt mellom kommunene og foreldrene. Tallene viser at foreldrene står for en langt høyere andel av utgiftene i de private barnehagene enn i de kommunale. Årsaken til dette er at kommunene i liten grad gir støtte til de private barnehagene. Regjeringen mener det er behov for at kommunene tar et sterkere økonomisk ansvar også for den private barnehagedriften.

På samme måten viser kartlegging av foreldrebetalingen betydelige forskjeller i prisnivået mellom kommunale barnehager og private barnehager uten kommunalt tilskudd. Med brutto husholdningsinntekt på 100 000, 250 000 og 375 000 kroner var årsbetalingen for ett barn i kommunal barnehage pr august 1997 henholdsvis 19 300 kroner, 26 700 kroner og 29 000 kroner. I de private barnehagene varierte årsbetalingen for ett barn fra 29 100 til 36 000 kroner.

Oversikt over hvordan foreldrebetalingen over tid har utviklet seg, viser videre en økning langt høyere enn den generelle prisstigningen. På fem år (1992 - 1997) har prisen for kommunal barnehageplass økt med 19 - 20 prosent for de to høyeste inntektsnivåene og hele 33 prosent for familier med brutto husholdningsinntekt på 100 000 kroner. I samme periode har konsumprisindeksen økt med 10 prosent.

Regjeringen vil følge nøye med i hvordan foreldrebetalingen utvikler seg. Økte småbarnssatser for 1998 bør gjøre det mulig å holde foreldrebetalingen på et forsvarlig nivå både i kommunale og private barnehager. Barnehagene skal ikke være et alternativ bare for familier med svært god økonomi. Her har alle parter et ansvar. Kommunene kan ha innflytelse over foreldrebetalingen i private barnehager ved å gi kommunal støtte kombinert med vilkår for foreldrebetalingen. Dette vil også bidra til et bedre samordnet barnehagetilbud i kommunene.

5.4 Barnehagens rolle overfor barn med spesielle behov

For enkelte grupper barn vil barnehage være spesielt viktig. Dette er barn med funksjonshemminger, barn med innvandrerbakgrunn og barn der barnehagetiltak kommer inn som ledd i barneverntjenestens arbeid.

5.4.1 Førskolebarn med funksjonshemminger

Etter barnehageloven har barn med funksjonshemminger rett til prioritet ved opptak i barnehage dersom de kan ha nytte av oppholdet. Hensynet bak bestemmelsen er at disse barna har et særlig behov for barnehagetilbud.10 prosent av det totale statlige driftstilskuddet til barnehagene er øremerket tiltak for funksjonshemmede barn i barnehage. Departementet har gjennomført flere undersøkelser som viser at funksjonshemmede barn får plass i barnehage og at barnehageloven og det særskilte tilskuddet fungerer etter forutsetningene. Totalt 4600 barn fikk tildelt barnehageplass etter barnehagelovens § 9 om fortrinnsrett i 1996. Som følge av økt barnehagedekning, kan det også være funksjonshemmede barn som får barnehageplass uten bruk av fortrinnsretten og tallet kan i realiteten være høyere.

Familier med funksjonshemmede barn er i ulike livssituasjoner, men felles for barna er at de trenger tilrettelegging for å kunne delta i samfunnet på lik linje med funksjonsfriske.

For de fleste foreldre med funksjonshemmede barn vil det være naturlig å bruke barnehagen som en del av det totale hjelpetilbudet som kommunen har. Det er rimelig å anta at det kan være vanskelig å finne private omsorgsløsninger til funksjonshemmede barn. Dagmammaer kan føle seg usikre overfor oppgaven og det merarbeidet som gjerne følger. Unge praktikanter som arbeider i familiens hjem har sjelden den kunnskap som er nødvendig for å følge opp et funksjonshemmet barn.

Høringen

En rekke høringsinstanser understreker barnehagens viktige rolle for barn med funksjonshemminger. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon uttrykker bekymring for at kontantstøtten kan medføre redusert barnehageutbygging, og påpeker blant annet at barnehagen er viktig som sted for å utvikle sosiale nettverk. For mange funksjonshemmede barn er barnehagen den eneste sosiale arenaen utenom familien. Tidlig mulighet til å knytte kontakt med jevnaldrende kan bidra til å motvirke tendensen til isolasjon både i småbarnsalder og i skoleårene, sier FFO blant annet.

Regjeringens vurderinger

Regjeringen vil understreke at fortrinnsretten til barnehageplass for barn med funksjonshemminger - som også gjelder for barn under ett år - står fast, og at målet om stadig høyere barnehagedekning vil sikre et godt barnehagetilbud også for de funksjonshemmede barna. Barnehage er et av de viktigste enkelttiltakene for barn med funksjonshemminger, både for barnas egen del og som støtte for foreldrene. Dette vil ikke endre seg ved innføring av kontantstøtte. Det er derfor liten grunn til å tro at kontantstøtten vil påvirke familienes valg av barnetilsyn der barnhageoppholdet er et gode i barnets utvikling. Hvis familien har det vanskelig økonomisk - for eksempel fordi barnets funksjonshemning krever stor omsorgsinnsats også resten av døgnet, finnes det spesielle støtteordninger (utvidet barnetrygd, grunnstønad, hjelpestønad) rettet mot slike behov. Kommunen har i tillegg muligheten til å vurdere den foreldrebetaling som kreves for en barnehageplass av disse familiene, hvis enkelte familier skulle finne at en barnehageplass ble urimelig dyr.

5.4.2 Barn i innvandrerfamilier

Det har vært reist kritikk fra enkelte fagmiljøer om at kontantstøtte vil kunne bidra til at færre innvandrerfamilier vil benytte seg av barnehageplass, og at ordningen kan føre til større isolasjon i disse familiene.

Barnehageloven hjemler ingen særrettigheter for barn med innvandrerbakgrunn.

Barne- og familiedepartementet har imidlertid to tilskuddsordninger som kommer innvandrerbarn i barnehage til gode. Det gis tilskudd til tospråklig assistanse og et eget tilskudd til barnehagetilbud for nyankomne flyktningers barn. Målet med ordningene er å tilrettelegge for at både kommuner og private barnehageeiere skal kunne gi disse barna et godt og utviklende barnehagetilbud og sikre at foreldrene har et trygt omsorgstilbud når de er i arbeid eller utdanning.

Nærmere 9000 barn med innvandrerbakgrunn hadde barnehageplass i 1996. Over 40 prosent av disse er bosatt i Oslo. Det er rimelig å anta at barnehagebruken blant de aller minste barna med innvandrerbakgrunn er lav. Dette har både sin årsak i at det er mangel på småbarnsplasser, og at det er en sterkere kultur og tradisjon for at kvinner er hjemme med småbarn blant innvandrerfamilier. Erfaringer, blant annet fra Oslo, viser at innvandrerbarn som oftest starter i barnehage først i fire-fem års alderen. En kontantstøtte for ett- og to-åringene må derfor antas å ha liten innvirkning på barnehageetterspørselen i innvandrerfamilier.

Gjennom Stortingsmelding nr 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge og Handlingsplan for barn og ungdom med innvandrerbakgrunn (Barne- og familiedepartementet 1995) er det lagt opp til tiltak for å bedre oppvekstbetingelsene for barn med innvandrerbakgrunn. Viktige satsingsområder på barnehageområdet er å stimulere kommunene til å tilrettelegge fleksible barnehagetilbud. For å innhente erfaringer om innvandrerforeldres behov for barnehageplass, har departementet igangsatt en egen undersøkelse.

Fra 1. august 1998 skal departementet sette i gang et treårig forsøk med gratis korttidsplass i barnehage for alle femåringer i Bydel Gamle Oslo. Hovedhensikten med prosjektet er å kunne tilrettelegge for bedre integrering og språkopplæring og å øke deltakelsen av flerspråklige barn i barnehagetilbud. Prosjektet skal også ses i sammenheng med norskopplæring for mødre.

Høringen

En del av høringsinstansene har kommentarer til punktet om barnehagetilbud til innvandrere. Barnehagens viktige funksjon som arena for språkopplæring, møtepunkt for barn med ulik bakgrunn og arena for sosial læring framheves. Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter peker på at barn med innvandrerbakgrunn er underrepresentert i barnehagene og sier at pris og tilgjengelighet er to viktige årsaker til at innvandrerfamilier ikke søker barnehageplass.

Regjeringens vurderinger

Regjeringen legger til grunn at valgfriheten skal gjelde alle familier, og mener at større valgmuligheter kombinert med et variert og fleksibelt barnehagetilbud også vil være fordelaktig for innvandrerbarna og deres familier. Erfaringer viser at åpne barnehager er et godt alternativ for barn og foreldre i innvandrerfamilier. Som nevnt foran vil familier som nytter åpen barnehage, motta kontantstøtte. Konsekvensene av kontantstøtten for innvandrerfamiliene vil bli fulgt opp i evalueringen. Det vil også bli innhentet erfaringer om barnehagebruk gjennom allerede igangsatte undersøkelser. På denne bakgrunn vil Regjeringen kunne vurdere om det trengs særlig innsats for at førskolebarn med innvandrerbakgrunn får et barnehagetilbud. Dette vil spesielt være viktig i forbindelse med en eventuell utvidelse av reformen til eldre barn, ikke minst som et skoleforberedende tiltak. I forhold til språktrening, vil det for de aller minste barna, som kontantstøtten ved dette forslaget omfatter, være viktig med språktrening på morsmålet.

5.4.3 Barnehageplass som hjelpetiltak i barnevernet

I en spesiell situasjon kommer familier der barnevernet mener en barnehageplass kan være et nødvendig tiltak til beste for et barn. Barnehage er et viktig hjelpetiltak i barneverntjenestens arbeid med utsatte barn og deres familier, både når det gjelder å avdekke omsorgssvikt og å sette inn tiltak. Ofte er dette tiltaket nødvendig for å avhjelpe en sviktende omsorgsfunksjon hos foreldrene. Plass i barnehage er et av de tiltak som er spesielt omtalt i barnevernloven. Barnehageplass er først og fremst forutsatt benyttet som et frivillig hjelpetiltak, men kan også gjennomføres ved pålegg til foreldrene med hjemmel i barnevernloven.

Ved utgangen av 1996 ble barnehageplass benyttet som barneverntiltak for 4096 barn. Av disse var 580 under tre år. (Kilde SSB)

En stor andel av de familier det her er tale om, er familier som er i en vanskelig livssituasjon både sosialt og økonomisk. Etter grunnprinsippene for kontantstøtten forutsettes at alle familier skal motta kontantstøtte hvis de ikke bruker barnehageplass. Et tilbud om en slik plass som barneverntiltak, vil altså medføre at familien ikke mottar kontantstøtte.

Foreldrene kan også med hjemmel i barnevernloven pålegges å benytte barnehageplass. Vedtak om slikt pålegg skal treffes av Fylkesnemnda for sosiale saker. Denne hjemmelen benyttes i dag i svært liten grad. Det vil være lite tilfredsstillende med hyppigere bruk av pålegg til foreldrene. Dette vil vanskeliggjøre tillitsforholdet og mulighetene for et godt samarbeid mellom barneverntjenesten og foreldrene.

Høringen

Et stort antall høringsinstanser, både blant kommunene, fylkesmennene, private organisasjoner og andre, framhever barnehagens viktige rolle for barn med behov for særlig støtte og uttrykker bekymring for at innføringen av kontantstøtte vil vanskeliggjøre barnevernets arbeid. Det pekes blant annet på at utsikten til kontantstøtte kan svekke foreldrenes motivasjon til å ta i mot barnehageplass og at det er uheldig for samarbeidet mellom foreldrene og barnevernet hvis barnehageplass som hjelpetiltak, i større utstrekning må gjennomføres med tvang eller pålegg.

Regjeringens vurderinger

Regjeringen har forståelse for at slike bekymringer kan gjøre seg gjeldende. Det anses likevel ikke aktuelt å innføre en særordning om at de familiene som får barnehageplass som et tiltak etter barnevernloven, bør beholde kontantstøtten. Barnehageplass som barneverntiltak iverksettes på grunnlag av en undersøkelse om barnets og familiens situasjon. Alle utgiftene til barnehageplass vil da bli dekket av barneverntjenesten, og foreldre vil trolig derfor være tilbakeholdne med å avvise et tilbud av økonomiske grunner. For noen familier vil forholdene være av en slik karakter at strengere tiltak kan være aktuelt hvis barnehagetiltak ikke fører fram, noe som også vil påvirke foreldrenes samarbeidsvilje. Ofte vil disse familiene også ha kontakt med kommunenes sosiale hjelpeapparat og vil kunne få økonomisk sosialhjelp dersom vilkårene er til stede.

Kontantstøtte kan også kombineres med deltidsbarnehage som et barneverntiltak. Og kontantstøtte kan også kombineres med barneverntiltak som en hjelp i hjemmet.

Regjeringen vil gjennom evalueringen følge særlig nøye med i hvordan kontantstøtten vil virke i forhold til barnehagenes rolle for barnevernets arbeid. Viser det seg behov for det, kan justeringer i reglene bli vurdert.