3 Familienes barneomsorg i dag og eksisterende erfaringer med kontantstøtte

3.1 Dagens omsorgsløsninger

Seneste offisielle barnehagestatistikk (SSB 1996) viser at 25,5 prosent av ett-åringene og 42,3 prosent av to-åringene har plass i barnehage. Samlet barnehagedekning for ett- og to-åringer var 34 prosent i 1996. Statistikken over barnehagedekningen for 1997 er ikke ferdig utarbeidet, men anslag tyder på at den samlede dekningen for ett- og toåringene ved utgangen av 1997 var øket til 40 prosent.

Departementet har ikke oppdaterte oversikter over hvordan familier som ikke har barnehageplass løser sine tilsynsbehov. Levekårsundersøkelsen 1995 gir tall over tilsynsordninger for barn 0-6 år, men tallene er usikre når det gjelder årskullene som var ett og to år på undersøkelsestidspunktet.

I februar 1998 utførte Opinion AS på vegne av departementet en spørreundersøkelse blant 2033 foreldre med barn i førskolealder. Foreldrene ble blant annet spurt om hvordan de organiserer barnetilsynet i dag. Blant foreldre som hadde barn født i 1995 (som på undersøkelsestidspunktet var 2-3 år) svarte 49 prosent at barna ble passet av foreldrene selv, 37 prosent var i barnehage, 8 prosent ble passet av dagmamma/praktikant, 4 prosent var i barnepark og de resterende 2 prosentene av barna ble passet av slekt og familie.

Blant foreldre som hadde barn født i 1996 (som på undersøkelsestidspunktet var 1-2 år) svarte 50 prosent at de passet barnet selv. 30 prosent av barna i denne aldersgruppen var i barnehage, 16 prosent ble passet av dagmamma/praktikant, 1 prosent av barna var i barnepark og 3 prosent av barna i denne aldersgruppen ble passet av slekt og familie.

Undersøkelsen viser også at det er relativt vanlig å kombinere ulike tilsynsordninger. 33 prosent av ett-åringene og 39 prosent av to-åringene passes ved ulike kombinasjoner av tilsynsordninger. Den vanligste løsningen synes å være å kombinere deltidsplass i barnehage med å passe barnet selv, men en rekke andre kombinasjoner synes å være i bruk. Jo eldre barna blir, jo vanligere er det at foreldrene kombinerer ulike tilsynsløsninger.

3.2 Erfaringer med kontantstøtte

I arbeidet med å legge til rette for en ordning med kontantstøtte har departementet innhentet informasjon og erfaringer med ordninger i Finland, samt fra noen kommuner i Norge.

3.2.1 Støtte til barneomsorg i Finland

Finland har de siste tjue årene hatt ordninger med kontantytelser som alternativ til barnehageplass. Allerede i slutten av 1970-årene var det pilotprosjekter i en del kommuner og i 1985 ble det innført en landsomfattende ordning med kontantstøtte. Etter den tid har regelverket blitt justert flere ganger, siste gang i 1997.

Ordningene med økonomisk støtte til omsorg for førskolebarn er relativt omfattende. Kommunene har ansvar for å tilby familiene tjenester i form av barnehagetilbud eller forskjellige typer tilskudd til familier som ikke benytter kommunal barnehage. Det er trygdeetaten som står for saksbehandling og utbetaling av kontantytelsene, men regningen dekkes av kommunen som har det økonomiske ansvaret for omsorgstiltak rettet mot barnefamiliene. Kommunene bidrar også med kontroll-lister over barn som går i kommunal barnehage.

Familier med barn under tre år kan velge mellom kommunal barnehageplass, tilskudd til å være hjemme med egne barn («hemvårdsstöd») eller tilskudd til privatpersoner eller organisasjoner som tar omsorgen for barn («privatvårdsstöd»).

Barnehagesektoren

Barnehagesektoren har andre vilkår i Finland enn i Norge. I hovedsak er barnehagene kommunale, det er få private. Kommunene har plikt til å stille barnehageplass til disposisjon for familier som ønsker barnehage. Dette prinsippet ble innført for barn under tre år i 1990 og utvidet til å gjelde alle førskolebarn i 1996. Kommunale barnehager finansieres gjennom de generelle overføringene til kommunesektoren og av foreldrene. Private barnehager finansieres gjennom «privatvårdsstödet» og av betalingen fra foreldrene. Foreldrebetalingen i kommunale barnehager er regulert fra statlige myndigheter, og nivået er avhengig av familiens inntekt og størrelse. Nivået på foreldrebetalingen er lavere enn i Norge, både for kommunale og private barnehager. I kommunale barnehager dekker foreldrebetalingen om lag 15 prosent av driftskostnadene, mens foreldrenes andel i Norge utgjør nær 30 prosent.

Kontantstøtte

Familier som selv ønsker å ta omsorgen for barn under tre år, kan velge kontantstøtte («hemvårdsstöd»). Vilkåret for å få denne støtten er at man ikke nytter barnehage, og at en av foreldrene, en slektning eller andre passer barnet. Støtten består av et grunnbeløp som går til alle og en tilleggsdel som er behovsprøvd i forhold til familiens inntekt og familiens størrelse. Det er også en ordning med et mindre søskentillegg dersom eldre søsken heller ikke går i barnehage. Foreldre som arbeider mindre enn 30 timer pr. uke kan få såkalt partiell kontantstøtte, dvs en kontantstøtte på ca 25 prosent av grunnbeløpet. Denne støtten er altså knyttet til foreldrenes arbeidstid og ikke til oppholdstid i barnehage.

I 1996 omfattet kontantstøtten om lag 64 prosent av ett-åringene og om lag 52 prosent av to-åringene. Siden da har arbeidsmarkedet bedret seg, samtidig som tilskuddssatsene er blitt redusert. Dette har ført til at andelen barn som omfattes av denne ordningen er på vei nedover. Selv om familiene kan få kontantstøtte fram til barnet fyller tre år, er det bare en mindre andel som tar i mot støtten så lenge. Hovedtyngden velger andre omsorgsløsninger før barnet blir tre år. Drøye halvparten av familiene som mottar kontantstøtte, får også søskentillegget. De fleste barn som utløser kontantstøtte får den daglige omsorgen i eget hjem. Menn står som mottakere i om lag fem prosent av tilfellene. Bare omlag fem prosent av barna blir tatt hånd om utenfor hjemmet.

Støtte til privat barnepass

Familier som ønsker å bruke private omsorgsløsninger istedenfor kommunal barnehage, kan få støtte til dette. Støtten utbetales direkte til den som står for barnetilsynet. Familiene må som regel betale et tillegg som ordinær foreldrebetaling. Privatpersoner eller barnehager som går inn i denne støtteordningen blir registrert av kommunen. I forbindelse med registreringen blir det foretatt kvalitetskontroll av virksomheten.

På samme måte som for kontantstøtten, består dette tilskuddet av et grunnbeløp til alle og en tilleggsdel som er behovsprøvd. Ordningen med støtte til private omsorgsløsninger for barn ble innført i 1997, og har hittil vært lite brukt.

Ekstra tilskudd fra kommunen

De ulike tilskudd til familier som ikke benytter kommunal barnehage, er lovfestede minimumssatser og gjelder for hele landet. Kommunene kan imidlertid velge å bruke ytterligere midler for å øke satsene. Enkelte kommuner benytter seg av denne muligheten til å påvirke noen av foreldrene til å velge andre omsorgsløsninger enn kommunal barnehage. Dersom alternativene framstår som like gode, vil en del avstå fra å kreve kommunal barnehageplass. I tider med knapphet på kommunale barnehageplasser kan kommunene derfor søke å påvirke familiene til å velge private omsorgsløsninger. I mange tilfeller kan kommunene også spare ressurser på å støtte private omsorgsløsninger i forhold til å bygge ut og drive kommunale barnehager. Kommunenes handlingsrom avgrenses imidlertid av bestemmelsen som gir familiene rett til barnehageplass om de ønsker det.

Oppsummering

Den finske ordningen med støtte til omsorg for barn skiller seg fra den kontantstøtten som Regjeringen foreslår, men det er også noen likheter. Målet om øke familienes mulighet til selv å velge omsorgsløsning er sentralt for begge ordningene. Vilkåret om at man ikke benytter barnehage er også felles. Ordningene er også like ved at det ikke stilles noe ubetinget krav om at foreldrene selv må være hjemme for å få kontantstøtte.

Det som skiller de to ordningene, er for det første at den finske ordningen ikke har et likt støttenivå i forhold til om familien velger barnehage, kontantstøtte eller støtte til privat pass. Den offentlige støtten til en kommunal barnehageplass er mer enn 50 prosent høyere enn det beløpet gjennomsnittsfamilien får i kontantstøtte. Det gjennomsnittlige tilskuddet til en kontantstøttefamilie er igjen vesentlig høyere enn det gjennomsnittlige støttebeløpet til en familie som velger privat barnepass. Videre er deler av støtten i Finland behovsprøvd, og støtten er skattepliktig for mottaker. For at dagmammavirksomhet eller private barnehager i Finland skal få tilskudd, må de også la seg registrere. Kommunen har ansvaret for å godkjenne virksomheten. Videre har familier som ønsker barnehage, rett til barnehageplass, og det er lovfestet inntektsavhengig foreldrebetaling i kommunale barnehager på et lavere nivå enn i Norge.

3.2.2 Kommuner med kommunal kontantstøtte

Enkelte kommuner i Norge har kommunale kontantstøtteordninger. Departementet kjenner til at følgende kommuner har erfaring med kontantstøtte til småbarnsfamilier: Valle og Bykle i Aust-Agder, Åseral og Sirdal i Vest-Agder, Forsand i Rogaland, Ulvik og Eidfjord i Hordaland og Aurland i Sogn og Fjordane. Videre er det nylig innført ordninger med kontantstøtte i to byer; Stavanger (i enkelte bydeler fra 1996) og Bodø (fra 1.1.1998).

Erfaringene nedenfor bygger på ordningene i de kommunene som har hatt kontantstøtte over flere år, dvs alle unntatt Stavanger og Bodø.

Kontantstøttekommunene, som det referes erfaringer fra, er alle landkommuner med lavt folketall og er således ikke representative for den norske gjennomsnittskommunen.

De fleste av kommunene har meget god barnehagedekning. I seks av de åtte kommunene er dekningen for aldersgruppen ett til fem år på 75 prosent og høyere (1996). Også dekningen for ett- og toåringer er høy, men her er variasjonene større, fra ca 30 prosent til vel 90 prosent. I praksis oppgir alle kommunene at de har full barnehagedekning ved at alle som ønsker det, får barnehageplass innen rimelig tid.

Støttenivå

Støttenivået er i størrelsesorden 2 000 - 3 000 kroner pr. måned, men flertallet har en sats på 3 000 kroner. Ordningene gjelder i hovedsak familier med barn under tre år, men noen kommuner har satt øvre grense til to eller to og et halvt år. Nedre grense varierer fra et halvt år for de foreldre som ikke har lønnet permisjon, til ett år. Flertallet av kommunene stiller krav om at en av foreldrene, eller begge på deling, har den daglige omsorgen for barnet.

Andelen familier som velger kontantstøtte

Andelen familier som mottar kontantstøtte, varierer fra kommune til kommune. Et gjennomsnittsanslag er at om lag halvparten av familiene med barn i aktuell aldersgruppe velger kontantstøtte i hele eller deler av den aktuelle perioden, men ytterpunktene går fra ca 20 til ca 80 prosent. Andelen familier med kontantstøtte varierer også gjennom året. Kommunene erfarer at mange foreldre ønsker et barnehagetilbud til barna i to til to og et halvt års alderen, slik at andelen familier med kontantstøtte synker noe i forbindelse med oppstart av nytt barnehageår. En del familier velger å bruke kontantstøtten som en forlengelse av fødselspermisjonen i deler av støtteperioden, men kommunene har liten oversikt over hvilket omfang dette har. De som benytter seg av støtten så lenge som mulig, er gjerne familier der en av foreldrene, som regel mor, ikke har lønnet arbeid utenfor hjemmet.

Enkelte av kommunene har erfart at noen foreldre reduserer bruken av barnehage (oppholdstiden) for eldre barn dersom de går inn på en ordning med kontantstøtte for yngste barn. Prisen for barnehageplassen, barnets alder, barnehagens beliggenhet i forhold til hjemmet og muligheten til å treffe andre barn i nærmiljøet påvirker familienes valg på dette punktet.