Del 2
Resultatrapportering

5 Prinsipper for resultatrapportering

5.1 Prinsipper for resultatrapportering

5.1.1 Generelt

I St.meld. nr.23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunene ble retningslinjene for resultatrapporteringen mellom staten og kommunene trukket opp. For at staten skal kunne ivareta det overordnede ansvaret overfor kommunesektoren er det en forutsetning med løpende tilbakemelding om utviklingen i kommunene. Meldingen la derfor vekt på at det utvikles enhetlig og samlet informasjon om effekten av statens politikk, både innen økonomi og tjenesteyting.

I Innst.S nr.156 (1992-93) til meldingen uttalte Kommunalkomiteen bl.a:

«Komiteen har merket seg at Regjeringen vil arbeide med å videreutvikle og systematisere et rapporteringssystem som blir rettet mot Regjering og Storting når det gjelder behandling av kommuneopplegget. Komiteen ser positivt på dette.»

Kommuneøkonomiproposisjonen er etter departementets syn et egnet dokument for å gi en samlet tilbakerapportering til Stortinget om utviklingen på sentrale områder i kommunesektoren. I Kommuneøkonomiproposisjonen for 1995 er dette arbeidet fulgt opp gjennom økt vektlegging av resultatinformasjon. Komiteen ga i Innst. S. nr.196 (1993-94) denne merknaden til det oppstartede arbeidet:

«Komiteens flertall ... har merket seg at den foreliggende proposisjonen har fått et oversiktlig og helhetlig preg. Flertallet finner det positivt at det er gitt en bred presentasjon av økonomiske nøkkeltall og indikatorer for utviklingen i kommunesektoren.

Komiteen vil uttrykke tilfredshet med denne type rapportering, og vil anmode departementet om å følge opp dette videre gjennom årlig ajourføring av de tabeller som nå ligger i proposisjonen. Komiteen ber om at departementet også belyser nye og andre tjenesteområde på tilsvarende måte i senere kommuneøkonomiproposisjoner.»

De overordnede statlige målene for kommuneforvaltningen er generelt utformet. I et desentralisert politisk system er dette både naturlig og nødvendig. Gjennom resultatrapportering kan en derfor vanskelig si noe eksakt om oppfyllelse av disse målene. Intensjonen er snarere å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale målsetninger. Den resultatinformasjonen som departementet pr. i dag ser som hensiktsmessig og mulig å framlegge, er i den foreliggende proposisjonenen samlet i del 2. I kapittel 7 og 8 presenteres nøkkeltall både for økonomi og tjenesteyting, og framstillingen er bygget over samme lest som de siste års kommuneøkonomiproposisjoner. Departementet arbeider aktivt med å forbedre og videreutvikle informasjon til bruk i senere års proposisjoner. I dette arbeidet står KOSTRA og Fylkes-KOSTRA prosjektene (KOmmune-STat-Rapportering) sentralt. Siktemålet med KOSTRA og Fylkes-KOSTRA er å utvikle et rapporteringsopplegg for å forbedre styringsinformasjonen om kommunenes prioriteringer, produktivitet og dekningsgrader. Helt sentralt står målet om mer sammenlignbar informasjon om kostnader og tjenesteproduksjon i kommunene. I kapittel 6 omtales status i prosjektet nærmere.

5.1.2 Utviklingen i kommunesektoren i forhold til sentrale mål

I St.meld. nr. 23 (1992-93) er det lagt til grunn fem hovedmål for statlig styring:

• «Behovet for ei likeverdig fordeling av goder mellom individ, samfunnsgrupper og mellom ulike geografiske områder.

• Omsynet til nasjonaløkonomien

• Rettstryggleik

• Omsynet til ei samordna og omstillingsorientert forvaltning

• Omsynet til ei berekraftig utvikling»

I tillegg legges det stor vekt på verdien av et kommunalt selvstyre, knyttet til begrepene frihet, effektivitet og demokrati/deltagelse. Departementet tenker seg at tilbakerapportering knyttet til statens hovedmål for kommuneforvaltningen kan ta utgangspunkt i følgende figur som illustrerer sammenhengen mellom ressursbruken i kommunesektoren og innbyggernes velferd:

Tjenesteyting og velferd

Statens mål om en omstillingsorientert forvaltning er blant annet knyttet til sammenhengen mellom ressursinnsats og tjenesteyting i kommunene. Gjennom inntektssystemet er det lagt til rette for at kommunene kan prioritere i tråd med lokale behov og ønsker. All kommunal tjenesteyting kan begrunnes i en målsetting om økt velferd. I hvilken grad en økning av ressursinnsatsen på et område gir et bedre tilbud, er blant annet avhengig av hvor godt tjenesteytingen er organisert og om tilbudet er i tråd med mottagerens preferanser.

Kommunenes og fylkeskommunenes ressursinnsats på de forskjellige områdene er knyttet til egne ansatte og til kjøp av varer eller tjenester fra private. Størrelsen og variasjonen i ressursinnsatsen kommunene imellom kan forklares ved forskjeller i:

• behov for kommunale tjenester

• strukturelle forhold

• organisering

• politiske prioriteringer

• inntektsrammer

Ulikhet i behov og strukturelle forhold

Etterspørsel etter tjenester varierer kommunene imellom på grunn av en rekke forhold. Den viktigste årsaken til ulikheter i etterspørselen har sammenheng med forskjeller i alderssammensetningen. De kommunale velferdstjenestene er i stor grad knyttet til ulike faser i folks liv. Barnehage og skoleplass etterspørres for barn og unge. De fleste i de høyere aldersgruppene vil trenge ulike tilbud om eldreomsorg. Andre forhold som kan gi ulikt behov for tjenester i kommunene er f.eks. utdanningsnivå, muligheter for omsorgstjenester fra familie og venner, situasjonen i det lokale arbeidsmarkedet og graden av sykelighet. Strukturelle forhold som ulikheter i bosettingsmønsteret vil også kunne påvirke hvor mye ressurser som er nødvendig for å oppnå et likeverdig tjenestetilbud i kommunene. Det beste eksemplet her er klassestørrelse i grunnskolen. Det er begrenset hvor langt et barn bør reise for å få et skoletilbud, og kommuner med lange reiseavstander vil derfor i hovedsak ha mindre klasser og tilsvarende flere lærertimer pr. barn enn i tettbodde kommuner.

Organisering og politiske prioriteringer

Organisatoriske forhold vil på ulike måter ha betydning for ressursinnsatsen. Først og fremst bør tjenesteproduksjonen være lagt opp slik at moderne teknologi og arbeidsmetoder blir brukt, samtidig som produksjonen er brukerorientert. Kommunenes egne prioriteringer vil også styre hvor mye ressurser som brukes på de ulike sektorer. Selv om lovverket setter rammer for tjenesteproduksjonen, har kommunene i prinsippet stor frihet til selv å prioritere mellom områder. Kommunale prioriteringer vil både være et uttrykk for befolkningens behov for tjenester, og for partipolitiske valg.

Inntektsrammer

Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsrammer bestemmes langt på vei av Regjering og Storting. I de årlige stats- og nasjonalbudsjettene fastsettes en samlet ramme for sektorens inntekter i forhold til nasjonaløkonomiske hensyn og til målsetninger for tjenesteproduksjonen. Over tid vil kommuner og fylkeskommuner ha som budsjettbetingelse at utgiftene ikke kan overstige inntektene. De enkelte kommunenes inntekter utgjøres i all hovedsak av overføringer og skatteinntekter. Overføringene gjennom inntektssystemet gjenspeiler at ressursinnsatsen i kommunene bør variere på grunn av ulikheter i behov og strukturelle forhold. I tillegg er det til dels betydelige variasjoner i inntektene på grunn av ulikheter i skattegrunnlaget og i hvilken grad de klarer å nyttiggjøre seg øremerkede tilskudd.

Presentasjon av nøkkeltall

a) Finansielle størrelser

Kommunal- og regionaldepartementet legger stor vekt på gjennom indikatorer og nøkkeltall å gi et helhetlig og oversiktlig bilde av utviklingen i kommuneøkonomien. Foruten i kommuneøkonomiproposisjonen gis det i de tre årlige rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi et fyldig bilde av den økonomiske utviklingen og sektorens plass i økonomien. Spesielt bør det her nevnes at i de årlige junirapportene gis en gjennomgang av kommunenes finansielle situasjon året før. Gjennomgangen er basert på foreløpige regnskapstall og de samme indikatorer som vises i denne proposisjonen for fylkeskommuner for 1997 og kommunene for 1996.

I stor grad viser de oversikter som er laget over kommunesektorens finansielle situasjon, utviklingen for kommuner og for fylkeskommuner under ett. Variasjonene kommunene i mellom er imidlertid til dels betydelig. Derfor er det både her og i rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget i økende grad lagt vekt på å vise tall for enkeltkommuner/fylkeskommuner eller for grupper av kommuner.

b) Kommunal tjenesteyting og velferd

Måling av produksjonen og ressursforbruket i offentlig forvaltning er problematisk. De største problemene er knyttet til måling av produksjonen eller verdiskapingen. I tillegg varierer det tilgjengelige datamaterialet fra sektor til sektor. De tilgjengelige indikatorene er ofte enkle og må tolkes med tilsvarende varsomhet. Spesielt vet vi pr. i dag lite om i hvilken grad tjenesteytingen gjenspeiler befolkningens behov, ønsker og preferanser.

Produksjonen er i denne proposisjonen målt i enkle måltall som antall plasser eller antall brukere av en tjeneste. Produksjonen måles derfor i snever forstand uten at det foretas kvalitative vurderinger av innholdet i tjenestene. Dette betyr at en må være forsiktig ved sammenligninger kommunene i mellom. Pr. i dag er det lite hensiktsmessig å måle ressursinnsatsen gjennom regnskapstall. For å se på de mer kvalitative sidene ved tjenesteytingen er det sett på ressursinnsats målt i årsverk pr. plass. Hvis både produksjonen målt i antall plasser og ressursinnsatsen pr. plass har økt, kan dette være en indikasjon på økt verdiskaping og økt velferd. Imidlertid kan økt ressursinnsats pr. enhet også innebære lavere produktivitet. Med andre ord, tjenesten blir dyrere å produsere uten at den er blitt forbedret. For å måle sammenhenger mellom innbyggernes velferd og endringer i den kommunale tjenesteproduksjonen kan brukerundersøkelser være en god tilnærmingsmåte.

5.1.3 Om sammenlignbare kommuner

På samme måte som i fjorårets proposisjon er det lagt vekt på å vise tall for sammenlignbare kommuner. For å kunne sammenligne kommuner kan de grupperes langs ulike dimensjoner. Det er her valgt å gruppere kommunene etter økonomiske rammebetingelser og innbyggertall.

Kommunene er foruten etter innbyggertall, ordnet etter inntektsnivå. Som mål på dette er det brukt nivå på frie inntekter. På linje med fjoråret er inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Klassifiseringen er nærmere redegjort for i kapittel 8.4. I tillegg vises det til rapport fra juni 1997 fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

I kapittel 8.4 Nærmere om kommunal tjenesteproduksjon vises variasjoner mellom grupper av kommuner når de er ordnet langs disse dimensjonene. Det vises sammenlignbare tall for alle kommunale tjenester som drøftes. Videre vises i vedlegg 8 tall for alle kommuner ordnet i grupper for utvalgte tjenester. Variasjoner mellom sammenlignbare kommuner kan både forklares gjennom ulike prioriteringer og ulik organisering og effektivitet i produksjonen, forutsatt at grupperingen i tilstrekkelig grad fanger opp variasjoner i inntektsrammer og behov. Departementet tar sikte på å arbeide videre for å forbedre kommuneklassifikasjonene fram mot neste års kommuneøkonomiproposisjon. Arbeidet utføres i samarbeid med forskningsinstitusjoner.

5.2 Generell gjennomgang av resultatrapporteringsdelen

Alt som temamessig berører resultatrapportering er i foreliggende proposisjon samlet i del II i kapitlene 5-10. I kapittel 5 omtales prinsipper for resultatrapportering. I kapittel 6 drøftes status og framdrift i KOSTRA- og FylkesKOSTRA prosjektene.

I kapittel 7 vises økonomiske nøkkeltall. I kapittel 7.2, 7.3 og 7.4 beskrives den økonomiske utviklingen i kommunene og fylkeskommunene samlet. Gjennom ulike indikatorer vises kommunesektorens plass i norsk økonomi og aktivitetsutviklingen med hovedvekt på perioden 1990-97. I tillegg gjennomgås inntekts- og utgiftsveksten med særskilt fokus på 1997.

I kapittel 7.5 vises utviklingen i frie inntekter (skatt og rammetilskudd) fra 1985 til 1997 for grupper av kommuner og for den enkelte kommune og fylkeskommune. For å få sammenlignbare tall er inntektsutviklingen korrigert for oppgave- og regelendringer som forutsettes finansiert gjennom inntektssystemet. Med andre ord er rammetilskuddet til den enkelte kommune beregnet som om de hadde de samme oppgaver i hele perioden.

I kapittel 7.6 er det gjennom foreløpige regnskapstall for 1997 gitt en beskrivelse av nivå og forskjeller i fylkeskommunenes finansielle situasjon. I likhet med tidligere år tas det utgangspunkt i netto driftsresultat, netto renter og avdrag, brutto investeringsutgifter, langsiktig lånegjeld, korrigert kontantbeholdning og akkumulert regnskapsresultat.

I kapittel 7.7 er det gitt en gjennomgang av kommunenes økonomiske situasjon på grunnlag av regnskapstall for 1996. Finansielle indikatorer for kommunene på grunnlag av foreløpige 1997-tall vil bli presentert i juni-rapporten fra det Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

I kapittel 8 vises utviklingen i den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen. Det vises indikatorer for disse sektorene: barnehager, grunnskole, barnevernstjenester, helsetjenester, pleie- og omsorgstjenester, sosialhjelp, videregående skoler og fylkeskommunale helsetjenester. Indikatorene er i hovedsak basert på tall fra 1996. Det er fokusert på enkle indikatorer som utviklingen i antall plasser, dekningsgrader og ressursinnsats pr. plass. Det vises tall for grupper av kommuner, utvalgte tall for den enkelte kommune og fylkeskommune, samt utviklingen på landsbasis.

På linje med tidligere års kommuneøkonomiproposisjoner omtales i kapittel 9 rapportering fra fylkesmannsembetene. Det er foretatt:

• kontroll med kommunale budsjettvedtak

• godkjenning av låneopptak

• godkjenning av garantier

• lovlighetskontroll etter kommunelovens § 59

• behandling av forvaltningsklage etter forvaltningsloven § 28-2

I kapittel 10 gjennomgås for utvalgte tjenester øremerkede tilskudd og nivå på kommunal medfinansiering. Dette er en oppfølging av de siste årenes kommuneøkonomiproposisjoner.

6 Kostra/Fylkeskostra

6.1 KOSTRA - statusgjennomgang

Siktemålet med KOSTRA er å forbedre eksisterende datagrunnlag om ressursforbruk og produserte tjenester i offentlig sektor. Det er derfor nødvendig å knytte bedre forbindelser fra regnskapsstatistikken til de ulike typer av statistikk for tjenesteproduksjon. Resultater og ressursanvendelse må kunne sammenstilles. Det ble i 1996 gjennomført et pilotprosjekt i fire kommuner, hvor en alternativ struktur på regnskaps- og tjenesterapporteringen ble testet ut. I første halvår 1997 ble det foretatt evaluering av løsningene, struktur på datainnhold, sammenstilling av data, samt datautveksling. Det var her bred tilslutning til prosjektet og til de linjer som er trukket opp.

Prosjektet ble inntil våren 1997 ledet av en styringsgruppe. Etter at evalueringen av pilotprosjektet var gjennomført våren 1997, ble gruppens oppgaver overført til et samordningsråd for kommune-stat-rapportering med bred representasjon fra kommunal og statlig sektor.

Økonomirapportering

Prosjektet har hatt en gradvis opptrapping av utprøvingen av ny regnskapskontoplan. De fire pilotkommunene Fredrikstad, Porsanger, Rindal og Frogn har nå rapportert etter KOSTRA-kontoplanen for både regnskapsåret 1996 og 1997. Etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning er erfaringene positive. Prosjektet har gitt kommunene relevante nøkkeltall som er raskt tilbakeført elektronisk og oppfattet som meningsfulle i kommunene.

For 1998 utvides prosjektet til å omfatte 27 kommuner. Disse kommunene innførte KOSTRA i 1997 og konterer etter KOSTRA-prinsippene i inneværende år og vil tidlig i 1999 avlegge rapport for regnskapsåret 1998 til sentrale myndigheter etter KOSTRAs kontoplan. Det er videre lagt opp til en suksessiv utvidelse mht deltakende kommuner og elektronisk innrapportering. Målet er en samordnet innhenting av økonomi- og tjenestedata fra kommunene i år 2001 (for regnskaps- og rapportåret 2000) med tilstrekkelig kvalitetssikring av alle ledd i informasjonskjeden.

Kommunaldepartementet har utarbeidet forsøksforskrifter for gjennomføring av KOSTRA i kommunene. Forsøksforskriftene, som er spesielt utviklet for prosjektfasen i KOSTRA, beskriver funksjonskontoplanen og artsinndelingen i KOSTRA. Funksjonskontoplanen erstatter formålsgruppene i gjeldende regnskapsforskrifter. Hovedprinsippet i funksjonskontoplanen er felles for alle sektorområder. Det valgte prinsippet knytter sortering av oppgaver og ressursbruk til begrepene funksjoner og brukergrupper. Begrepene fokuserer på typer behov tjenestene skal dekke og hvilke grupper disse tjenestene primært henvender seg til. Funksjonsbegrepet er uavhengig av hvilke tjenester kommunen har etablert og hvordan tjenestene er organisert. Siktemålet er at kommunenes regnskapsrapportering skal være uavhengig av hvilke tjenester kommunene yter for å dekke bestemte behov. Det er i forsøksforskriftene gjort tilpasninger i den artsstruktur som er fastsatt i «forskrifter for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper» sist revidert 27 oktober 1993. Kommunaldepartementet har gjennom en ad-hoc arbeidsgruppe gjennomgått artskontoplanen i KOSTRA med tanke på mer spesifisert forklaring av artsgrupper og arter. Forklaringen er ikke uttømmende, men vil være til hjelp under innføringen for de nye kommunene. Den er lagt ut på KOSTRA-siden på ODIN - http://www.dep.no/krd/publ/kostra.

Samordningsrådet for KOSTRA har besluttet å opprette ulike arbeidsgrupper under KOSTRA. Kommunal- og regionaldepartementet har i samsvar med Samordningsrådets vedtak etablert en permanent arbeidsgruppe for kommuneregnskap i KOSTRA. Gruppen ledes av Kommunal- og regionaldepartementet. Gruppen har i tillegg representanter fra Statistisk sentralbyrå, Norsk kemner- og kommunekassererforbund, Norges kommunerevisorforbund og Kommunenes Sentralforbund. Regnskapsgruppen sitt mandat vil i første rekke være å behandle alle spørsmål knyttet til kontoplan i KOSTRA, herunder funksjoner, arter, hovedoppstilling, resultatoppstilling, samt samordne tilpasninger på nye tjenesteområder.

Når det gjelder opptrapping av økonomirapporteringen drives det et omfattende opplærings- og veiledningsarbeid overfor de nye kommunene. For de 27 kommunene som i 1998 konterer etter KOSTRA-prinsippene, drives det tre nettverk. De nye 110 kommunene som kommer med i 1999, er fordelt på til sammen 8 nettverk. Gjennom deltakelse på departementets nettverkssamlinger, får kommunen den nødvendige informasjon som trengs ved innføring av KOSTRA. Det blir blant annet lagt vekt på oppbygging av kontoplan, informasjonsstruktur og bruk av styringsinformasjon.

Tjenesterapportering

Gjennom pilotprosjektet i 1996-97 er rapporteringen på en rekke tjenesteområder gjennomgått og tilpasset KOSTRAs prinsipper. Dette gjelder for grunnskolen, spesialskoler, institusjonsskoler og voksenopplæring der rapporteringen ivaretas gjennom Grunnskolens Informasjonssystem (GSI).

For barnevern innhentes klientopplysninger og opplysninger om personellinnsats. For barne- og ungdomstiltak er det gjennom KOSTRA etablert egen rapportering som registrerer de ulike typer tiltak, personellinnsats knyttet til disse og opplysninger om brukere. Rapporteringen omfatter kun KOSTRA-kommunene. For barnehager har en rapportering om den enkelte barnehage, med bl.a. opplysninger om personell og brukere. For sosialtjenester innhentes klientopplysninger og opplysninger om personellinnsats, stønadssatser for økonomisk sosialhjelp og brukere av økonomisk bistand til boutgifter. Videre har en under utprøving rapportering om ikke-økonomisk sosialhjelp i de fire KOSTRA-kommunene. Denne rapporteringen skal evalueres sommeren 1998. For kommunehelsetjenesten og pleie- og omsorgstjenesten rapporteres det om personellinnsats, vakanser, forebyggende arbeid, skole- og helsestasjonstjeneste, eldresentra, boformer og institusjoner for eldre og funksjonshemmede samt om hjemmetjenester for eldre.

Tjenesterrapporteringen skjer gjennom utfylling av elektroniske skjemaer eller ved filuttrekk fra fagsystemer i de kommuner der dette finnes. Dessuten blir det innhentet opplysninger fra sentrale registre.

Det gis tilbakerapportering til KOSTRA-kommunene i form av faktaark med nøkkeltall for prioritering, dekningsgrader og produktivitet. Slik tilbakerapportering skjer en måned etter rapportering, dvs. medio mars.

For regnskapsåret 1998 skal nye tjenesteområder inngå i KOSTRA. Det gjelder VAR-sektoren (vann, avløp og renovasjon), miljøvern og kultursektoren i kommunene. Det arbeides med gjennomgang og tilpasning av tjenesterapporteringsordninger, samt med utarbeiding av indikatorer for prioritering, dekningsgrader og produktivitet. De tjenesteområder som etter dette gjenstår skal inngå i rapporteringen for regnskapsåret 1999.

IT-løpet

Et viktig virkemiddel for å nå målsettingene i KOSTRA er etableringen av en elektronisk rapporteringskjede mellom kommunalt og statlig nivå. Denne IT-løsningen består av ulike elementer som skal sameksistere, ute i kommunene hvor data avgis, og på mottakersiden (SSB). I tillegg skal det etableres en overføringstjeneste for sammenstilte data mellom kommunene og SSB.

Følgende komponenter inngår i løsningen:

• Løsningskomponenter hos avgiver/kommunene

  Datafangst i kommunene skal foretas fra lokale fagsystemer i kommunene med anvendelser innen administrasjon, helse- og sosialformål m.m. I kommuner som ikke har fagsystemer på rapporteringsområder som inngår i KOSTRA, skal elektroniske skjemaer benyttes for datafangst. Rapporteringsinformasjon overføres til mottakssiden på et strukturert dataformat (Edifact) gjennom en lokal informasjonstjener (LIT) eller direkte fra fagsystemer/elektroniske skjemaer.

• Overføring fra avgiver til mottaker:

  Rapporteringsinnholdet kan inneholde personsensitiv informasjon. Dette medfører at det stilles krav til sikker overføring av rapporteringsinnholdet. Løsninger for digital signatur og kryptering gjennomføres. Som overføringskanal av rapporteringsinformasjonen mellom avgiver og mottaker er kommunikasjon basert på internett forutsatt benyttet.

• Løsningskomponenter hos mottaker/SSB:

  Rapporteringsinformasjon legges inn i mottakstjener der kontroller gjennomføres før data overføres til sentral tilbakeføringstjener. Tilbakeføringstjenerens oppgave er å presentere informasjonen til kommunene og relevante statlige myndigheter i aggregert form i en web-tjener. Fra mottakstjener distribueres også data til SSBs egne fagsystemer for videre bearbeiding.

For å realisere denne løsningen er det satt følgende plan for gjennomføring.:

• For de 27 kommuner og 1 fylkeskommune som inngår i KOSTRA for 1998-rapportering (innrapportering foretas i løpet av 1. kvartal 1999) utarbeides det en pilotløsning som skal omfatte de elementene som er presentert ovenfor (minus digital signatur og kryptering). Innrapporteringen vil omfatte kommuneregnskap samt utvalgte elektroniske skjemaer for tjenesterapportering på aggregert nivå. Piloten må betraktes som en kvalitetssikring av den planlagte løsningen, og må finne sted før man går over i storskaladrift. Eventuelle feil og mangler må avdekkes i en pilot, og ikke i fullskalaløsning der dataomfanget er omfattende.

• Dataomfanget i KOSTRA som ikke går gjennom denne pilotløsningen vil håndteres manuelt. Dette medfører at tilbakeføringstiden for data i form av faktaark til kommunene fra SSB kan bli noe lenger for de delene av tjenesterapporteringen som ikke inngår i pilotløsningen.

Løsning for innrapportering for 1999 og videre vil bygge på erfaringer og løsninger utviklet i pilotgjennomføringen for 1998-rapporteringen. Datamengden som skal gå gjennom IT-løsningen for KOSTRA, vil økes til normalt omfang. De nye elementene som kommer inn er rapportering av sensitive data og data på institusjonsnivå.

6.2 Fylkeskostra - statusgjennomgang

Fylkes-KOSTRA ble etablert våren 1996 som et samarbeidsprosjekt mellom Kommunal- og arbeidsdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Sosial- og helsedepartmentet. Prosjektet ledes av en styringsgruppe med representanter fra Sosial- og helsedepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Statskonsult, Statistisk Sentralbyrå, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Kommunenes Sentralforbund. Det er også etablert arbeidsgrupper som ledes av Statistisk sentralbyrå. Innenfor disse gruppene deltar relevante fagmiljøer som Norsk Institutt for sykehusforskning, Helsetilsynet, IPOS, Statens utdanningskontor i Sør-Trøndelag samt de ansvarlige fagdepartementer.

Prosjektet har som formål å kunne sammenstille regnskapsdata med data om tjenesteproduksjon og å fange opp de som er brukere av tjenestene. Styringsinformasjonen skal på denne måten vise hvilke sammenhenger det er mellom fylkeskommunenes produktivitet, dekningsgrader og prioriteringer. For at dette skal være mulig må det foretas endringer i strukturen på dagens regnskaps- og tjenesterapportering.

Det er foretatt et utredningsarbeid hvor endringer i dagens rapporteringskrav presenteres. Dette arbeidet ble gjennomført ved hjelp av to arbeidsgrupper ledet av hhv KUF og SHD. Deltakere i gruppene var fagdepartement, SSB og fylkeskommunene. I arbeidsgruppen for fylkeshelsetjenesten deltok også representanter for Statens Helsetilsyn, og SINTEF/NIS. Konsulentene Fürst og Høverstad bistod utredningsarbeidet i arbeidsgruppene og presenterte et samlet forslag til forutsetninger for pilotprosjektet. Pilotforsøket vil bli evaluert våren 1999. Det vurderes i prosjektet å foreta en utvidelse fra 1999 på 2-3 fylkeskommuner.

Sør Trøndelag fylkeskommune er i 1998 pilot i prosjektet hvor formålet er å prøve ut ny regnskapskontoplan for fylkeskommunale helsetjenester og videregående opplæring. Innenfor disse tjenesteområdene rapporterer fylkeskommunene og de enkelte tjenestestedene allerede i dag et stort antall data til sentrale organer. Fylkes-KOSTRA prosjektet vil bygge på eksisterende rapporteringsrutiner og analysearbeid.

Departementet har som mål å fastsette forskrift vedrørende innhold i datarapporteringen fra fylkeskommunene. Denne forskriften vil erstatte store deler av regnskapsdelen i dagens budsjett- og regnskapsforskrifter. Det vil bli tatt stilling til når et slikt arbeid kan gjennomføres etter at en har hentet inn erfaringer med en utvidet fylkeskommunegruppe.

7 Hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1993-1997

7.1 Sammendrag

Bedre driftsresultat - styrket økonomi i fylkeskommunene

Samlet økte den økonomiske handlefriheten til fylkeskommunene i 1997. Nettodriftsresultatet på 2,7 prosent var klart bedre enn året før. Bedringen har særlig sammenheng med redusert rente- og avdragsbelastning, men også med en reell vekst i sektorens inntekter.

Rente- og avdragsbelastningen gikk ned i 1997. Den langsiktige lånegjelden til fylkeskommunene ble også redusert. Det innebærer at den positive utviklingen i perioden 1994-96 fortsatte i 1997. Sammen med en relativt stabil utvikling i investeringsutgiftene tyder dette på at fylkeskommunene i noe større grad finansierer investeringene med egne midler.

Regnskapene viser også at fylkeskommunene i noe større grad setter penger på bok. Dette gjør at fylkeskommunene er mindre sårbare overfor uforutsette inntektsreduksjoner eller utgiftsøkninger.

Foreløpige regnskapstall for 1997 for kommunene vil bli presentert i junirapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Sterk aktivitetsvekst

Det er også verd å merke seg den sterke aktivitetsveksten i kommunesektoren i 1997. Anslagene viser en aktivitetsvekst på 5,1 prosent, noe som er den høyeste vekstraten siden 1991. Aktivitetsveksten i kommunene var over en prosentenhet høyere enn veksten for fastlands- Norge. Først og fremst er det nivået på bruttoinvesteringer som trekker vekstraten opp. Bruttoinvesteringene økte reellt med over 23 prosent i 1997, og en må helt tilbake til 80-tallet for å finne et så høyt investeringsnivå. Årsaken er først og fremst investeringer i skolebygg. I tillegg kom en vekst i årsverk på nærmere 10 000. Flest nye årsverk kom i helse- og sosialsektoren.

Utgifter

Kommunesektorens løpende utgifter økte med 5,4 prosent i 1997. Det er særlig lønnskostnadsveksten som følge av økt sysselsetting og lønnsvekst som forklarer utgiftsveksten. For fylkeskommunene bidrar imidlertid også lønnsoppgjøret for grupper av helsepersonell til økt utgiftsvekst.

Som følge av den generelle bedringen i økonomien gikk renteutgiftene ned med 9 prosent, noe som utgjorde om lag 500 millioner kroner i sparte kostnader.

Kapitalkostnadene (investeringsutgiftene m.m)økte med i overkant av 18 prosent eller om lag 3,5 milliarder kroner i forhold til i 1996. De økte kapitalkostnadene kan i stor grad tilskrives grunnskolereformen. Anslagsvis investerte kommunene i 1997 om lag 7 milliarder kroner i skolebygg.

Inntekter

De løpende inntektene økte med 6,2 prosent i 1997. Inntektsveksten skyldes både vekst i skatter og overføringer. Dette innebærer en reell vekst i sektorens inntekter på om lag 3,5 prosent i 1997. Ordinær skatt på inntekt og formue økte med 5,9 prosent. Veksten var om lag lik for fylkeskommunene og kommunene unntatt Oslo, mens Oslo hadde en betydelig høyere skattevekst enn sektoren ellers.

Overføringene fra staten økte med 7 prosent i 1997 og for første gang på flere år ble det om lag lik vekst i rammeoverføringer og øremerkede tilskudd. Ser vi perioden 1988 til 1997 under ett har imidlertid de øremerkede overføringene vokst langt sterkere enn rammeoverføringene. De gjennomsnittlige årlige vekstratene er hhv. 21,9 mot 2,8 prosent.

Gebyrene vokste også i 1997. Veksten her er anslått til 7 prosent, som er noe lavere enn den gjennomsnittlige årlige veksten i tiårsperioden fra 1988 til 1997.

Frie inntekter

Ordinær skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer er for kommunesektoren frie, ubundne inntekter. I perioden 1985 - 1997 sett under ett var det om lag lik utvikling i kommuner og fylkeskommuner. Den årlige gjennomsnittlige veksten var hhv. 4,5 og 4,4 prosent.

For 1997 kan veksten i frie inntekter for sektoren samlet anslås til 5,3 prosent, og en realvekst på 2,0 prosent. Kommunene hadde i 1997 noe høyere vekst i frie inntekter enn fylkeskommunene.

Analysene viser at det er kommunene med det høyeste inntektsnivået som i 1997 har hatt den beste utviklingen i de frie inntektene. Årsaken er vekst i skatteinntektene.

7.2 Generelle utviklingstrekk

I dette kapitlet gis en kortfattet beskrivelse av utviklingen i kommuneøkonomien de senere årene. Hovedvekten i framstillingen er lagt på perioden 1993-97 og spesielt på utviklingen i 1997. En mer omfattende beskrivelse blir gitt i junirapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. Bruk av (*) i tabellene indikerer at regnskapstallene er foreløpige.

I figur 7.1 sammenlignes aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen (kommuner og fylkeskommuner) med den generelle konjunkturutviklingen i Norge, angitt med veksten i BNP for fastlands-Norge (Brutto nasjonalprodukt for Norge med unntak av oljenæringer og utenriksfart). For å måle aktiviteten i kommunesektoren brukes en indikator hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. Samme aktivitetsindikator brukes i framstillinger fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi. Selv om utviklingen i kommunesektoren og fastlands-Norge i grove trekk har vært relativt lik, avviker aktivitetsveksten relativt mye enkelte år. I 1991 lå aktivitetsveksten i kommunesektoren på hele 5,5 prosent mot noe over 1 prosent i landet. Den sterke aktivitetsveksten i sektoren dette året hadde klar sammenheng med HVPU-reformen. I årene fra 1993 var aktivitetsveksten lavere enn i landet, mens vi ser av figur 7.1 at i 1997 var det høyere aktivitet i kommunene enn landet for øvrig. Aktiviteten i 1997 er anslått til 5,1 prosent. Dette har foruten den generelle utviklingen i økonomien, sammenheng med grunnskolereformen.

I tabell 7.1 er det vist noen indikatorer som illustrerer kommunesektorens plass i nasjonaløkonomien. Kommuneforvaltningens bruttoprodukt i prosent av BNP økte fra 10,7 prosent i 1990 til 11,1 prosent i 1995. Fra 1996 til 1997 gikk andelen noe tilbake og utgjorde 10,9 prosent i 1997. Når det gjelder utgifter i alt i prosent av BNP, har disse gått noe tilbake i perioden fra 19,6 prosent i 1990 til 18,2 prosent i 1997. Bruttoinvesteringer i prosent av samlede investeringer ble redusert fra 8,2 prosent i 1990 til 7,8 prosent i 1996 for igjen å øke til 8,4 prosent i 1997.

Kommunal sysselsetting i prosent av sysselsetting i alle sektorer økte fra 1990 til 1995, men har fra 1995 vært stabilt på i overkant av 19 prosent. Den kommunale sysselsetting i prosent av sysselsetting i offentlig forvaltning har imidlertid økt jevnt i hele perioden, og var i 1997 på 72,2 prosent.

Tabell 7.2 viser aktivitetsveksten i kommunesektoren for årene 1990-97. Etter en sterk vekst fra 1990 til 1991 på 5,5 prosent, noe som har sammenheng med HVPU-reformen, avtok aktivitetsveksten årlig fram til 1996. I 1996 var veksten 2,2 prosent. I 1997 var det igjen en sterk aktivitetsvekst på hele 5,1 prosent. Dette har sammenheng med vekst i bruttoinvesteringer på grunn av skolereformen og generell utvikling i økonomien. Kommunene hadde i 1997 vekst både i skatte- og overføringsinntekter. Dette illustrerer at aktiviteten øker sterkt i år med omfattende reformer.

I tabell 7.3 er det gjort anslag på hvordan den samlede aktivitetsveksten fra 1996 til 1997 på 5,1 prosent fordeler seg på de tre viktigste sektorene; undervisning, helse og sosial, vann og kloakk samt de andre tjenestene. Aktivitetsveksten i 1997 var sterkest i undervisningssektoren med en reell vekst på 8,9 prosent, deretter fulgte VAR-sektoren med en vekst på 7,1 prosent. Veksten for helse- og omsorgstjenester og annen tjenesteyting er hhv. 3,5 og 3,8 prosent.

Som tabell 7.3 viser skyldes aktivitetsveksten i undervisningssektoren først og fremst nivået på bruttoinvesteringene som økte med 55,1 prosent. Investeringsveksten i undervisningssektoren har sammenheng med utbygging av skolene i forbindelse med grunnskolereformen og økt elevtall. Investeringene i helse- og omsorgssektoren viste en volumvekst på 16,2 prosent. I vannforsyning, kloakk- og renovasjonsvirksomhet viste bruttoinvesteringene en volumvekst på 12,6 prosent. De foreløpige tallene tyder på at det er stor forskjell i investeringsveksten mellom kommuner og fylkeskommuner i undervisningssektoren. Mens kommunene viste en sterk vekst i bruttoinvesteringene, viste fylkeskommunene en liten nedgang.

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter minus totale utgifter, der låne- og avdragstransaksjoner er holdt utenom. Totale utgifter omfatter løpende utgifter og utgifter til bruttoinvesteringer. Overskuddet før lånetransaksjoner, sammen med evt. omvurderinger av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommuneforvaltningens netto fordringsposisjon.

Foreløpige regnskapstall for 1997 viser et underskudd for kommuneforvaltningen på vel 2,8 milliarder kroner. Til sammenligning var underskuddet om lag 1 milliard kroner i 1996 når en holder utenom ekstraordinære inntekter knyttet til salg av kraftverk. Økningen i underskuddet fra 1996 til 1997 skyldes bl.a. sterk volumøkning i bruttoinvesteringene (23,2 prosent). Deler av underskuddet skyldes investeringer i grunnskolesektoren som kommunene over tid vil få kompensert gjennom statlige tilskudd. Underskuddet i 1997 bidrar til en økning i sektorens gjeld, som ved utgangen av 1997 utgjorde ca. 44 milliarder kroner eller knapt 24 prosent av inntektene. Gjeldsandelen har de siste årene blitt betydelig redusert fra et toppnivå på knapt 35 prosent i 1989.

7.3 Utgifter

Omtalen av utviklingen i kommunesektorens utgifter for 1997 i dette kapitlet bygger på de siste offisielle nasjonalregnskapstall fra Statistisk sentralbyrå. Til grunn for denne statistikken ligger foreløpige regnskapstall for alle fylkeskommuner og for Oslo kommune. Tallene for kommunene unntatt Oslo er basert på foreløpige oppgaver fra Kommunaløkonomisk informasjonsbank i Kommunenes Sentralforbund. Endelige regnskapstall for 1997 vil foreligge høsten 1998.

Tabell 7.4 viser utgifter i kommuneforvaltningen for årene 1996-97. Fra 1996 til 1997 økte de løpende utgiftene med 5,4 prosent. I hovedsak skyldes utgiftsveksten at lønnskostnadene økte med 6,3 prosent fra 1996 til 1997.

Renteutgiftene ble redusert med 9,0 prosent fra 1996 til 1997, noe som skyldes det generelle fallet i rentenivået. Overføringer til private økte med 2,5 prosent, mens overføringer til staten ble redusert med 2,2 prosent. Overføringer til kommunal forretningsdrift ble redusert med 36,3 prosent. Kapitalutgiftene økte med 18,2 prosent fra 1996 til 1997, en sterk økning som først og fremst har sammenheng med økte investeringer i forbindelse med grunnskolereformen.

Tabell 7.5 gir en oversikt over lønnskostnader, andre driftskostnader inkl. reparasjoner og bruttoinvesteringer for årene 1993, 1996 og 1997. De samlede lønnskostnadene i kommunesektoren steg med 6,3 prosent fra 1996 til 1997. Dette er høyere enn den årlige gjennomsnittlige veksten fra 1993 til 1997 på 6,1 prosent. Den sterke lønnskostnadsveksten i 1997 skyldes en kombinasjon av økt sysselsettingsvekst og økt lønnsvekst. Verdt å merke seg er den sterke lønnsveksten i fylkeskommunene på 7,3 prosent, noe som har sammenheng med lønnsoppgjøret for grupper av helsepersonell. For kommunene utenom Oslo var lønnskostnadsveksten fra 1996 til 1997 på 5,7 prosent.

Den gjennomsnittlige lønnskostnadsveksten fra 1993 til 1997 var høyest for Oslo kommune med 6,8 prosent. Kommunene ekskl. Oslo og fylkeskommunene hadde en gjennomsnittlig vekst på hhv. 6,0 og 6,1 prosent.

Når det gjelder andre driftskostnader inklusive reparasjoner hadde kommunesektoren en årlig gjennomsnittlig vekst i perioden 1993-97 på 4,7 prosent.

I følge foreløpige anslag økte de kommunale bruttoinvesteringene med 24,7 prosent fra 1996 til 1997 målt i løpende priser. Mens kommunene eksklusive Oslo hadde en vekst på 29,3 prosent, var veksten i fylkeskommunene kun 4,2 prosent. I 1997 var undervisningssektoren også den sektoren som hadde det høyeste investeringersnivået målt i kroner og øre. Av de totale investeringene i sektoren på om lag 22 milliarder kroner, utgjorde investeringene i grunnskolen i under kant av 7 milliarder.

Av vedlegg 1 tabell 1.9 framgår overføringer til private for kommunesektoren der overføringene er splittet opp i stønader i alt, produksjonssubsidier og overføringer til ideelle organisasjoner. Som det framgår av tabell 1.9 i vedlegg 1 økte overføringer i alt til private med i gjennomsnitt med 2,7 prosent i perioden 1993-97. Stønader i alt for kommunesektoren hadde i samme periode en gjennomsnittlig vekst på 2,9 prosent.

Når det gjelder produksjonssubsidier hadde kommuneforvaltningen i perioden 1993-97 en gjennomsnittlig vekst på 3,1 prosent. Overføringer til ideelle organisasjoner hadde videre en årlig gjennomsnittlig økning på 2,2 prosent. I vedlegg 1 tabell 1.9 vises videre de samme overføringer splittet opp på fylkeskommunene unntatt Oslo, kommunene unntatt Oslo og Oslo.

7.4 Inntekter

Tabell 7.6 viser utviklingen i kommunesektorens inntekter fra 1988 til 1997. Utviklingen er vist både i løpende og faste priser. Vi ser at veksten i både løpende og faste priser i perioden var sterkest fra 1990 til 1991 med hhv. 8,9 og 4,7 prosent. Lavest var veksten fra 1994 til 1995 med en reell inntektsnedgang på 0,4 prosent. Fra 1995 til 1996 var det igjen en reell vekst på 1,3 prosent, mens det fra 1996 til 1997 var en vekst i løpende priser på 6,2 prosent og en reell vekst på 3,4 prosent. Dette er den høyeste vekstraten siden 1992.

7.4.1 Løpende inntekter

Tabell 7.7 viser utviklingen i kommunesektorens inntekter fra 1996 til 1997. Etter foreløpige regnskapstall steg de løpende inntektene med 6,2 prosent fra 1996 til 1997, 1,5 prosent mer enn anslått i fjorårets kommuneøkonomiproposisjon.

Oppjusteringen av inntektsanslaget skyldes økte skatteinntekter. Den samlede skatteveksten fra 1996 til 1997 var 5,4 prosent. Ordinær skatt på inntekt og formue økte med 5,9 prosent. De samlede skatteinntektene utgjorde i overkant av 85 milliarder kroner. Dette er om lag en milliard høyere enn anslått i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1998. Skatteinngangen ble imidlertid over 550 millioner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet for 1998.

Overføringer fra staten økte med 7,0 prosent fra 1996 til 1997. I 1997 økte rammeoverføringer og øremerkede tilskudd relativt likt med hhv 8,3 prosent og 8,8 prosent. De øremerkede overføringene utenfor kommuneopplegget ble redusert med 8,3 prosent fra 1996 til 1997, noe som i hovedsak har sammenheng med nedgang i tilskudd til arbeidsmarkedstiltak.

Gebyrinntektene økte med 7,0 prosent fra 1996 til 1997, mens renteinntektene ble redusert med 3,3 prosent.

Tabell 7.8 gir en oversikt over endringer i kommunesektorens inntekter i perioden 1988-97. Skatteinntektene (skatter i alt) hadde en årlig gjennomsnittlig vekst på 5,1 prosent fra 1988 til 1997. Overføringer fra staten (ekskl. øremerkede overføringer utenfor kommuneopplegget) hadde i samme periode en gjennomsnittlig vekst på 6,2 prosent. Den gjennomsnittlige veksten i rammeoverføringer var i perioden 2,8 prosent, mens de øremerkede overføringene økte i gjennomsnitt årlig med 21,9 prosent. 1997, der begge overføringsartene hadde om lag lik vekst, skiller seg derfor ut i tiårsperioden. Gebyrene har også en sterk gjennomsnittlig årlig vekst med 10, 6 prosent.

Figur 7.3 viser sammensetningen av kommunesektorens inntekter i 1997. Skatten utgjorde den største delen av inntektene med 45 prosent, deretter følger overføringene med 37 prosent. Gebyrer og renter samt andre overføringer utgjorde hhv. 15 og 3 prosent av kommunesektorens inntekter.

7.4.2 Ordinær skatt på inntekt og formue

Tabell 7.9 viser ordinær skatt på inntekt og formue i kommunesektoren for årene 1993, 1996 og 1997. Fra 1996 til 1997 økte de ordinære skattene med 5,9 prosent. Det er noe over enn den gjennomsnittlige veksten for perioden 1993-97. Oslo kommune hadde den sterkeste veksten i 1997 med 8,9 prosent. De øvrige kommunene og fylkeskommunene hadde en skattevekst fra 1996 til 1997 på hhv. 5,4 og 5,3 prosent. For Oslo og de øvrige kommunene var skatteveksten sterkere fra 1996 til 1997 enn gjennomsnittlig skattevekst fra 1993 til 1997. For fylkeskommunene var skatteveksten derimot lavere i 1997 enn den gjennomsnittlige veksten fra 1993 til 97.

I tabell 7.10 er veksten i kommunenes skatt fra inntekt og formue gruppert etter kommunenes inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr. innbygger. Kommunene er inndelt i tre grupper. Minsteinntektskommunene med en gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger lavere enn landsgjennomsnittet, kommuner med skatteinntekt pr innbygger mellom 100 og 140 prosent og kommuner med skatteinntekt pr innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet.

Kommuner med skatteinntekter pr innbygger under landsgjennomsnittet hadde den svakeste skatteutviklingen i 1997 med en skattevekst på 5 prosent. Kommuner med skatteinntekter mellom 100 og 140 prosent fikk en vekst på 6,8 prosent, mens kommuner med inntekter over 140 prosent hadde sterkest vekst med 8,4 prosent.

Vi har også sett på utviklingen i skatteinntekter pr innbygger. Som tabell 7.11 viser er veksten i skatteinntekter pr innbygger noe lavere enn den samlede skatteveksten. Dette har sammenheng med at folketallet økte med anslagsvis 1/2 prosent i 1997. Forskjellen mellom samlet skattevekst og skattevekst pr innbygger er spesielt høy for kommuner med inntekter over landsgjennomsnittet. For gruppen over 140 prosent kan dette forklares ved at foruten en rekke kommuner med høye inntekter fra kraftverk, er Oslo og Bærum i denne gruppa. Begge disse kommunene hadde en befolkningsvekst over gjennomsnittet i 1997.

Figur 7.4 viser gjennomsnittlig årlig skattevekst for fylkeskommunene i perioden 1993-97. Skatteveksten varierer fra 7,6 prosent i Aust- Agder og Akershus som hadde den sterkeste veksten, til 3,1 prosent i Finnmark som hadde den svakeste skatteveksten.

Figur 7.5 viser gjennomsnittlig årlig skattevekst fra 1993 til 1997 for kommunene gruppert fylkesvis. Kommunene i Østfold med en gjennomsnittsvekst på 15,2 prosent skiller seg klart ut. Den gjennomsnittlige skatteveksten beregnes på grunnlag av skatten i 1993 og 1997, og for kommunene i Østfold var skatten for 1993 spesielt lav. Det lave utgangspunktet kan forklare den høye vekstprosenten. Hvis en ser bort fra Østfold varierer skatteveksten fra 7,8 prosent i Oslo, som har den høyeste veksten, til 2,2 prosent for kommunene i Finnmark som har den laveste veksten.

7.4.3 Driftsinntekter i 1996 for fylkeskommunene og kommunene

Figur 7.6 viser sammensetningen av de samlede driftsinntektene pr. innbygger i 1996 fordelt på skatteinntekter, rammeoverføringer, øremerkede overføringer, salgs- og leieinntekter og rente/andre driftsinntekter. Et høyt inntektsnivå for en fylkeskommune trenger ikke nødvendigvis innebære at den kan gi innbyggerne et tjenestetilbud over landsgjennomsnittet fordi fylkeskommunen kan ha en mer kostnadskrevende struktur enn en gjennomsnittlig fylkeskommune. Figur 7.6 viser at Troms fylkeskommune har det høyeste inntektsnivået pr. innbygger på 22 292 kroner pr. innbygger. Her utgjør de statlige rammeoverføringene den største andelen av inntektene. Vi ser også at Troms er det fylket som i størst grad nyttiggjør seg de øremerkede tilskuddene. Akershus fylkeskommune har det laveste inntektsnivået pr. innbygger med 11 568 kroner pr. innbygger. I motsetning til i Troms utgjør skatteinntektene her den største andelen av inntektene.

Figur 7.7 viser sammensetningen i 1996 av de samlede driftsinntektene pr. innbygger for kommunene gruppert fylkesvis fordelt på skatteinntekter, rammeoverføringer, øremerkede overføringer, salgs- og leieinntekter og renter/andre driftsinntekter. Som for fylkeskommunene behøver ikke et høyt inntektsnivå for en kommune nødvendigvis å innebære at den kan gi innbyggerne et tjenestetilbud over landsgjennomsnittet. Figur 7.7 viser at kommunene i Finnmark i gjennomsnitt har de høyeste inntektene med 38 450 kroner pr. innbygger. De statlige rammeoverføringene utgjør her den største delen av inntektene. De laveste gjennomsnittlige inntektene har kommunene i Vestfold med 24 687 kroner pr. innbygger. Her utgjør skatteinntektene den største andelen av inntektene. For Oslo som både er kommune og fylkeskommune utgjorde inntektene 51 254 kroner pr. innbygger i 1996. Verdt å merke seg er også at det er en klar tendens til at de fylkene der kommunene har det høyeste nivået på de frie inntektene (skatter og rammeoverføringer) også har mest inntekter fra øremerkede tilskudd. Årsaken er at en rekke øremerkede tilskudd krever kommunal medfinansiering. Kommuner med det høyeste nivået på de frie inntektene kan derfor i størst grad nyttiggjøre seg denne typen øremerkede tilskudd.

7.5 Fordeling av utgifter etter formål i 1996

Kommunesektoren samlet

Kommunesektorens driftsutgifter viste en vekst på 5,6 prosent fra 1995 til 1996. Utgiftene økte med 9 milliarder fra 160,2 til 169,2 milliarder kroner.²2Nesten halvparten av kommunesektorens utgifter går til helse- og sosialformål. I alt ble det i 1996 brukt nærmere 82 milliarder kroner på helse- og sosialsektoren. Over en fjerdedel av kommunesektorens utgifter går til undervisningsformål. I 1996 ble det brukt vel 47 milliarder kroner på undervisning. Veksten i driftsutgiftene til helse- og sosialsektoren er noe høyere enn veksten i driftsutgiftene til undervisning, hhv. 7,2 og 7,0 prosent fra 1995 til 1996.

Fylkeskommunene

Av tabell 7.12 ser vi at driftsutgiftene i fylkeskommunene øker nominelt med 6,4 prosent i 1996. Dette utgjør en vekst på 3 100 millioner kroner i forhold til 1995. Utgifter til helsevern mv øker med 7,7 prosent og legger beslag på 2 200 millioner kroner av økningen, mens utgifter til undervisning øker med 6,1 prosent eller 750 millioner kroner. Utgifter til sentrale styringsorganer mv viser sterkest prosentvis vekst med 13,1 prosent.

Om lag 56 prosent av driftsutgiftene er lønnsutgifter. Dette er en økning fra 1995 på 1,1 prosentenheter. De største lønnsandelene finner vi i de tunge sektorene undervisning og helsevern, med henholdsvis 72 prosent og 60 prosent.

Nesten 60 prosent av driftsutgiftene går til helsevern mv og 25 prosent går til undervisning (se figur 7.8).

Kommunene inkl. Oslo

Driftsutgiftene i kommunene økte med 5,2 prosent i 1996 (se tabell 7.13). Det er sterkest vekst i undervisning- og helsesektoren med henholdsvis 7,3 prosent og 6,9 prosent. Dette er også de sektorene der lønnsutgiftene utgjør størst andel av samlede utgifter. Lønnsandelen er på 78 prosent i undervisningssektoren og på 64 prosent i helsesektoren. Sammenliknet med 1995 øker lønnsandelen mest i helsesektoren.

Figur 7.9 viser fordeling av driftsutgifter på hovedkapittel. 43 prosent av driftsutgiftene går til helsevern mv og 29 prosent går til undervisning. Øvrige sektorer utgjør mindre enn 10 prosent.

7.6 Utviklingen i frie inntekter

Generelt

I dette avsnittet omtales utviklingen i de enkelte kommuners og fylkeskommuners frie inntekter fra 1985 til 1997 målt i kroner pr. innbygger. Frie inntekter er definert som skatt på inntekt og formue (eksklusiv eiendomsskatt) og rammetilskudd inkludert skjønnstilskudd. Skatteinntektene for 1987 til 1992 er fratrukket tilskudd til folketrygden.

Tabellene i vedlegg 6 viser resultatet av beregningene for kommunene. Tabellene inneholder oppstillinger over frie inntekter i kroner pr. innbygger for 1997 i tillegg til gjennomsnittlig nominellinntektsvekst for periodene 1985-97, 1990-97 og 1996-97. For 1997 er det benyttet foreløpige skattetall.

Rammetilskuddet er korrigert for oppgaveendringer, slik at rammetilskuddet for den enkelte kommune/fylkeskommune er beregnet som om de skulle hatt ansvar for de samme oppgavene gjennom hele perioden 1985-97. Denne korreksjonen er nødvendig for å gjøre inntektsutviklingen sammenlignbar.

Ved tolking av tall for enkeltkommuner bør en være oppmerksom på at inntektsveksten i en bestemt periode kan være påvirket av at enkelte kommuner har et unormalt høyt eller lavt nivå på sine skatteinntekter i startåret (1985, 1990 og 1996) eller i sluttåret (1997) for analysen, eller at det inntektsutjevnende tilskuddet er spesielt lavt eller høyt som følge av skatteinntektene to år tidligere.

Ved sammenlikning av nivået på de fri inntekter for den enkelte kommune og fylkeskommune, målt i kroner pr. innbygger, må det tas hensyn til at beregnet utgiftsbehov varierer betraktelig mellom kommunene og i noe mindre grad mellom fylkeskommunene. Dette er det ikke tatt hensyn til. Beregnet utgiftsbehov vil blant annet være påvirket av befolkningens alderssammensetning og andre trekk ved kommunene, jf. de kriterier som inngår i inntektssystemets kostnadsnøkler. Forenklet vil dette si at et gitt inntektsnivå kan gi ulikt nivå på tjenestetilbudet i to forskjellige kommuner på grunn av ulike produksjonskostnader og etterspørselsstruktur. Frie inntekter, slik det her er definert, omfatter ikke kraftkommunenes konsesjonskraftinntekter og inntekter fra eiendomsskatt.

I rapportene fra Teknisk beregningsutvalg for kommuneøkonomi er det presentert tall for kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov i 1996 (henholdsvis november 1997 og februar 1998). I utvalgets rapport for juni 1998 vil tall for frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov i 1997 bli vist.

Fylkeskommunene eksklusiv Oslo

Fylkeskommunenes gjennomsnittlige frie inntekter i 1997 var 10 794 kroner pr. innbygger. De tre nordligste fylkeskommunene samt Sogn og Fjordane hadde de høyeste frie inntektene pr. innbygger, mens Rogaland, Vestfold og Akershus hadde de laveste inntektene pr. innbygger.

For perioden 1985-97 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene 4,5 prosent. For hele perioden under ett var det ikke store variasjoner mellom fylkeskommunene. Lavest vekstprosent hadde Sogn og Fjordane med 3,9 prosent, og fylket hadde også den nest laveste veksten fra 1996-97. Høyest vekst i perioden 1985-97 hadde Hedmark med 5,3 prosent.

Den årlige gjennomsnittlige veksten i frie inntekter fra 1990-97 for fylkeskommunene var 3,2 prosent. De siste årene har Akershus fylkeskommune hatt den høyeste nominelle veksten i frie inntekter med 4,6 prosent. Også siste året har Akershus hatt sterkest inntektsvekst med 7,2 prosent. Veksten i frie inntekter fra 1996-97 skyldes i stor grad Akershus fylkeskommunes sterke skattevekst i 1997. Lavest vekst i frie inntekter for perioden 1990-97 hadde Troms fylkeskommune med 1,7 prosent.

Den gjennomsnittlige veksten i 1997 var 3,9 prosent. Telemark hadde, som eneste fylkeskommune, negativ vekst i frie inntekter. Telemark fylkeskommunes frie inntekter gikk ned med 0,2 prosent og dette skyldes i stor grad lave inntekter fra skatt for etterskuddspliktige. Sogn og Fjordane hadde også lav vekst i frie inntekter i 1997 med 1, 6 prosent, som følge av lav skattevekst i samme periode.

Kommunene fylkesvis (eksklusiv Oslo)

Kommunenes gjennomsnittlig frie inntekter i 1997 var 17 818 kroner pr. innbygger. Kommunene i de tre nordligste fylkene samt Sogn og Fjordane hadde de høyeste frie inntektene pr. innbygger i 1997. Kommunene i Vestfold og Østfold hadde de laveste inntektene pr. innbygger.

For perioden 1985-97 var den årlige gjennomsnittlige nominelle veksten i de frie inntektene i kommunene 4,4 prosent. Det var små variasjoner fylkene imellom. I perioden hadde kommunene i Rogaland lavest vekst med 3,7 prosent, mens kommunene i Finnmark hadde høyest vekst med 4,8 prosent.

Fra 1990-97 var den årlige gjennomsnittlige nominelle veksten i frie inntekter for kommuner 3,2 prosent. I denne perioden var det kommunene i Akershus som hadde høyest vekst i frie inntekter. Lavest vekstprosent for perioden 1990-97 hadde kommunene i Oppland og Sogn og Fjordane med 2,4 prosent. Vekstratene varierer mer fra 1990-97 enn når vi ser hele perioden under ett.

I 1997 hadde kommunene en nominell vekst i frie inntekter med gjennomsnittlig 5,6 prosent. Kommunene i Sør-Trøndelag hadde høyest vekst i frie inntekter med 7,2 prosent i 1997. Dette kan i stor grad forklares ut fra en sterk skattevekst. Kommunene i Oppland hadde nest høyest vekst med 6,9 prosent. Kommunene i Telemark hadde den laveste veksten i frie inntekter fra 1996-97 med 1,7 prosent. Dette skyldes at Telemark relativt sett hadde en meget svak skattevekst, jf. vedlegg 1, tabell 1.6. Dette har sammenheng med skatteinngangen fra etterskuddspliktige. Kommunene i Sogn og Fjordane hadde også lav vekst i frie inntekter som følge av kommunenes lave skattevekst.

Oslo

På grunn av Oslos særegne situasjon som både kommune og fylkeskommune er analysene med kommunene og fylkeskommunene foretatt uten Oslo. Beregningen i tabell 7.10 viser situasjonen i Oslo, og inkluderer både kommune- og fylkeskommunedelen. Oslo hadde frie inntekter pr. innbygger på 33 307 kroner i 1997, noe som er godt over landsgjennomsnittet. For perioden 1985-97 hadde Oslo en gjennomsnittlig årlig vekst på 4,4 prosent. Landsgjennomsnittet for kommuner og fylkeskommuner samlet i samme periode var 4,5 prosent. I perioden 1990-97 var veksten for Oslo 3,9 prosent, noe over den gjennomsnittlige veksten for kommunesektoren på 3,2 prosent. I 1997 hadde Oslo samlet en gjennomsnittlig vekst i frie inntekter på 7,3 prosent, mens landsgjennomsnittet var 5,3 prosent. Den kraftige veksten det siste året skyldes at Oslo har hatt en skattevekst i 1997 på nesten 9 prosent.

Inntektsvekst for grupper av kommuner

Tabell 7.17 viser at veksten i frie inntekter fra 1985 til 1997 har vært omlag lik når vi sammenligner kommunene gruppert etter nivå på frie inntekter. Nivået på frie inntekter er målt som gjennomsnitt av frie inntekter i perioden 1985-97 i hver enkelt kommune. For perioden 1990-97 har kommuner med høyt inntektsnivå hatt lavest vekst i frie inntekter, mens kommuner med lavt inntektsnivå har hatt høyest vekst i frie inntekter. Det har med andre ord på 90-tallet samlet vært en viss utjevning kommunene imellom. Den nominelle veksten i frie inntekter i 1997 viser derimot at kommuner med frie inntekter på 20 001-60 000 har hatt den høyeste veksten, mens kommuner med frie inntekter på 16 001-20 000 kroner har hatt den laveste veksten.

Tabell 7.18 viser at skatteinntektene, som andel av frie inntekter, synker med økende nivå på frie inntekter. Tilsvarende vil rammetilskudd som andel av frie inntekter ha den motsatte trenden. Skattens andel av frie inntekter er økt fra 56 prosent i 1990 til 64 prosent i 1997. Tabellen viser videre at innenfor gruppen med lavest nivå på frie inntekter utgjør skatt 71 prosent av inntektene i 1997. Innenfor gruppen med høyest nivå på frie inntekter utgjør skatt 39 prosent. Dette viser at rammeoverføringene i 1997 utgjør en stor del av frie inntekter for mange kommuner med høyt nivå på frie inntekter. Prosentdifferansen i skatteandel mellom kommuner med høyt nivå i frie inntekter og lavt nivå på frie inntekter var større i 1997 enn i 1990.

Tabell 7.19 viser hvor stor andel av befolkningen som omfattes av den enkelte gruppe, når kommunene er gruppert etter nivået i frie inntekter. Dette er interessant fordi inntektsnivået også sier noe om kommunenes muligheter til å ha et høyt nivå på tjenesteytingen. Innenfor de to gruppene med lavest nivå på frie inntekter finner vi kommuner med til sammen 82 prosent av befolkningen. Samtidig utgjør dette omlag halvparten av kommunene. Fire prosent av befolkningen, eksklusiv Oslo, bor i kommuner med høyest nivå på frie inntekter, det vil si kommuner med frie inntekter på 20 001-60 000 kroner pr. innbygger. En relativ liten andel av befolkningen bor derfor i de rikeste kommunene.

Tabell 7.20 viser inntektsnivå gruppert etter innbyggertall. Storbykommunene Bergen, Trondheim og Stavanger er skilt ut som egen gruppe. De ni kommunene med høyest inntekt når en inkluderer inntekt fra kraftforetak, er skilt ut som egen gruppe. Vi viser til nærmere omtale av kraftkommunene i kapittel 8.4.

Tabellen viser at kommunene med opp til 2 350 innbyggere hadde høyest gjennomsnittlig vekst hele perioden sett under ett. Vi ser en svak tendens til at veksten i perioden avtar med stigende innbyggertall, og den laveste veksten finner vi i storbykommunene. I perioden 1990-97 hadde derimot de minste kommunene den svakeste inntektsutviklingen, og vi ser at de ni kraftkommunene hadde en reduksjon i frie inntekter i denne perioden. Kraftkommunene ligger under landsgjennomsnittlig vekst både i perioden 1985-97, 1990-97 og 1996-97. For perioden 1996-97 hadde de minste kommunene høyest gjennomsnittlig vekstprosent med 7,1 prosent og storbykommunene den nest høyeste veksten med 6,1 prosent, mens kraftkommunene hadde lavest vekst med 2,5 prosent.

7.7 Den økonomiske situasjonen i fylkeskommunene 1994-1997

7.7.1 Samlet vurdering

Samlet økte den økonomiske handlefriheten til fylkeskommunene i 1997. Netto driftsresultatet i 1997 på 2,7 prosent var klart bedre enn året før. Denne bedringen har særlig sammenheng med en redusert rente- og avdragsbelastning.

Rente- og avdragsbelastningen gikk ned i 1997. Den langsiktige lånegjelden til fylkeskommunene ble også redusert. Det innebærer at den positive utviklingen i disse indikatorene i perioden 1994-96 fortsatte i 1997. Samtidig har brutto investeringsutgiftene ligget relativt stabilt i perioden 1995-97. Dette indikerer at fylkeskommunene i noe større grad finansierer investeringene med egne midler.

Akkumulert regnskapsresultat gikk noe ned i 1997. Samtidig var likviditeten til fylkeskommunene bedre i 1997 enn året før. I tillegg økte disposisjonsfondet i 1997. Dette gjør fylkeskommunene noe mindre sårbare overfor uforutsette inntektsreduksjoner eller utgiftsøkninger.

7.7.2 Indikatorer

Omtalen av den økonomiske situasjonen i fylkeskommunene er basert på fylkeskommunenes regnskapstall for perioden 1994-97. De valgte indikatorene gir informasjon om sentrale utviklingstrekk i økonomien til fylkeskommunene. Indikatorene forteller noe om hvilke finansielle rammer den enkelte fylkeskommune har arbeidet innenfor, og hvilke finansielle rammer de må arbeide innenfor på kort sikt. Indikatorene er regnet i prosent av totale driftsinntekter eksklusive interne overføringer og renteinntekter. Indikatorene a) - c) sier noe om tilpasning innenfor ett år, mens «beholdningsindikatorene» d) - g) er et resultat av utviklingen gjennom flere år.

7.7.3 Netto driftsresultat

Netto driftsresultatet viser hva fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntektene når alle driftsutgiftene, renter og avdrag er betalt. Samlet hadde fylkeskommunene et netto driftsresultat på 2,7 prosent i 1997. Det innebærer en økning på 0,8 prosentenheter fra året før. En slik resultatutvikling innebærer økt handlefrihet for fylkeskommunene. Det gode netto driftsresultat kan brukes til investeringer eller settes av til senere bruk. Den positive utviklingen i 1997 skyldes ikke minst en reduksjon i rente- og avdragsbelastningen på over 20 prosent fra året før. I tillegg økte skatteinntektene og de statlige overføringene til fylkeskommunene i 1997. Lønnsoppgjøret for gruppen av helsepersonell medvirket imidlertid til at også utgiftsveksten ble sterk.

Vi ser av figur 7.10 at det i perioden 1991-97 bare er i 1995 at netto driftsresultatet ligger høyere enn i 1997. Samtidig viser figuren at netto driftsresultatet ser ut til å ha stabilisert seg på et høyere nivå etter den kraftige økningen som økte skatteinntekter forårsaket i 1994.

Tabell 7.21 viser netto driftsresultatet til de enkelte fylkeskommunene i perioden 1994-97. Hvis netto driftsresultat er under 1 prosent, betraktes dette som svakt. I 1997 hadde 3 fylkeskommuner et netto driftsresultat under 1 prosent. Tilsvarende antall i 1994, 1995 og 1996 var 3, 2 og 6. Hvis netto driftsresultatet er over 3 prosent, betraktes dette som sterkt. I 1997 hadde 6 fylkeskommuner et netto driftsresultat på minst 3 prosent. Tilsvarende antall i 1994, 1995 og 1996 var 6, 10 og 7.

Vi ser av figur 7.11 at netto driftsresultatet i 1997 varierte fra Telemark med -0,3 prosent til Akershus med 5,9 prosent. Akershus hadde den høyeste skatteveksten av fylkeskommunene i 1997. Kun Rogaland og Telemark hadde negative netto driftsresultat i 1997. Telemark opplevde en svikt i selskapsskatten i 1997. Rogaland hadde også et negativt netto driftsresultat i de to foregående årene.

7.7.4 Netto rente- og avdragsbelastning

Samlet hadde fylkeskommunene en rente- og avdragsbelastning på 3,3 prosent i 1997. Det innebærer en reduksjon på 0,3 prosentenheter fra året før. Til sammenligning var rente- og avdragsbelastningen på 4,1 prosent i 1994. Det vil si at rente- og avdragsbelastningen har gått kraftig ned i perioden 1994-97. Rente- og avdragsbelastningen er avhengig av en rekke forhold, blant annet rentenivå, avdragstid og investeringsvolum. Hovedårsaken til reduksjonen i perioden 1994-97 er den generelle nedgangen i rentenivået. Det er stor variasjon i rente- og avdragsbelastningen mellom fylkeskommunene, fra Akershus med 0,5 prosent til Hordaland med 5,6 prosent.

7.7.5 Brutto investeringsutgifter

Samlet hadde fylkeskommunene brutto investeringsutgifter på 6,2 prosent i 1997. Det innebærer en svak reduksjon på 0,1 prosentenheter fra året før. Brutto investeringsutgiftene har ligget stabilt i overkant av 6 prosent i perioden 1995-1997. I 1997 var variasjonene i investeringsutgiftene store. Møre og Romsdal hadde lavest utgifter med 3,1 prosent. Vestfold hadde høyest utgifter med 14,0 prosent, noe som må sees i sammenheng med omfattende sykehusinvesteringer. Østfold har nærmest halvert investeringsutgiftene fra 1996 til 1997, med en nedgang fra 9,5 prosent til 5,0 prosent.

7.7.6 Langsiktig lånegjeld

Samlet hadde fylkeskommunene en langsiktig lånegjeld på 30,3 prosent i 1997. Det innebærer en reduksjon på 1,1 prosentenheter fra året før. Den langsiktige lånegjelden har gjennomgående gått ned i perioden 1994-97. Samtidig varierer nivået på den langsiktige lånegjelden betydelig mellom fylkeskommunene, fra Nordland med 10,8 prosent til Troms med 48,0 prosent. Den høye gjelden til Troms må sees i sammenheng med tidligere sykehusinvesteringer.

7.7.7 Korrigert kontantbeholdning

Den korrigerte kontantbeholdningen beskriver fylkeskommunenes likvide stilling. Samlet hadde fylkeskommunene en korrigert kontantbeholdning på -0,9 prosent i 1997. Det innebærer en forbedring i likviditeten fra året før med 0,7 prosentenheter. Den likviditetsmessige situasjonen var klart bedre i 1997 enn i 1994. 9 fylkeskommuner hadde en negativ korrigert kontantbeholdning i 1997. Dette er en positiv utvikling i og med at tilsvarende antall i 1994, 1995 og 1996 var henholdsvis 16, 12 og 11.

7.7.8 Akkumulert regnskapsresultat

Samlet hadde fylkeskommunene et akkumulert overskudd på 0,1 prosent i 1997. Det innebærer en svak reduksjon på 0,1 prosentenheter fra året før. Rogaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal hadde akkumulerte underskudd i 1997. Disse tre fylkeskommunene hadde også akkumulerte underskudd året før. Rogaland har hatt en negativ utvikling i perioden 1994-97, og behovet for inndekning av underskudd legger klare bindinger på fremtidige netto driftsresultat.

7.7.9 Disposisjonsfond

Samlet hadde fylkeskommunene disposisjonsfond på 3,2 prosent i 1997. Det innebærer en økning fra året før på 0,4 prosentenheter. Dette gjør fylkeskommunene noe mindre sårbare overfor uforutsette inntektsreduksjoner eller utgiftsøkninger. Disposisjonsfondet varierer betydelig mellom fylkeskommunene, fra Sør-Trøndelag med 0,2 prosent til Akershus med 6,9 prosent. Den kraftige økningen i disposisjonsfondet til Finmark skyldes overføringer fra andre fond til disposisjonsfondet.

7.8 Den økonomiske situasjonen i kommunene 1994-1996

Denne omtalen er basert på endelige regnskapstall for 1996 fra Statistisk Sentralbyrå. Det er relativt små avvik i forhold til foreløpige regnskapstall presentert i junirapporten i 1997 fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. For en mer omfattende beskrivelse av den økonomiske situasjonen til kommunene i 1996 vises det til denne.

Den økonomiske situasjonen til kommunene i 1997 basert på foreløpige regnskapstall vil bli omtalt i junirapporten i 1998 til Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Alt i alt viser regnskapstallene for 1996 (vedlegg 7) en økning i netto driftsresultatet for kommunene samlet. Samtidig økte bruttoinvesteringsutgiftene og netto lånegjeld, mens rente- og avdragsbelastningen gikk ned. Korrigert kontantbeholdning, akkumulert regnskapsresultat og disposisjonsfond gikk også noe ned i 1996. Kommunene i Sogn og Fjordane, Akershus, Oppland og Rogaland kom best ut med de indikatorene som her er lagt til grunn.

Netto driftsresultat for kommunene samlet var på 3,3 prosent i 1996. Dette var en økning på 0,3 prosentpoeng fra 1995. Denne økningen skyldes blant annet en lavere rente- og avdragsbelastning. Samtidig er netto driftsresultat gått ned fra i overkant av 5 prosent til i overkant av 3 prosent fra 1994 til 1996. Kommunene i Sogn og Fjordane hadde et netto driftsresultat på hele 9,8 prosent i 1996. Dette skyldes at en del av kommunene i fylket har tatt ut store aksjeutbytter fra et kraftverk.

Rente- og avdragsbelastningen gikk gjennomgående ned i perioden 1994-96. Dette har sammenheng med den generelle nedgangen i rentenivået. Brutto investeringsutgiftene økte gjennomgående i perioden 1994-96. Investeringer i forbindelse med grunnskolereformen forklarer noe av økningen. Netto lånegjeld økte gjennomgående i perioden 1994-96. Denne økningen er i hovedsak forårsaket av økt langsiktig gjeld. Dette kan ses i sammenheng med de økte investeringene.

Akkumulert regnskapsresultat og korrigert kontantbeholdning gikk gjennomgående ned i perioden 1994-96. Samtidig gikk disposisjonsfond ned fra 1995 til 1996 etter en økning fra 1994 til 1995. Dette gjør kommunene noe mer sårbare overfor uforutsette inntektsreduksjoner eller utgiftsøkninger.

8 Kommunal tjenesteproduksjon

8.1 Sammendrag

I kapittel 8 gjennomgås utviklingen i tjenesteproduksjonen i kommunene og fylkeskommunene for perioden 1980 til 1996, med vekt på 1996. For grunnskoletjenester vises tall fra inneværende skoleår. Det vises indikatorer for ressursinnsats målt i årsverk, dekningsgrad og antall leverte tjenester for disse kommunale sektorene:

• barnehage

• grunnskole

• barnevern

• helsetjenester

• pleie- og omsorg

• økonomisk sosialhjelp

For fylkeskommunene vises indikatorer for fylkeskommunale helsetjenester og videregående opplæring.

Kommunale tjenester

Det generelle inntrykket er at på 90-tallet har ressursinnsatsen økt. Særlig sterk er økningen i årsverksinnsatsen i barnehagesektoren. I 1996 var årsverksinnsatsen pr. 100 barn 24,4, noe som tilsvarer om lag 4 barn pr. full stilling. Selv om det var en liten nedgang i forhold til i 1995, er økningen i ressursinnsats i forhold til i 1990 betydelig.

I perioden 1980 til 1997 sett under ett har grunnskolen samlet hatt en kraftig vekst i antallet årsverk, selv om både barnetallet og klassetallet har gått ned. Ressursinnsatsen pr klasse de senere årene har imidlertid vært relativt konstant med unntak av inneværende skoleår. På grunn av 6-årsreformen kan imidlertid ikke skoleåret 1997/98 sammenlignes direkte med tidligere år. Hele 61 000 ekstra elever kom inn i skolen høsten 1997, og det stilles andre krav til undervisning til 6-åringene enn de øvrige elevene. Andelen ekstraundervisning pr. ordinære elevtime økte i 97 med hele 5 prosentenheter i forhold til året før. Økningen skyldes i stor grad reform 1997. Hvis en ser bort fra førsteklassingene var ekstratimeinnsatsen om lag den samme som tidligere år. Forskjellen i årsverk pr. klasse kommunene i mellom har først og fremst sammenheng med variasjon i antallet ekstratimer. Bruken av spesialundervisning og delingstimer avhenger i stor grad av kommunenes prioriteringer selv om enkelte elever av ulike grunner har krav på undervisning utover basisressursen. Korrigert for norsk og morsmålsundervisning har kommunene i Østfold høyest andel ekstratimer i forhold til elevtimetallet.

I pleie- og omsorgssektoren var det fra 1995 til 1996 en økning i årsverksinnsatsen, både hvis antall årsverk relateres til innbyggere over 67 år og til innbyggere over 80 år. I 1996 ble det utført nær 12 årsverk pr. 100 innbyggere over 67 år og nær 41 årsverk pr. 100 innbygger over 80 år. Også når vi ser perioden 1993 til 1996 under ett har ressursinnsatsen økt både i forhold til antallet eldre og den enkelte bruker. Fra 1995 til 1996 har årsverksinnsatsen pr bruker vært konstant. Kommunene i Finnmark, Troms og Nordland har klart høyest årsverksinnsats i forhold til antallet eldre.

For de fleste av tjenestene har det de senere årene, foruten en økning i ressursinnsatsen, også vært en utbygging i omfanget av tjenestene. Særlig har barnehagetilbudet blitt kraftig forbedret. I 1996 ble hele 62 prosent av barna mellom 1 og 6 år tilbudt plass enten i barnehage eller skole, mot 24 prosent i 1980. Samtidig har det vært en jevn vekst i antall plasser til 1- og 2-åringene. Det er fortsatt relativt store forskjeller i barnehagetilbudet kommunene i mellom. I 1996 kunne kommunene i Hedmark i gjennomsnitt tilby 19 prosent flere av barna plass enn kommunene i Akershus.

Fra 1993 til 1996 var det også vekst i antallet leger målt i forhold til innbyggertallet, mens antallet barn under omsorg eller tiltak i barnevernet har vært relativt konstant.

Grunnskoletilbudet i 1997/98 er ikke direkte sammenlignbart med tilbudet tidligere år grunnet 6-årsreformen. Allikevel er det interessant at antall elever pr. klasse i gjennomsnitt er det samme i 1997 som i 1996. I skoleåret 1997/98 var gjennomsnittlig klassestørrelse på 19,8 elever, mens gjennomsnittet for første klassetrinn var 19,4 elever. 58 prosent av seksåringene ble tilbudt plass i skolefritidsordningen i 1997. Forskjellene i utbyggingsgrad var her relativt store. I Oslo gikk 73 prosent av barna i skolefritidsordning, mot 40 prosent i Rogaland.

Antall plasser i institusjoner i pleie og omsorgssektoren relatert til innbyggertallet over 80 år har gått noe ned fra 1993 til 1996. Andelen enerom har imidlertid økt. 18 prosent av innbyggerne over 67 år mottok hjemmetjenester i 1996. Dette er om lag samme dekningsgrad som året før, men alt i alt mottok om lag 10 000 flere hjemmehjelpstjenester i 1996 enn i 1995. Kommunene i Finnmark hadde klart høyest dekningsgrad både når det gjelder institusjonstjenestene og tilbudet innen åpen omsorg. For pleie- og omsorgstjenestene er det videre en klar tendens til at tilbudet er best i kommuner med høye inntekter. I tillegg øker utbyggingsgraden av tjenestene med synkende innbyggertall.

Ser vi hele perioden fra 1980 til 1996 under ett, har antallet sosialhjelpstilfeller økt med over 50 prosent, til tross for en relativt sterk nedgang i antall tilfeller de siste årene. I 1993 var antallet sosialhjelpstilfeller høyest med om lag 178 000 tilfeller, mens antallet i 1996 var om lag 165 000. Andelen langtidsbrukere har også gått noe ned i 1996. Nedgangen i antallet brukere av sosialhjelp må sees på bakgrunn av bedring i konjunkturene og økt sysselsetting.

Fylkeskommunale tjenester

Fra 1991 til 1996 har det vært en økning i årsverksinnsatsen ved de somatiske sykehusene på om lag 11 prosent. I 1991 ble det utført i overkant av 46 000 årsverk, mot litt over 52 000 i 1996. Antall årsverk i psykiatriske institusjoner har økt med 8 prosent fra 1991 til 1996.

Fra 1991 til 1996 har antallet effektive senger i sykehus i forhold til folketallet gått noe ned til tross for at årsverksinnsatsen er relativt høyere. I 1991 var det 3,4 senger pr. innbygger, mens kapasiteten i 1996 var 3,2. Verdt å merke seg er imidlertid at antallet utskrivninger øker årlig. I 1991 ble om lag 600 000 utskrevet fra sykehusene. I 1996 var antallet utskrivninger 650 000. Flest utskrivninger i forhold til folketallet hadde Sogn og Fjordane og Nordland, færrest hadde Akershus. Det er rimelig å tro at dette har sammenheng med alderssammensetningen i fylkene. Økningen i antallet utskrivninger på tross av en nedgang i sengetallet, kan forklare den økte ressursinnsatsen. Samtidig ser vi at antallet polikliniske konsultasjoner har økt med hele 17 prosent fra 1991 til 1996. I 1996 ble det utført over 3 millioner konsultasjoner. Økningen i årsverk må også i høyeste grad sees på bakgrunn av den økte kapasiteten her.

Antallet heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner er betydelig nedbygd fra 1991. I 1991 var det om lag 18 plasser pr. 10 000 innbyggere. I 1996 var antallet 15. Imidlertid er det også her utført flere polikliniske konsultasjoner, om lag 430 000 i 1991 mot om lag 600 000 i 1995. Fra 1995 til 1996 gikk antallet konsultasjoner ned med om lag 50 000, men på grunn av omlegging av statistikken er tallene ikke sammenlignbare. Økningen i antall årsverk må sees på bakgrunn av den sterke økningen i antall polikliniske konsultasjoner.

Antall årsverk pr. elev i videregående skole har gått noe ned fra 1995 til 1996. Det har også vært en reduksjon i kapasiteten i videregående opplæring. I 1993 var elevtallet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull i grunnskolen 391, mens dekningsgraden i 1996 for landet var 369. I 1997 var dekningsgraden 357 prosent. Det er store variasjoner i omfanget i fylkene. Oslo og Finnmark hadde den høyeste dekningsgraden, mens relativt lavest var Sogn og Fjordane. Det har blitt færre elever i videregående skole fra 1991 til 1996. Når det gjelder elever under lov om videregående opplæring, var det i overkant av 200 000 i 1991 mot om lag 177 000 i 1996.

8.2 Om produktmål

Størsteparten av de offentlige velferdstjenestene produseres i kommunesektoren. De siste årene har omfanget av tjenester økt, og stadig flere mottar tjenester fra kommunen. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av produksjonen i kommunal sektor. I privat sektor kan produksjonen måles gjennom differansen mellom pris og kostnad, men offentlige tjenester opererer ikke i noe marked. Derfor må det etableres alternative produktmål.

Produksjon og dekningsgrad

Det er ikke lett å måle kunnskapsmengde, helseforbedringer etc., og pr. i dag mangler vi generelt gode resultatmål for offentlig tjenesteyting. Alternativt kan omfanget av tjenesteproduksjonen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, f.eks. antall plasser, besøk, saker etc. Ved bruk av slike måltall er det viktig å velge tjenester som kan beskrives på en meningsfull måte. Antall barnehageplasser er et godt eksempel på et slikt måltall. Tjenesten er i relativ stor grad standardisert gjennom regelverket slik at vi har en felles forståelse av hva en barnehageplass innebærer.

Dersom måltallene relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen får vi fram dekningsgraden. Her har vi valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe og alderskategori. Barnehagedekningen måles f.eks. ved andelen barn i førskolealder med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten, f.eks. ønsker ikke alle foreldre barnehageplass. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående noe for lave i forhold til de reelle dekningsgradene.

Ressursinnsats pr. enhet

Begrepet produktivitet brukes gjerne om forholdet mellom produksjonen og ressursinnsatsen. Målet er rent beskrivende og desto høyere produksjon pr. enhet ressursinnsats jo høyere produktivitet. Forutsetningen for å kunne måle produktivitet er at en har ensartede mål på produksjonen, dvs. at en måler like tjenester.

Som mål på ressursinnsatsen bruker vi i denne framstillingen årsverksinnsats pr. brukereller årsverksinnsats pr. plass. Pr. i dag gir dette et mer sammenlignbart mål på ressursinnsatsen enn utgift pr. bruker basert på regnskapstall. Dette innebærer også at det er vanskelig utfra dagens datagrunnlag å vurdere størrelsen på tjenestetilbudet sett i forhold til hva det koster i kroner og øre.

Hvis ressursinnsatsen pr enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette tolkes på ulikt vis. I grunnskolen er det f.eks. gjennom læreplanene uttrykt klare mål for hva elevene skal lære. Som omtalt er det imidlertid ikke utviklet tilfredsstillende mål over de ferdigheter som elevene tilegner seg i skolen. Dersom en kommune øker ressursinnsatsen pr. klasse (flere delingstimer, spesialundervisning etc.) vil den naturlige tolkingen være at det har skjedd en standardheving, ikke at effektiviteten har gått ned. Det samme er tilfelle for barnehage og pleie- og omsorgstjenester. En økning i antall utførte timeverk pr. mottaker gir generelt mulighet for økt oppfølging, veiledning eller pleie til den enkelte mottaker. I behandlingstjenester (f.eks. sykehus) vil imidlertid endring i ressursinnsatsen i større grad kunne tolkes som en endring i effektiviteten.

Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten blir mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Flere småbarn i barnehagene vil som en direkte følge av regelverket føre til økt timeverksforbruk pr. barn. Endringer i regelverk og kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes. Eksempler på dette er endring av standard i sykehjem, f.eks. målsetningen om enerom, og større vekt på integrering av psykisk utviklingshemmede i grunnskolen.

Endret ressursinnsats kan derfor både tolkes som:

• endring i standard/kvalitet

• endring i effektivitet

• endring i behov

Til tross for at det kan være vanskelig å tolke endringer i ressursinnsats pr. enhet, er det interessant å se på utviklingen i timeverk pr. bruker for ulike kommunale tjenester. Dersom både årsverk/timeverk pr. bruker og dekningsgrad i en tjenesteytende sektor har økt, er dette et uttrykk for at det totale tjenestevolumet øker.

8.3 Utviklingen på landsbasis

I dette avsnittet vises utviklingen i ressursinnsats pr enhet og dekningsgrader for utvalgte tjenester både på kommunalt og fylkeskommunalt nivå fra 1990 til 1997. For de fleste tjenester er tidsseriene imidlertid kortere. Det vises også absolutte tall for antall leverte tjenester. For grunnskolen vises indikatorer som følger skoleåret, ikke kalenderåret. For eksempel er 1997-tall fra skoleåret 1997/98.

8.3.1 Kommunene

I tabell 8.1 er det sett på utviklingen i ressursinnsats knyttet til de valgte måltallene f.eks. antall barn i barnehage, plasser i grunnskolen og plass på institusjoner innen pleie- og omsorgssektoren. Det generelle inntrykket er at på 90-tallet har ressursinnsatsen pr produserte tjeneste økt. Særlig sterk er økningen i årsverksinnsatsen i barnehagesektoren. I 1996 var årsverksinnsatsen pr. 100 barn 24,4, noe som tilsvarer om lag 4 barn pr. full stilling. Selv om det var en liten nedgang i forhold til i 1995, er økningen i ressursinnsats i forhold til i 1990 vel 8 prosent.

Sett under ett har ressursinnsatsen pr klasse i grunnskolen vært relativt konstant. Tallene viser en kraftig nedgang fra 1996 til 1997. Imidlertid kan skoleåret 1997/98 ikke uten videre sammenlignes med tidligere år på grunn av skolereformen. Hele 61 000 ekstra elever kom inn i skolen høsten 97. En forklaring på nedgangen fra 1996 til 1997 kan derfor være at førsteklassingene har færre timer med ordinær undervisning i uka enn barn på høyere klassetrinn. Lavere leseplikt medfører færre lærerårsverk. På den annen side er kravene om ekstraundervisning høyere for 1. klassingene. Reglene er her knyttet opp til klassestørrelse. Dess flere i klassene, dess flere delingstimer har klassen krav på.

I pleie- og omsorgssektoren var det fra 1995 til 1996 en viss økning i årsverksinnsatsen, både hvis årsverkene relateres til innbyggere over 67 år og innbyggere over 80 år. I 1996 ble det utført nær 12 årsverk pr. 100 innbyggere over 67 år og nær 41 årsverk pr. innbygger over 80 år. Ser vi perioden 1993 til 1996 under ett har ressursinnsatsen relatert til innbyggere over 67 år økt noe. Relatert til antall innbyggere over 80 år er årsverksinnsatsen konstant, noe som kan ha sammenheng med at det har blitt flere av de eldste eldre. Årsverksinnsatsen pr. bruker (både hjemmetjenesten og institusjonstjenesten) har også økt noe. I 1993 ble det i gjennomsnitt avsatt 0,37 årsverk pr. bruker mot 0,39 i 1996.

For de fleste av tjenestene har tilbudet økt de senere år. Særlig har barnehagetilbudet blitt kraftig forbedret. I 1996 ble hele 62 prosent av barna fra 1 til 6 år tilbudt enten plass i barnehage eller skole mot 24 prosent i 1980. Samtidig har det vært en jevn økning i plasser til 1- og 2-åringene.

Fra 1993 til 1996 var det også vekst i antallet leger målt i forhold til innbyggertallet sammen med en vekst i antallet helsepersonell forøvrig.

Antallet barn under omsorg eller tiltak i barnevernet har vært relativt konstant fra 1993 til 1996, men det er en klar tendens til at færre barn kommer under omsorg. Tilbudet blir i økende grad gitt i form av tiltak. Om lag 77 prosent av barna fikk hjelp i form av tiltak. Dette har sammenheng med endring i regelverket for barnevernstjenestene. Fra og med 1.1.93 kan barn plasseres utenfor hjemmet uten at det treffes vedtak om omsorgsovertagelse. Økningen i tiltakene kan også være et resultat av utbyggingen av andre tilbud enn omsorgsovertagelse.

Tilbudet innen grunnskole i skoleåret 1997/98 er ikke direkte sammenlignbart med tilbudet i 1996 grunnet 6-årsreformen. Interessant er det imidlertid at antall elever pr. klasse i gjennomsnitt er det samme i 1997 som i 1996. Skoleåret 1997/98 var gjennomsnittlig klassestørrelse på 19,8 elever, jf. tabell 8.3. For seksåringene var gjennomsnittlig klassestørrelse 19,4 elever. Andelen ekstraundervisning pr. ordinære elevtime økte i 97 med hele 5 prosentenheter i forhold til året før. I gjennomsnitt ble det gitt ekstraundervisning i form av delingstimer, spesialtimer etter enkeltvedtak eller livssyn og morsmålsundervisning tilsvarende 56 prosent av den ordinære undervisningsressursen. Økningen skyldes i stor grad reform 1997. Hvis klassestørrelsen for 1. klassingene utgjør mer enn 18 elever er kommunene pålagt å bruke flere delingstimer enn hvis klassen er mindre. For 1. klassingene utgjør ekstratimene nesten like mye ressurser som den vanlige undervisningen (89 prosent), noe som har sammenheng med klassestørrelsen.

Antall plasser i institusjoner i pleie- og omsorgssektoren relatert til innbyggertallet over 80 år har gått noe ned fra 1993 til 1996. Andelen enerom har imidlertid økt. I underkant av 20 prosent av innbyggerne over 67 år mottok hjemmetjenester i 1996.

I tabell 8.4 vises utviklingen i antallet leverte tjenester i absolutte tall. Antall plasser i barnehager har i perioden hatt en formidabel vekst. I 1980 var det om lag 76 000 plasser, mens det i 1996 var over 225 000 plasser i barnehage eller 6-års tilbud i skole. Samtidig har det også vært en jevn vekst i antallet småbarnsplasser.

Hvis en ser bort i fra det nye årskullet med 6 -åringer var det nesten 100 000 flere elever i grunnskolen i 1980 enn i 1997. Hvis en inkluderer 6-årskullet var det fortsatt om lag 33 000 flere elever i grunnskolen i 1980. Færrest elever var det imidlertid i 1993. Etter det har det vært en jevn økning i barnetallet. Interessant er det å se utviklingen i barnetall, klassetall og årsverk. Selv om både barnetall og klassetall har gått sterkt ned har skolen hatt en kraftig vekst i antallet årsverk.

Ser vi hele perioden fra 1980 til 1996 under ett har antallet sosialhjelptilfeller økt med over 50 prosent til tross for en relativt sterk nedgang de siste årene. I 1993 var antallet sosialhjelpstilfeller høyest med om lag 178 000 tilfeller, mens antallet i 1996 var om lag 165 000. Andelen av tilfellene som mottok tilskudd i 6 måneder eller mer har også gått noe ned i 1996. Nedgangen i antallet brukere av sosialhjelp må sees på bakgrunn av bedring i konjunkturene og økt sysselsetting.

Også i 1996 har antall plasser i eldreinstitusjonene gått noe ned. I 1996 var det i alt 43 735 institusjonsplasser, noe som betyr en nedgang på om lag 150 plasser i forhold til i 1995. Det har vært en vekst i antall sykehjemsplasser, mens nedgangen i det samlede tilbudet skyldes at tallet på aldershjemsplasser har gått ned. Siden 1993 er det på landsbasis blitt 2 000 færre insitusjonsplasser med heldøgnsomsorg.

Innen pleie- og omsorgstjenestene mottok omlag 145 000 innbyggere hjemmetjenester i 1996. Selv om antallet mottagere økte med over 10 000 i forhold til i 1995, innebærer antallet kun en svak økning i forhold til i 1993 og 1994. I tabell 8.5 vises mottagere av hjemmehjelpstjenester i alt og etter tjeneste. Økningen i totalt antall mottakere fra 1995 til 1996, er relativt jevnt fordelt mellom de tre kategoriene tjenester.

8.3.2 Fylkeskommunene

Tabell 8.6 viser ressursinnsatsen i somatiske sykehus, psykiatriske institusjoner og videregående skole. I perioden har det vært en økning i årsverksinnsatsen i de somatiske sykehusene på om lag 11 prosent. Antall årsverk i psykiatriske institusjoner i forhold til befolkningen har vært om lag uendret fra 1991 til 1996. Videre viser tabellen at antall årsverk pr. elev i videregående skole gikk noe ned fra 1995 til 1996.

Fra 1991 til 1996 har antallet effektive senger i sykehus i forhold til folketallet gått noe ned til tross for at årsverksinnsatsen er relativt høyere. I 1991 var det 3,4 senger pr. innbygger, mens kapasiteten i 1996 var 3,2.

Antallet plasser i psykiatriske institusjoner er betydelig nedbygd fra 1991. I 1991 var det i underkant av 18 plasser pr. 10 000 innbyggere. I 1996 var antallet 15.

Tabell 8.7 viser også en reduksjon i kapasiteten i videregående opplæring. I 1993 var elevtallet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull i grunnskolen 391, mens dekningsgraden i 1997 var 357.

Tabell 8.8 viser at antallet årsverk i somatiske sykehus har økt årlig. I 1991 ble det utført i overkant av 46 000 årsverk mot litt over 52 000 i 1996. Dette er en vekst på 13 prosent. Imidlertid ser vi at sengekapasiteten har gått ned med 5 prosent, fra om lag 14 500 senger til om lag 13 800 senger. Antallet utskrivninger øker årlig. I 1991 ble om lag 600 000 utskrevet fra sykehusene. I 1996 var antallet utskrivninger 650 000. Økningen i antallet utskrivninger på tross av en nedgang i sengetallet, kan forklare den økte ressursinnsatsen. Samtidig ser vi at antallet polikliniske konsultasjoner har økt med hele 17 prosent fra 1991 til 1996. I 1996 ble det utført over 3 millioner konsultasjoner. Økningen i årsverk må også i høyeste grad sees på bakgrunn av den økte kapasiteten her. Antallet årsverk i psykiatrien har økt fra i underkant av 14 000 i 1991 til 15 000 i 1996. Antallet heldøgnsplasser har imidlertid gått sterkt tilbake. I 1996 var det om lag 1000 færre plasser enn i 1991. Imidlertid er det også her utført flere polikliniske konsultasjoner, om lag 430 000 i 1991 mot om lag 600 000 i 1995. Fra 1995 til 1996 gikk antallet konsultasjoner ned med om lag 50 000, men på grunn av omlegging av statistikken er tallene ikke sammenlignbare.

For årsverk i videregående skole har vi bare tall fra 1995 og 1996. I 1995 ble det utført i overkant av 25 000 årsverk mot om lag 24 500 i 1996. Samtidig har det blitt færre elever i videregående skole fra 1991 til 1996. Når det gjelder elever under lov om videregående opplæring, var det i overkant av 200 000 i 1991 mot om lag 177 000 i 1996. Fra 1995 til 1996 gikk elevtallet ned med i overkant av 4 000, mens det samlede plassantallet i videregående skoler om lag var konstant. Dette betyr at det var flere elever i videregående skoler som ikke medregnes under lov om videregående opplæring. Herunder inkluderes folkehøyskoler, lærlingeplasser, arbeidsmarkedskurs m.m.

8.4 Nærmere om kommunal tjenesteproduksjon

Tall for sammenlignbare kommuner

Forskjeller mellom kommuner når det gjelder tjenesteproduksjon kan skyldes to typer forhold:

• forskjeller i faktorer som kommunene i liten grad kan påvirke, f.eks. størrelse, inntektsnivå og alderssammensetning.

• forskjeller i faktorer som kommunene kan påvirke, f.eks. politiske prioriteringer og effektivitet i produksjonen.

Når vi skal sammenligne kommunenes tjenestetilbud, er det nyttig å skille disse to typene forklaringsfaktorer fra hverandre. Dette kan gjøres ved å samle kommunene i grupper som ligner hverandre med tanke på ikke-påvirkbare faktorer. Forskjeller mellom kommuner innenfor disse gruppene vil da i stor grad kunne forklares med forskjeller i prioriteringer og/eller effektivitet.

I den følgende gjennomgangen vil det for hver sektor bli vist tall for sammenlignbare kommuner.

Om grupperingen

Det er her valgt å gruppere kommunene etter økonomiske rammebetingelser og innbyggertall.

Kommunene er for det første ordnet etter inntektsnivå. Som mål på dette er det brukt nivå på frie inntekter.

Det er viktig å være klar over at inntektsnivået alene ikke nødvendigvis medfører at kommunen f.eks. har et godt tjenestetilbud. Det bør tas hensyn til kommunens utgiftsbehov (f.eks. alderssammensetning), man bør altså korrigere inntektene for ulikheter i utgiftsbehov. For det andre bør man være presis med henblikk på hvilke inntektskomponenter som inkluderes. Det er her valgt å inkludere ordinær skatt på inntekt og formue, rammeoverføringer, eiendomsskatt og konsesjonskraft (se rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi november 1997 for en mer detaljert redegjørelse for klassifiseringen).

Før kommunene ble gruppert, fant man at 9 kommuner skilte seg ut med spesielt høye inntekter. Disse ble plassert i en egen gruppe. Videre ble de 4 kommunene med høyest innbyggertall også plassert i en egen gruppe. De resterende kommunene ble deretter delt inn i tre kategorier:

• kategori 1: De 25 prosent av kommunene med lavest inntekter (105 kommuner)

• kategori 2: De 50 prosent av kommunene som inntektsmessig befinner seg mellom de 25 prosent med lavest inntekter og de 25 prosent med høyest inntekter (212 kommuner)

• kategori 3: De 25 prosent av kommunene med høyest inntekter (105 kommuner)

Inntektsnivået i alle gruppene er korrigert for utgiftsbehov.

Under er kommunene i hver av disse gruppene referert til som kommunene med hhv. «lave inntekter», «middels inntekter» og «høye inntekter».

Kommunene ble også rangert etter innbyggertall, og gruppert på tilsvarende måte som overfor:

• kategori 1: De 25 prosent av kommunene med lavest innbyggertall (105 kommuner)

• kategori 2: De 50 prosent av kommunene som etter antall innbyggere befinner seg mellom de 25 prosent med færrest innbyggere og de 25 prosent med flest innbyggere (212 kommuner)

• kategori 3: De 25 prosent av kommunene med høyest innbyggertall (105 kommuner)

Under er kommunene i hver av disse kategoriene referert til som kommunene med hhv. «lavt innbyggertall», «middels innbyggertall» og «høyt innbyggertall».

Deretter ble disse kategoriene kombinert, slik at kommunene ble fordelt i 9 grupper:

I tillegg kommer gruppe 10 som består av de 9 kommunene med høyest inntekter, og gruppe 11 som består av de 4 kommunene med høyest innbyggertall.

Nedenfor er gruppene 1 til 9 referert til som «hovedgruppene».

Kommunene i hver av gruppene har dermed følgende fellestrekk:

Når det senere refereres til landsgjennomsnitt, er dette vektet med innbyggertall. Gjennomsnitt for kommunene i den enkelte gruppe er imidlertid ikke vektet. Dette vil si at alle kommuner i den enkelte gruppe teller likt, uavhengig av innbyggertall.

Ved tolkning må det tas hensyn til at det i gruppe 1 (lavt innbyggertall og lave inntekter) bare er 2 kommuner. Statistisk er resultatene derfor generelt ikke generaliserbare. Resultater vil likevel kunne gi indikasjoner.

8.4.1 Barnehagesektoren

Det har vært en sterk økning i tilbudet til 1-6-åringer i perioden fra 1980 til 1996. Figur 8.1 viser utviklingen i dekningsgraden for tilbudet til 1-6-åringer, og utviklingen i antall barn 1-6 år i barnehager og 6-årstilbud i skole.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Figuren viser at det har vært en jevn økning i hele perioden. Unntaket er utviklingen fra 1992 til 1993, der vi ser at både dekningsgrad og antall barn i barnehager økte kraftig. Alt i alt har dekningsgraden økt fra 24 prosent i 1980 til 62 prosent i 1996. I 1996 hadde 54 prosent av 6-åringene tilbud i skole.

Det er store forskjeller mellom kommunene i barnehagedekning. Figur 8.2 viser forskjeller mellom kommunene i barnehagedekning for 1-2-åringer og 1-6-åringer. Kommunene er gruppert etter fylke. For 1-6-åringer er 6-åringer med skoletilbud inkludert.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Det er nær 19 prosentenheter forskjell mellom kommunene i Akershus, som i gjennomsnitt ligger lavest, og kommunene i Hedmark, som i gjennomsnitt ligger høyest, når det gjelder dekningsgraden for 1-6-åringer. Kommunene i Oslo, Buskerud, Sogn og Fjordane, Finnmark og Hedmark har over 70 prosent dekningsgrad. Kommunene i Akershus, Rogaland, Østfold og Vestfold har alle en dekningsgrad på under 60 prosent. Landsgjennomsnittet ligger på nær 62 prosent.

Det er enda større variasjon i dekningsgraden for 1-2-åringer. Denne varierer fra 25 prosent dekning i kommunene i Vest-Agder til 57 prosent i Finnmark. I Østfold, Vestfold, Rogaland og Akershus var dekningsgraden under 30 prosent. I Oslo var dekningsgraden rundet 50 prosent. Landsgjennomsnittet er på 34 prosent.

Figur 8.3 viser variasjonen mellom kommunene i årsverk pr. 100 barneekvivalenter i 1995 og 1996.⁴4

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Både i 1995 og 1996 er det kommunene i Finnmark, Troms, Oslo, Nordland og Rogaland som bruker flest årsverk i forhold til antall barn i barnehager. Kommunene i Oppland, Sør-Trøndelag, Sogn og Fjordane og Østfold brukte i 1996 færrest årsverk i forhold til antall barn i barnehager. Med unntak av kommunene i Nordland og Vest-Agder har kommunene i alle fylkene i varierende grad redusert antall årsverk i forhold til antall barn i barnehager fra 1995 til 1996. Landsgjennomsnittet har blitt redusert med omlag et halvt årsverk pr. 100 barneekvivalent fra 1995 til 1996.

Tabell 8.9 viser gjennomsnittlig dekningsgrad i barnehager for gruppene av sammenlignbare kommuner.

Det avtegner seg ikke noe generelt mønster i dekningsgrad når kommunene er gruppert etter inntekt og folketall. Det kan anes en svak tendens til at dekningsgraden avtar med økende antall innbyggere. I tillegg har de rikeste kommunene tilnærmet full dekning.

8.4.2 Grunnskole

Den sentrale målsettingen i grunnskolesektoren er at alle barn skal få en likeverdig grunnopplæring uavhengig av foreldrenes bosted, økonomi og etniske tilhørighet. Dette innebærer ikke at alle skal få samme tilbud, men at tilbudet skal gis i forhold til den enkeltes behov.

Grunnskolen er obligatorisk og med få unntak vil alle barn i alderen 6-15 år være elever i grunnskolen. Dekningsgraden er derfor tilnærmet 100 prosent for alle kommuner. Bosettingsmønsteret i en kommune kan påvirke kostnadene ved å drive grunnskolen, fordi dette påvirker størrelsen på klassene. I tillegg vil graden av spesialundervisning og delingstimer ha betydning for kostnadsnivået.

Figur 8.4 viser utviklingen i antall elever og elever pr. klasse fra 1988 til 1997. Som det framgår av figuren har antall elever i grunnskolen steget fra 1992 til 1997. Økningen fra 1996 til 1997 er svært sterk og kan forklares med Reform -97, hvor 6-åringene kom inn i grunnskolen. Antall elever pr. klasse har hatt en jevn økning fra 1990 til 1996, for så å bli redusert fra 1996 til 1997. Utviklingen fra 1996 til 1997 er også den samme eksklusive 6-åringene, og har sammenheng med en generell økning i elevtallet.

Kilde: (Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

Dersom skoletilbudet skal være akseptabelt m.h.t. reisetid, skolestørrelse m.m., vil antall elever i klassen og antall lærerårsverk pr. elev til en viss grad være avhengig av bosettingsmønsteret og elevgrunnlaget. Variasjon i antall årsverk pr. klasse vil i større grad beskrive variasjoner i ressursnivået i grunnskolen siden betydningen av bosettingsmønsteret og valgt skolestruktur blir mindre.

Figur 8.5 viser årsverk pr. klasse for kommunene gruppert etter fylke i skoleåret 1997-98. På landsbasis er årsverksinnsatsen i underkant av 1,9 årsverk pr. klasse. Oslo og Finnmark fylke ligger høyest. I gjennomsnitt har kommunene i disse fylkene over 2 årsverk pr. klasse. Kommunene i Vest-Agder ligger lavest med 1,8 årsverk pr. klasse. Dette er det samme mønsteret som i 1996.

Kilde: (Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

Spesialundervisning etter enkeltvedtak og delingstimer inklusive valgfag og morsmålsundervisning kommer i tillegg til basisressursen samlet elevtimetall. Bruken av spesialundervisning og delingstimer avhenger i stor grad av kommunale prioriteringer, selv om enkelte elever har rett til spesialundervisning grunnet bl.a. funksjonshemming eller andre særskilte behov. Indikatoren er egnet for å studere kommunal variasjon i ressursinnsats. Alternativt til å ha stort omfang spesialundervisning og andre delingstimer kan en kommune f.eks. velge å ha færre elever pr. klasse.

Figur 8.6 viser variasjonen i nivået på tildelte ekstra lærertimer som andel av samlet elevtimetall for skoleåret 1997-98. I gjennomsnitt er andelen ekstratimer 56 prosent. Dette er en økning fra året før, noe som har sammenheng med Reform 97. Figuren viser også sum ekstra timer eksklusive norsk- og morsmålsundervisning. Disse timene er tatt ut fordi det her gis særtilskudd fra staten, og de derfor i mindre grad påvirkes av kommunale prioriteringer.

Som det framgår av figuren er det relativt store variasjoner mellom fylkene når det gjelder ressursinnsats til spesialundervisning og delingstimer m.m. Oslo kommune bruker mest ressurser til disse formål, og dette utgjorde her 80 prosent av det samlede elevtimetallet. Hvis en ser bort fra norsk- og morsmålsundervisning blir variasjonene kommunene imellom mindre. Vi ser at for Oslo utgjør de resterende tilleggstimene 50 prosent. Kommunene i Østfold ligger også relativt høyt med en samlet andel på 63 prosent inklusive norsk- og morsmålsundervisningen, og 55 prosent eksklusivt. Dette er det høyeste nivået når en ser bort fra norsk- og morsmålundervisningen. Kommunene i Sør-Trøndelag bruker i gjennomsnitt minst ressurser på ekstraundervisning når en regner med norsk- og morsmålsundervisning. For skoleåret 1997-98 utgjorde dette 49 prosent av det totale elevtimetallet inklusive norsk- og morsmålsundervisning, og 45 prosent eksklusivt.

Kilde: (Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

Det har vært en viktig forutsetning for Reform 97 at det skal gis et skolefritidstilbud til alle 1.-4. klassinger som har behov for det fra. Skolefritidsordningen skal imøtekomme behovet for en trygg og stabil hverdag for de minste skolebarna. Ved skolestart høsten 1997 ga nesten alle kommuner et tilbud om skolefritidsordning.

Figur 8.7 viser andelen av 6-åringer (1. klassinger) med skolefritidsordning for skoleåret 1997-98 hvor kommunene er gruppert etter fylke. I gjennomsnitt utgjorde andelen 58 prosent. Som det framgår av figuren hadde Oslo kommune den største andelen av 1. klassingene i skolefritidsordning, med 73 prosent. Kommunene i Rogaland og Vest- Agder hadde de laveste andelene på hhv. 40 og 41 prosent.

Kilde: (Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

Tabell 8.10 viser årsverk pr. klasse for gruppene av sammenlignbare kommuner. Det er en klar tendens til at kommuner med høy inntekt og høyt og middels innbyggertall har flest årsverk pr. klasse, mens kommuner med lav inntekt og lavt innbyggertall har minst årsverk pr. klasse. Både storbyene og de kommunene med høyeste inntekter ligger relativt høyt.

8.4.3 Barnevern

Figur 8.8 viser antall barn under omsorg og antall barn under øvrige hjelpetiltak i 1996 for kommunene gruppert etter fylke. For kommunene i hvert fylke vil antall barn under en eller annen form for hjelpetiltak totalt være lik summen av de to liggende søylene. Tallene er beregnet i forhold til antall innbyggere i aldersgruppen 0-17 år for hver kommune.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Figuren viser at kommunene i Finnmark og Oslo har et klart høyere antall barn under omsorg pr. 1000 innbyggere i aldersgruppen 0-17 år enn de øvrige fylkene. Kommunene i Sogn og Fjordane, Hordaland og Oppland har færrest andel barn under omsorg. Kommunene i Hedmark, Nord-Trøndelag og Finnmark har høyest andel barn under øvrige hjelpetiltak. Kommunene i Hordaland, Sogn og Fjordane og Akershus har lavest andel barn under øvrige hjelpetiltak.

Figur 8.9 viser antall årsverk i forhold til barnetallet i 1996 for kommunene gruppert etter fylke. Tallene er beregnet i forhold til antall innbyggere i aldersgruppen 0-17 år for hver kommune.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Vi ser at det er stor spredning mellom kommunene langs denne indikatoren. Mens kommunene i Møre og Romsdal, Rogaland, Hordaland og Oppland alle nedlegger mindre enn 1,8 årsverk pr. 1000 innbyggere i aldersgruppen 0-17 år på barnevern, bruker både Østfold, Finnmark, Troms og Oslo mer enn 2,5 årsverk. Oslo skiller seg klart ut med 3,8 årsverk. Landsgjennomsnittet ligger på 1,9 årsverk.

Tabell 8.11 viser gjennomsnittlig antall årsverk i barnevernet pr. 1 000 innbyggere under 18 år for gruppene av sammenlignbare kommuner.

Det er vanskelig å se noen generelle trekk når kommunene grupperes etter folketall og inntekt. Storbyene skiller seg ikke uventet ut ved å bruke klart flest årsverk pr. 1 000 innbyggere 0-17 år. Kommuner med høy inntekt har også relativt stor ressursinnsats.

8.4.4 Helsetjenester

Helsetjenestens oppgave er å sikre trygghet for at alle får hjelp til å diagnostisere og så langt som mulig behandle og rehabilitere sykdommer. Helsetjenesten skal også bidra til helsefremmende og forebyggende arbeid. I det følgende presenteres statistikk over årsverksinnsatsen i kommunehelsetjenesten basert på Statistisk sentralbyrås kommunehelsetjenestestatistikk. Pleie- og omsorgstjenesten er ikke inkludert, det vises her til kapittel 8.4.5. Årsverksinnsatsen i kommunehelsetjenesten gir et bilde av aktiviteten i kommunehelsetjenesten. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at statistikken ikke gir like god oversikt over alle aktiviteter i kommunehelsetjenesten. Statistikken over aktivitet innenfor miljørettet helsevern og rehabilitering er f.eks. mangelfull.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

I 1996 utgjorde legene og fysioterapeutene de største yrkesgruppene innen kommunalt helsevesen, og stod henholdsvis for 35 og 36 prosent av årsverkene. Sykepleiere og hjelpepleiere stod for til sammen 19 prosent av årsverkene.

Figur 8.11 viser antall legeårsverk pr. 10 000 innbyggere i 1996 der kommunene er gruppert etter fylke. Fylkesoversikten kan skjule store variasjoner kommunene i mellom. Turnuskandidater er inkludert i gruppen kommuneleger, og har betydning for framstillingen siden de kan beordres dit hvor det er vanskeligst å rekruttere leger. Turnuskandidatene er nyutdannede medisinske kandidater og har dermed ingen erfaring fra kommunehelsetjenesten. Figuren viser at kommunene i de fire nordligste fylkene har langt flere kommuneleger enn kommuner ellers i landet. Dette oppveies delvis av at antall legeårsverk av privatpraktiserende leger er mye større i andre deler av landet. Kommunene i Vestfold, Akershus og Østfold har færrest antall legeårsverk pr. innbygger i 1996 når man ser på kommuneleger og privatpraktiserende leger under ett.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Mens det lenge har vært et helsepolitisk mål å styrke det forebyggende helsearbeid, har det vist seg vanskelig å tallfeste kommunenes innsats. Delvis er viktige forebyggende funksjoner som miljørette helsevern ikke definert i statistikken til nå, og delvis vil forebyggende funksjoner inngå i oppgaver med andre hovedformål. Skole- og helsestasjonstjenesten er i hovedsak en ren forebyggende virksomhet, og gir en indikasjon på hvordan kommunene prioriterer forebyggende arbeid.

Figur 8.12 viser antall årsverk i skole- og helsestasjonstjenesten pr. 1 000 innbyggere fra 0 til 4 år der kommunene er gruppert fylkesvis. Undersøkelser viser at 70 prosent av en helsesøsters arbeid ved helsestasjoner og skolehelsetjenesten benyttes på barn mellom 0 til 4 år, og en har derfor valgt barn fra 0 til 4 år som målgruppe. Som det framgår av figuren har kommunene i Troms og Aust-Agder flest årsverk i skole- og helsestasjonstjenesten for barn fra 0 til 4 år, mens Rogaland og Akershus ligger lavest.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

I tabell 8.12 vises tall for sammenlignbare kommuner. Kommuner med lavt innbyggertall og høye inntekter har flest legeårsverk pr. innbygger, mens kommuner med høyt innbyggertall og lave og middels inntekter har færrest årsverk pr. innbygger. At antall legeårsverk pr innbygger er lavere desto høyere innbyggertall kommunen har kan virke rimelig i og med at det er nødvendig med et visst minstenivå av leger for kommunene for at legevakten skal fungere. Lav dekning av primærleger i storbyene må ses i sammenheng med tilgang til legespesialister, som er bedre i storbyene enn i spredtbygde kommuner. Samtidig er det en klar tendens til at legedekningen er høyest i de rikeste kommunene når en tar hensyn til innbyggertall. Som det framgår av tabellen, er forskjellen i legeårsverk pr. innbygger mellom storbyene og de rikeste kommunene svært stor. Samtidig er legedekningen i kraftkommuner langt høyere enn i samtlige andre kommunegrupper. I den grad det er sammenheng mellom lavt innbyggertall og spredtbygdhet er det behov for flere leger pr. innbygger for å organisere legevakt. Lett tilgjengelighet til spesialisthelsetjeneste kan gi mindre behov for allmennlegetjeneste i storbyene.

8.4.5 Pleie og omsorg

Regjeringens målsetning er at alle skal sikres et tilfredsstillende og mest mulig likeverdig tilbud av pleie- og omsorgstjenester, uavhengig av bosted, inntekt og sosial status. Pleie- og omsorgstjenestene har ansvaret for tjenester til eldre, funksjonshemmede, psykisk utviklingshemmede og personer med psykiske lidelser. Det er valgt å konsentrere framstillingen omkring tjenestene til de eldre. Alle indikatorene skriver seg fra samme tallgrunnlag som sammenligningstallene i styrings- og informasjonssystemet for helse- og sosialtjenestene.

Figur 8.13 viser utviklingen på landsbasis i antall årsverk pr. 100 innbyggere 67 år og over i pleie- og omsorgssektoren i perioden 1991- 96. Alle år er sammenlignet med 1991. Som figuren viser økte årsverkene pr. innbygger fra 1991 til 1993. Denne sterke veksten har sammenheng med overføring av personell og økte ressurser fra fylkeskommunene til kommunene i forbindelse med ansvarsreformen for psykisk utviklingshemmede. Fra 1993 til 1994 var det en svak nedgang i årsverkene pr. innbygger, men fra 1994 har antall årsverk igjen økt.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

I figur 8.14 er årsverkene gruppert etter fylke. Som det framgår av figuren hadde kommunene i de fire nordligste fylkene flest årsverk sett i forhold til innbyggertallet 67 år og eldre, mens østlandskommunene Østfold, Akershus og Vestfold hadde minst. Forskjellen mellom kommunene i Finnmark med flest årsverk pr. innbygger og kommunene i Østfold hvor det var færrest årsverk pr. innbygger 67 år og over er relativt stor, hhv. 18,5 og 10,3 årsverk pr. 100 innbyggere 67 år og eldre.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Hjemmebaserte tjenester

Ved utgangen av 1996 hadde 73 prosent av alle kommuner tilbud om heldøgns hjemmesykepleie. Dette er en vekst på 9 prosentpoeng sammenlignet med 1995. 98 prosent av alle kommuner hadde ved utgangen av 1996 tilbud om hjemmesykepleie alle ukedager, noe som er en moderat økning fra året før.

Figur 8.15 viser variasjonen mellom fylkene i dekningsgrad for hjemmetjenester målt som antall mottakere av hjemmetjenester pr. innbygger 67 år og eldre. Kommunene i Finnmark har i gjennomsnitt den høyeste dekningsgraden i landet på 26 prosent. Deretter følger kommunene i Sør-Trøndelag og Troms. Lavest gjennomsnittlig dekningsgrad har kommunene i Østfold og Akershus, begge på om lag 17 prosent. Variasjonene som her er vist kan skyldes flere forhold. For det første kan det bety ulik prioritering av pleie- og omsorgstjenester i kommunene, men det kan også bety at noen kommuner satser på hjemmebaserte tjenester framfor institusjonsbaserte. Imidlertid ser vi av figur 8.16 som viser dekningsgrad innen institusjonstjenester at Finnmark, som har høyest dekningsgrad innen hjemmetjenestene, også i gjennomsnitt har høyest dekningsgrad innenfor alders- og sykehjem. Østfold har lavest dekningsgrad for begge tjenestetypene. Inntektsforskjeller mellom kommunene er en viktig forklaring på forskjeller i dekningsgraden. I tillegg vet vi at muligheten for privat omsorg varierer relativt sterkt mellom kommunene. Dette vil også påvirke behovet for kommunale pleie- og omsorgstjenester.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Eldreinstitusjoner

Antallet av de eldste eldre har økt de senere årene. Sykeligheten øker med alderen. Behovet for heldøgnspleie og omsorg øker med alderen, og det er i gruppen over 80 år en finner det største behovet.

I figur 8.16 vises variasjonen i dekningsgrad for institusjonsplasser, og derav dekningsgraden for eneromsplasser beregnet i forhold til befolkningen 80 år og over. Kommunene i Finnmark tilbyr i gjennomsnitt opp mot 45 prosent av de eldre over 79 år en plass i alders- og sykehjem. Laveste dekningsgrad har kommunene i Østfold og Vestfold med henholdsvis 20 og 21 plasser pr. 100 innbyggere i aldersgruppen. Variasjonen mellom fylkene virker relativt store. Imidlertid kan etterspørselen variere kommunene imellom. Behovet for en institusjonsplass avhenger bl.a. av sykelighet. Det er vanlig å anta at sykeligheten i Finnmark og i Oslo er høyere enn i landet for øvrig. Dette kan være med på å forklare den høye utbyggingsgraden i Finnmark. Geografiske forhold og valg av organisasjonsløsning har også betydning. I tillegg er inntektsforskjeller også her en viktig forklaring på forskjeller i tjenestetilbud. Eneromsdekningen har også økt betydelig.

De siste årene har det vært en sentral målsetting å bygge ut antall enerom i institusjoner for eldre. Tiltaket har blitt fulgt opp gjennom egne finansieringsordninger. På landsbasis har det også vært en økning i andelen enerom de siste årene, og for 1996 utgjorde eneromsplassene 69 prosent av institusjonsplassene. Som det framgår av figur 8.16 varierer andelen eneromsplasser også en del kommunene i mellom, men følger i stor grad variasjonen i antall institusjonsplasser totalt. Kommunene i Finnmark hadde i gjennomsnitt også flest eneromsplasser med 28,2 plasser pr. innbygger 80 år og eldre, mens kommunene i Østfold hadde minst, med 14,2 plasser pr. innbygger 80 år og eldre. På grunn av varierende utbyggingsgrad i antall institusjonsplasser blir bildet noe annerledes hvis en ser på antall enerom som andel av institusjonsplassene. Kommunene i Sør- Trøndelag og Nordland kommer da ut med den laveste dekningsgraden på 63 prosent, mens kommunene i Vest- Agder får den høyeste på 86 prosent. Finnmark har også en relativ lav andel enerom med en dekning på 68 prosent.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Tabell 8.13 viser årsverk i pleie- og omsorgstjenesten pr. 100 innbygger 67 år og eldre for sammenlignbare kommuner. Det er en klar tendens til at kommuner med høye inntekter og lavt og middels innbyggertall har flest årsverk pr innbygger, mens kommuner med lave inntekter og lavt innbyggertall har minst årsverk pr. innbygger. De 9 rikeste kommunene ligger meget høyt, med i gjennomsnitt 21,1 årsverk pr. 100 innbygger 80 år og eldre.

Tabell 8.14 viser mottakere av hjemmetjenester beregnet i forhold til innbyggertallet over 66 år for gruppen av sammenlignbare kommuner. De kommunene som har de høyeste dekningsgradene av hjemmetjenester er kommuner med høye inntekter og lavt innbyggertall. Den laveste dekningsgraden finner vi hos kommuner med lave inntekter og lavt innbyggertall. De 9 rikeste kommunene kommer relativt godt ut, mens storbyene ligger relativt lavt.

Tabell 8.15 viser antall institusjonsplasser pr. 100 innbygger 80 år og eldre for gruppen av sammenlignbare kommuner. Som det framgår av tabellen har kommuner med høy inntekt og lavt innbyggertall flest institusjonsplasser pr. innbygger, mens kommunene med lave inntekter og høyt innbyggertall har færrest plasser pr. innbygger. De 9 rikeste kommunene kommer svært godt ut, med et gjennomsnitt på 45 plasser pr. innbygger 80 år og eldre. Til sammenligning hadde storbyene i gjennomsnitt 25 institusjonsplasser for den samme målgruppen.

8.4.6 Sosialhjelp

Figur 8.17 viser utviklingen i antall sosialhjelpstilfeller over 16 år i perioden 1980-1996. I perioden har det også vært en jevn vekst i antall innbyggere over 16 år.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Av figuren ser vi at det var en kraftig vekst i antall sosialhjelpstilfeller på siste halvdel av 1980-tallet. Deretter avtok vekstraten noe, og i 1993 var antall tilfeller høyest. Siden 1994 har antall tilfeller sunket, og i 1996 var nivået det laveste siden 1989. Dette har sammenheng med konjunkturoppgangen og den reduserte arbeidsledigheten de siste årene.

Figur 8.18 viser hvordan antall sosialhjelpstilfeller over 16 år fordelte seg på kommunene i 1996. Kommunene er gruppert etter fylke.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Oslo, Finnmark og Aust-Agder har høyest andel sosialhjelpstilfeller over 16 år, med hhv. 6,6 prosent, 6,5 prosent og 5,5 prosent. Sogn og Fjordane, Rogaland, Hordaland, og Møre og Romsdal har lavest andel sosialhjelpstilfeller over 16 år, hhv. 2,8 prosent for hver av de to førstnevnte, og 3,1 prosent for hver av de to andre. Gjennomsnittlig andel sosialhjelpstilfeller over 16 år i 1996 var for kommunene sett under ett 4,8 prosent av alle innbyggere over 16 år.

Antall langtidsbrukere som andel av sosialhjelpstilfeller i 1996 er vist i figur 8.19.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Oslo skiller seg ut med den klart høyeste andelen langtidsbrukere. I Oslo utgjorde disse i 1996 i overkant av 45 prosent av alle sosialhjelpstilfeller. Også Hedmark, Rogaland, Akershus, Vestfold og Østfold har høye andeler langtidsbrukere. Troms, Finnmark, Nord-Trøndelag og Nordland er de fylkene der kommunene har lavest andel langtidsbrukere. Gjennomsnittlig andel langtidsbrukere utgjorde 37,5 prosent av alle sosialhjelpstilfellene over 16 år.

Andelen sosialhjelpstilfeller i 1996 i aldersgruppen 18-24 år er vist i figur 8.20.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Av figuren ser vi at kommunene i Aust-Agder, Nordland og Finnmark har høyest andel sosialhjelpstilfeller i aldersgruppen 18-24 år. Aust-Agder skiller seg ut med en prosentandel på 11,4 prosent. Dette er likevel en nedgang i forhold til 1995. Også Nordland og Finnmark har ca. 11 prosent sosialhjelpstilfeller i denne aldersgruppen. Det vektede landsgjennomsnittet ligger på nærmere 10 prosent. Lavest andel har kommunene i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Rogaland og Hordaland, alle med en mindre andel enn 6,5 prosent sosialhjelpstilfeller i aldersgruppen 18-24 år. Totalt sett har det kun skjedd mindre endringer i forhold til 1995.

For alle sosialhjelpsindikatorene merker vi oss at det vektede landsgjennomsnittet er relativt høyt. Dette skyldes at kommunene med flest innbyggere som regel har flere innbyggere med behov for forskjellige former for sosialtjenester. Gjennomsnittstallene vil gjenspeile dette.

Tabell 8.16 viser gjennomsnittlig andel sosialhjelpstilfeller pr. 100 innbyggere over 16 år for gruppene av sammenlignbare kommuner.

Vi ser av tabellen at det er en tendens til at antallet sosialhjelpstilfeller øker når både folketall og innbyggertallet øker. Vi ser at storbyene har klart høyest andel sosialhjelpstilfeller.

At antallet sosialhjelpstilfeller også øker med økende inntekter, kan indikere at høyere inntektsnivå gir kommunene mulighet til å gi et bedre tjenestetilbud. Imidlertid har de 9 kommunene med høyest inntekter en lav andel sosialhjelpstilfeller. Dette kan trolig forklares med at dette er relativt små kommuner.

Tabell 8.17 viser gjennomsnittlig antall langtidsmottakere av sosialhjelp som andel av sosialhjelpstilfeller over 16 år for gruppene av sammenlignbare kommuner.

Av tabellen ser vi at det igjen er storbyene som har høyest andel langtidsmottakere av sosialhjelp. I hovedgruppene øker andel langtidsmottakere med antall innbyggere. Det kan også anes en svak tendens til at andelen langtidsmottakere synker med økende inntekter.

8.4.7 Tall for sammenlignbare kommuner

I vedlegg 8 gis det en oversikt over dekningsgrader og ressursinnsats i 1996 for barnehager, eldreomsorg og grunnskole for enkeltkommuner. Kommunene er gruppert på samme måte som under omtalen av tjenesteytingen innen de ulike sektorene. Sammenstillingen av kommunene i grupper er gjort for at de skal være sammenlignbare langs flere dimensjoner. Det er her valgt å dele inn etter økonomiske rammebetingelser og innbyggertall. Det er gjort nærmere rede for inndelingen i kapittel 8.4.1.

I vedlegget vises dekningsgrader i barnehage og eldreomsorg, ressursinnsats pr. elev i grunnskolen, og ressursinnsats pr. innbygger over 67 år i eldreomsorgen. I tillegg er det vist en indikator over samlet kommunal ressursinnsats innen disse tre sentrale tjenestene. Med en del forbehold, nærmere redegjort for i kapittel 8.4.1, kan man forvente at kommuner med om lag like store frie inntekter og likt antall innbyggere vil ha om lag lik samlet ressursinnsats pr. innbygger. Med andre ord kan det forventes at kommunene innen hver av gruppene vil ha omtrent lik samlet ressursinnsats pr. innbygger.

Av tabell 1 i vedlegg 8 ser vi at forskjellene både innen dekningsgrader og ressursinnsats er relativt store innenfor hver av kommunegruppene. Det kan synes rimelig å anta at disse variasjonene til en viss grad kan tilskrives ulike behov i kommunene. Imidlertid er også nivået på den samlede ressursinnsatsen pr. innbygger innenfor samme gruppe av kommuner noe varierende. Gitt at grupperingen samler kommuner med viktige fellestrekk i forhold til samlet utgiftsbehov, kan forskjellene i ressursinnsats innenfor gruppene derfor ikke hovedsakelig forklares med forskjeller i behov. Forskjellene innenfor gruppene må derfor i større grad forklares med ulike prioriteringer og forskjeller i effektivitet mellom kommunene.

Tabell 8.18 viser gjennomsnittlig ressursinnsats for hver av kommunegruppene.

Vi ser at både nivå på frie inntekter og størrelse (dvs. antall innbyggere) påvirker ressursinnsatsen.

Gjennomsnittlig ressursinnsats pr. 1 000 innbyggere er høyest i kommuner med lavt eller middels innbyggertall og høyt inntektsnivå, foruten i de rikeste kommunene. Lavest ressursinnsats har kommunene med middels og høyt innbyggertall og lave inntekter, samt storbyene.

Disse tendensene avspeiler seg også når vi sammenligner ressursinnsatsen i gruppene 10 og 11: kommunene i gruppe 10, som er de rikeste kommunene, setter i gjennomsnitt inn nesten dobbelt så mange årsverk pr. 1 000 innbygger som storbyene, hhv. 70 og 36.

Ulikheter i samlet ressursinnsats mellom grupper av sammenlignbare kommuner synes derfor alt i alt for en stor del å kunne forklares med forskjeller i frie inntekter og innbyggertall.

8.5 Nærmere om fylkeskommunal tjenesteproduksjon

8.5.1 Somatiske spesialisthelsetjenester

Figur 8.21 viser utviklingen i antall utskrivninger i forhold til folketall for perioden 1990-1996. Som utskrivning regnes et avsluttet sykehusopphold (overføringer mellom ulike avdelinger regnes ikke med).

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Av figuren ser vi at antall utskrivninger i forhold til folketallet sank fra 1990 til 1991. Først i 1993 var antall utskrivninger over nivået fra 1989. I 1994 sank antall utskrivninger noe, mens det gjennomgikk en økning i 1995 og 1996. I perioden økte antall utskrivninger pr. 1 000 innbyggere fra 143 i 1989 til 148,5 i 1996.

I figur 8.22 viser vi antall årsverk og antall effektive senger for sykehusene gruppert etter tilknytningsfylke.

Kilde: (Kilder: Antall årsverk: Statistisk sentralbyrå. Effektive senger: Samdata sykehus. Sammenligningsdata for somatisk fylkeshelsetjeneste 1996 (NIS-rapport 6/97))

Av figuren ser vi at Finnmark har høyest antall effektive senger og Akershus lavest. Det er imidlertid relativt liten forskjell mellom fylkene. Større forskjeller mellom fylkene finner vi når vi ser på antall årsverk i forhold til innbyggertallet. Troms, Oslo, Sør-Trøndelag og Hordaland ligger høyest, med hhv. 19,7, 15,5 14,0 og 12,0 årsverk pr. 1 000 innbyggere. Landets 4 regionsykehus ligger i disse fylkene, og dette forklarer mye av forskjellen til resten av fylkene. Lavest ligger Akershus, Vestfold, Hedmark og Telemark. For Akershus er det viktig å merke seg at dette fylket sender en stor andel gjestepasienter til statlige sykehus i Oslo-regionen. I forhold til den fylkesvise fordelingen for 1995 er det relativt små endringer.

Figur 8.23 viser antall sykehusopphold i 1995 og 1996. Tallene er basert på pasientenes bostedsfylke, ikke på hvor de er behandlet.

Kilde: (Kilde: Samdata sykehus. Sammenligningsdata for somatisk fylkeshelsetjeneste 1996 (NIS-rapport 6/97))

Figuren viser at det fortsatt er relativt stor variasjon fylkene i mellom når det gjelder antall sykehusopphold pr. innbygger. Trenden er at antall sykehusopphold har økt fra 1995 til 1996. Gjennomsnittlig antall sykehusopphold pr. 1 000 innbyggere økte fra 146 til 148. Bare i tre av fylkene har antall sykehusopphold gått ned: Buskerud, Hordaland og Nordland. I Aust-Agder, Vestfold og Sør-Trøndelag er antallet stabilt. Høyest antall sykehusopphold pr. innbygger har Sogn og Fjordane, Nordland og Finnmark. Færrest har Akershus, Oslo og Rogaland. Også når tallene korrigeres for kjønns- og alderssammensetning har Oslo og Akershus lavest antall sykehusopphold pr. 1 000 innbyggere (NIS-rapport 6/97). Disse tallene er imidlertid ikke korrigert for sykdomssammensetning.

8.5.2 Psykisk helsevern

Figur 8.24 viser utviklingen fra 1990 til 1996 i antall heldøgnsplasser innen psykiatri, og utviklingen i antall polikliniske konsultasjoner.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Av figuren ser vi at det har vært en konstant nedgang i antall heldøgnsplasser siden 1990. Dette er en videreføring av utviklingen siden 1980: også i perioden 1980 til 1990 var det en jevn nedgang i antall heldøgnsplasser. Det var noe over 8 000 psykiatriske heldøgnsplasser i 1990. Dette var redusert til ca. 6 600 plasser i 1996.

For antall polikliniske konsultasjoner frem til 1995 var utviklingen motsatt. Målt i absolutte tall ble det i 1990 registrert i overkant av 388 000 psykiatriske polikliniske konsultasjoner, mot i underkant av 559 000 konsultasjoner i 1996. Det er viktig å merke seg at statistikken ikke er fullstendig sammenlignbar. Fra 1995 til 1996 ble registreringen av antall polikliniske konsultasjoner endret, slik at færre konsultasjoner ble regnet som polikliniske. Viktigere enn å se på forskjellen fra 1995 til 1996 vil det derfor være at selv med en mer restriktiv definisjon av hva som regnes som polikliniske konsultasjoner, har antallet økt kraftig på hele 1990-tallet.

Figur 8.25 viser antall psykiatriske heldøgnsplasser for hhv. voksne og barn/ungdom opp til 18 år.

Kilde: (Kilde: Samdata psykiatri. Sammenligningsdata for psykiatrisk fylkeshelsetjeneste 1996. Del 2 Tabelldel (NIS-rapport 8/97))

Oslo har klart flest heldøgnsplasser for voksne, 29 plasser pr. 10 000 innbyggere 18 år og eldre. Også Møre og Romsdal, Rogaland og Buskerud har høye andeler. Færrest heldøgnsplasser for voksne pr. innbygger 18 år og eldre har Nordland og Hedmark med hhv. 11 og 12. Landsgjennomsnittet lå på 18 heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner for voksne.

For barn og ungdom har Aust-Agder og Oslo flest plasser pr. 10 000 innbyggere under 18 år, hhv. 4,5 og 4,3. Vestfold, Møre og Romsdal og Telemark har det dårligst utbygde psykiatri-tilbudet til barn og ungdom, alle med mindre enn 1 plass pr. 10 000 innbyggere under 18 år. Gjennomsnittet for fylkene er 2,3 plasser pr. 10 000 innbygger under 18 år.

Antall polikliniske konsultasjoner fylkesvis i 1995 og 1996 er vist i figur 8.26.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Av figuren ser vi at det er til dels store variasjoner fylkene imellom når det gjelder antall polikliniske konsultasjoner. I 1996 har Sogn og Fjordane, Oppland og Oslo flest polikliniske konsultasjoner pr. innbygger. Hordaland og Akershus har færrest.

Figur 8.27 viser antall årsverk i psykiatrien over og under 18 år i 1996.

Kilde: (Kilde: Samdata psykiatri. Sammenligningsdata for psykiatrisk fylkeshelsetjeneste 1996. Del 2 Tabelldel (NIS-rapport 8/97))

Oslo og Troms skiller seg ut som de fylkene som i 1996 brukte klart flest årsverk på voksenpsykiatri målt i forhold til antall voksne innbyggere. Finnmark, Akershus, Østfold og Aust-Agder la ned færrest årsverk i voksenpsykiatrien. I barne- og ungdomspsykiatri skiller igjen Oslo seg ut med flest årsverk pr. 10 000 innbyggere under 18 år, her sammen med Finnmark. Telemark og Vestfold la ned færrest årsverk i barne- og ungdomspsykiatri i 1996.

8.5.3 Videregående opplæring

Figur 8.28 viser utviklingen i omfang av videregående opplæring på landsbasis fra 1994 til 1997. I løpet av denne fireårsperioden har omfanget blitt redusert med om lag 5 prosent.

Kilde: (Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

Figur 8.29 viser omfanget for det enkelte fylke for skoleåret 1997-98. I følge «Omfangsforskriften» fra Kirke-, utdannings-, og forskningsdepartementet skal alle fylkeskommunene gi et utdanningstilbud som utgjør 375 prosent beregnet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull fra grunnskolen. Som det framgår av figuren er det store variasjoner i omfanget for de ulike fylkeskommunene. Bare Oslo oppfyller kravet i inneværende skoleår med sine 377 prosent. Finnmark ligger imidlertid relativt høyt med 371 prosent. På landsbasis ligger gjennomsnittet på 357 prosent. Lavest ligger Sogn og Fjordane fylkeskommune med et omfang på 332 prosent.

Kilde: (Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

Figur 8.30 viser andelen elever i yrkesfaglig og allmennfaglig studieretning for skoleåret 1997-98. De regionale forskjellene i linjevalg er interessante. I Oslo og Akershus valgte 65 prosent av elevene allmennfag, mens de resterende 35 prosentene valgte yrkesfag. Forholdet var annerledes i Nordland og Nord- Trøndelag hvor andelen med allmennfaglig studieretning utgjorde 51 prosent. Foruten at linjevalget har sammenheng med interesser og anlegg, vil det også ha sammenheng med hvor godt utbygd de ulike studieretningene er. Dette vil igjen kunne ha sammenheng med sammensetningen av etterspørselen etter arbeidskraft.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

9 Rapportering fra fylkesmannsembetene

I 1993 startet departementet et forsøk med rapportering fra fylkesmannsembetene om bruk av delegert myndighet. I 1994 gikk man over til fast og pålagt rapportering. Vi skal her presentere resultatene fra rapporteringen for 1997 på fem områder:

• Behandling av kommunale budsjettvedtak jfr. kommuneloven §45.

• Godkjenning av kommunale låneopptak, jf. kommuneloven §50.

• Godkjenning av kommunale garantier, jf. kommuneloven §51.

• Lovlighetskontroll etter kommunelovens §59.

• Forvaltningsklage over enkeltvedtak truffet av kommunestyret etter forvaltningslovens §28 annet ledd.

Vi vil i denne sammenhengen også presentere enkelte tall for tilsvarende rapportering for 1994, 1995 og 1996, for å illustrere utviklingen i denne perioden.

Grunnen til at departementet spesielt ber om rapportering om løsningen av disse oppgavene, er at disse utgjør basisaktiviteten i statens styring av enkeltkommuner i spørsmål vedrørende økonomi og kommunal saksbehandling. Disse opplysningene gir også indikasjoner på den økonomiske situasjonen i kommunene (dette gjelder særlig behandlingen av kommunale budsjettvedtak). Arbeidet med disse sakene er også forankringen for mye av den juridiske og økonomiske veiledningen fylkesmannen driver i forhold til kommunene.

9.1 Kontroll med kommunale budsjettvedtak kommuneloven §45

Fylkesmannen har ansvar for kontroll med kommunenes budsjetter både når det gjelder de materielle og de formelle sidene.

Den formelle kontrollen tar i hovedsak sikte på å kontrollere at saksbehandlingen er korrekt og at vedtaket er fattet av et kompetent organ. Den materielle kontrollen tar sikte på å sjekke innholdet i budsjettet. Budsjettet skal være realistisk, fullstendig og i balanse.

Som det framgår av tabell 9.1 har det siden 1995 skjedd en betydelig reduksjon i antall budsjetter som fylkesmannen har opphevet. Den viktigste årsaken til at budsjettene blir opphevet er det økonomiske innholdet i dem. Den store reduksjonen i antallet budsjetter som blir opphevet av denne grunn, er en indikasjon på at kommunene i større grad har fått budsjettene under kontroll.

Det er bare få kommuner som får budsjettet opphevet på grunn av formelle feil.

9.2 Godkjenning av låneopptak

Fylkesmannen er delegert myndighet til å godkjenne låneopptak, jf. kommuneloven § 50. Tabell 9.2 viser behandling av søknader i 1995, 1996 og 1997. Totalt sett er det gitt avslag på 42 lånesøknader.

Ut fra tabellen ser vi at det har vært en reduksjon i antallet lånesøknader fra 1996 til 1997. Dette er en nedgang som fortsetter fra 1995. Likevel ser vi en økning fra 1996 til 1997 i antall lånesøknader som ikke er godkjent. I fjorårets kommuneøkonomiproposisjon kunne det derimot dokumenteres en kraftig nedgang i ikke godkjente lånesøknader i forhold til i 1995.

9.3 Godkjenning av garantier

Kommunene kan bare stille garanti for bestemte formål. Det er ikke adgang til å stille garanti for forpliktelser knyttet til næringsvirksomhet. Fylkesmannen skal både kontrollere at formålet er lovlig og at kommunene vil ha økonomisk bæreevne til å påta seg forpliktelsen. I tillegg skal fylkesmannen kontrollere om det er begått formelle feil.

Som det framgår av tabell 9.3 er det små utslag fra år til år når det gjelder kommunale garantivedtak. Det er en liten oppgang på 10 vedtak fra 1996 til 1997. 23 av totalt 300 vedtak har ikke fått fylkesmannens godkjennelse. Den viktigste årsaken til at fylkesmannen ikke godkjenner kommunale garantivedtak er at garantiformålet er ulovlig.

9.4 Lovlighetsklage etter kommuneloven § 59

Kommuneloven § 59 gir minst tre kommunestyremedlemmer anledning til å kreve at fylkesmannen kontrollerer lovligheten av avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller av administrasjonen. Fylkesmannen kan også selv ta initiativ til lovlighetskontroll. Tabell 9.4 gir informasjon fra 1994, 1996 og 1997 om saker fylkesmannen hadde oppe til lovlighetskontroll. Vi har ikke tatt med tallene for 1995 fordi dette året representerte et unntaksår ved at en stor del av sakene som ble lovlighetskontrollert var kontroll i forbindelse med valg av nemnder etter kommunevalget i enkelte kommuner.

Det har vært en reduksjon på 10 i antallet lovlighetsklager fylkesmannen behandlet i 1997 i forhold til i 1996. Dette er et brudd på utviklingen med økning i antallet i årene etter at departementet startet sin rapportering i 1994.

Vi kan også se at fylkesmennene i større grad tar initiativ til å lovlighetskontrollere kommunale vedtak. Her er det en markant økning i forhold til 1994 og 1996.

Når det gjelder antall vedtak som ble stadfestet er tallet 120 for 1997. 37 vedtak ble kjent ulovlige, mot 25 i 1994 og 30 i 1996.

Av de vedtakene som i 1997 ble kjent ugyldige oppga fylkesmannsembetene mangel ved innholdet som årsak i 24 av sakene. Kompetansemangel er oppgitt som grunn i 3 saker. I 12 saker er det mangel ved tilblivelsen som er årsaken. I en sak er det myndighetsmisbruk som oppgis som grunn.

9.5 Forvaltningsklage over enkeltvedtak i kommunestyret, forvaltningsloven § 28 2. ledd

Forvaltningsklage til fylkesmannen over enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven § 28 kan fremmes av parter eller andre med rettslig klageinteresse. Vanligvis skal slike klager avgjøres av den interne klagenemnda i kommunen, men dersom det er kommunestyret som har fattet enkeltvedtaket, skal klagen behandles av fylkesmannen. Fylkesmannen har full overprøvingskompetanse. Også utdanningsdirektøren er delegert tilsvarende kompetanse innenfor sitt ansvarsområde.

I 1997 ble det klaget inn 23 enkeltvedtak i kommunestyret til fylkesmannen som stadfestet 19 av disse vedtakene. Utdanningsdirektøren fikk 9 klager på enkeltvedtak fattet av kommunestyrer og stadfestet 4 av disse vedtakene.

I 1996 var antallet klager til fylkesmannen 17. Av disse ble 13 stadfestet. Utdanningsdirektøren fikk 5 klager på enkeltvedtak og stadfestet 3 av dem.

Vi ser en moderat utvikling ved at flere enkeltvedtak som kommunen fatter blir klaget inn for regional statsforvaltning i perioden 1995-97. Mengden av denne type saker må likevel karakteriseres som beskjeden. Hvert fylkesmannsembete behandler i overkant av en sak hver.

10 Øremerkede tilskudd og kommunal medfinansiering

Ved behandling av statsbudsjettet for 1997, jf. Budsjett-innst.S. nr 5 for 1996-97, fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 1997 og for det enkelte år deretter, synliggjøre behovet for kommunale og fylkeskommunale egenandeler knyttet til øremerkede tilskudd.»

Vedtaket ble fulgt opp i kommuneøkonomiproposisjonen for 1998, jf. kapittel 1.5 i St prp nr 61 for 1996-97. Den kommunale medfinansieringen av øremerkede tilskudd ble anslått til om lag 9 800 millioner kroner i 1997.

Stortingsvedtaket innebærer at den kommunale medfinansieringen knyttet til øremerkede tilskudd skal synliggjøres hvert år. I St prp nr 61 ble det sagt at en tar sikte på årlig rapportering til Stortinget i Kommuneøkonomiproposisjonen.

Siden 1990 har antall øremerkede poster på statsbudsjettet svingt mellom 88 og 110. I 1998 er det om lag 90 ulike tilskuddsposter på statsbudsjettet. I perioden fra 1990 har den andelen som øremerkede tilskudd utgjør av kommunesektorens samlede inntekter gradvis økt. Tilskuddene utgjorde om lag 10 prosent av de samlede inntektene i 1990; i 1998 er andelen i underkant av 17 prosent.

Øremerkede tilskudd er en form for statlig subsidiering som skal bidra til at kommunene og fylkeskommunene produserer mer av de tjenestene som er finansiert av tilskudd enn det som ellers ville vært tilfellet. Øremerkede tilskudd brukes ofte til å stimulere kommunene og fylkeskommunene til å bygge ut tjenester som står svakt, og hvor det er nasjonalt ønskelig med lokal utbygging. Øremerkede tilskudd kan også være utformet som statlige betalingsordninger for tjenester som ikke skal utføres i alle deler av landet, og de kan brukes til å dekke kostnader ved utprøving og forsøk med tjenestetilbud, handlingsplaner mv.

Ofte er det krav eller forventninger om at kommunesektoren skal bidra med egne ressurser til det formålet som det øremerkede tilskuddet er opprettet for. Denne medfinansieringen må dekkes av sektorens frie inntekter, det vil si rammetilskudd og egne skatteinntekter. Tilgangen til øremerkede tilskudd for den enkelte kommune og fylkeskommune vil derfor være avhengig av nivået på de frie inntektene.

Det er betydelige metodiske problemer med å anslå omfanget av kommunal medfinansiering som følger av øremerkede tilskudd. Dette skyldes bl.a. følgende forhold:

• Det er relativt få øremerkede tilskudd som er ledsaget av eksplisitte krav om medfinansiering for at de skal kunne utbetales. For mange tilskudd er det imidlertid betydelige forventninger fra statens side om at kommunene skal benytte egne ressurser i tilknytning til de øremerkede tilskuddene.

• Kommuneregnskapets inndeling svarer i liten grad til inndelingen av de statlige øremerkede tilskuddene. Det er derfor ikke mulig å legge kommuneregnskapet til grunn for anslag om kommunal medfinansiering.

Kommunal medfinansiering av øremerkede tilskudd betraktes vanligvis som den ressursinnsatsen som er knyttet til selve tjenesteproduksjonen. Dette omfatter f.eks. lønnskostnader og utstyrskostnader. I mange tilfeller må det påregnes ytterligere ressursinnsats fra kommunesektorens side. Dette er knyttet til administrative kostnader av ulike slag. For det første kan det være administrative prosedyrer som må følges for å utløse øremerkede tilskudd fra staten. Disse er gjerne knyttet til utforming av søknader om tilskudd, utarbeidelse av planer om bruk av midlene, regnskapsføring og rapportering om hvordan midlene er brukt. For det andre kan det være snakk om administrative felleskostnader for den enkelte kommune og fylkeskommune som er knyttet til de tjenester som er finansiert av øremerkede tilskudd. Disse kan være knyttet til kontorhold, andel av husleieutgifter, IT-utgifter m.v. Denne type kostnader for kommunesektoren er svært vanskelig å anslå, og det er grunn til å tro at det i liten grad tas hensyn til dem.

For en nærmere drøfting av de metodiske problemene ved å anslå kommunal medfinansiering vises det til kap. 1.5 i St prp nr 61 for 1996-97.

Rapportering om kommunal medfinansiering i denne proposisjonen bygger på det materialet som lå til grunn for fjorårets rapportering. Utgangspunktet da var regnskapstall for øremerkede tilskudd i 1995, som var sist kjente regnskapsår. Grunnlagsmaterialet er nå oppdatert med endringer i øremerkede tilskudd fra 1995 til 1996.

På bakgrunn av regnskapstall for 1996 er det gitt anslag på den kommunale medfinansieringen dette året. Anslaget er gitt på et relativt aggregert nivå for de departementene som har stort omfang av øremerkede tilskudd. Anslagene omfatter både ordninger som har eksplisitte krav til kommunal medfinansiering, og ordninger hvor det ikke er slike krav, men hvor kommunal medfinansiering faktisk finner sted.

Anslagene inkluderer administrative merkostnader. Det er skjønnsmessig lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene vanligvis vil ha administrative merutgifter på i størrelsesorden 5 til 25 prosent av tilskuddet, avhengig av type tilskudd. Enkelte tilskudd er rene refusjonsordninger som krever liten administrativ ressursbruk i kommunen/fylkeskommunen, mens andre tilskudd vil kunne kreve omfattende administrativ innsats.

Anslag på kommunal medfinansiering i 1996

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• skolefritidsordningen

• kommunale musikkskoler

• folkehøgskoler

• undervisning av fremmedspråklige i grunnskolen

• voksenopplæring for flyktninger og innvandrere

Kulturdepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• tilskudd til lokale og regionale kulturbygg

• museumstilskudd

Kommunal- og regionaldepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• kommunale næringsfond

• arbeidsmarkedstiltak

Sosial- og helsedepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• ansvarsreformen for psykisk utviklingshemmede

• refusjon for poliklinisk virksomhet ved sykehus

• tilskudd til fastlønnsordning for allmennleger og fysioterapeuter

• refusjon godkjente kapitalutgifter

• tilskudd til regionsykehus

Barne- og familiedepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• driftstilskudd til barnehager

Samferdselsdepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• tilskudd til fylkesveganlegg

Miljøverndepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• tilskudd til kommunale vannmiljø- og avløpstiltak

De øvrige departementene har i mindre grad øremerkede tilskuddsordninger. Nedenfor er det gitt et samlet anslag på kommunal medfinansiering knyttet til øremerkede tilskudd under disse departementene.

Anslag på kommunal medfinansiering for 1998

I 1996 utgjorde øremerkede tilskudd i alt om lag 25 400 millioner kroner, inkludert tilskudd til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak. Den samlede kommunale medfinansieringen av øremerkede tilskudd er grovt anslått til 8 300 millioner kroner dette året. Dette utgjør om lag 33 prosent av de øremerkede tilskuddene.

I 1998 utgjør de øremerkede tilskuddene i alt om lag 32 200 millioner kroner, det vil si en økning fra 1996 på 6 800 millioner kroner. Beregningsmessig legges det til grunn at den andelen som kommunal medfinansiering utgjør er uforandret fra 1996 til 1998, det vil si om lag 33 prosent. Den kommunale medfinansieringen av øremerkede tilskudd kan på dette grunnlag anslås til om lag 10 600 millioner kroner i 1998, dvs en økning på 800 millioner kroner fra 1997. Det er usikkert hvor stor del av økningen i medfinansieringen som er dekket inn gjennom økning i frie inntekter.

Som i rapporteringen for 1997 må det understrekes at det er knyttet betydelig usikkerhet til anslagene på den kommunale medfinansieringen.