Del 4
V Forslag til endringer i finansiering av kommunesektoren

14 Innledning og sammendrag

14.1 Oppnevningen av Inntektssystemutvalget

Inntektssystemutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 24. februar 1995. Ved oppnevningen ble utvalget bedt om å avgi to delutredninger. Delutredning 1 ble lagt fram 11. januar 1996, NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Første delutredning inneholdt forslag til endringer i inntektssystemet. Regjeringen la frem forslag til endringer i inntektssystemet i St prp nr 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. Stortinget vedtok forslagene knyttet til inntektssystemet, og endringene fikk virkning fra og med 1.1.97.

Inntektssystemutvalget avga sin andre delutredning, NOU 1997:8 «Om finansiering av kommunesektoren» 31. januar 1997. I delutredning 2 vurderer utvalget finansieringen av kommunesektoren generelt. Utvalget foreslår en rekke reformer i finansieringssystemet med sikte på å gi større lokal forankring, bedre stabilitet og makroøkonomisk styring og klarere ansvarsforhold.

14.2 Sammendrag

14.2.1 Kapitteloversikt

Hovedtrekkene i dagens finansieringssystem beskrives i kapittel 15, hvor lokale skatteinntekter, overføringer og brukerbetaling i dagens system blir gjort rede for. I vurderingen av endringer i dagens finansieringssystem har regjeringen tatt utgangspunkt i Inntektsystemutvalgets utredning (NOU 1997:8) «Om finansiering av kommunesektoren». En beskrivelse av utvalgets forslag til endringer i finansieringssystemet og utvalgets anbefalinger er gitt i kapittel 16. Inntektssystemutvalgets utredning ble sendt på bred høring med frist 1. juli 1997. De offisielle høringsuttalelsene fra kommunene, fylkeskommunene, fylkesmennene, KS, LO og NHO er sammenfattet og oppsummert i kapittel 17. Kapittel 18 beskriver reformbehov i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner, og det blir redegjort for regjeringens syn på problemene knyttet til utformingen av dagens finansieringssystem. I kapittel 19 presenteres regjeringens vurdering av behov for endringer i finansieringssystemet. I kapittel 20 er det vist fordelingsvirkninger for kommuner og fylkeskommuner av et bortfall av kommunal inntektsskatt fra etterskuddspliktige skattytere, selskapsskatt.

14.2.2 Regjeringens vurdering av behov for og forslag til endringer i finansieringssystemet

En gjennomgang av utformingen av finansieringssystemet bør, etter Regjeringens oppfatning, ta utgangspunkt i mål om lokal forankring, stabile og forutsigbare inntekter og rettferdig fordeling/likeverdighet i tjenestetilbud.

14.2.2.1 Lokal skattefinansiering

Regjeringen betrakter lokal skattefinansiering som en grunnleggende forutsetning for lokalt selvstyre og lokaldemokrati. I vurderingen av ulike kriterier for valg av kommunale og fylkeskommunale skatter har regjeringen lagt vekt på et stabilt, forutsigbart og jevnt fordelt skattegrunnlag. Det er også tatt hensyn til at skatteinntektene bør ha en lokal forankring og skatteadministrativ enkelhet.

Regjeringen foreslår med utgangspunkt i denne vurderingen at skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere bør utgjøre hoveddelen av kommunesektorens skatteinntekter. Skattegrunnlaget er relativt jevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og den personlige inntektsskatten gir en god kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk. En ulempe ved høy grad av skattefinansiering er at skattefundamentet er konjunkturavhengig slik at inntektene blir ustabile og lite forutsigbare. Skatten på alminnelig inntekt hos personlige skattytere er likevel mindre konjunkturavhengig enn selskapsskatten.

Regjeringen har i denne proposisjonen gitt en bred omtale av konsekvensene av å gjøre den kommunale selskapsskatten statlig. Regjeringens oppfatning er at hensynet til lokal forankring, større stabilitet og forutsigbarhet og en mer rettferdig fordeling tilsier at den kommunale selskapsskatten erstattes med skatt fra personer. Forslaget om å gjøre selskapsskatten statlig, vil imidlertid for enkelte kommuner kunne gi forholdsvis store fordelingsvirkninger. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 komme tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten fra selskaper skal tilfalle staten. Regjeringen vil samtidig foreslå at kommuner som får et betydelig inntektsbortfall som følge av denne endringen, blir delvis kompensert.

Regjeringen foreslår at ordningen med kommunal skatt på formue fra personlige skattytere bør beholdes. Begrunnelsen for dette er at kommunal formueskatt oppfyller kriteriene om stabilitet, forutsigbarhet og lokal forankring.

Forutsatt at selskapsskatten avvikles som kommunal skatt og gjøres om til statlig skatt, vil regjeringen foreslå en gradvis økning av kommuneskattens andel av de samlede inntektene fra dagens nivå på ca 47 prosent til opp mot 50 prosent. Begrunnelsen for økt skatteandel er hensynet til lokal forankring. Skatteinntektene bør utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter, og en høyere skatteandel reduserer kommunesektorens avhengighet av overføringer.

For å vurdere nærmere hvilken betydning lokal beskatningsfrihet kan ha for det kommunale selvstyret, foreslår regjeringen et begrenset forsøk med lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten. Begrenset lokal beskatningsfrihet kan styrke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter, og er et mulig tiltak for å bedre oppslutningen om lokaldemokratiet.

Regjeringen legger opp til å beholde eiendomsskatten som en kommunal inntektskilde. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til dette i en egen lovproposisjon, jf. kap. 15.2.2.

14.2.2.2 Brukerbetaling

Etter regjeringens oppfatning vil en sterkere vektlegging av ordninger med direkte betaling for bruk av kommunale tjenester være gunstig ut fra et rent effektivitetshensyn. Regjeringen mener likevel at nasjonal fordelingspolitikk og hensyn til et likeverdig tjenestetilbud tilsier tilbakeholdenhet i eventuelt økning i brukerbetalingen. Regjeringen ser derfor ikke behov for innføring av brukerbetalingsordninger på nye tjenesteområder på det nåværende tidspunkt. Inntekter fra brukerbetaling som andel av kommunesektorens totale inntekter foreslås videreført om lag på dagens nivå. Som følge av at det inntektspotensiale som ligger i brukerbetalingsordninger i varierende grad er utnyttet i kommunene, kan det likevel tenkes at andelen kan øke noe de nærmeste årene

Det er etter regjeringens oppfatning behov for en klargjøring av rammer for maksimal betaling fra den enkelte bruker av tjenester innenfor kommunal forvaltning. Regjeringen foreslår som et gjennomgående prinsipp, at brukeren maksimalt kan kreves for betaling tilsvarende dekning av kommunens/fylkeskommunens egne kostnader ved tjenesteproduksjonen (selvkost).

Regjeringen vil foreta en gjennomgang av dagens regelverk rundt adgangen til å kreve brukerbetaling for kommunale tjenester, for å se på om regelverket er tilstrekkelig samordnet og hensiktsmessig. Hovedprinsippet bør etter regjeringens vurdering være at det er opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å avgjøre om og hvordan kommunale tjenester skal subsidieres fra kommunens/fylkeskommunens side. Dette muliggjør en samlet avveining av effektivitets- og fordelingshensyn fra lokale myndigheters side. Statlig regulering bør begrenses til å angi tjenester hvor det ikke er adgang til å bruke brukerbetaling, samt betalingsbegrensningsregler som kan skjerme storforbrukere av sentrale velferdstjenester.

14.2.2.3 Overføringer

Inntektsutjevningen

Regjeringen foreslår ingen endringer i utformingen av inntektsutjevningen. Regjeringen legger til grunn den opptrappingen av nivået på inntektsutjevningen som Stortinget tidligere har vedtatt. Det innebærer en gradvis opptrapping fram til 2001. Fra og med 2001 vil kommuner med skatteinntekter under 110 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt (referansenivået) få kompensert 90 prosent (kompensasjonsgraden) av differansen mellom egne skatteinntekter og referansenivået. Regjeringen har spesielt vurdert om en reduksjon av kompensasjonsgraden fra 90 prosent til 80 prosent vil kunne bidra til å gi kommuner økte incentiver til å tilrettelegge for lokal næringsvirksomhet. Regjeringen finner ikke grunnlag for å si at redusert kompensasjonsgrad vil føre til bedre kommunal tilrettelegging for lokal næringsvirksomhet. Undersøkelser tyder på at utviklingen av arbeidsplasser for innbyggerne er et viktigere motiv for kommunalt næringsengasjement enn økte skatteinntekter. En reduksjon av nivået på inntektsutjevningen vil derimot kunne bidra til å øke forskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, og er dermed ikke i tråd med regjeringens målsettinger knyttet til likeverdig tjenestetilbud.

Øremerkede tilskudd

Som et supplement til rammefinansieringen er øremerkede tilskudd et hensiktsmessig virkemiddel, bl.a i tilknytning til utbygging av nasjonalt prioriterte tjenester på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Det kan imidlertid være enkelte ulemper med øremerkede tilskudd. Omfattende bruk av øremerkede tilskudd kan føre til redusert kostnadseffektivitet, manglende prioriteringseffektivitet, et uoversiktlig overføringssystem, svakere makroøkonomisk styring, økte inntektsforskjeller mellom kommuner/fylkeskommuner og høyere administrative kostnader. Regjeringen legger derfor til grunn at bruk av øremerkede tilskudd bør begrunnes særskilt, jf omtale av prinsipper for øremerking i kap. 19.5.2.

Regjeringen vil sette i gang forsøk i et begrenset antall kommuner og fylkeskommuner med å tildele øremerkede tilskudd som rammetilskudd. Et slikt forsøk kan gi kunnskap om forsøkskommunenes prioriteringer og effektivitet sammenliknet med andre kommuner. Det vil også være av interesse å se om lokaldemokratiet vitaliseres i de aktuelle kommunene.

14.2.2.4 Drøftingsprosedyre

Regjeringen er enig med Inntektssystemutvalget i at kontakten mellom staten og kommunesektoren bør gjøres mer systematisk enn i dag. Regjeringen slutter seg til Inntektssystemutvalgets forslag om å formalisere kontakten mellom staten og kommunesektoren. Regjeringen mener at siktemålet med en slik formalisert kontakt bør være informasjonsutveksling om forhold som har betydning for kommunesektorens utgiftsnivå. Regjeringen vil legge opp til at det avholdes minst 2 møter årlig, og at møtetidspunktene tilpasses budsjettarbeidet.

15 Dagens finansieringssystem

15.1 Innledning

Kommunesektoren har ansvaret for vesentlige oppgaver innen tjenesteyting og samfunnsutbygging. For å løse frivillige og lovpålagte oppgaver legger sektoren beslag på en betydelig del av landets ressurser. I 1997 var kommuneforvaltningens inntekter vel 180 milliarder kroner, noe som utgjorde om lag 20 prosent av bruttonasjonalproduktet.

Skatteinntektene er kommuneforvaltningens viktigste inntektskilde. I 1997 var skatteinntektene over 85 milliarder kroner og utgjorde over 47 prosent av kommuneforvaltningens inntekter. Om lag 38 prosent av inntektene kommer i form av statlige overføringer. Av dette utgjør rammeoverføringene i underkant av 26 prosent. Inntekter fra brukerbetaling, som har fått økende betydning de siste årene, utgjorde over 22 milliarder kroner, eller vel 12 prosent av de samlede inntektene i 1997. Renter og andre inntekter, som har fått mindre betydning de siste årene, utgjorde bare 1,5 prosent av inntektene.

15.2 Lokale skatteinntekter

Kommuneforvaltningens skatteinntekter består i hovedsak av skatt på inntekt. Inntektsskatten er obligatorisk både for kommuner og fylkeskommuner. Kommunene har i tillegg obligatorisk formuesskatt. Både personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere (selskaper) betaler kommune- og fylkesskatt. Kraftselskaper betaler også naturressursskatt. Kommunene kan skrive ut eiendomsskatt. Om lag halvparten av landets kommuner har innført eiendomsskatt.

Beregningen av skattbar inntekt og formue følger av nasjonale skatteregler og kan i liten grad påvirkes av kommuner og fylkeskommuner.

15.2.1 Skatt på inntekt og formue

Stortinget fastsetter hvert år maksimalskattører for inntekts- og formuesskatten til kommunene. Skattørene varierer ikke med størrelsen på inntekt eller formue, dvs. at utlignet skatt er proporsjonal med skattegrunnlaget. Det er staten som i hovedsak får inntekten fra de progressive elementene i inntekts- og formuesskatten.

Formelt kan kommuner og fylkeskommuner velge skattesatser innenfor et intervall, men siden 1979 har alle landets kommuner og fylkeskommuner brukt maksimalskattesatsene. Når alle kommuner og fylkeskommuner benytter maksimalskattesatsene, vil variasjonen i skatteinntektene bare avhenge av ulikheter i skattegrunnlaget. Inntektene påvirkes av endringer i innbyggernes inntekt og formue og endringer i bedriftenes skattbare overskudd.

Etter skattereformen i 1992 har den samlede skatten på alminnelig inntekt vært 28 prosent for personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere (bedrifter). For personer bosatt i Nord-Troms og Finnmark er skatten på alminnelig inntekt 24,5 prosent. Skatten på alminnelig inntekt deles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten.

Tabell 15.2 gir en oversikt over skattørene til de tre skattekreditorene kommune, fylkeskommune og stat i 1997. For Oslo, som både er kommune og fylkeskommune, er maksimalskattesatsene lik summen av maksimalskattesatsene for kommuner og fylkeskommuner.

Kommunene mottar også formuesskatt fra personlige skattytere. Formelt kan kommunene velge en skattesats mellom 0,4 og 0,7 prosent, men alle kommuner benytter lovens maksimalsats.

I perioden 1979-1991 ble det ikke foretatt endringer i de kommunale og fylkeskommunale maksimalskattesatsene. Inntektsskattesatsen til kommuner og fylkeskommuner var hhv. 13,5 og 7,5 prosent og var de samme for personlige skattytere, etterskuddspliktige skattytere og offentlig eide kraftforetak. På 1990-tallet har det vært betydelige endringer i maksimalskattesatsene.

For det første medførte skattereformen i 1992 en utvidelse av skattegrunnlaget. Dette gjaldt særlig inntektsskattegrunnlaget for etterskuddspliktige skattytere. For å hindre en utilsiktet skattevekst i kommunene, ble satsene for de kommunale og de fylkeskommunale skattørene redusert.

For det andre har det i de økonomiske oppleggene for kommunesektoren de senere årene vært lagt opp til om lag lik vekst i skatt og rammetilskudd. Det har sammenheng med at noen kommuner og fylkeskommuner har hoveddelen av sine inntekter fra skatt, mens andre har hoveddelen av sine inntekter fra rammeoverføringer. Den sterke veksten i kommunesektorens skattegrunnlag på 1990-tallet har gjort det nødvendig å redusere skattørene for å sikre lik vekst i skatt og rammetilskudd. Gitt de makroøkonomiske rammene for utviklingen i kommunesektorens inntekter, ville skatteinntektene vokst betydelig raskere enn rammeoverføringene med uendrede kommunale og fylkeskommunale skatteører.

Til tross for reduksjonen i den kommunal og fylkeskommunale skatteøren har kommuneforvaltningens skatteinntekter økt fra 68 milliarder kroner i 1993 til over 85 milliarder kroner i 1997. I samme periode har skatteinntektene vært relativt stabile målt som andel av kommuneforvaltningens inntekter.

En hovedregel i det norske skattesystemet er at personlige skattytere er skattepliktige til bostedskommunen og at aksjeselskap er skattepliktige til kontorkommunen. Selskap som har flere kontorer, er skattepliktige til hovedkontorkommunen.

Etter skatteloven er imidlertid viktige inntektsposter undergitt stedbundet beskatning. Det gjelder inntekt av fast eiendom og anlegg samt inntekt fra næringsdrift knyttet til disse. Inntekten skal beskattes i den kommunen hvor eiendommen eller anlegget er lokalisert.

Reglene om stedbundet beskatning har særlig konsekvenser for aksjeselskaper med virksomhet i flere kommuner. I slike selskaper kommer hele næringsoverskuddet til beskatning i den kommunen hvor produksjonen finner sted. Hovedkontorkommunen tilordnes ikke noen andel av denne verdiskapningen, selv om også hovedkontoret bidrar til verdiskapningen ved tilrettelegging og administrasjon.

Finansinntekter og finansutgifter står i en særstilling i forhold til dette. En kan ikke uten videre slå fast noen geografisk tilknytning for slike poster. Etter dagens system fordeles finanskostnader og finansinntekter etter to ulike prinsipper. Selskapets finansinntekter, f.eks. rente- og valutainntekter, tilordnes i sin helhet kommunen hvor hovedkontoret er lokalisert. Gjeldsrenter mv. fordeles forholdsmessig etter størrelsen på den beregnede nettoinntekten i hver kommune, inkl. kontorkommunen.

Alle finansinntekter tilordnes hovedkontorkommunen, selv om deler av kapitalforvaltningen i et foretak kan foregå i andre kommuner. På den annen side vil verdiskapningen ved hovedkontoret i form av administrasjon, tilrettelegging og strategiske beslutninger, ikke beskattes i kontorkommunen, men bidra til inntekter i den lokale virksomheten i produksjonskommunene. En kan derfor anse det at hovedkontorkommunen tilordnes alle finansinntektene som en form for kompensasjon for at de ikke tilordnes noen inntekter fra foretakets produksjonsvirksomhet i andre kommuner. En konsekvens av den asymmetriske behandlingen av finansinntekter og -utgifter er imidlertid at foretakets valg av finansieringsform ved investeringer påvirker fordelingen av skatteinntektene mellom kontorkommunen og produksjonskommunene. Det er imidlertid ingen grunn til å tro at foretakets beslutninger finansieringsform påvirkes av dette, ettersom den skatten foretaket må betale ikke påvirkes av fordelingen mellom kommunene.

15.2.2 Eiendomsskatt

Eiendomsskatt er den eldste kommunale skatteform i Norge, med røtter tilbake til matrikkelskatten fra 1665. Eiendomsskatt basert på en vurdering og sammenligning av eiendommenes verdi, ble innført i 1836. Med skattelovene av 1882, framtrer eiendomsskatten slik den er kjent i dag. Revisjonene av skattelovene i 1911, og innføring av særskilt «lov om eiendomsskatt», representerte ingen vesentlige endringer i skattegrunnlaget, mens skattesatsene ble justert.

Fram til vedtakelsen av skattelovene i 1882, var eiendomsskatten kommunenes viktigste inntektskilde. Dette var tilfelle både for kommunene og amtene (fylkeskommunene) hvor eiendomskatten sto for hhv. ca. 1/3 og nær 100 prosent av inntektene. Etter innføring av kommunal inntekts- og formuesskatt har eiendomsskatten gradvis mistet sin betydning som kommunal finansieringskilde. Rundt 1960 utgjorde eiendomsskatten kun rundt 1,5 prosent av kommunenes inntekter. Inntekter fra eiendomsskatt som andel av kommunenes samlede inntekter, har siden vist en liten økning.

Utskriving av eiendomsskatt er hjemlet i «lov om eigedomsskatt til kommunane» av 6. juni 1975. Lovens § 3 angir hvilke eiendommer som kan ilegges eiendomsskatt. Dette gjelder for det første eiendommer i klart avgrensede områder som er utbygd på byvis, eller hvor slik utbygging er i gang. Videre kan det skrives ut eiendomsskatt på «verker og bruk». Med verker og bruk forstås eiendommer hvor det foregår produksjon og omsetning av varer og tjenester, så som fabrikker, kraftverk, malmuttak osv. Eiendommer utenom bymessig bebyggelse, som ikke er å anse som «verker og bruk», kan ikke ilegges eiendomsskatt.

Det er opp til det enkelte kommunestyret om det skal innføres eiendomsskatt, jf. lovens § 2. Det var tidligere antatt at om kommunestyret innførte eiendomsskatt, så måtte skatten omfatte alle eiendommer som kunne gjøres skattepliktige, jf. § 3. Konsekvensen av dette var at dersom eiendomsskatt ble innført for «verker og bruk», måtte skatten også innføres i områder av «bymessige strøk», dersom slike fantes i kommunen. Kun dersom det ikke fantes områder «utbygd på byvis», kunne det innføres eiendomsskatt særskilt for «verker og bruk». Ved en lovendring i 1996, ble lovens § 3 endret slik at det ble adgang til å skrive ut eiendomsskatt uavhengig av om det i kommunen for øvrig var områder som var «utbygd på byvis». Både «områder utbygd på byvis» og «verker og bruk» er begreper som forutsetter bruk av skjønn. Det har derfor vært en rekke rettssaker som har behandlet spørsmålet om det nærmere innhold av de nevnte begrepene.

Det er som nevnt opp til kommunestyret i den enkelte kommune, om eiendomsskatt skal innføres. I 1995 skrev nær halvparten av kommunene (209) ut eiendomsskatt. Antallet kommuner som skriver ut eiendomsskatt, har økt betydelig de siste 40 år. En undersøkelse fra 1996 (NOU 1996:20) viste at kun rundt 1/4 av kommunene som i dag skriver ut eiendomsskatt, hadde innført eiendomsskatt da någjeldende eiendomsskattelov ble vedtatt i 1975. Økningen av antall kommuner som skriver ut eiendomsskatt var særlig stor i perioden 1975-84. Den store økningen i denne perioden må antas å ha sammenheng med den store utbyggingen av vannfall for kraftforsyningsformål som har skjedd siden midten av 70-tallet. Det er i hovedsak bykommuner og kommuner med kraftverk som skriver ut eiendomsskatt. Øvrige landkommuner skriver i liten grad ut eiendomsskatt, enten fordi kommunen mangler områder som er «utbygd på byvis», eller kommunestyret ut fra en samlet vurdering ikke har ønsket å innføre skatten.

Eiendomsskatteloven angir prinsipper for fastsettelse av skattegrunnlag og fastsetter de maksimale skattesatser som kan nyttes. Skatten skal i prinsippet utskrives på grunnlag av eiendommens omsetningsverdi, jf. § 8. Som for likningsverdien av boliger, ligger imidlertid verdsettelsen av eiendommer for eiendomsskatteformål betydelig under antatt omsetningsverdi. En undersøkelse fra 1996 (NOU 1996:20) antyder at eiendomsskattetakstene på boliger i gjennomsnitt ligger på 20-40 prosent av antatt omsetningsverdi. Også for næringseiendommer, unntatt kraftverk, må en anta at takstene ligger relativt betydelig under antatt omsetningsverdi. For kraftverk er det fastsatt særskilte verdsettelsesregler, jf. avsnitt 2.2.3.

Eiendomsskatten kan maksimalt utgjøre 7 promille av eiendommens takserte verdi, jf. lovens § 11, men trenger likevel ikke utgjøre mer en 2 promille. Undersøkelsen fra 1996 (NOU 1996:20) viser imidlertid at de langt fleste kommuner som har innført eiendomsskatt nytter den maksimale skattesats.

Provenyet fra eiendomsskatt har økt betydelig i perioden 1973-96. I 1996 utgjorde provenyet fra eiendomsskatt 3 034 millioner kroner, mens provenyet i 1973 utgjorde mindre enn 1 milliard kroner, målt i faste 1996-kroner. Den sterke økningen i perioden har sammenheng med den sterke økningen i antall kommuner som har skrevet ut eiendomsskatt på kraftverk i samme periode.

Eiendomsskattens betydning som finansieringskilde varierer betydelig mellom kommunene. Mens eiendomsskatten står for opp mot 1/3 av inntektene for enkelte kraftkommuner, utgjør provenyet kun noen få promille i enkelte land- og bykommuner. Ser en på by- og landkommuner adskilt, utgjorde eiendomsskatt pr. innbygger i gjennomsnitt 830 kroner i bykommuner som skrev ut eiendomsskatt i 1994, mens tilsvarende tall for landkommuner var 1 640 kroner pr. innbygger. Dette lar seg imidlertid enkelt forklare ved at kraftkommuner (hvor kun 2 bykommuner inngår) gjennomgående har høye eiendomsskatteinntekter regnet i kroner pr. innbygger. Ser en på kraftkommuner og øvrige landkommuner hver for seg, utgjorde eiendomsskatten pr. innbygger 2 050 kroner i 1994 for kraftkommunene, mens tilsvarende tall for landkommuner for øvrig var 740 kroner pr. innbygger.

Et utvalg oppnevnt av Finansdepartementet, Eiendomsskatteutvalget, har utredet ny eiendomsskattelov. I utvalgets utredning (NOU 1996:20) foreslås det en utvidelse av eiendomsskattegrunnlaget, kombinert med en nedjustering av den maksimale skattesatsen, gitt at provenyet skal forbli om lag uendret. Forslaget innebærer en alminnelig adgang til å skrive ut eiendomsskatt, uavhengig av om det finnes områder i kommunen «utbygd på byvis». Forslaget har vært ute på en bred høring, og Regjeringen vil på grunnlag av forslaget og innkomne høringsuttalelser fremme forslag til Stortinget om ny eiendomsskattelov.

15.2.3 Kommunenes og fylkeskommunenes inntekter fra kraftforetak

Etter Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 23 (1995-96) «Skattlegging av kraftforetak» ble det vedtatt at kommunene og fylkeskommunene skal ha følgende skatteinntekter fra kraftforetakene:

• inntektsskatt

• naturressursskatt

• eiendomsskatt (gjelder kun kommunene)

Kraftskattereformen er først og fremst knyttet til skattlegging av offentlig eide kraftforetak. Offentlig eide kraftforetak var t.o.m. 1996 underlagt prosentligning. En viktig målsetting med kraftskattereformen var en mer ensartet behandling av private og offentlig eide kraftforetak. Etter kraftskattereformen betaler offentlig og privat eide kraftforetak inntektsskatt etter den ordinære skattøren for etterskuddspliktige skattytere. For privat eide kraftforetak beskattes formuen på aksjonærenes hender. Offentlig eide kraftforetak betalte før kraftskattereformen formuesskatt. Denne bortfalt etter endringene i kraftverksbeskatningen.

Med virkning fra 1.1.1997 mottar kommunene og fylkeskommunene naturressursskatt. En viktig begrunnelse for opprettelsen av naturressursskatten var at dette vil være en mer stabil inntektskilde for kommunene og fylkeskommunene ved at skattegrunnlaget er basert på faktisk produksjon og ikke avhengig av pris- og kostnadsutviklingen i kraftsektoren. Naturressursskatten beregnes etter en sats på 1 øre pr. kWh for produksjonskommunen og 0,2 øre pr kWh for produksjonsfylket. Stortinget har bestemt at naturressursskatten skal inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen i inntektssystemet.

Kommunene vil fortsatt ha anledning til å skrive ut eiendomsskatt på kraftverk. Som fast eiendom regnes kraftstasjoner, reguleringsdammer, overføringsanlegg medregnet tunneler og verdien av reguleringsretter knyttet til vannfall. Eiendomsskatten skrives ut på grunnlag av kommunal takst over eiendommen.

Kommunene har også andre inntekter fra kraftforetak. Dette er inntekter fra salg av konsesjonskraft og fra konsesjonsavgifter. Dersom kommunen og fylkeskommunen står som eier av kraftforetaket vil de dessuten få inntekter fra et eventuelt overskudd dersom de tar ut utbytte.

Det er utbyggingskommunene som har inntekter ved salg av konsesjonskraft. Salg av konsesjonskraft skal sikre innbyggerne i utbyggingskommunen kraft til en rimelig pris. Kommunenes uttak av konsesjonskraft er også begrenset til behovet for kraft til alminnelig forsyning. Kraftintensiv industri og treforedling faller utenfor begrepet alminnelig forsyning. Ordningen med konsesjonskraft er en del av den kompensasjon utbyggingskommunene får for å stille naturressursene til disposisjon for kraftutbygging. Kommunenes inntekter fra salg av konsesjonskraft vil avhenge av flere forhold. For det første vil det avhenge av omfanget av salg av konsesjonskraft. Kommunen kan imidlertid ikke kreve mer enn 10 prosent av kraftmengden avsatt til konsesjonskraft. For det andre vil kommunenes inntekter avhenge av markedsprisen på kraft. For det tredje påvirkes inntektene av om kommunen velger å selge kraften til egne innbyggere til markedspris eller til en lavere pris, f.eks. selvkost. Kommunenes inntekter ved slag av konsesjonskraft er skattefritt.

Utbyggingskommunene mottar også konsesjonsavgift. Konsesjonsavgift er ment som en kompensasjon for forringelse av natur og miljø i forbindelse med utbyggingsprosjekter, og for å gi innbyggerne en andel av den verdiskaping som skjer som følge av utbyggingen av vannkraft. Kommunenes inntekter fra konsesjonsavgiften kan ikke brukes fritt, men er bundet til kommunale næringsfond.

Fordeling av eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter

Tabell 15.4 viser hvordan eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter varierer mellom kommunene. Tabellens forspalte relaterer summen av eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter til landsgjennomsnittet for ordinær skatt på inntekt og formue pr. innbygger. Tabellens første linje viser kommuner der inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonskraft til sammen utgjør mer pr. innbygger enn det gjennomsnittskommunen får i ordinær skatt pr. innbygger (< 100 prosent), osv.

Tabellen viser at 9 kommuner har større inntekter pr. innbygger fra eiendomsskatt og konsesjonskraft enn det som er landsgjennomsnittet for ordinær skatt på inntekt og formue pr. innbygger i 1996. Tabellen viser videre at det til sammen er 50 kommuner som har inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonskraft som utgjør mer enn 25 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt. Disse kommunene står for om lag 33 prosent av eiendomsskatten, 64 prosent av konsesjonskraftinntektene og 3,7 prosent av befolkningen utenom Oslo. Samlet har disse 50 kommunene inntekter på konsesjonskraft og eiendomsskatt på i overkant av 1,3 milliarder kroner, eller 1 144 kroner pr. innbygger. Når andelen av eiendomsskatt er lavere enn andelen av konsesjonskraftinntekter, skyldes dette eiendomsskatten i de store bykommunene.

Tabell 15.5 viser de ni kommunene som har de høyeste inntektene fra ordinær inntektsskatt, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, målt i kroner pr. innbygger. Kommunene i tabell 15.4 har et samlet nivå på eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter pr innbygger på over 100 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt pr. innbygger. Alle kommunene i tabellen er kommuner med betydelige inntekter fra kraftforetak.

15.3 Overføringer

15.3.1 Overføringer gjennom inntektssystemet

Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Rammetilskudd og skatteinntekter utgjør til sammen 73 prosent av inntektsgrunnlaget til kommunesektoren. Disse inntektene blir ofte kalt frie inntekter, det vil si at kommunene og fylkeskommunene kan disponere inntektene fritt uten andre føringer fra staten enn det som er gitt i lov- og regelverk.

Inntektssystemet ble innført 1. januar 1986 på grunnlag av Ot.prp. nr. 48 (1984-85) Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Inntektssystemet avløste ca. 50 større og mindre tilskuddsposter på statsbudsjettet. I løpet av de tolv årene inntektssystemet har vært grunnlaget for fordeling av rammetilskudd fra staten til kommunesektoren, er det gjort en rekke justeringer av systemet. Inntektssystemet ble sist revidert i tråd med opplegg i St prp nr 55 (1996-97) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. med virkning fra 1. januar 1997.

Tilskuddene innenfor inntektssystemet blir gitt som rammetilskudd. Tilskuddene blir utbetalt samlet gjennom ti årlige terminbeløp som skal inntektsføres i kommunale regnskaper og budsjetter på samme hovedkapittel som skatteinntektene.

Det samlede rammetilskuddet til kommuner for 1998 blir bevilget over fem ulike poster på kap. 571 i statsbudsjettet. Fire av tilskuddene blir regnet ut på grunnlag av fastlagte utregningskriterier. Det siste tilskuddet blir fordelt skjønnsmessig. For fylkeskommunene blir det samlede rammetilskuddet bevilget over fire ulike poster på kap. 572. Tre av tilskuddene blir fordelt etter fastlagte kriterier og et tilskudd blir fordelt skjønnsmessig.

For kommunene blir disse tilskuddene bevilget over kap. 571:

• Post 60 Innbyggertilskudd/utgiftsutjevning

• Post 61 Inntektsutjevnende tilskudd

• Post 62 Nord-Norge-tilskuddet

• Post 63 Regionaltilskuddet

• Post 64 Skjønnstilskuddet

For fylkeskommunene blir disse tilskuddene bevilget over kap. 572:

• Post 60 Innbyggertilskudd/utgiftsutjevning

• Post 61 Inntektsutjevnende tilskudd

• Post 62 Nord-Norge-tilskuddet

• Post 64 Skjønnstilskuddet

Fordelingen mellom de ulike komponentene i inntektssystemet er vist i tabell 15.6. Det går frem av tabellen at innbyggertilskuddet utgjør en hoveddel av rammetilskuddet, både for kommunene og fylkeskommunene. Det inntektsutjevnende tilskuddet er relativt sett større for fylkeskommunene enn for kommunene. Dette har sammenheng med at det foretas en større inntektsutjevning mellom fylkeskommunene enn mellom kommunene. Gitt en bestemt makroøkonomisk ramme for kommuneopplegget betyr et høyere inntektsutjevnende tilskudd et lavere innbyggertilskudd.

15.3.1.1 Innbyggertilskudd/utgiftsutjevning

Det bevilges et innbyggertilskudd/utgiftsutjevnende tilskudd til kommunene og et til fylkeskommunene. Tilskuddet ivaretar inntektstilførsel til kommunene og fylkeskommunene og utjevning av utgiftsforhold mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Innbyggertilskuddet beregnes i utgangspunktet som et likt beløp pr. innbygger til alle kommuner/fylkeskommuner. Deretter justeres tilskuddet gjennom omfordeling basert på variasjoner i utgiftsbehovet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Utgiftsbehovet blir regnet ut på grunnlag av en kostnadsnøkkel som består av 16 ulike kriterier for kommunene og 17 ulike kriterier for fylkeskommunene. Kostnadsnøkkelen for utgiftsutjevning er basert på at utjevningen skal omfatte ufrivillige forhold som har dokumentert betydning for utgiftene til (fylkes-)kommunene. En felles kostnadsnøkkel for kommunene og en felles kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er bygd opp som en sammenvekting av kostnadsnøkler på de enkelte sektorer og områder.

Kostnadsnøkkelen for kommunene er en sammenvekting av kostnadsnøklene for grunnskole, helse- og sosialtjenesten og kommunal administrasjon. Grunnskole har en vekt på 31,0 prosent, helse- og sosialtjenesten en vekt på 50,4 prosent og kommunal administrasjon en vekt på 18,6 prosent. Kostnadsnøkkelen som gjelder for kommunene i dag er vist i tabell 15.7.

Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene er en sammenvekting av kostnadsnøklene for videregående skole, helsesektoren, lokale ruter og fylkeskommunale veier. Videregående skole har en vekt på 27,5 prosent, helsesektoren har en vekt på 62,4 prosent, lokale ruter har en vekt på 6,5 prosent og fylkeskommunale veier har en vekt på 3,5 prosent. Kostnadsnøkkelen som gjelder for fylkeskommunene i dag er vist i tabell 15.8.

Utgiftsutjevningen ivaretas ved at kommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger over gjennomsnittet får et tillegg, mens kommuner med et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger under gjennomsnittet får et fratrekk. Når landsgjennomsnittet benyttes som referansenivå, vil tilleggene og fratrekkene summere seg til null for kommunene samlet. Omfordelingen mellom kommuner illustreres i figur 15.1.

Kommune A har et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger (UA) som er høyere enn landsgjennomsnittet (U). Kommune A får derfor et tillegg i innbyggertilskuddet som er lik differansen mellom kommunens beregnede utgiftsbehov og gjennomsnittlig utgiftsbehov (U). Tillegget i innbyggertilskuddet til kommune A er lik det mørke skraverte området. Kommune B har et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger (UB) som er lavere enn landsgjennomsnittet (U). Kommune B får derfor et fratrekk i innbyggertilskuddet som er lik differansen mellom gjennomsnittlig utgiftsbehov (U) og kommunenes beregnede utgiftsbehov. Fratrekket i innbyggertilskuddet til kommune B blir lik det sorte området.

15.3.1.2 Inntektsutjevnende tilskudd

Det er betydelig variasjon i skattegrunnlaget mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Formålet med det inntektsutjevnende tilskuddet er å utjevne forskjeller i skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Som grunnlag for utregning av det inntektsutjevnende tilskuddet blir det fastsatt et referansenivå og en kompensasjonsgrad. Referansenivået angir et tak for tildeling av inntektsutjevnende tilskudd. Kommuner eller fylkeskommuner med skatteinntekter under referansenivået, får inntektsutjevnende tilskudd. Kompensasjonsgraden er den delen av differansen mellom referansenivået og egen skatteinntekt som blir kompensert i form av inntektsutjevnende tilskudd.

Endringene i inntektsutjevningen i kommuneøkonomiproposisjon for 1997 (St.prp.nr 55 (1995-96)) var et resultat av Stortingets behandling av Inntektssystemutvalgets første delutredning (NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner»). Etter den siste endringen vil kommunene få kompensert 90 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 110 prosent av landsgjennomsnittet for skatt (referansenivået). Fylkeskommunene får kompensert 90 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 120 prosent. Det ble imidlertid vedtatt at referansenivået gradvis skulle trappes opp og at kompensasjonsgraden gradvis skulle trappes ned over fem år, både for kommuner og fylkeskommuner som vist i tabell 15.9. Målet med opptrappingen av referansenivå var å gi muligheter for større likhet i tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og opptrappingen gjør at flere kommuner vil motta inntektsutjevnende tilskudd. Målet med nedtrappingen av kompensasjonsgraden er å øke kommunenes motivasjon for å styrke sitt lokale skattegrunnlag. En lavere kompensasjonsgrad fører til at kommunene får beholde en større andel ved en økning i eget skattegrunnlag.

I 1998 er grunnlaget for inntektsutjevningen ordinær skatt på inntekt og formue for kommunene og ordinær skatt på inntekt for fylkeskommunene. Stortinget vedtok i juni 1996 et nytt system for beskatning av kraftforetak, og det ble innført en naturressursskatt til kommunene og fylkeskommunene. Med virkning fra inntektsåret 1998 vil også denne naturressursskatten inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen på samme måte som ordinær skatt på inntekt og formue. Naturressursskatten betales etterskuddsvis og vil derfor ikke ha virkning på det inntektsutjevnende tilskuddet før 2000. Se kap. 15.2.3 om kraftverksbeskatning.

15.3.1.3 Nord-Norge-tilskuddet

Det er innenfor inntektssystemet utformet et eget Nord-Norge-tilskudd. Dette tilskuddet er gitt en egen regionalpolitisk begrunnelse. Tilskuddet bidrar til å sikre et høyt kommunalt tjenestetilbud i områder av landet hvor det private tjenestetilbudet i en del tilfeller ikke er like godt utbygget. Tilskuddet kan også bidra til å opprettholde sysselsettingen og bosettingen i Nord-Norge.

Tilskuddet blir utbetalt som en felles sats pr. innbygger for alle kommuner innenfor hvert fylke og en sats for hver fylkeskommune. Satsene blir fastsatt i statsbudsjettet. Satsene for 1998 er vist i tabell 15.10.

15.3.1.4 Regionaltilskuddet

I inntektssystemet ble det i 1997 opprettet et eget regionaltilskudd, som i likhet med Nord-Norge-tilskuddet er regional politisk begrunnet. Formålet med regionaltilskuddet er å styrke sysselsetting, bosetting og det kommunale tjenestetilbudet i små utkantkommuner. Regionaltilskuddet er en del av kompensasjonen disse kommunene får som følge av tap i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet.

Det blir gitt et regionaltilskudd til kommuner med færre enn 3 000 innbyggere og lavere skatteinntekt pr. innbygger enn 110 prosent av landsgjennomsnittet. Tilskuddet blir gradert etter geografisk virkeområde for distriktspolitiske virkemidler, gitt i forskrift om distriktspolitiske virkemidler forvaltet av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og fylkeskommunene, fastsatt ved kongelig resolusjon av 24. mars 1995. Forskriften deler inn landets kommuner i fire områder (A-D) innenfor det distriktspolitiske virkemiddelområdet. I område A inngår kommunene i Finnmark, samt Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa og Kvænangen i Troms fylke. Område A har høyest prioritet ved bruk av distriktspolitiske virkemidler, område D har lavest prioritet. Regionaltilskuddet trappes gradvis opp over en periode på 5 år. Tabell 15.11 viser graderingen av regionaltilskudd mellom kommunene i 1998.

15.3.1.5 Skjønnstilskuddet

Skjønnstilskuddet består av ordinært skjønnstilskudd og ekstraordinært skjønnstilskudd:

1. Ordinært skjønnstilskudd

Kommunal- og regionaldepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å sikre muligheten for å rette opp kortsiktig inntektssvikt i den enkelte kommune og ivareta spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i utgiftsutjevningen (utgiftsutjevningen omtales i kap. 15.3.1.1). Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for fordelingen av skjønnsmidler til fylkeskommunene og fordelingen av skjønnsmidlene til kommunene. Det er likevel fylkesmennene som anbefaler hvordan fylkesrammen fordeles mellom kommunene i fylket.

I 1998 utgjør det ordinære skjønnet 1598,1 millioner kroner for kommunene og 790,7 millioner kroner for fylkeskommunene.

Det ordinære skjønnstilskuddet kan blant annet benyttes til:

• å kompensere for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av kriteriene i inntektssystemet. Det blir særlig pekt på at spesielle forhold i utkantkommuner og kommuner med spredt bosetting ikke nødvendigvis fanges godt nok opp i kostnadsnøklene.

• helt nødvendige investeringer. Dette har sammenheng med at utgiftsutjevningen i inntektssystemet ikke omfatter kapitalkostnader.

• kompensasjon av utilsiktede konsekvenser for enkeltkommuner ved endringer i funksjonsfordeling.

• tilskudd til kommuner som har en vanskelig økonomisk situasjon. Det presiseres imidlertid at kommunene må utarbeide en handlingsplan som er forpliktende og tidsavgrenset.

Skjønnstilskuddet kan benyttes til å løse både problemer av midlertidig karakter og problemer av permanent karakter. Kommuner som mottar skjønnstilskudd kan bli fratatt skjønnstilskuddet når årsaksforholdet for skjønnstildelingen ikke lenger er til stede.

373 av landets 435 kommuner mottar i 1998 skjønnsmidler. Alle kommuner i Finnmark mottar skjønnsmidler i 1998, og skjønnstilskuddet pr. innbygger er høyest i Finnmark med 1 765 kroner pr. innbygger. Dette er omlag fem ganger så mye som landsgjennomsnittet på 350 kroner pr. innbygger. Skjønnstilskuddet er nest høyest pr. innbygger i Troms, med 1 124 kroner pr. innbygger. Nordland, Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane har også høye skjønnstilskudd pr. innbygger, men ligger betydelig lavere enn kommunene i Troms og Finnmark. Kommunene i Rogaland og Buskerud mottar de laveste skjønnstilskuddene i landet med henholdsvis 75 kroner pr. innbygger og 117 kroner pr. innbygger. Oslo mottar ikke skjønnsmidler.

Alle fylkeskommunene unntatt Oslo og Akershus mottar skjønnstilskudd i 1998. Skjønnstilskudd pr. innbygger er høyest i Finnmark med 541 kroner pr. innbygger og nest høyest i Troms med 536 kroner pr. innbygger. Finnmark og Troms mottar skjønnstilskudd som er omlag tre ganger høyere enn landsgjennomsnittet. Også Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag mottar høye skjønnstilskudd i 1998, på over 500 kroner pr. innbygger. Av de fylkeskommunene som mottar skjønnsmidler, ligger Rogaland og Hordaland lavest med henholdsvis 47 kroner pr. innbygger og 71 kroner pr. innbygger.

2. Ekstraordinært skjønnstilskudd

Det ekstraordinære skjønnet ble opprettet i forbindelse med endringene i inntektssystemet i St prp nr 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 mv., med virkning fra 1. januar 1997. Den ekstraordinære skjønnspotten skal være kompensasjon til (fylkes)kommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet og som ikke får dekke dette tapet gjennom regionaltilskuddet. I 1998 skal det ekstraordinære skjønnet også dekke tilskudd til kommuner som taper på innlemming av tilskudd til psykisk utviklingshemmede. Det ekstraordinære skjønnet trappes gradvis opp over en 5-årsperiode.

Samlet utgjør i 1998 ordinært skjønnstilskudd og ekstraordinært skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner 3 204,4 millioner kroner.

15.3.1.6 Overgangsordningen

Overgangsordningen omfatter regelendringer, oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd og systemendringer. Når for eksempel kommunene overtar ansvar for nye oppgaver, legges midlene til å gjennomføre disse oppgavene ofte inn med en annen fordeling mellom kommunene enn fordelingen etter inntektssystemets kriterier. Målet er at omfordelingen etter inntektssystemets kriterier skal skje gradvis over 5 år. Første år legges det 20 prosent vekt på fordeling etter inntektssystemets kriterier og 80 prosent vekt på opprinnelig fordeling, andre år legges det 40 prosent vekt på fordeling etter inntektssystemet og 60 prosent vekt på opprinnelig fordeling osv.

Figuren under illustrerer overgangsordningen for en kommune som får lavere tilskudd etter inntektssystemets kriterier enn ved tidligere øremerket tilskudd.

Denne kommunen får et øremerket tilskudd på 400 000 kroner pr. år. Etter inntektssystemets kriterier vil tilskuddet for denne kommunen utgjøre 150 000 kroner. Stortinget vedtar i år 0 at tilskuddet skal innlemmes. Omleggingen skjer fra år 1, og figuren illustrerer hvordan overgangsordningen virker. Innlemmingen skjer med like deler fordelt over 5 år. Tilskuddet år 1 blir 350 000 kroner. I år 2 blir det 300 000 kroner osv. I år 5 er tilskuddet fullt ut fordelt etter inntektssystemets kriterier og utgjør 150 000 kroner.

Sagt på en annen måte utgjør differansen mellom opprinnelig fordeling og fordeling etter kriterier 250 000 kroner. I år 1 legges 80 prosent av denne differansen, dvs. 200 000 kroner, til summen etter kriterier på 150 000 kroner, slik at det samlete beløpet blir 350 000 kroner. I år 2 legges 60 prosent av differansen, det vil si 150 000, til summen etter kriterier på 150 000, slik at det samlede beløpet blir 300 000 kroner. I år 3 og 4 legges henholdsvis 40 prosent og 20 prosent av differansen til summen etter kriterier. I år 5 er fordelingen etter kriterier nådd.

De 50 000 kroner denne kommunen mister hvert år, blir ikke borte fra Kommune-Norge. De blir omfordelt til kommuner som er på vei opp i tilskudd. På landsbasis påvirker derfor ikke overgangsordningen den samlede rammen.

I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997 ble det laget en overgangsordning for omleggingen over en 5-årsperiode. Det vil si at endringene for kommunene/fylkeskommunene innføres gradvis over en femårsperiode og den totale virkningen av omleggingen får fullt gjennomslag først etter fem år.

Beregningen av overgangsordningen knyttet til systemomleggingen for kommuner og fylkeskommuner omfatter 2 komponenter: systemvirkningen av inntektsutjevningen og systemvirkningen av utgiftsutjevningen. Systemvirkningen av inntektsutjevningen beregnes som forskjellen i størrelsen på det inntektsutjevnende tilskuddet i det gamle inntektssystemet og i det nye inntektssystemet, gitt de samme rammeforutsetningene. Tilsvarende beregnes systemvirkningen av utgiftsutjevningen som forskjellen i størrelsen på det utgiftsutjevnende tilskuddet i det gamle inntektssystemet og innbyggertilskuddet/utgiftsutjevningen i det nye inntektssystemet. Ved omleggingen av inntektssystemet i 1997 ble systemvirkningen av utgiftsutjevningen endelig beregnet. Beregningen av systemvirkningen av inntektsutjevningen er imidlertid blitt oppdatert hvert år med nye skatteinntekter.

Dersom summen av systemvirkningen av utgiftsutjevningen og systemvirkningen av inntektsutjevningen er negativ, får kommunene dette fullt kompensert gjennom regionaltilskuddet og det ekstraordinære skjønnstilskuddet. Fylkeskommunene får kompensert tapet som overstiger 60 kroner pr. innbygger gjennom det ekstraordinære skjønnstilskuddet, jf. kap. 15.3.1.5, punkt 2.

15.3.2 Øremerkede tilskudd

Med øremerkede tilskudd menes her alle statlige overføringer til kommuner og fylkeskommuner bortsett fra rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Øremerkede tilskudd er tilskudd som skal benyttes til bestemte formål i kommuner og fylkeskommuner. Hovedhensikten med å opprette øremerkede tilskudd er at kommuner og fylkeskommuner skal produsere mer av de tjenester som omfattes av slike tilskudd enn de ville gjort dersom midlene ble gitt som en rammeoverføring.

Prinsipper for øremerking

I St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane, ble det pekt på følgende forhold som kan begrunne øremerkede tilskudd til kommunesektoren:

• Det er et nasjonalt ønske om lokal utbygging av en tjeneste som står svakt, uten at det er stilt eksplisitt krav til utbyggingstakten. Eksempler: Tilskudd til omsorgsboliger, sykehjemsplasser, barnehager, skolefritidsordninger, psykiatri.

• Tilskuddet kan betraktes som betaling for tjenester som ikke skal utføres i alle deler av landet. Eksempel: Tilskudd til regionsykehus som betaling for undervisning av medisinstudenter

• Tilskuddet skal dekke kostnader ved utprøving og forsøk. Eksempel: Forsøk med gratis barnehagetilbud til 5-åringer i en bydel i Oslo.

• Et tiltak har klare positive ringvirkninger ut over den kommunen som finansierer tiltaket. Eksempel: Tilskudd til kommunale avløpstiltak

• Kommuner og private utfører de samme tjenestene, og staten subsidierer den private virksomheten. Eksempler: Tilskudd til fastlønnede allmennleger og fysioterapeuter (staten subsidierer private leger/fysioterapeuter gjennom stykkprisrefusjoner fra folketrygden)

Utvikling i bruk av øremerkede tilskudd

Siden 1990 har antall øremerkede poster på statsbudsjettet svingt mellom 88 og 110. Tabell 15.13 viser utviklingen i de øremerkede tilskuddenes andel av samlede overføringer fra staten til kommunesektoren fra 1990 til 1998²¹. 1

Tabellen viser at de øremerkede tilskuddenes andel av samlede overføringer fra staten til kommunesektoren i samme periode har vært sterkt økende. Andelen var 17 prosent i 1990. Seinere har andelen økt hvert år, og utgjør 36 prosent i 1998. Den sterke veksten i 1998 har i særlig grad sammenheng med en betydelig økning i øremerkede tilskudd til eldresatsing og innsatsstyrt finansiering av sykehus. Siden de statlige overføringene består av rammetilskudd og øremerkede tilskudd, betyr dette at andelen rammetilskudd har sunket tilsvarende økningen i andel øremerkede tilskudd.

Fordelingen av øremerkede tilskudd mellom kommunene

I St prp nr 50 (1993-94) Om kommuneøkonomien for 1995 ble fordelingen av øremerkede tilskudd på kommunene i 1992 gjennomgått. Hovedfunnene kan kort oppsummeres slik:

• Det er til dels store variasjoner i inntekter fra øremerkede tilskudd kommunene i mellom. Kommunene i Finnmark får i gjennomsnitt mest øremerkede tilskudd målt i kroner pr. innbygger, mens kommunene i Akershus, Vestfold og Østfold får minst.

• Det samlede tilskuddet varierer i betydelig grad etter innbyggertall. De minste kommunene får i gjennomsnitt mest pr. innbygger.

• De kommunene som har hatt den høyeste årlige veksten i frie inntekter i perioden fra 1985 til 1992 har i størst grad nyttiggjort seg de øremerkede tilskuddene.

Mange øremerkede tilskudd forutsetter kommunal medfinansiering for at de skal kunne utløses. Kommuner med høyt nivå på de frie inntektene (skatt og rammetilskudd) vil derfor ha et fortrinn sammenliknet med kommuner med lavere inntektsnivå når det gjelder muligheten for å dra nytte av øremerkede tilskudd. Dermed kan øremerkede tilskudd bidra til å forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner. På den annen side vil tilskuddsordninger med lav kommunal medfinansiering kunne bidra til å svekke kommunenes kostnadsbevissthet og dermed føre til lavere kostnadseffektivitet.

15.4 Brukerbetaling

Brukerbetaling har det siste tiåret fått økt betydning i finansieringen av kommunal tjenesteproduksjon. Et betydelig innslag av brukerbetaling kan fremme effektiviteten i økonomien. Samtidig kan så vel institusjonelle forhold i markedet som velferdspolitiske målsettinger tilsi begrensninger på prisfastsettelsen.

Departementet vil i dette kapitlet klargjøre de rettslige rammer for brukerbetaling og beskrive kommunale tjenester hvor brukerbetaling i dag nyttes som finansieringskilde. På bakgrunn av beskrivelsen vil det bli foretatt en vurdering av behov for endringer av de rammer som i dag er fastsatt for brukerfinansiering i kommunesektoren.

15.4.1 Utvikling i inntekter fra brukerbetaling fra 1989 til 1996

De samlede inntektene fra brukerbetaling i kommuneforvaltningen i 1996 utgjorde ca. 20,9 milliarder kroner. Dette er en økning på 10 milliarder kroner eller ca. 90 prosent samlet siden 1988. Målt i forhold til de samlede inntektene har inntektene fra brukerbetaling økt fra 9,5 prosent i 1988 til 12 prosent i 1995. Utviklingen i provenyet fra brukerbetaling er funksjon av både økte satser og økt omfang på gebyrbelagde tjenester.

På teknisk sektor er en rekke tjenester finansiert gjennom brukerbetaling, vesentlig vann- og avløpstjenester og renovasjon. Brukerbetalingsinntekter knyttet til tekniske tjenester utgjorde nær halvparten av slike inntekter i 1996, 10,3 milliarder kroner.

Inntekter fra brukerbetaling knyttet til helse - og sosialtjenester utgjorde ca. 5,3 milliarder kroner i 1996, eller om lag 25 prosent av de samlede brukerbetalingsinntekter. Av dette kom om lag 60 prosent fra pleie- og omsorgssektoren. Foreldrebetaling knyttet til kommunale barnehager og skolefritidsordninger beløp seg til 2,7 milliarder kroner i 1996. Hovedtyngden av inntektene kom fra barnehager. Inntektene fra skolefritidsordningen utgjorde om lag 500 millioner. Brukerbetalingsinntektene i barnehagesektoren har økt meget kraftig, fra 0,9 milliarder kroner i 1989 til vel 2,2 milliarder kroner i 1996. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 15 prosent. Økningen kan forklares både ved en økning i barnehagesatsene (foreldrebetaling) og en utbygging av barnehagetilbudet.

Brukerbetalingsinntekter knyttet til administrasjon og undervisning, forretningsdrift, samt kultur- og idrettsformål, utgjorde til sammen om lag 12 prosent av samlede gebyrinntekter i 1996.

15.4.1.1 Endring i gebyrsatser i perioden 1989-1997 (basert på SSB-undersøkelse)

I perioden 1989-1997 økte barnehagesatsene i gjennomsnitt med ca. 5,7 prosent pr år, mens egenbetalingsatsene for hjemmebasert omsorg økte med ca. 3,8 prosent. En sammenveiing av satsøkningene for tekniske tjenester viser at disse har økt med gjennomsnittlig 7,0 prosent pr år i tidsrommet 1989-1997. En sammenveiing for alle de nevnte tjenesteområdene gir en samlet årlig satsøkning på om lag 6,1 prosent fra 1989 til 1997. Dette er langt høyere enn prisstigningen i perioden. Det er vanskelig å fastslå ut fra tilgjengelig statistikk om satsøkningene reflekterer økt kvalitet på tjenestene, eller uttrykker at brukerbetalingene dekker en økende andel av kostnadene ved tjenestene.

15.4.1.2 Rettslige spørsmål i tilknytning til brukerbetaling

De rettslige rammene for brukerbetaling i kommuner og fylkeskommuner inkluderer regler om avgifter, gebyrer og egenbetaling for konkrete tjenester som kommunen yter. To hovedspørsmål står sentralt:

• Når kreves særskilt hjemmelsgrunnlag for å kreve brukerbetaling?

• Hvilke bindinger av rettslig karakter finnes i forhold til å fastsette satser for brukerbetaling ?

Det rettslige utgangspunktet for all forvaltningsvirksomhet er at ingen borger kan pålegges å yte noe til fellesskapet uten at dette er hjemlet i lov (legalitetsprinsippet). Dette utelukker imidlertid ikke at ytelsen kan bero på en avtale eller gis ved en frivillig disposisjon. På enkelte områder vil kommunesektoren kunne tilby tjenester der forholdet mellom innbyggere og kommunen rettslig sett er avtalebasert. Kommunene har f.eks. i utgangspunktet på linje med private, anledning til å foreta visse typer disposisjoner i kraft av at de eier fast eiendom.

Kommunenes adgang til å kreve brukerbetaling har derfor to klare utgangspunkt:

• Kommunen kan ikke kreve fiskale skatter og avgifter med formål generelt å finansiere offentlig virksomhet, uten hjemmel i lov.

• Kommunen trenger ikke hjemmel i lov for å inngå privatrettslige disposisjoner som f. eks salg og utleie av fast eiendom. Her vil ordinær pris- og avtalelovgivning komme til anvendelse.

I mange tilfeller vil kommunen være forvalter/eier av varer eller tjenester som borgerne er forpliktet til å benytte seg av for å oppnå kommunal handling eller behandling av en sak (f.eks. byggesaksbehandling). I slike tilfeller kreves lovhjemmel for å kreve betaling fra brukerne.

Det samme gjelder oppgaver som kommunene er pålagt etter lov og som innbyggerne har krav på eller rett til etter nærmere fastsatte regler (f.eks. grunnskoletilbud). Egenbetaling her krever hjemmel i lov eller forskrift.

I noen tilfeller yter kommunene service overfor innbygger uten å være pålagt dette i lov. De mest aktuelle eksemplene er levering av vann, avløp og strøm. Kommunene vil likevel ved produksjon av denne typen tjenester ofte være i en monopolsituasjon. Dette medfører at måten virksomheten drives på må underlegges vanlige forvaltningsmessige prinsipper, så som forbud mot usaklig diskriminering og annen type myndighetsmisbruk fra kommunenes side. Hvis kommunen er i en faktisk monopolsituasjon innebærer dette at den er underlagt offentligrettslige rammer selv om virksomheten på mange måter er av privat karakter. Om kommunen eller fylkeskommunen reelt er i en monopolsituasjon, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle.

I tabell 15.4 er angitt regelverket for de mest sentrale tjenestene innen kommunal forvaltning, som i dag helt eller delvis finansieres gjennom brukerbetaling. Regelverket er samtidig sett i forhold til kommunenes grad av frihet i prisfastsettelsen. Forretningsdrift og kulturtjenester er ikke tatt med i oversikten, da brukerbetaling for slike tjenester i liten grad er regulert i lov eller forskrift. Innenfor disse tjenestene er kommunen generelt å regne på linje med private aktører i markedet.

15.4.2 Selvkostprinsippet

For flere tjenester hvor brukerbetaling er regulert, nyttes «selvkost» som ramme for brukerbetaling. Kommunal- og regionaldepartementet har fastsatt veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Retningslinjene gir følgende normative definisjon av selvkost:

«Selvkost er den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste»

Retningslinjene er ment å gjelde generelt, og gir veiledning om hvilke aktiviteter som er relevant å ta med i selvkostnadskalkylen, og hvordan kostnader for de ulike aktiviteter bør beregnes i kalkylen. Dette er sentrale spørsmål på bakgrunn av at selvkostnadskalkylen utgjør rammen for fastsetting av brukerbetaling, når tjenesten skal drives innenfor rammen av selvkostprinsippet. Retningslinjene anbefaler at :

1. Faste og variable kostnader som kommunen påføres uavhengig av om kommunen yter en bestemt vare eller tjeneste ikke bør medtas i grunnlaget for fastsetting avbrukerbetaling, mens

2. Faste kostnader kommunen påføres ved å yte en bestemt vare eller tjeneste, og

3. Variable kostnader som påløper ved å yte en bestemt vare eller tjeneste, bør medtas i gebyrgrunnlaget.

Kostnadene ved aktiviteter som ikke retter seg mot konkrete brukerrettede tjenester bør ikke finansieres gjennom brukerbetaling for enkelttjenester. Kommunen vil f.eks ha et kommunestyre, en ordfører og en administrasjonssjef uavhengig av om kommuneorganisasjonen utfører konkrete tjenester. Kostnadene knyttet til kommunestyret mv vil påløpe uansett, og lar seg derfor vanskelig henføre til enkelttjenester. Det er her viktig å presisere at retningslinjene er veiledende. Dette innebærer at kommunene står fritt mht å legge retningslinjene til grunn for beregning av kostnader for betalingstjenestene, og dermed som grunnlag for utskriving av gebyrer.

15.4.2.1 Kryssubsidiering

Kryssubsidiering innebærer at inntekter fra et kommunalt tjenesteområde helt eller delvis finansierer et annet kommunalt tjenesteområde. Kommunal forretningsdrift med positiv periodemargin vil i praksis finansiere annen tjenesteproduksjon. Innenfor kommunal forvaltning kan en tilsvarende strategi være mer betenkelig. En slik strategi vil kunne innebære at brukerbetaling for en tjeneste indirekte finansierer en annen kommunal tjeneste. Kommunen har i så fall krevd brukerne for en høyere betaling enn hva som har vært nødvendig for å dekke kommunens reelle kostnader ved å yte tjenesten. Ut fra rene effektivitetshensyn vil det være uheldig å avskjære brukere som har betalingsvilje tilsvarende kommunens reelle kostnader, når det er tale om velferdstjenester.

15.4.2.2 Individuell selvkost

Selvkost som ramme for inntekter fra brukerbetaling for enkelttjenester vil fungere ulikt avhengig av om dette oppfattes som en ramme for brukerbetalingen samlet, eller som ramme for betaling fra den enkelte bruker. Med adgang til prisdifferensiering innenfor rammen av selvkost, vil det kunne skje en inntektsoverføring mellom brukere av samme tjeneste. Omfordeling mellom brukergrupper vil ha samme effekt som kryssubsidiering mellom tjenester. Konsekvensen kan være at brukere som har betalingsvilje tilsvarende kommunens reelle kostnader ved å yte tjenestene, likevel avskjæres fra tjenesten når prisen og skal dekke subsidiering av brukere med lav/liten betalingsevne. Selvkost som ramme for brukerbetaling vil derfor være mest klargjørende og ha størst legitimitet, når prinsippet anvendes i forhold til betaling fra den enkelte bruker. Individuell selvkost som ramme for brukerbetaling, innebærer at betalingen fra den enkelte bruker maksimalt tilsvarer kommunens reelle kostnader ved å tilby brukeren tjenesten Differensiering av satsene må da basere seg på at kommuner selv subsidierer bestemte brukergrupper.

15.4.3 Tekniske tjenester

Kommunene er i de fleste tilfeller ikke pålagt gjennom lov å yte tjenester innen teknisk sektor. De mest aktuelle eksemplene er vann, strøm og avløps- og renovasjonstjenester. Imidlertid er kommunene både når det gjelder vann og avløpstjenester ofte reelt i en monopolsituasjon. Kommunen må derfor drive virksomheten etter vanlige forvaltningsmessige prinsipper. Dette innebærer at kommunene for en rekke av de tekniske tjenestene er pålagt å drive innenfor rammen av selvkost. Et unntak er renovasjonstjenesten. Her er kommunene gjennom forurensningsloven pålagt å kreve brukeren for betaling tilsvarende kommunens fulle kostnader. For VAR-tjenester gjelder at kommuner ikke har anledning til å ta fordelingshensyn ved fastsetting av satser for brukerbetaling. Med unntak av renovasjonstjenester har kommunen anledning til å subsidiere brukerne gjennom de frie inntektene, men dette må i såfall komme samtlige brukere til gode.

Totalt sett har kommunene likevel relativ høy frihet ved prisfastsettelse, og inntrykket er at det er finansieringshensyn som generelt styrer prisnivået i kommunene. Med andre ord er det kommunene med de laveste frie inntektene som gjennomgående har det høyeste nivået på brukerbetaling innenfor teknisk sektor. For nærmere omtale vises det til NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektorene.

Til tross for at det er gitt veiledninger om beregning av kostnader for tekniske tjenester, er det departementets oppfatning at det i en del kommuner er problemer med å sette opp en beregning av kommunens reelle kostnader med å tilby tjenesten. Informasjonen til brukerne om hva tjenesten koster og de ulike elementene i kostnadsberegningen, kan dermed bli mangelfull.

15.4.4 Barnehager

Barnehageloven regulerer ikke kommunenes adgang til å ta brukerbetaling, og det er heller ikke gitt forskrifter om betalingsordninger i henhold til loven. Barne- og familiedepartementet har gitt klare signaler om at det er ønskelig med en tredeling av utgiftene mellom staten, kommunen og brukerne. Selv om kommunal medfinansiering er ønskelig, er imidlertid kommunene ikke forpliktet til å følge disse signalene, verken i forhold til brukerne samlet, eller i forhold til den enkelte bruker. Med utgangspunkt i særlovgivningen står kommunene derfor fritt med hensyn til hvilket prisnivå de vil legge seg på.

Ut fra dagens barnehagelov kan kommunene la rene økonomiske hensyn styre prisfastsettelsen for foreldrebetaling i barnehager. Alternativt kan de velge å drive fordelingspolitikk ved å differensiere takstene etter foreldrenes inntekt, eller subsidiere alle brukerne likt. Et lavt prisnivå kan forsvares ut fra at barnehager er et ønsket gode, og at det er fornuftig å legge seg på en lav pris for å hindre underforbruk av tjenesten. Dette forutsetter imidlertid et tilstrekkelig tilbud fra kommunens side.

Fravær av regelverk har imidlertid skapt en rekke uavklarte spørsmål omkring brukerbetalingen. Et springende punkt er om kommunene i realiteten kan forlange en høyere betaling fra brukeren enn det de i realiteten har i kostnader ved å tilby tjenesten (selvkost). Hvis kommunen kan sies å være i en faktisk monopolsituasjon ville dette eventuelt bety at de må begrense prisen til selvkost (selvkost vil være kommunens kostnader fratrukket statlige tilskudd og refusjoner). Ut fra gjeldene praksis er det vanskelig å se at kommunene i dag har monopol på barnehagedrift. Selv om de i enkelte kommuner kan være eneste tilbyder, står det andre fritt å utøve tjenesten. De siste årene har det blitt mer og mer vanlig med private tilbud. Det er derfor vanskelig å argumentere for at kommunene står i en faktisk monopolsituasjon, og ut fra legalitetsprinsippet derfor må prise maksimalt til selvkost.

15.4.5 Pleie- og omsorg og helse

Brukerbetaling for opphold i institusjoner er relativt nøye regulert i «forskrift om vederlag ved opphold i institusjon», gitt med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven og lov om sosiale tjenester

Det er noe ulike regler avhengig av om brukeren har korttids- eller langtidsopphold. Regelverket er relativt detaljert, med fastsatte maksimalsatser og prisdifferensiering etter inntekt. Kommunenes frihet ved prisfastsettelse er derfor relativt lav, likevel slik at det er frihet til å subsidiere brukerne av tjenestene utover de krav som er satt i lovverket. Innenfor hjemmetjenestene er brukerbetalingen også regulert. Vederlagsforskriften angir at kommunene har mulighet til å ta en pris som tilsvarer selvkost. Selvkost er imidlertid langt på vei definert sentralt ut fra gjennomsnittskostnader. For brukere med inntekter under folketrygdens 2 G, er det fastsatt maksimalsatser. Fra og med 1.1.98 er hjemmesykepleie en tjeneste som skal ytes gratis.

Brukerbetalingen for disse tjenestene er regulert fordi sentrale myndigheter har sett et klart behov for at det tas fordelingshensyn. Pris skal ikke ekskludere noen fra å bruke tjenesten. Viktigheten av dette blir understreket av en generelt stor etterspørsel etter tjenestene. Mange kommuner har knapphet på institusjonsplasser og til dels lange ventelister etter hjemmehjelp. Slik som regelverket er i dag har imidlertid kommunene full anledning til å ta fordelingshensyn utover de som er fastsatt i forskriftene. På den annen side kan forskrifter som er relativt detaljerte være vanskelige for kommunene å rette seg etter. Ulik fortolkning kan også være en kilde til ulikhet.

For helsetjenestene, også på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, er adgangen til å kreve brukerbetaling nøye regulert. Satsene er like for alle, og det er satt et tak for samlet betaling for å skjerme storbrukere. Egenandeler for helsetjenester nyttes for å oppnå en best mulig fordeling av tilgjengelige ressurser, mens begrensningsreglene er fastsatt ut fra fordelingshensyn, uten å ta hensyn til kommunenes kostnader eller kostnadsvariasjoner ved tjenesteproduksjonen.

15.4.6 Variasjoner i brukerbetalingssatser mellom kommunene

Grad av frihet for kommuner til å fastsette satser for egenbetaling fra brukere av kommunale tjenester, varierer fra tjeneste til tjeneste, jf. tabell 15.14. Generelt har kommuner lav eller relativt lav frihetsgrad innenfor helse-, pleie- og omsorgssektoren. Innenfor teknisk sektor og for barnehager, har kommunene derimot stor, eller relativt stor, frihet til selv å fastsette betalingssatsene.

I tabell 15.15 er vist gjennomsnittet for kommunene i fylket for henholdsvis betaling for heldagsopphold i barnehage pr. måned, og årlig betaling for tekniske eiendomstjenester (vann, avløp, renovasjon og feiing).

Oppholdsbetaling pr. måned for barnehager varierer fra 2 162 kroner (Troms) til 3 200 kroner (Oslo). Dette er gjennomsnittstall for kommuner i fylket. Ser en på variasjoner mellom den enkelte kommune, har kommunen med lavest brukerbetaling en sats på 1 076 kroner, mens kommunen som har den høyeste sats, krever brukeren for 3 778 kroner pr. måned.

Årlig betaling for tekniske eiendomstjenester varierer fra 4 455 kroner (Rogaland) til 8 048 kroner (Akershus). Som for oppholdsbetaling for barnehageplass, er dette gjennomsnittsstørrelser for kommunene i hvert fylke. Dersom en sammenligner kommunene enkeltvis, finner en at kommunen med laveste satser for brukerbetaling, krever brukeren for 1 663 kroner pr. år. Til sammenligning krever kommunen med de høyeste betalingssatsene brukeren for 13 081kroner pr. år.

Ved sammenligninger av brukerbetalingssatser mellom kommuner vil det generelt være flere forhold som reduserer sammenlignbarheten av tallene. For tekniske eiendomstjenester har kommuner, i tillegg til frihet til å fastsette betalingssatsene, også betydelig frihet til selv å avgjøre hvordan satsene skal utmåles. Mange kommuner nytter ennå bygningens areal for å stipulere årlig forbruk. Det er er vanlig å inndele bygningene i definerte intervaller ut fra areal. Det gjelder imidlertid ingen standard for fastsetting av intervaller eller norm for arealberegning. Dette kan medføre at forskjellene mellom kommuner kan framstå som større enn det reelt er grunnlag for, når en nytter 200 kvm bruksareal som sammenligningsgrunlag.

Som for tekniske eiendomstjenester, er det heller ikke fastsatt noen norm for hvordan månedlig oppholdsbetaling i barnehage utmåles. Flertallet av kommunene innrømmer brukeren rabatter som differensieres ut fra husholdningens totale inntekt. Rabatten vil være gradert i henhold til husholdningens inntektsgrunnlag, fordelt på intervaller. Der eksisterer ingen norm for fastsetting av slike intervaller. Kommuner følger også ulik praksis når det gjelder evt rabatter for søsken i samme barnehage. Slike forhold kan derfor også for barnehager, ved sammenligninger, medføre forskjeller mellom kommuner som er større enn det reelt er grunnlag for.

Forskjeller i betalingssatser mellom kommuner vil kunne skyldes en rekke forhold. Når kommuner har stor frihet til selv å fastsette betalingssatser, innebærer dette at kommuner har frihet til å prioritere lave betalingssatser, evt framfor et høyere tjenestetilbud. Eller omvendt kreve brukeren for de fulle kostnader for tjenesten for å høyne det totale tjenestetilbudet. Lave betalingssatser kan også skyldes enkel eller dårlig utbygd infrastruktur, og at kommunens kostnader ved tjenesten derfor er lave. Omvendt kan vanskelig topografi og/eller en høyt utviklet infrastruktur gi høye kostnader, og dermed høyere betalingssatser. Endelig kan forskjeller skyldes variasjoner i kvalitet og/eller produktivitet i tjenesteproduksjonen, som gir seg utslag på brukerbetalingssatsene.

De kommunefordelte tallene, som utgjør grunnlaget for tabell 15.15, viser både for tekniske eiendomstjenester og barnehager at de 10 kommuner med lavest betalingssatser har høye eller relativt høye korrigerte frie inntekter. De 10 kommunene med høyest brukerbetalingssatsene har alle lave eller middels lave korrigerte frie inntekter.

16 Inntektssystemutvalgets forslag til endringer i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner

16.1 Retningslinjer for vurdering av kommunal finansiering

Dagens kommuner og fylkeskommuner har en vesentlig rolle som produsenter både av rene lokale oppgaver og av nasjonale velferdsoppgaver. Kommunesektorens opprinnelige rolle var i stor grad knyttet til lokale oppgaver. I tillegg til ansvaret for lokale fellesoppgaver har kommunesektoren i økende grad fått ansvaret for å utføre nasjonale velferdsoppgaver, særlig innenfor utdanning og helse- og sosialsektoren.

Lokalforvaltningen i Norge er også begrunnet ut fra demokratiske verdier. Desentralisert beslutningsmyndighet kan stimulere til økt politisk debatt og deltakelse. Deltakelse, både som stemmegivning ved valg og som mer direkte deltakelse i politiske organer, er en forutsetning for et velfungerende demokrati. I tillegg til å ivareta sentrale demokratiske verdier, kan lokal oppgaveløsning fremme effektiv ressursbruk, fordi kommunene på en bedre måte enn staten kan tilpasse tjenestetilbudet til lokale preferanser. En viktig forutsetning for å kunne høste slike desentraliseringsgevinster er imidlertid at utformingen av tjenestetilbudet kan variere mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

For å kunne foreta en helhetlig vurdering av dagens finansieringssystem for kommunesektoren tok inntektssystemutvalget utgangspunkt i samfunnsmessige mål knyttet til det lokale selvstyret, effektiv ressursbruk, makroøkonomisk styring og inntektsfordeling. Det vil her bli kort redegjort for utvalgets diskusjon av disse målene.

16.1.1 Kommunesektoren og samfunnsmessige mål

All offentlig virksomhet, også aktiviteten i kommuneforvaltningen, må vurderes i forhold til grunnleggende samfunnsmessige mål. Det kan være ulik oppfatning av hva som er samfunnsmessige mål. Utvalget har tatt utgangspunkt i følgende målsettinger knyttet til aktiviteten i kommunesektoren:

• rettferdig fordeling

• effektiv ressursbruk

• makroøkonomisk styring

• lokalt selvstyre

• rettssikkerhet

• miljøvern og ressursforvaltning

Dette tilsvarer i hovedsak de målene for statlig styring som er nedfelt i St.meld.nr 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane, og som ligger til grunn for dagens finansieringssystem.

Finansieringssystemet bør utformes slik at kommuner og fylkeskommuner i størst mulig grad kan bidra til å realisere de samfunnsmessige målsettingene.

16.1.2 Kriterier og målkonflikter ved vurderingen av kommunefinansiering

De samfunnsmessige målene om effektiv ressursbruk, rettferdig fordeling, makroøkonomisk styring og lokalt selvstyre gir ulike retningslinjer for utformingen av finansieringssystemet. I mange sammenhenger er det en konflikt mellom effektiv ressursbruk og lokalt selvstyre på den ene siden, og makroøkonomisk styring og rettferdig fordeling på den andre siden.

Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at kommunene bør ha stor handlefrihet i økonomiske spørsmål for å kunne tilpasse oppgaveløsningen til lokale forhold. Frihet i økonomiske spørsmål kan stimulere lokaldemokratiet ved å utvide innholdet i det lokale selvstyret. På den andre siden kan stor lokal handlefrihet komme i konflikt med nasjonale målsettinger om rettferdig fordeling og makroøkonomisk styring. Stor lokal handlefrihet kan gi betydelige regionale forskjeller i tjenestetilbud og skattesatser som bryter med fordelingspolitiske målsettinger. Lokal beskatningsfrihet og stor lokal frihet med hensyn til låneopptak kan gjøre det vanskelig å innpasse kommunesektoren i det makroøkonomiske opplegget.

Hensynet til det lokale selvstyret tilsier at finansieringen av kommunesektoren bør ha en sterk lokal forankring. Det kan isolert sett bl.a. tilsi at lokale skatteinntekter bør utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter. Som følge av at skattegrunnlaget er konjunkturfølsomt, tilsier hensynet til makroøkonomisk styring at skatteandelen ikke blir for høy. I tillegg bør det ikke foretas for store utjevninger av skatteinntektene gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. En betydelig skattefinansiering og liten inntektsutjevning kan imidlertid gi store regionale forskjeller i tjenestetilbudet.

Graden av målkonflikt mellom effektiv ressursbruk og lokalt selvstyre på den ene siden, og makro-økonomisk styring og fordeling på den andre siden, avhenger av egenskapene til kommunale og fylkeskommunale skatter. Med et skattefundament som er jevnt fordelt mellom kommunene og lite konjunkturavhengig, kan f.eks skatteandelen være høy uten at dette kommer i konflikt med målsettingene om et likeverdig tjenestetilbud og makroøkonomisk stabilitet.

Utvalget har foretatt en vurdering av hvilke skatter som er gode lokale skatter med utgangspunkt i noen kriterier. Kapittel 16.1.3 redegjør nærmere for disse kriteriene.

16.1.3 Vurderingskriterier for valg av lokale skatter

Residensprinsippet

Residensprinsippet innebærer at kommuneskatten avgrenses til kommunens egne innbyggere og eget næringsliv. Dette har sammenheng med at det er kommunens innbyggere og næringsliv som har glede av det kommunale tjenestetilbudet. Det er utvalgets oppfatning at residensprinsippet bør legges til grunn ved valg av lokale skatter.

Jevn fordeling av skattegrunnlaget

Utvalget viser til at forskjeller i skattegrunnlaget gir ulike forutsetninger for tjenesteproduksjonen. Hensynet til utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, tilsier derfor at skattegrunnlaget ikke bør variere for mye mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Gjennom inntektsutjevningen vil imidlertid noe av forskjellene utjevnes, men en jevn fordeling av skattegrunnlaget vil redusere behovet for en ambisiøs inntektsutjevning. Dette vil styrke betydningen av det lokale skattegrunnlaget.

Stabilt og forutsigbart skattefundament

For innbyggerne er det ønskelig at det kommunale tjenestetilbudet er mest mulig stabilt over tid. Det betyr at skattegrunnlaget bør være lite konjunkturavhengig. Utvalget mener det er uheldig med et skattegrunnlag som svinger for mye med konjunktursvingningene i økonomien. Med et konjunkturavhengig skattegrunnlag vil det være en tendens til at etterspørselsimpulsene forsterker konjunktursvingningene i økonomien. Selv om staten i prinsippet kan dempe de destabiliserende virkningene av et konjunkturavhengig skattegrunnlag, er det likevel viktig å tilstrebe at skattegrunnlaget er mest mulig stabilt.

Mobilitet

Et mobilt skattegrunnlag innebærer at skattegrunnlaget kan flytte mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Dette kan skape en konkurransesituasjon mellom kommunene og mellom fylkeskommunene om å tiltrekke seg bedrifter og personer som gir betydelige skatteinntekter og som i liten grad utløser kommunale utgifter. Utvalget anser dette som uheldig. Slik konkurranse medfører samfunnsøkonomiske kostnader og kan føre til et dårligere tjenestetilbud for kommunesektoren som helhet. På den annen side kan en slik konkurranse føre til økt kostnadseffektivitet i tjenesteproduksjonen.

Tilførsel av inntekt (proveny)

Finansieringssystemets grunnleggende funksjon er å finansiere kommunal og fylkeskommunal virksomhet. I alt utgjør kommunesektorens skatteinntekter 87,5 milliarder kroner (anslag for 1998). I hvilken grad en skatt kan bidra til den samlede finansieringen av kommunesektoren er derfor et viktig vurderingskriterium.

16.2 Utvalgets valg av skattegrunnlag for kommunene og fylkeskommunene

16.2.1 Innledning

Utvalget betrakter lokal skattefinansiering som en grunnleggende forutsetning for lokalt selvstyre og lokaldemokrati. Lokal skattefinansiering kan samtidig gi lokale rammebetingelser som fremmer overordnede mål om samfunnsutbygging og effektiv ressursbruk. Disse hensyn tilsier at de lokale beskatningsformene gir en best mulig kopling mellom skattebetaling og bruk av tjenestene. Godt samsvar mellom skattebetaling og tjenesteforbruk legger forholdene til rette for en best mulig avveining mellom nytte og kostnad med tjenestetilbudet i de kommunale beslutninger. Denne fordelen må selvfølgelig vurderes opp mot andre hensyn i skattleggingen, først og fremst fordelingspolitiske målsettinger. Kommunalt tjenestetilbud er også del av en fordelingspolitikk hvor generell skattlegging finansierer tjenester rettet mot spesielle deler av befolkningen.

Nedenfor redegjøres det for utvalgets vurderinger av de enkelte skatteformene med utgangspunkt i utvalgets kriterier for valg av lokale skatter.

16.2.2 Skatt på inntekt og formue

Personlige skattytere

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere utgjør hoveddelen av kommunesektorens skatteinntekter. Dette er også, etter utvalgets vurdering, det sterkeste argumentet for lokal skatt på inntekt fra personer. Med en kommunesektor som har ansvar for relativt store og tunge velferdsoppgaver er det nødvendig med skatteinntekter som tilfører et betydelig proveny. I tillegg følger utviklingen i skatt fra personlige skattytere utviklingen i viktige kostnadsfaktorer i kommunesektoren, nemlig lønnsutviklingen. Det er lønnsutgiftene som er de tyngste utgiftene knyttet til driften av de ulike velferdsoppgavene. Særlig gjelder dette skolesektoren. En annen fordel med den personlige inntektsskatten er at den fordeler seg relativt jevnt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Det kommer til uttrykk ved at utlignet skatt fra personlige skattytere varierer i forholdet 3:1 mellom kommunene og 2:1 mellom fylkeskommunene (utlignet skatt for 1996). Skatt fra personlige skattytere gir også en relativt god kopling mellom skattebetaler og brukere av de kommunale tjenestene, ettersom det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet i første rekke retter seg mot innbyggerne i kommunen og fylkeskommunen.

Ulempen med skatt på inntekt fra personer er først og fremst at skattefundamentet er konjunkturavhengig. Det betyr at skatteinntektene for kommunene og fylkeskommunene blir ustabile og lite forutsigbare.

Utvalget mener imidlertid at fordelene med inntektsskatten fra personer er større enn ulempene og anbefaler derfor at inntektsskatt fra personlige skattytere opprettholdes som kommunal skatt.

Når det gjelder formuesskatten anbefaler utvalget at den avvikles som kommunal skatt. Begrunnelsen for dette er at den, i forhold til inntektsskatten, gir et relativt lite proveny og at forskjellene i skattegrunnlag mellom kommunene er større. I tillegg mener utvalget at en avvikling av formuesskatten som kommunal skatt vil føre til en forenkling av skattesystemet fordi antall skatter reduseres.

Etterskuddspliktige skatteytere (selskapsskatt)

I sin andre delutredning foreslår utvalget å fjerne selskapsskatten, skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skatteytere, som kommunal og fylkeskommunal skatt. Begrunnelsene for dette er for det første at inntekten fra denne skatten er svært ujevnt fordelt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. For inntektsåret 1996 varierte selskapsskatten mellom kommunene fra 13 kroner pr. innbygger til 37 410 kroner pr. innbygger. For fylkeskommunene varierte selskapsskatten fra 155 kroner pr. innbygger til 1 085 kroner pr. innbygger. Sammenlignet med variasjonene for inntektsskatten fra personer bidrar altså selskapsskatten til betydelige forskjeller mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. For det andre er det liten kopling mellom skattebetaler og forbruk av kommunale tjenester. Bedrifter er i seg selv i liten grad forbrukere av skoletjenester, pleie og omsorg, barnehager osv. Dette gjør at residensprinsippet i mindre grad enn for den personlige inntektsskatten er oppfylt når det gjelder selskapsskatten som lokal skatteinntektskilde. For det tredje er skattefundamentet ustabilt og lite forutsigbart. Selskapsskatten er betydelig mer konjunkturfølsom enn den personlige inntektsskatten. Ustabile og lite forutsigbare skatteinntekter svekker den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter. Dessuten vil den enkelte kommune kunne ha store svingninger i sine inntekter. En avvikling av den kommunale selskapsskatten vil dessuten innebære en vesentlig skatteadministrativ forenkling. Utvalget ser også argumenter for selskapsskatten som lokal skatteinntektskilde, nemlig at kommunene og fylkeskommunene spiller en viktig rolle som tilrettelegger for næringsvirksomhet i kommunene, og at skatteinntekter fra det lokale næringsliv kan være et viktig incitament i dette arbeidet. Utvalget mener imidlertid at dette incentivet vil være tilstede selv om kommunene og fylkeskommunene ikke lenger får en andel av selskapsskatten. Et velfungerende næringsliv gir inntekts- og sysselsettingsmuligheter for innbyggerne i kommunen og bidrar dermed til å øke skatteinntektene gjennom personskatten. Utvikling av arbeidsplasser for kommunenes innbyggere er også et selvstendig motiv for kommunenes engasjement i næringsutvikling.

16.2.3 Eiendomsskatt

Utvalget foreslår at eiendomsskatten opprettholdes som kommunal skatt. Utvalget er også enig med Eiendomsskattelovutvalgets forslag til ny lov om eiendomsskatt som innebærer at eiendomsskatten ikke bør begrenses til tettbygde strøk og verker og bruk. Etter Eiendomsskattelovutvalget vil kommunene få anledning til å skrive ut eiendomsskatt på alle eiendommer (med noen unntak).

Utvalgets begrunnelse for å opprettholde eiendomsskatten er at dette er en stabil og forutsigbar skatt. I tillegg er eiendomsskatten lite mobil. Det tredje argumentet er at eiendomsskatten gir en god kopling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk.

16.2.4 Tilførsel av skatteinntekter

Finansdepartementet nedsatte i januar 1995 en arbeidsgruppe som skulle se nærmere på en alternativ måte å tilføre kommunesektoren skatteinntekter på. I arbeidsgruppens rapport ble det redegjort for en alternativ tilførsel som innebærer at kommunene og fylkeskommunene får utbetalt sine skatteinntekter forskuddsvis basert på anslag over skatteinntektene. Når skatteligningen er klar to år senere, foretas en endelig avregning. En lignende modell benyttes i Sverige og Danmark. Etter utvalgets vurdering vil en slik alternativ tilførsel øke forutsigbarheten i kommunenes skatteinntekter i forhold til dagens system, fordi skatteinntektene for kommunesektoren samlet og for den enkelte kommune kan gjøres kjent i forkant av budsjettåret. En ordning med alternativ tilførsel vil videre gi mer stabile inntekter for den enkelte kommune, først og fremst som følge av at inntektsutjevningen kan foretas samtidig med skattetilførselen. En ulempe med den alternative tilførselen er at den automatiske sammenhengen mellom den økonomiske utviklingen lokalt og den løpende skatteinngangen gjennom året benyttes. Dette kan etter utvalgets syn svekke kommunenes kontakt med sitt eget skattegrunnlag. Utvalget mener også at det er en fordel at dagens tilførsel av skatteinntekter til en viss grad gir kommuner automatisk kompensasjon for en uforutsett høy lønnsvekst.

Utvalget finner at spørsmålet om tilførsel av skatteinntekter representerer et dilemma mellom ønsket om lokal forankring og ønsket om stabilitet. Utvalget foreslår at dagens tilførselsordning kan opprettholdes hvis selskapsskatten avvikles som kommunal inntektskilde.

16.2.5 Lokal beskatningsfrihet

Utvalget foreslår at kommunene fritt kan bestemme skattesatsen for eiendomsskatten innen et intervall. Med hensyn til inntektsskatten for personer har kommunene i dag beskatningsfrihet ved at skattøren kan bestemmes innenfor et intervall.

Utvalget starter med å diskutere generell beskatningsfrihet for inntektsskatten, for deretter å diskutere alternative modeller for beskatningsfrihet. Nedenfor vil det kort bli redegjort for utvalgets diskusjon av fordeler og ulemper ved generell beskatningsfrihet.

Spørsmålet om beskatningsfrihet er nært knyttet til spørsmålet om innholdet i det lokale selvstyret. Beskatningsfrihet vil bidra til å gi kommunene og fylkeskommunene økt økonomisk handlefrihet. Spørsmålet er om dette bidrar til å øke deltakelsen i lokalpolitikken.

Det er ifølge undersøkelsen av Skare særlig to forhold som påvirker valgdeltakelsen. Det er for det første om beslutningene som treffes vurderes som viktige av borgerne, og for det andre om de aktuelle sakene er preget av konflikt. Utvalget vurderer det slik at det er særlig i de forhold hvor det er et potensiale for konflikt at beskatningsfrihet kan bidra til å synliggjøre konfliktlinjene og på den måten vitalisere lokaldemokratiet. Når det gjelder valgdeltakelsen har Skare (1996) sammenlignet den med 10 andre land, også land med betydelig større frihet med hensyn til lokal beskatningsrett enn Norge. Disse analysene viser at valgdeltakelsen i Norge ikke ligger spesielt lavt i et komparativt perspektiv.

Beskatningsfrihet kan bidra til å øke det lokale ansvaret for egne inntekter. I dagens system, hvor det er staten som bestemmer inntektsrammene for kommunesektoren, er det dermed statens ansvar å sørge for at det er samsvar mellom oppgaver og ressurser. Et slikt system hvor kommunene har ansvaret for gjennomføringen av de ulike oppgavene, mens staten har ansvaret for at inntektsrammene er tilstrekkelige, kan føre til ansvarspulverisering. Kommunene vil skylde på manglende samsvar mellom oppgaver og ressurser, mens staten pålegger kommunesektoren nye oppgaver med den begrunnelsen at det er dekning innenfor rammen. Med beskatningsfrihet får kommunesektoren større innflytelse på egne inntekter og kan dermed i mindre grad skyve ansvaret over på staten.

Beskatningsfrihet kan ifølge utvalget komme i konflikt med målsettingen om et nøytralt skattesystem. Utformingen av skattesystemet er viktig særlig i forhold til effektiviteten i privat sektor. Regionale forskjeller i skattesatsene kan påvirke valg av lokalisering av næringsvirksomhet. I tillegg kan lokal beskatningsfrihet samlet sett gi et skattetrykk som er for høyt sett fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel.

Lokal beskatningsfrihet kan også svekke muligheten for den makroøkonomiske styring av kommunesektorens virksomhet. Dersom staten ønsker å dempe veksten i kommunesektorens inntekter i en periode med økonomisk vekst, kan kommunene motvirke dette ved å øke sine skattesatser. Lokal beskatningsfrihet vil dermed redusere statens muligheter til å styre de totale inntektsrammene for kommunesektoren.

Lokal beskatningsfrihet kan videre bidra til å forsterke de skjevhetene i skattegrunnlag som allerede finnes mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Rike kommuner kan gjennom lave skattesatser tiltrekke seg rike innbyggere, og vil dermed likevel kunne opprettholde et godt tjenestetilbud.

1. Full lokal beskatningsfrihet

   Utvalget anbefaler ikke at det gis full lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten bl.a. med den begrunnelse at staten trenger å bruke skattøren som et makroøkonomisk virkemiddel for å regulere de samlede inntektene. Gjennom endringer i skatteøren gis det også mulighet for å balansere skatteinntekter og overføringer av fordelingshensyn. Alternativt mener utvalget at det må foretas en sterkere inntektsutjevning gjennom inntektssystemet kombinert med tilførsel av skatteinntekter til kommunesektoren.

1. Begrenset lokal beskatningsfrihet i et intervall

   Utvalget mener i utgangspunktet at begrenset lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten vil kunne gi en større fleksibilitet og valgmulighet m.h.t. å finansiere frivillige oppgaver. Begrenset lokal beskatningsfrihet vil også kunne styrke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter. Utvalget avviser likevel begrenset lokal beskatningsfrihet med den begrunnelse at det vil svekke den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren. Gitt dagens inntektsutjevning vil begrenset lokal beskatningsfrihet også forsterke inntektsforskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

1. Lokal beskatningsfrihet etter dispensasjon

   Dette alternativet innebærer at enkeltkommuner og enkeltfylkeskommuner kan søke statlige myndigheter om dispensasjon til, midlertidig, å øke skattesatsene. Enten på grunn av en generelt vanskelig økonomisk situasjon i kommunen eller for å gjennomføre spesielle prosjekter. En slik ordning vil kunne redusere ansvarspulveriseringen i forholdet mellom staten og kommunesektoren når det gjelder eventuelle mangler i tjenestetilbudet. Staten kan henvise til økte skattesatser for kommunene som en løsning på problemene i stedet for å gi økte overføringer. Utvalget frarår imidlertid en ordning med lokal beskatningsfrihet etter dispensajson bl.a fordi den kan bli vanskelig å administrere. Dessuten kan noen kommuner få problemer med å tilpasse utgiftene til et lavere inntektsnivå når skattesatsene reduseres igjen.

16.2.6 Økt kommunal skatteandel

Utvalget ønsker å gi kommunesektorens inntekter en bedre lokal forankring for å styrke det lokale selvstyret. Redusert overføringsavhengighet og høy lokal finansiering av kommunenes inntekter bidrar til økt opplevelse av selvstendighet i kommuner og fylkeskommuner. Hensynet til lokal forankring tilsier følgelig at kommunesektorens skatteandel bør være relativ høy. Mot økt skatteandel peker hensynet til konjunkturpolitikken og hensynet til fordeling. Utvalget legger til grunn at en kan øke skattens andel av de samlede inntektene til 50 prosent uten at dette vil ha vesentlige fordelingsvirkninger eller påvirke skattenes konjunkturavhengighet hvis et forslag om økt skatteandel blir kombinert med et forslag om at den kommunale selskapsskatten blir erstattet med skatt fra personer.

16.3 Brukerbetaling

Brukerbetaling er betaling den enkelte bruker betaler for kommunale tjenester. Utformingen av og omfanget på brukerbetaling varierer mellom de ulike tjenestene. Fordeler og ulemper ved brukerbetaling vil variere mellom de ulike betalingsformene, men generelt vurderes dette som en god betalingsmåte fordi det gir en god kopling mellom betaler og bruker av tjenesten. Avhengig av størrelsen på brukerbetalingen vil den enkelte bruker i større grad vurdere nytten opp imot kostnaden ved tjenester som er belagt med en egenbetaling.

Utvalget mener imidlertid at brukerbetaling har klare begrensninger i forhold til kommunale og fylkeskommunale tjenester bl.a. fordi utformingen av brukerbetalingen kan komme i konflikt med andre samfunnsmessige målsettinger, som f.eks. fordeling.

For å ivareta fordelingspolitiske hensyn er det utformet regler for graderte betalingssatser innenfor pleie- og omsorgssektoren. En del kommuner har også graderte betalingssatser innenfor barnehagesektoren og skolefritidsordningen. Utvalget mener at graderte betalingssatser kan være et hensiktsmessig fordelingspolitisk virkemiddel dersom betalingsordningene innebærer en økonomisk belastning for storforbrukere. Det gjelder særlig innenfor pleie- og omsorgssektoren hvor forbruk av f.eks legetjenester ikke samsvarer med betalingsevne. I slike tilfeller må betalingssatsene reduseres. Andre tilfeller hvor det kan være hensiktsmessig å bruke graderte betalingssatser som fordelingspolitisk virkemiddel er dersom det er en overordnet målsetting at tjenesten skal nå alle og det er store forskjeller i betalingsevne mellom forbrukerne.

Utvalgets mening at betalingssatsene skal fastsettes innenfor rammen av selvkostprinsippet. Utvalget mener imidlertid at kommunene og fylkeskommunene som hovedregel bør ha anledning til å subsidiere tjenestene dersom det er et politisk ønske i kommunen. For renovasjon er det lovpålagt å kreve inn selvkost. For andre tjenester som avløp er det lovbestemt at kommunen ikke kan ta inn mer enn selvkost. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene ikke kan kreve mer i brukerbetaling enn merkostnaden ved å produsere tjenesten. Da skal det også tas hensyn til eventuelle øremerkede tilskudd som skal komme til fratrekk i beregningen.

Utvalget peker på at selvkostprinsippet ikke gir noen garanti for at manglende kostnadseffektivitet ikke veltes over på brukerne i form av høyere betalingssatser. Beregning av selvkost bør derfor kunne kontrolleres, slik at det kan gripes inn dersom brukerbetalingen blir urimelig høy. Utvalget påpeker også at relevant og sammenlignbar informasjon om forskjeller i betalingssatser mellom kommunene og mellom fylkeskommunene kan bidra til å skjerpe oppmerksomheten hos den enkelte forbruker, slik at det legges økt press på lokalpolitikere med hensyn til pris og kvalitet på tjenestene.

16.4 Overføringer

Utvalget diskuterte behovet for statlige overføringer og statlig utjevning av forskjeller i inntektsgrunnlag mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Utvalget gav i sin første delutredning NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» konkrete forslag til endringer både i utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen. I sin andre utredning har utvalget konsentrert seg om mer prinsipielle sider knyttet til statlige utjevningsordninger, særlig inntektsutjevningen.

Utvalget mener at rammefinansiering bør være det bærende prinsipp for finansiering av kommunesektoren. Dette innebærer at frie inntekter, dvs skatt og rammetilskudd gjennom inntektssystemet, skal utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter. Dette er inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Det er utvalgets oppfatning at utjevning og inntektstilførsel bør ivaretas gjennom rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Utvalget begrunner dette med at rammeoverføringene er mer treffsikre enn øremerkede tilskudd. Rammeoverføringer tilfører inntekt og utjevner de økonomiske forutsetningene uten å vri kommuners og fylkeskommuners ressursbruk mot bestemte tjenesteområder. Det er utvalgets oppfatning at øremerkede tilskudd er overføringer som skal benyttes til spesielle formål i kommuner og fylkeskommuner. På grunn av ulempene med å bryte rammestyringsprinsippet, mener utvalget det må foreligge særlig begrunnelse for øremerkede tilskudd.

16.4.1 Overføringer gjennom inntektssystemet

Utvalget har i sin utredning diskutert fordeler og ulemper knyttet til utjevning mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Utvalgets argumenter for utjevning

Det primære formålet med statlige utjevningsordninger er å sikre at grunnleggende velferdstjenester når alle uavhengig av bosted. Men skatteutjevning og utjevning av forskjeller i utgiftsbehov kan også bidra til økt effektivitet ved å begrense flyttinger som utelukkende er motivert ut fra kommunenes ulike økonomiske forutsetninger.

Utvalgets argumenter mot utjevning

I en diskusjon av utjevning mellom kommuner og mellom fylkeskommuner er det først og fremst interessant å diskutere grad av utjevning. En langtgående inntektsutjevning kan være problematisk i forhold til målsettingen om et sterkt lokalt selvstyre, fordi for høy grad av utjevning svekker den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter. En for høy grad av utjevning kan også gi få incentiver til f.eks. frivillige kommunesammenslåinger og utvikling av bosettingsmønstre som gir reduserte kostnader. I tillegg vil en langtgående inntektsutjevning av forskjeller i skatteinntekter gi kommunene og fylkeskommunene svakere incentiver til næringsutvikling og skatteinnkreving.

16.4.1.1 Utgiftsutjevningen

Utvalget har ikke kommet med konkrete forslag til endringer i utgiftsutjevningen i sin andre delutredning. For en redegjørelse av diskusjonen knyttet til utvalgets forslag til endringer i utgiftsutjevningen henvises det til NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner».

16.4.1.2 Inntektsutjevningen

Utvalget har i sin gjennomgang av kommunefinansieringen diskutert inntektsutjevningen. Når det gjelder utformingen av inntektsutjevningen mener utvalget at den samlede effekten av å fjerne selskapsskatten og å øke personskatten vil gi et jevnere inntektsgrunnlag og dermed redusere behovet for endringer i inntektsutjevningen. Utvalget har diskutert en eventuell utvidelse av grunnlaget for inntektsutjevningen til å omfatte eiendomsskatten, konsesjonkraftinntekter og konsesjonsavgifter og inntekter fra kommunal forretningsdrift.

Hvilke inntekter bør inngå i inntektsutjevningen?

I grunnlaget for dagens inntektsutjevning inngår innbetalt og fordelt skatt på inntekt og formue for forskuddspliktige og etterskuddspliktige. Med virkning fra budsjettåret 1998 vil også naturressursskatten inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen. Eiendomsskatt, konsesjonkraftinntekter, konsesjonsavgift og inntekter fra forretningsdrift regnes ikke med i grunnlaget for inntektsutjevningen.

Utvalget anbefaler ikke at eiendomsskatten legges inn i grunnlaget for inntektsutjevningen. Utvalget begrunner dette bl.a. med at eiendomsskatten er en frivillig skatt og en innlemming vil redusere den lokale forankringen av denne skatten.

Når det gjelder konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter foreslår utvalget at dagens praksis opprettholdes. Det innebærer at konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter holdes utenfor beregningsgrunnlaget for inntektsutjevningen. Utvalget argumenterer med at disse inntektene har vært en viktig forutsetning for å sikre lokal oppslutning om utbyggingsprosjekter.

Forskjellene i kommunenes og fylkeskommunenes inntekter fra kommunal forretningsdrift mener utvalget ivaretas gjennom skattesystemet, og anbefaler derfor ikke at kommunal forretningsdrift innlemmes i grunnlaget for inntektsutjevningen.

16.4.2 Øremerkede tilskudd

Utvalget mener at rammefinansiering bør være det bærende prinsipp for finansieringen av kommunesektoren. Dette innebærer at frie inntekter, dvs. skatt og rammetilskudd, skal utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter.

Regjering og Storting har imidlertid i ulike sammenhenger behov for å styre omfanget og innretningen av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjon. Slik styring kan skje gjennom lovreguleringer eller gjennom finansielle virkemidler. Utvalget mener at øremerkede tilskudd vil være et mer fleksibelt virkemiddel både for staten og for kommunesektoren enn lovregulering. Øremerkede tilskudd er overføringer som skal benyttes til bestemte formål i kommuner og fylkeskommuner. Hovedhensikten med slike tilskudd er å påvirke ressursbruken lokalt. Det viktigste argumentet for slike tilskudd er dermed å sikre at den lokale ressursbruken er i overensstemmelse med overordnede nasjonale mål. Bruk av øremerkede tilskudd har imidlertid mange ulemper. Et system med omfattende øremerking kan bli uoversiktlig og ulike tilskudd kan komme til å motvirke hverandre. Øremerkede tilskudd som forutsetter kommunal medfinansiering kan forsterke inntektsforskjeller mellom kommunene. Uten krav til kommunale egenandeler kan imidlertid slike tilskudd gi lite kostnadseffektive løsninger.

16.5 Samråd

Utvalget foreslår at det etableres en prosedyre for samråd mellom kommunesektoren og staten for å sikre klarere ansvarsforhold og god arbeidsdeling mellom forvaltningsnivåene. Gjennom en slik samrådsprosedyre må det først og fremst utveksles informasjon om økonomiske forutsetninger og oppgaveløsning, slik at kommunesektoren og staten har en felles forståelse av det økonomiske opplegget. Slik utvalget ser det, vil statens oppgave først og fremst være knyttet til presentasjon av materiale om statlige pålegg og reguleringer som har økonomiske konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner. Fra kommunesektorens side må det frembringes informasjon om kostnadsforhold i tjenesteproduksjonen og utvikling i brukerbetaling og avgiftsnivå. Det er naturlig at en slik samrådsprosedyre gjøres under arbeidet med den årlige kommuneøkonomiproposisjonen.

16.6 Oppsummering av utvalgets anbefalinger

Inntektssystemutvalget foreslår reformer i finansieringssystemet med sikte på å øke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter, bedre stabiliteten og den makroøkonomiske styringen og skape klarere ansvarsforhold mellom forvaltningsnivåene. Det vil generelt være målkonflikter mellom disse fire hensyn, og valg av finansieringsopplegg vil derfor innebære avveininger mellom motstridende hensyn.

Større lokal forankring

Utvalget anbefaler at eiendomsskatten blir en frivillig skatt for alle kommuner, og at kommunene fortsatt skal ha beskatningsfrihet i eiendomsskatten innenfor en maksimalsats.

For å styrke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter anbefaler også utvalget at kommuners og fylkeskommuners andel av inntektsskatten øker. Økningen i den kommunale og fylkeskommunale skattøren vil isolert sett påvirke inntektsfordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene til fordel for de med høye skatteinntekter pr. innbygger. Utvalget anbefaler at de samlede skatteinntektene som andel av inntektene, kan økes opp til 50 prosent.

Bedre stabilitet

Utvalget anbefaler at skatt på alminnelig inntekt for etterskuddspliktige skattytere, såkalt selskapsskatt, avvikles som kommunal og fylkeskommunal skatt. Videre mener utvalget det er viktig at staten beholder skattøren til kommuner og fylkeskommuner som makroøkonomisk styringsvirkemiddel. Det kan være nødvendig både av stabiliseringspolitiske grunner og for å skape balanse i inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeksommuner.

Når det gjelder tilførsel av skatt til kommunesektoren konkluderer utvalget med at dagens tilførselsordning kan beholdes hvis selskapsskatten avvikles som inntektskilde for kommuner og fylkeskommuner, og det ikke gis beskatningsfrihet i inntektsskatten. Utvalget peker på at de største problemene med forutsigbarhet, stabilitet og fordeling er knyttet til selskapsskatten og lokal beskatningsfrihet.

Klarere ansvarsfordeling

Utvalget mener forslagene om å avvikle selskapsskatten og formuesskatten som lokale skatter vil gi et klarere og mer avgrenset skattegrunnlag for kommunene og fylkeskommunene.

Utvalget mener også at rammefinansiering bør være det bærende prinsipp for finansiering av kommunesektoren. Dette innebærer at frie inntekter, dvs skatt og rammetilskudd gjennom inntektssystemet, skal utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter. På grunn av ulempene med å bryte med rammestyringsprinsippet, mener utvalget det må foreligge særlig begrunnelse for øremerkede tilskudd.

Utvalget foreslår at det etableres en prosedyre for samråd mellom kommunesektoren og staten for å sikre klare ansvarsforhold og god arbeidsdeling mellom forvaltningsnivåene.

Utjevning

Utvalgets forslag om å avvikle selskapsskatten for kommuner og fylkeskommuner gir en jevnere fordeling av skatteinntektene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. På bakgrunn av dette mener utvalget det ikke er behov for endringer i inntektsutjevningen i inntektssystemet. Utvalget mener det må vurderes særskilte tiltak for enkeltkommuner som får betydelig inntektsreduksjon.

17 Høringsuttalelsene

17.1 Innledning

Inntektssystemutvalget avga sin andre delutredning NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren, 31. januar 1997. Utredningen ble sendt på bred høring med frist 1. juli.

Høringsinstansene var blant annet kommunale og fylkeskommunale instanser, fylkesmennene, andre departementer og organisasjoner. Utredningen ble sendt til 510 høringsinstanser, hvorav 239 svarte, det vil si 47 prosent. Svarene fra de ulike høringsinstansene fordelte seg slik:

• 179 kommuner av 435 - 41 prosent

• 16 fylkeskommuner av 18

• 12 fylkesmenn av 18

• 15 departementer med underliggende etater av 15

• 17 organisasjoner av 24

I brevet til høringsinstansene ba departementet om en vurdering av utvalgets forslag til reformer av kommunesektorens finansieringssystem. Forslagene omhandlet rammeoverføringer, øremerkede tilskudd, kommunesektorens lokale skattegrunnlag, skatteandel, beskatningsfrihet, tilførsel av skatt, samråd og gebyrer. Forslagene er nærmere omtalt i kapittel 16.

17.2 Oppsummering av høringsuttalelsene fra kommunene og fylkeskommunene.

Tabell 17.1 viser resultatet av høringsrunden for kommunene med fordelingen av kommunenes svar på seks ulike spørsmål. Når det gjelder spørsmålet om fortsatt kommunal selskapsskatt er kommuner som ønsker fortsatt kommunal selskapsskatt, men som mener det bør foretas endringer i reglene for stedbundet beskatning og/eller konsernbeskatning, skilt ut som en egen gruppe.

Tabell 17.2 viser fordelingen av svarene fra fylkeskommunene. Ettersom spørsmålene knyttet til formuesskatt og eiendomsskatt ikke er relevant for fylkeskommunene er de ikke tatt med her.

Kommunene

Fylkeskommunene

17.2.1 Lokale skatteinntekter

17.2.1.1 Selskapsskatt

Av de 179 kommunene som har svart er 47 prosent enige i Inntektssystemutvalgets forslag om å avvikle selskapsskatten som kommunal og fylkeskommunal skatt. Begrunnelsen for dette er at det vil ha en stabiliserende effekt og gi større forutsigbarhet i kommunenes skatteinngang. I høringsuttalelsene viser kommunene til at å skape sysselsetting er en høyt prioritert kommunal oppgave for mange kommuner uavhengig av selskapsskatten. 20 prosent svarer at de ønsker å beholde selskapsskatten som kommunal skatt. Dette begrunner de med at selskapsskatten er et incitament for kommunesektoren til å tilrettelegge for næringsutvikling. Likebehandling av aksjeselskaper og personlige virksomheter er et annet argument for å beholde selskapsskatten som kommunal skatt. 26 prosent av kommunene svarer at de ønsker fortsatt kommunal selskapsskatt, men at det er nødvendig med endringer i reglene for stedbundet beskatning og konsernbeskatning. Etter dagens system fordeles selskapers finansinntekter og finanskostnader etter to ulike prinsipper. Finansinntekter beskattes i sin helhet i den kommunen hvor hovedkontoret er lokalisert, mens finanskostnader fordeles etter størrelsen på beregnet nettoinntekt i hver kommune. Når det gjelder konsernbeskatningsreglene innebærer det at underskudd i en del av konsernet kommer til fradrag i eventuelt overskudd hos andre avdelinger i konsernet. Det betyr at overskudd fra virksomhet i en kommune ikke skattlegges før det er korrigert for underskudd i andre deler av virksomheten, som da kan være lokalisert i andre kommuner. En del kommuner som har avgitt høringsuttalelse knyttet til spørsmålet om kommunal selskapsskatt peker på at selskapsskatten bør tilfalle kommunen hvor verdiskapningen foregår.

Flertallet av fylkeskommunene (8) ønsker at selskapsskatten skal bli en statlig skatt under forutsetning av at inntektsbortfallet kompenseres gjennom økt andel av personskatten. Disse fylkeskommunene begrunner dette med stabilitet, en jevnere fordeling mellom fylkeskommunene, og bedre kopling mellom skattebetaler og tjenesteforbruk. I tillegg kan dette føre til en mer samordnet areal- og næringsplanlegging på regionalt nivå. Det er seks (6) fylkeskommuner som ønsker å beholde sin andel av selskapsskatten. Den viktigste begrunnelsen er at det vil svekke kommunesektorens incitament til å drive næringsutvikling hvis selskapsskatten gjøres statlig.

17.2.1.2 Formueskatt

Blant de kommunene som har svart på spørsmålet om hvorvidt formuesskatten bør være kommunal eller statlig, er det om lag like mange som ønsker statlig som kommunal formuesskatt. Kommunene som mener at formuesskatten bør bli statlig (34 prosent) begrunner dette med at det blir en forenkling av skattesystemet og at formuesskatten gir en relativt begrenset inntekt. Kommunene som mener at formuesskatten bør forbli kommunal (35 prosent) begrunner dette med at kommunal formuesskatt oppfyller kriteriet om stabilitet og forutsigbarhet. Ved å beholde kommunal formuesskatt har kommunene flere bein å stå på og inntektsgrunnlaget er mindre sårbart.

17.2.1.3 Eiendomsskatt

Et klart flertall (80 prosent) støtter forslaget om frivillig kommunal eiendomsskatt for alle kommuner. Kommunene begrunner dette med at eiendomsskattegrunnlaget er lite mobilt, og skatteinntektene er stabile og forutsigbare. Eiendomsskatten gir dessuten god kobling mellom skattegrunnlag og lokalt tjenesteforbruk. 8 prosent av kommunene svarer at de er imot en frivillig kommunal eiendomsskatt, og begrunner dette med at skatten vil bli forutsatt innført i alle kommuner. Noen kommuner mener at eiendomsskatten bør avvikles.

17.2.1.4 Skatteandel

Flertallet (66 prosent) av kommunene svarer at de er positive til at skatteinntektene skal utgjøre en større andel av kommunesektorens samlede inntekter. De begrunner dette med større lokal forankring av inntektene, kommunene føler seg i større grad økonomisk selvstendige og lokalpolitikerne oppfatter sin situasjon som mer meningsfull. Mindretallet (13 prosent) er imot å få en høyere andel av inntektene som skatt. Dette begrunnes med at økt skatteandel er til fordel for kommuner med høye skatteinntekter i kroner pr. innbygger.

Et klart flertall av fylkeskommunene ønsker en høyere andel av sine inntekter fra skatt (12 av 16). Dette begrunnes med et ønske om å øke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter og å redusere fylkeskommunenes overføringsavhengighet. To fylkeskommuner ønsker ikke økt skatteandel. Dette begrunnes med at økt skatteandel vil få uheldige fordelingsvirkninger.

17.2.2 Lokal beskatningsfrihet

43 prosent av kommunene støtter forslaget om ikke å ha lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten, og begrunner dette med at det vil svekke bruken av skattøren som makroøkonomisk styringsvirkemiddel og dermed føre til inntektsforskjeller mellom kommunene. 20 prosent av kommunene er positive til beskatningsfrihet innenfor et intervall fordi dette vil gi større lokal forankring og større prioriteringseffektivitet.

De fleste fylkeskommunene (9 av 16) mener at forskjellene i skattegrunnlaget mellom fylkeskommunene vil øke med beskatningsfrihet. Fem av fylkeskommunene ønsker å styrke lokaldemokratiet gjennom beskatningsfrihet innenfor et intervall. Begrunnelsene er at det vil vitalisere lokaldemokratiet, åpne for nye politiske prosesser, og at skattøreendringer vil gjenspeile befolkningens betalingsvillighet når det gjelder å få et bedre kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud.

17.2.3 Samråd

Alle kommunene som har uttalt seg om forslaget om å etablere en prosedyre for samråd mellom kommunesektoren og staten, er positive til dette forslaget. De påpeker at utveksling av informasjon vil skape en større felles forståelse for det økonomiske opplegget for kommunesektoren, og at kommunesektoren får bedre muligheter til å påvirke det økonomiske opplegget. En del kommuner er positive til samråd, men stiller samtidig spørsmålstegn ved hva kommunene kan forvente å få ut av en slik prosedyre.

15 fylkeskommuner støtter utvalgets forslag om å opprette en prosedyre for samråd mellom staten og kommunesektoren.

17.2.4 Resultatet av høringsrunden koplet til inntekt, størrelse og geografi.

Analyser av resultatet av høringsrundene viser at de kommunene som ønsker en fortsatt kommunal selskapsskatt også er de kommunene som har de høyeste skatteinntektene målt i kroner pr. innbygger. Dette gjelder særlig de kommunene som vil beholde selskapsskatten uavhengig av reglene for stedbundet beskatning og for konsernbeskatning. Disse kommunene har skatteinntekter i kroner pr. innbygger på 127 prosent av landsgjennomsnittet. De kommunene som vil beholde selskapsskatten betinget av endringer i konsernbeskatningsreglene har gjennomsnittlig skatteinntekt i kroner pr. innbygger på 98 prosent av landsgjennomsnittet. De kommunene som ønsker en fortsatt kommunal selskapsskatt er også de mest folkerike kommunene. Nordland er det fylket hvor flest kommuner sier nei til kommunal selskapsskatt, mens det i Akershus er et klart flertall for en kommunal selskapsskatt. Analyser av formuesskatten viser et lignende mønster. Det er de rikeste og mest folkerike kommunene som ønsker en fortsatt kommunal formuesskatt.

17.3 En nærmere redegjørelse for andre høringsuttalelser

17.3.1 Fylkesmennene

Selskapsskatten: Det er fem fylkesmenn som mener kommunene bør få beholde sin andel av selskapsskatten. Den viktigste begrunnelsen er frykten for at insentivene til å drive næringsutvikling reduseres og at kommunene sitter igjen med utgifter og ingen inntekter ved næringsetablering. Fem av fylkesmennene mener det er bedre for kommunesektoren om selskapsskatten fjernes. Dette begrunnes ut fra fordelingshensyn og stabilitet i kommunene. I tillegg kan det stimulere til interkommunalt samarbeid særlig knyttet til tilrettelegging av arealer til næringsformål.

Formuesskatten: Fem av fylkesmennene er enig med utvalget i forslaget om å fjerne formuesskatten. Et mindretall av fylkesmennene (3) mener at kommunene bør få beholde sin andel av formuesskatten. Begrunnelsen for dette er at formuesskatten er en stabil skatt som fordi provenyet er lite, ikke skaper de store inntektsforskjellene mellom kommunene.

Eiendomsskatten: Et klart flertall av fylkesmennene støtter utvalgets forslag knyttet til eiendomsskatten. Dette begrunnes med at denne skatten oppfyller de fleste kriterier som stilles til gode lokale skatteformer: lite mobilt skattegrunnlag, og god kopling mellom tjenesteforbruk og betaling.

Skatteandel: 8 av fylkesmennene er enig i utvalgets forslag om å øke skatteandelen fra dagens 47 prosent til opp mot 50 prosent. Viktige begrunnelser er å styrke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter og å stimulere til næringsutvikling. Fylkesmennene fra Sør-Trøndelag og Finnmark er imot å øke skatteandelen. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag frykter at økt skatteandel vil kunne skape mindre stabilitet i kommunenes skatteinntekter, mens fylkesmannen i Finnmark begrunner det med at kommunene i Finnmark er minsteinntektskommuner og peker på problemene de har med utflytting, næringsøkonomiske problemer og ledighetsproblemer.

Beskatningsfrihet: 6 av 12 høringsuttalelser fra fylkesmennene støtter utvalgets syn når det gjelder statens bruk av skattøren som et makro-økonomisk virkemiddel til å styre fordelingen av inntekter mellom kommunene. Fylkesmannen i Nordland mener at det bør vurderes nærmere å åpne for en begrenset beskatningsfrihet fordi dette vil kunne vitalisere lokaldemokratiet.

Samråd: Flertallet av fylkesmennene (10) støtter utvalgets forslag om å opprette en samrådsprosedyre mellom kommunesektoren og staten.

17.3.2 Kommunenes Sentralforbund (KS)

Selskapsskatten: KS avviser at svingningene i selskapsskatten skaper så store problemer for den makro-økonomiske styringen at en avvikling av selskapsskatten forutsetter alternativ tilførsel av skatt. KS støtter imidlertid Inntektssystemutvalgets konklusjon når det gjelder selskapsskatten, men med den begrunnelsen at skattegrunnlaget for inntektsskatten er jevnere fordelt enn selskapsskatten, og at dette vil gjøre det lettere å skape et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. For det andre mener KS at skatt på personlig inntekt fører til en sterkere kopling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk enn selskapsskatten.

Formuesskatten: KS ønsker, i motsetning til Inntektssystemutvalget, å beholde den kommunale formuesskatten, som de mener har mange likhetstrekk med eiendomsskatten. Formuesskatten er lite konjunkturfølsom, og variasjonene kommunene imellom er mindre enn for selskapsskatten.

Eiendomsskatten: KS støtter utvalget i at eiendomsskatten bør være en frivillig skatt for alle kommuner. De påpeker imidlertid at eiendomsskatten fikk sterkt redusert betydning etter at boligtakseringssystemet ble endret sammenlignet med hva den hadde da Inntektssystemutvalget la frem sitt forslag om frivillig eiendomsskatt for alle.

Skatteandel: KS støtter utvalget i forslaget om å øke skattens andel fra dagens 47 prosent til opp mot 50 prosent for å styrke den lokale forankringen. De understreker at det i tillegg må gjøres andre grep for å bedre kommunenes politiske og økonomiske handlingsrom og gjøre styrkingen av den lokale forankringen merkbar.

Beskatningsfrihet: KS fraråder en utvidet lokal beskatningsrett. De mener at spørsmålet om lokal beskatningsrett er en del av diskusjonen om ansvarsforholdet mellom staten og kommunene. KS er urolig over utviklingen der staten i stigende utstrekning formulerer standarder og garantier for oppgaver kommunene har ansvaret for, og mener at større frihet i den kommunale beskattningsretten kan føre til at staten fraskriver seg ansvaret for viktige velferdsoppgaver.

Samråd: KS støtter utvalgets forslag om etablering av en samråds-prosedyre for å avklare ansvarsforhold og arbeidsdeling mellom kommunesektoren og staten. De understreker at en slik dialog vil stille store krav til alle parter for å lykkes.

17.3.3 Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Selskapsskatten:LO støtter ikke forslaget om å gjøre selskapsskatten statlig. De legger sterk vekt på at selskapsskatten stimulerer kommunene til å legge til rette for eget næringsliv. LO tror ikke det blir lett å få til en omlegging som blir rimelig akseptert, og mener at særtiltak for kommuner som får stor inntektsreduksjon burde foreligge før en eventuell endring.

Formuesskatten: LO vil beholde formueskatten som et element i kommunenes skatteinntekter. De påpeker at kommunenes direkte avhengighet av formueskatt (og selskapsskatt) kan ha betydning for oppslutningen om bredden i skattesystemet. Mindre politisk interesse for et bredt skattegrunnlag kan på sikt svekke velferdssamfunnets finansielle basis.

Eiendomsskatten:LO mener at eiendomsskatten bør være obligatorisk. Dette innebærer at alle kommuner skal kreve eiendomsskatt fra sine innbyggere.

Skatteandel: LO slutter seg til utvalgets forslag om en skatteandel på 50 prosent. De understreker at en slik vridning må skje trinnvis over tid slik at det kan høstes erfaringer med fordelingsvirkningene, fordi en økning i skatteandel isolert sett vil tilgodese kommuner som fra før har høye inntekter fra inntektsskatten.

Beskatningsfrihet: LO støtter utvalgets avvisning av økt beskatningsfrihet for kommuner og fylkeskommuner. Økt beskatningfrihet kan etter LOs mening vanskeliggjøre en god aktivitetsregulering fra statens side, og i tillegg skape forskjeller kommunene imellom som svekker den overordnede fordelingspolitikken.

Samråd: LO støtter forslaget om en samordingsprosedyre mellom kommunesektoren og staten knyttet til utformingen av det økonomiske opplegget for kommunesektoren.

17.3.4 Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Selskapsskatten: NHO støtter utvalgets forslag om å avvikle selskapsskatten som kommunal skatt. Dette begrunner de med at selskapsskatten er svært ujevnt fordelt mellom kommunene og at den svinger mye fra år til år for enkelte kommuner. Dette vil igjen skape et press på kommuneøkonomien.

Formuesskatten: NHO mener i prinsippet at formuesskatten som beskatningsform i sin helhet bør avvikles. NHO støtter likevel utvalgets forslag om å fjerne kommunenes andel av formuesskatten fordi formueskatten gir lite proveny, samt at en avvikling vil forenkle skattesystemet.

Eiendomsskatten: NHO støtter utvalgets forslag om at eiendomsskatten bør være en frivillig skatt for alle kommuner. De begrunner det med at grunnlaget for eiendomsskatt er lite mobilt og gir stabile og forutsigbare skatteinntekter. Eiendomsskatten gir en sterk kopling mellom skattebetaling og tjenestebruk i kommunene.

Skatteandel: NHO støtter utvalgets forslag om å øke skatteandelen fra dagens 47 prosent til opp mot 50 prosent, men at dette må sees i sammenheng med forslaget om å fjerne selskapsskatten. NHO mener at en økning av skatteandelen vil gi kommunene større mulighet til å påvirke egne inntekter. Det vil også påvirke kommunene til å legge bedre til rette for innbyggerne, slik at de blir populære bostedskommuner.

Beskatningsfrihet: NHO er prinsipielt for en større beskatningsfrihet enn det utvalget foreslår. Gitt dagens kommunestruktur mener NHO likevel at beskatningsfrihet vil skape uakseptable forskjeller mellom kommunene når det gjelder kvantitet og kvalitet i tjenestetilbud. De slutter seg derfor til utvalget som går imot begrenset beskatningsfrihet.

Samråd: NHO støtter utvalgets forslag om samråd. De mener at kontakten mellom kommunesektoren og staten bør gjøres mer enhetlig og forpliktende enn den er i dag, og understreker at samrådet blir særlig viktig i forbindelse med den årlige kommuneøkonomiproposisjonen.

17.3.5 Oslo kommune

Selskapsskatten: Oslo kommune er uenig i utvalgets forslag om å fjerne den kommunale selskapsskatten. Kommunen begrunner dette med at selskapsskatten utgjør en svært liten andel av kommunesektorens samlede inntekter, og at den derfor ikke skaper nevneverdige styringsproblemer for statlige myndigheter. Kommunen mener at selskapsskatten er en kompensasjon til kommunen for utgifter knyttet til tilrettelegging av infrastruktur osv. Slike utgifter er særlig relevante for Oslo, som har en netto innpendling på ca. 100 000 personer bosatt i andre kommuner.

Formuesskatten: Oslo kommune er uenig med utvalget når det gjelder formuesskatten og ønsker å opprettholde formuesskatten som en kommunal skatt. Begrunnelsen er at dette er en mindre konjunkturfølsom skatt enn inntektsskatten, og at flere inntektskilder gjør kommunene mindre sårbare.

Skatteandel: Oslo kommune er enig med utvalget i forslaget om å øke skatteandelen fra 47 prosent til opp mot 50 og minner om at skatteandelen i 1973 var på 60 prosent. Oslo kommune mener at forslaget går i riktig retning ved at det bidrar til å øke den lokale forankringen og til en vitalisering av lokaldemokratiet.

Beskatningsfrihet: Oslo kommune ser at lokal beskatningsfrihet har både positive og negative konsekvenser, men støtter utvalgets synspunkter mot lokal beskatningsfrihet.

Samråd: Oslo kommune støtter en samrådsprosedyre mellom staten og kommunesektoren. De støtter forslaget fordi det vil kunne redusere omfanget av konflikter som kan oppstå i spenningsforholdet mellom statlige og kommunale myndigheter.

18 Reformbehov i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner

18.1 Innledning

Utformingen av finansieringssystemet er en viktig del av rammebetingelsene for kommunene og fylkeskommunene. Andre viktige rammebetingelser for kommunesektoren er oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, kommuneinndeling og lovregulering av kommunesektorens virksomhet. Utformingen av finansieringssystemet legger føringer på innholdet i det kommunale selvstyret, effektiviteten i tjenesteproduksjonen, statens mulighet til å styre kommunesektoren og sikre et likeverdig tjenestetilbud til alle landets innbyggere.

En avveining mellom lokal frihet og nasjonal styring skal sørge for at målsettinger knyttet til kommunesektoren i størst mulig grad realiseres. Utformingen av finansieringssystemet vil bære preg av en slik avveining. Det betyr at Regjeringens forslag til endringer i finansieringssystemet vil være en avveining mellom hensynene til det kommunale selvstyret, effektivitet, statlig styring og fordeling.

Diskusjonen av forholdet mellom statlig styring og lokalt selvstyre går langt tilbake i norsk debatt om kommunal forvaltning. Etter andre verdenskrig har utviklingen gått i retning av økende sentralisering og statlig styring; den lokale beskatningsfriheten har fått mindre betydning, andelen av kommunesektorens totale inntekter som kommer som overføringer fra staten har økt, og nye tjenester har vært stimulert med øremerkede tilskudd.

Innføringen av inntektssystemet i 1986 var et forsøk på å snu sentraliseringstendensen og gi det lokale selvstyret et sterkere innhold.

Ett av Regjeringens mål er å styrke det lokale selvstyret. Samtidig er det viktig å sikre staten de tilstrekkelige verktøy for nasjonaløkonomisk styring og fordelingspolitikk. I dette kapitlet vil Regjeringen redegjøre for sitt syn på hovedutfordringene knyttet til utformingen av dagens finansieringssystem.

18.2 Lokalt selvstyre

Gjennom det lokale selvstyret er kommuner og fylkeskommuner gitt ansvar for tjenesteproduksjon og samfunnsutbygging. Det er vanlig å knytte tre sentrale verdier til det kommunale selvstyret. Disse er frihet, demokrati og effektivitet. I lokalforvaltningens barndom var man opptatt av friheten fra statsmakten. Etter hvert har idealet utviklet seg mer i retning av frihet til å utvikle lokale felles interesser.

I tillegg til målsettinger knyttet til frihet, demokrati og effektivitet er utøvelsen av det lokale selvstyret en verdi i seg selv.

Gjennom utformingen av finansieringssystemet kan forholdene legges mer eller mindre til rette for utvikling av et reelt lokaldemokrati. Det er en kontinuerlig spenning mellom det kommunale selvstyret og velferdsstatens likhetsideal. Det dominerende utviklingstrekket etter krigen har vært en økende sentralisering i forholdet mellom lokale og statlige myndigheter. Et av unntakene fra dette har vært innføringen av rammeoverføringssystemet fra 1986. Da ble om lag 50 øremerkede tilskuddsordninger lagt inn i inntektssystemet og overført som en ramme uten andre bindinger enn det som ligger i statlige lover og forskrifter. En viktig målsetting knyttet til denne reformen var å legge forholdene bedre til rette for lokale politiske prioriteringer.

Etter innføringen av inntektssystemet og ønsket om økt lokalpolitisk innflytelse, har likevel utviklingen gått i motsatt retning. Det viser utviklingen i forholdet mellom rammetilskudd og øremerkede tilskudd. Fra 1989 til 1998 har øremerkede tilskudd som andel av de totale statlige overføringene økt fra om lag 18 prosent til om lag 37 prosent, altså mer enn en fordobling på ni år. I perioden fra 1988 til 1997 har den gjennomsnittlige årlige veksten i øremerkede tilskudd vært på om lag 22 prosent. Til sammenligning har den årlige veksten i rammetilskuddet i samme perioden vært gjennomsnittlig 3 prosent.

En mulig forklaring på denne utvikling kan være at kommunene i økende grad er blitt produsenter av nasjonale velferdstjenester, og at kommunenes betydning som lokalpolitisk enhet og arena er redusert. Kommunesektoren får stadig tilført ansvaret for nye oppgaver, samtidig som interessen for og deltakelsen i de lokalpolitiske prosessene ser ut til å synke. Dette kan være et tegn på at den lokalpolitiske innflytelsen ikke er utvidet i samme takt som utvidelsen av det kommunale ansvaret for tjenesteproduksjon. Det var nettopp en slik uheldig utvikling statlige myndigheter ønsket å endre gjennom innføringen av inntektssystemet, basert på det finansielle ansvarsprinsipp. Det vil si at det forvaltningsnivå som har det praktiske ansvaret for en oppgave også bør ha det finansielle ansvaret. En utvikling med økende bruk av øremerking innebærer imidlertid at man igjen i større grad fjerner seg fra det finansielle ansvarsprinsipp.

Øremerkede tilskudd kan også skape uheldige fordelingsvirkninger. Mange øremerkede tilskudd stiller krav til egenfinansiering. Det innebærer at kommuner med høy inntekt i større grad er i stand til å utnytte øremerkede tilskudd. Fordelingskonsekvensen av dette er at rike kommuner (målt i inntekt i kroner pr innbygger) mottar mer i øremerkede tilskudd enn kommuner med lave inntekter.

Regjeringen mener likevel at det er behov for å bruke øremerkede tilskudd i styringen av kommunesektoren. Øremerkede tilskudd kan særlig være egnet i situasjoner hvor det er ønskelig å stimulere en rask utbygging av nye velferdstjenester.

Problemene med svekket lokalt selvstyre kan også knyttes til spørsmålet om beskatningsfrihet. Manglende frihet til å øke egne inntekter reduserer den lokalpolitiske handlefriheten. Det er Regjeringens oppfatning at svekket lokalpolitisk handlefrihet bidrar til å redusere deltakelsen i de lokale politiske beslutningsprosessene. Større frihet til å øke egne inntekter kan stimulere lokaldemokratiet og gi bedre beslutninger om ressursbruk.

18.3 Rettferdig fordeling

Regional fordeling

Kommunesektorens inntekter består hovedsakelig av øremerkede tilskudd, rammetilskudd og skatt fra forskuddspliktige og etterskuddspliktige skattytere. En del kommuner, særlig kraftkommuner, har også betydelige inntekter fra eiendomsskatt, naturressursskatt og salg av konsesjonskraft. Gjennom ordningen med inntektsutjevning utjevnes det for deler av inntektsforskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. I grunnlaget for inntektsutjevningen inngår imidlertid bare skatt på inntekt og formue fra forskuddspliktige og etterskuddspliktige skattytere og naturressursskatt (fra 1.1.2000).

Det er betydelige forskjeller mellom kommunene og mellom fylkeskommunene med hensyn til hvor store økonomiske ressurser den enkelte kommune disponerer. I 1996 var brutto driftsinntekter i gjennomsnitt 30 813 kroner pr. innbygger, inklusiv Oslo. Inntektene varierte fra 21 461 til 136 391 kroner pr. innbygger for kommunene. Blant fylkeskommunene varierte brutto driftsinntekter fra 8 796 til 22 292 kroner pr. innbygger. Gjennomsnittet for fylkeskommunene var i 1996 14 367 kroner pr. innbygger.

Det er flere forklaringer til variasjoner i inntekter mellom kommunene. For det første varierer skatteinntektene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. For kommunene varierer skatt i kroner pr innbygger fra 6 393 til 50 315 (utlignet skatt 1996) - det vil si i forholdet 8:1. For fylkeskommunene varierte skatt i kroner pr innbygger med forholdet 2:1, fra 4 820 kroner til 8 798 kroner. Forskjellene i skatteinntekter utjevnes til en viss grad gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. For det andre er det inntektskilder, særlig for noen kommuner, som ikke inngår i grunnlaget for inntektsutjevningen og som dermed bidrar til større inntektsforskjeller. Det gjelder konsesjonsavgifter, konsesjonskraft og eiendomsskatt. For det tredje skaper utgiftsutjevningen i inntektssystemet inntektsforskjeller. Det har sammenheng med at hovedformålet med utgiftsutjevningen ikke er å utjevne inntektsforskjeller, men å bidra til et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Dersom utgiftene ved å gi et likeverdig tjenestetilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, vil inntektsforskjeller være nødvendig for å oppnå målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud i hele landet.

I en analyse av inntektsforskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommuner er det viktig å skille mellom tilsiktede og utilsiktede inntektsforskjeller. Det er viktig at deler av kommunesektorens inntektsgrunnlag har en viss lokal forankring. Dette bidrar til å styrke kommunene og fylkeskommunene som selvstendige politiske og økonomiske enheter. Det er også begrunnelsen for at om lag 47 prosent av kommunesektorens inntekter kommer fra skatt. Som nevnt over blir deler av inntektsforskjellene som skyldes forskjeller i skatt utjevnet gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. Etter endringene i inntektsutjevningen som følge av oppfølgingen av Inntektssystemutvalgets første delutredning vil om lag 400 av landets 435 kommuner få inntektsutjevnende tilskudd.

I inntektssystemet er det også lagt inn regionalpolitisk begrunnede tilskudd. Det er bred politisk enighet om at deler av landet skal styrkes særskilt når det gjelder utbyggingen av den kommunale sektor. I inntektssystemet er det et eget Nord-Norgetilskudd og et regionaltilskudd. I tillegg er det en klar distriktsprofil på fordelingen av skjønnsmidlene. Dette bidrar til at kommuner med lavt innbyggertall og kommuner i Nord-Norge får et inntektsnivå pr innbygger betydelig over landsgjennomsnittet. I tillegg til disse kommunene skiller kraftkommunene seg ut med betydelig høyere inntekter i kroner pr innbygger enn landsgjennomsnittet. Også for disse kommunene har det vært bred politisk enighet om viktigheten av å kompensere kommuner for inngrep i naturen. På mange måter kan man altså si at de inntektsforskjellene som er mellom kommuner og mellom fylkeskommuner er tilsiktede inntektsforskjeller. Det er likevel behov for å diskutere hvor store disse forskjellene bør være.

Personlig fordeling

Det er en hovedregel at ansvaret for å realisere fordelingspolitiske målsettinger bør legges på generelle skatter og direkte overføringer. Ved å legge fordelingsansvaret til det nasjonale skatte- og overføringssystemet kan det foretas en hensiktsmessig samordning av ulike fordelingspolitiske virkemidler og en overordnet avveining mellom fordelingshensyn og andre samfunnsmessige mål.

Utformingen av finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner påvirker imidlertid også inntektsfordelingen mellom personer. Det er her først og fremst utformingen og vektleggingen av brukerbetaling som påvirker den personlige inntektsfordelingen. Brukerbetaling er, i motsetning til ordinær skatt, direkte knyttet til bruk av en bestemt tjeneste, slik at utgiftene ved produksjon av tjenestene belastes brukeren av den samme tjenesten. Ordinære skatter betales i større grad etter evne og er ikke knyttet til forbruk av kommunale tjenester. Koplingen mellom den som betaler og den som forbruker de kommunale tjenestene er sterkest ved brukerbetaling. På den måten kan brukerbetaling sies å ha gunstige virkninger i den forstand at de som har glede av tjenestetilbudet også betaler for det.

Når brukerbetaling likevel vurderes å ha uheldige fordelingsvirkninger i forhold til enkeltpersoner, har det sammenheng med at betaling etter bruk og ikke etter evne kan føre til en avvisning av personer med lav betalingsevne. Dette kan komme i konflikt med nasjonale målsettinger om at nasjonale velferdsgoder skal være tilgjengelig for alle uavhengig av inntekt. På bakgrunn av dette tar kommunene fordelingspolitiske hensyn når betalingsordningene utformes. Dette kommer bl.a. til uttrykk ved at betalingssatsene ofte graderes etter inntekt, tjenesteforbruk og andre sosiale kriterier. Dette bidrar til å modifisere uønskede fordelingsvirkninger. I tillegg er det utformet regler for brukerfinansiering knyttet til noen tjenester, særlig innenfor helsesektoren. Det gjelder for eksempel størrelsen på brukerbetaling ved hjemmehjelp. På andre områder, for eksempel barnehage, står kommunene fritt med hensyn til å gradere betalingssatsene etter inntekt.

Det har vært en sterk vekst i brukerbetaling for kommunesektoren som helhet de senere årene. Dette skyldes både en utvidelse av tjenester hvor det kreves brukerbetaling, og økte satser innenfor allerede etablerte tjenesteområder. I forhold til den personlige inntektsfordelingen kan det være bekymringsfullt dersom veksten skjer innenfor tjenester som må regnes som nasjonale velferdstjenester.

18.4 Ressursbruk

Finansieringssystemet påvirker ressursbruken i kommunesektoren gjennom å påvirke rammebetingelsene for de lokale beslutningsprosessene. Kravet til en effektiv ressursbruk i kommunene og fylkeskommunene relaterer seg både til kostnadseffektivitet og prioriteringseffektivitet.

Kostnadseffektivitet

Forutsatt en bestemt kvalitet på tjenesten, innebærer kostnadseffektivitet at tjenesten produseres så billig som mulig. Det kan være et problem å oppnå kostnadseffektivitet i offentlig tjenesteproduksjon hvor det ofte er fravær av konkurranse. I kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon er det derfor viktig å etablere styringssystemer som stimulerer til økt kostnadseffektivitet.

Et viktig formål med innføringen av rammeoverføringssystemet i 1986 var å stimulere kommunene og fylkeskommunene til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon. Gjennom rammeoverføringene får kommunene beholde hele gevinsten ved økt effektivitet i tjenesteproduksjonen. Gjennom økt effektivisering kan kommunene og fylkeskommunene få frigjort ressurser som igjen kan overføres til andre formål. På denne måten stimuleres kommunene og fylkeskommunene til en mer kostnadseffektiv tjenesteproduksjon. På samme måte gjelder dette for skatteinntekter, som også er frie inntekter som kommunene og fylkeskommunene kan bruke fritt innenfor gjeldende lover og regelverk.

Øremerkede tilskudd hvor staten dekker en bestemt andel av kommunenes utgifter, kan imidlertid svekke incentivene til en kostnadseffektiv tjenesteproduksjon. Dette gjelder særlig øremerkede tilskudd som er utformet som refusjonsordninger. I slike tilfeller vil deler av en eventuell effektiviseringsgevinst tilfalle staten. Jo større andel av kommunenes utgifter som dekkes av et slikt øremerket tilskudd, jo mindre blir stimulansene til kostnadseffektiv produksjon. Det betyr at incitamentet for kommunene til å øke effektiviteten i tjenesteproduksjonen reduseres, sett i forhold til f.eks. overføringer i form av rammer. Øremerkede tilskudd som utformes som stykkpristilskudd hvor tilskuddsbeløpet beregnes ut fra oppnådd produksjon, kan virke effektivitetsfremmende.

Prioriteringseffektivitet

Prioriteringseffektivitet innebærer at det kommunale tjenestetilbudet utformes slik at innbyggernes velferd blir høyest mulig. Gjennom større kunnskap om lokale forhold kan kommunene i større grad enn staten tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. På denne måten kan det høstes desentraliseringsgevinster.

For å kunne høste desentraliseringsgevinster bør kommunene og fylkeskommunene ha størst mulig frihet med hensyn til ressursdisponeringen slik at tjenestetilbudet kan tilpasses den lokale etterspørselen i størst mulig grad. Det betyr at kommunesektorens inntekter, ut fra målsettingen om høyest mulig prioriteringseffektivitet, i all hovedsak bør bestå av frie inntekter (skatt og rammetilskudd) og i minst mulig grad av øremerkede tilskudd. Økt frihet for kommunene og fylkeskommunene til å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold, fører til variasjoner i tjenestetilbudet mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

18.5 Makroøkonomisk styring

Den makroøkonomiske styringen tar bl.a. sikte på å oppnå jevn vekst, full sysselsetting, balanse i utenriksøkonomien og lav prisstigning. For å oppnå disse målsettingene benyttes finanspolitiske virkemidler for å styre den samlede etterspørselen i økonomien. Kommunesektorens utgifter utgjør en betydelig andel av den samlede etterspørselen. I 1997 var kommunesektorens inntekter 180 milliarder kroner, noe som utgjør om lag 20 prosent av bruttonasjonalproduktet. Videre utgjør sysselsettingen i kommunesektoren, målt i timeverk, nær 19 prosent av samlet sysselsetting og vel 72 prosent av offentlig sysselsetting. Det betyr at styringen av kommunesektorens inntektsrammer utgjør en viktig del av den makroøkonomiske styringen.

Kommunesektoren regnes ofte som et destabiliserende element i økonomien. Det har sammenheng med at økte inntekter i kommunesektoren som følge av økte skatteinntekter fører til økt etterspørsel. Det betyr at konjunktursvingningene i økonomien forsterkes. Dersom kommunesektorens økte inntekter ikke automatisk resulterte i økt etterspørsel, ville behovet for å styre kommunesektorens inntekter vært mindre.

Statens styring av aktiviteten i kommunesektoren skjer først og fremst gjennom fastlegging av rammer for kommunens inntekter. Det mest presise virkemidlet staten har i denne sammenhengen, er fastsettelsen av størrelsen på rammeoverføringene. I tillegg regulerer staten størrelsen på kommunesektorens skatteinntekter gjennom fastsettelsen av skattøren. Det knytter seg imidlertid stor usikkerhet til utviklingen i skattegrunnlaget. Det har de senere årene, hvor det har funnet sted en sterk underliggende vekst i økonomien, vært en tendens til at veksten i skatteinntektene har vært undervurdert. En av flere grunner til dette er anslagene for lønnsveksten. Disse antas å være retningsgivende for partene i arbeidslivet og har dessverre et normativt preg. En stor del av usikkerheten i skatteanslagene er knyttet til inntektsskatten fra etterskuddspliktige skattytere. Inntektsskatten fra etterskuddspliktige skattytere er mer konjunkturavhengig enn andre skatter og vil derfor svinge mer i takt med konjunkturene. Det innebærer at inntektsskatten fra etterskuddspliktige skattytere er mindre forutsigbar. Dette er et problem både i forhold til den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren og i forhold til økonomistyringen i den enkelte kommune.

Kommunesektoren får hvert år i kommuneøkonomiproposisjonen signaler om utviklingen i de samlede inntektene. For mange år siden ble også størrelsen på skattøren fastsatt i forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen. På grunn av stor usikkerhet i skatteanslagene har det de senere årene ikke vært tilrådelig å fastsette skattøren om våren. Skattøren fastsettes derfor i statsbudsjettet om høsten.

19 Regjeringens forslag til endringer i finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner

19.1 Innledning

Dagens oppgavefordeling mellom de ulike forvaltningsnivåene, kommuner, fylkeskommuner og staten, skaper store utfordringer knyttet til utformingene av finansieringssystemet. Det har sammenheng med at dagens kommuner og fylkeskommuner har fått et betydelig ansvar for sentrale velferdsoppgaver. Samtidig som kommuner og fylkeskommuner er viktige tjenesteprodusenter er de også politiske enheter og en viktig del av den politiske skoleringen i samfunnet.

Dagens finansieringssystem er et blandingssystem hvor man har søkt å forene ønsket om lokal forankring, utjevning av tjenestetilbudet og makroøkonomisk styring. Ivaretagelse av lokal forankring og nasjonale hensyn samtidig er vanskelig. Dette dilemma er særlig sterkt fordi nasjonale velferdstjenester med sterke utjevningsmål utgjør en dominerende del av kommunesektorens oppgaver.

Regjeringen mener problemene med dagens utforming av finansieringssystemet for kommunesektoren i særlig grad knytter seg til målsettingene om det lokale selvstyret og likeverdig fordeling av tjenestetilbudet mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

En synkende valgdeltakelse ved lokalvalg og medlemsflukt fra de politiske partiene er indikatorer på svekket oppslutning om det lokale folkestyret. Gjennom endringer i finansieringssystemet, som utgjør en viktig del av rammebetingelsene for det lokale selvstyret, ønsker Regjeringen å legge forholdene til rette for et styrket lokalt selvstyre i årene som kommer.

Samtidig er det økende oppmerksomhet omkring ulikheter i tjenestetilbudet mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Regjeringen ønsker gjennom forslag til endringer i finansieringssystemet å redusere ulikhetene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Regjeringen mener likevel at noen forskjeller mellom kommunene og mellom fylkeskommunene må aksepteres. Det gjelder både ulikheter som skyldes forskjeller i inntekter som bl.a. er regionalpolitisk begrunnet og ulikheter som skyldes lokale prioriteringer.

Dagens system innebærer ustabile inntekter for den enkelte kommune og fylkeskommune og mangelfull makroøkonomisk styring. Store svingninger i kommunesektorens skatteinntekter fra år til år og manglende forutsigbarhet er et problem for den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren, og til en viss grad også for den økonomiske planleggingen i kommunene. Ustabilitet og manglende forutsigbarhet i inntektene henger i vesentlig grad sammen med at størstedelen av skatteinntektene er fra inntektsskatten og at inntektsgrunnlaget er konjunkturavhengig. Ustabilitet gjelder spesielt selskapsskatten.

19.2 Kriterier for hva som er god skattefinansiering

En gjennomgang av utformingen av skattesystemet for kommunesektoren bør, etter Regjeringens oppfatning, ta utgangspunkt i følgende kriterier:

Lokal forankring

Det grunnleggende argumentet for kommunal og fylkeskommunal oppgaveløsning er knyttet til demokratiske verdier. Desentralisert beslutningsmyndighet er viktig for å stimulere til politiske debatt og deltakelse fra innbyggerne knyttet til lokale politiske spørsmål. Det lokale selvstyret bør ha en lokal finansiell forankring. Kommuner og fylkeskommuners eget finansieringsgrunnlag gir dem økonomisk selvstendighet selv om de ikke kan påvirke skattesatser eller skatteregler. Regjeringen mener det er viktig å gi kommunesektoren en økonomisk selvstendig stilling i forhold til staten dersom man ønsker å opprettholde et lokalt selvstyre. Dette peker i retning av at skatt bør utgjøre en vesentlig del av kommunesektorens inntekter.

Stabile og forutsigbare inntekter

Kommunesektoren har ansvar for sentrale velferdsoppgaver i samfunnet. Det er videre Regjeringen og Stortingets oppgave å påse at den økonomiske aktiviteten i kommunesektoren til enhver tid er innenfor det som er samfunnsøkonomisk forsvarlig. På bakgrunn av dette mener Regjeringen det er viktig at kommunesektorens inntekter er så stabile og forutsigbare som mulig, slik at man unngår uheldige svingninger fra år til år som kan føre til ustabilitet i tjenestetilbudet og som kan svekke den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren. Stabiliteten i skatteinntektene vil bl.a. være avhengig av følgende forhold:

• kommunesektorens skatteinntekter som andel av de totale inntektene

• selskapsskattens andel av kommunesektorens skatteinntekter

• tilførsel av skatteinntekter

Både inntektsskatten fra personer og selskapsskatten er konjunkturavhengig og vil svinge mye fra år til år. Det betyr at størrelsen på kommunesektorens skatteinntekter har betydning for hvor stabile og forutsigbare inntektene kan være. Jo høyere skatteandelen er, desto større svingninger vil det være i kommunesektorens inntekter. Ut fra hensynet til stabile og forutsigbare inntekter for kommuner og fylkeskommuner bør skatteandelen være så lav som mulig. Dette kommer imidlertid i konflikt med ønsket om en sterk lokal forankring av kommunesektorens inntekter. I tillegg til at skattenes andel av kommunesektorens inntekter påvirker stabiliteten og forutsigbarheten, vil også sammensetningen av skattegrunnlaget for kommunene og fylkeskommunene påvirke stabiliteten. Det er særlig skatteinntekter fra etterskuddspliktige skattytere som svinger mest fra år til år. Det betyr at ut fra hensynet til stabile og forutsigbare inntekter for kommunesektoren, bør skatteinntektene først og fremst komme fra forskuddspliktige skattytere.

Et tredje element som påvirker stabiliteten og forutsigbarheten i kommunesektorens inntekter er tilførselen av skatteinntekter. Det har tidligere vært vurdert en alternativ måte å tilføre kommunesektoren skatt på. Etter en slik modell kan skatteinntektene, både for kommunesektoren samlet og for den enkelte kommune, gjøres kjent i forkant av budsjettåret og med en avregning i etterkant. Dette gir bedre forutsetninger for å styre kommunesektorens samlede inntekter og fordelingen av inntektene mellom kommuner og mellom fylkeskommunene. Den alternative tilførselen tilsvarer systemet i Sverige og Danmark. En slik alternativ tilførsel kommer imidlertid i konflikt med ønsket om øket lokal forankring av kommunesektorens inntekter og redusert overføringsavhengighet.

Jevn fordeling

Det er store forskjeller mellom kommunene og mellom fylkeskommunene med hensyn til skatteinntekter. Dersom variasjoner i inntektsgrunnlaget ikke utjevnes vil dette føre til store forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Hensynet til mulighetene til å yte et likeverdig tjenestetilbud i alle delene av landet tilsier derfor høy utjevningsgrad i inntektsutjevningen. En for høy utjevning av inntektene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene vil imidlertid svekke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter.

19.3 Regjeringens forslag til lokal skattefinansiering

Kommunesektorens skatteinntekter er sammensatt av ulike type skatter. Regjeringen har vurdert ulike kriterier for valg av kommunale og fylkeskommunale skatter. I denne vurderingen er det lagt vekt på følgende forhold, jf. kapittel 19.2:

• skatteinntektene bør ha en lokal forankring

• et stabilt og forutsigbart skattegrunnlag

• en jevnere fordeling av skattegrunnlaget

• hensynet til en skatteadministrativ forenkling

Regjeringen foreslår med utgangspunkt i denne vurderingen at skatt på alminnelig inntekt fra personlige skatteytere fortsatt bør utgjøre hoveddelen av kommunesektorens skatteinntekter. Regjeringen mener videre at skatt på inntekt fra etterskuddspliktige selskaper (selskapsskatten) i sin helhet bør bli en statlig skatt. Regjeringen foreslår derimot, i motsetning til Inntektssystemutvalget, at skatt på formue fra personlige skattytere fortsatt bør være en kommunal skatt. De kommunale og fylkeskommunale skatteinntektene utgjorde i 1997 om lag 47 prosent av sektorens samlede inntekter. Regjeringen foreslår at denne andelen bør økes til om lag 50 prosent dersom selskapsskatten blir statlig. For å vurdere nærmere hvilken betydning lokal beskatningsfrihet kan ha for det kommunale selvstyret legger Regjeringen opp til å innføre en forsøksordning med begrenset lokal beskatningsfrihet.

19.3.1 Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere (forskuddsskatt)

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere utgjør det vesentligste av kommunesektorens skatteinntekter både for kommuner og fylkeskommuner. Utviklingen i inntektsskatten har dessuten sammenheng med utviklingen i viktige kostnadsfaktorer i kommunesektoren, først og fremst lønnsnivået.

Skattegrunnlaget er forholdsvis jevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det kommer til uttrykk ved at utliknet skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere varierer i forholdet 3:1 mellom kommunene og i forholdet 2:1 mellom fylkeskommunene (utlignet skatt for 1996). Den personlig inntektsskatten gir også en god kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk.

En ulempe ved skatten er først og fremst at skattefundamentet er konjunkturavhengig, slik at inntektene kan bli ustabile og lite forutsigbare. Skatten på alminnelig inntekt fra personlige skattytere er likevel mindre konjunkturavhengig enn for eksempel skatt fra etterskuddspliktige skattytere.

Regjeringen tilrår derfor at skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere videreføres som kommunal skatt.

19.3.2 Skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere (selskapsskatt)

Regjeringens vil i statsbudsjettet for 1999 komme tilbake med forslag om at all skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere (selskapsskatten) skal tilfalle staten. Det inntektsbortfallet som følger av at selskapsskatten i sin helhet blir statlig vil bli foreslått kompensert gjennom å øke kommunenes andel av skatt fra personlige skattytere (skatt på alminnelig inntekt) tilsvarende.

Regjeringen har lagt til grunn at skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere på en bedre måte oppfyller de kriteriene som en kommunal skatt bør oppfylle enn det selskapsskatten gjør.

• Selskapsskatten er mer konjunkturavhengig enn f.eks. inntektsskatt fra personer. Ved å gjøre selskapsskatten statlig vil kommunesektorens inntekter bli mer forutsigbare. Dette er en fordel både i forhold til kommunenes planlegging og i forhold til den makroøkonomiske styringen av kommunesektorens inntekter.

• Selskapsskatten er svært ujevnt fordelt mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Ved å gjøre selskapsskatten statlig vil forskjeller i skatteinntekter pr. innbygger mellom kommunene og mellom fylkeskommunene bli reduserte. Selskapsskatten varierer for kommunene fra 13 kroner pr innbyggere til 37 410 kroner pr innbyggere. Forskuddsskatten varierer mye mindre; fra 5714 kroner pr innbygger til 15 795 kroner pr innbygger, det vil si med forholdet 3:1. For fylkeskommunene er forskjellene mindre, variasjonen i selskapsskatten kontra skatt fra forskuddspliktige er hhv. 7:1 og 2:1 (utlignet skatt 1996).

• Når et aksjeselskap mv. har virksomhet som er lokalisert i flere kommuner, må selskapsskatten fordeles mellom de kommunene hvor næringsvirksomheten utøves. I praksis er det meget arbeidskrevende både for ligningsmyndighetene og for skattyterne å gjennomføre denne fordelingen. En betydelig andel av selskapene er skattepliktig til flere kommuner, noen til flere hundre kommuner. Det er også vanskelig å utforme gode regler for fordeling av inntekts- og utgiftsposter som ikke direkte kan henføres til virksomhet i den enkelte kommune. Det oppstår her spørsmål om inntekt skal henføres til verdiskaping i hovedkontorkommunen eller til de andre kommunene hvor selskapet driver virksomhet. Å gjøre selskapsskatten statlig vil innebære en vesentlig forenkling både for likningsmyndighetene og for skattyterne. Konsernbidragsreglene, som innebærer at selskaper som inngår i et konsern kan samordne skattepliktig inntekt, taler også mot kommunal selskapsskatt. Problemene med forskyvning av skattefundamenter mellom kommuner som kan oppstå ved konsernbidrag, bortfaller dersom selskapsskatten omgjøres til en ren statsskatt.

• Selskapsskatten kan skape en uheldig konkurranse mellom kommunene om å tiltrekke seg lønnsomme eksisterende selskaper, bl.a. med overkapasitet på næringsarealer som følge. Dersom selskapsskatten blir erstattet med skatt fra personer, kan dette fremme et bedre regionalt samarbeid knyttet til næringsutvikling. Kommunene kan arbeide for utvikling av flere arbeidsplasser og ikke konkurrere om å tiltrekke seg eksisterende næringsvirksomhet.

• Skatt fra selskaper kan gi kommunene noen positive stimulanser til å tilrettelegge for næringslivet. Undersøkelser som er utført, tyder imidlertid på at mulighetene for økte skatteinntekter ikke er en hoveddrivkraft i kommunenes næringsarbeid. Det viktigste motivet er å skaffe kommunens innbyggere et tilbud om arbeidsplasser. Dette motivet vil fortsatt være tilstede, selv om selskapsskatten blir statlig, jf også kap. 19.5.1.1 om inntektsutjevningen.

Et forslag om at selskapsskatten blir statlig vil samlet gi kommunesektoren like mye i skatteinntekter, siden inntektsbortfallet foreslås kompensert ved at kommunene får en økt andel av skatten fra personlige skattytere.

Bortfall av selskapsskatten vil isolert sett gi et inntektsbortfall på om lag 6 milliarder kroner fordelt med hhv. 3,8 milliarder kroner for kommunene og 2,2 milliarder kroner for fylkeskommunene. Regjeringen foreslår å kompensere dette inntektsbortfallet ved å øke inntektsskatten fra personer tilsvarende. Isolert sett vil det innebære en økning av skattøren for forskuddspliktige skattytere med 1 1/2 prosentenhet samlet for kommuner og fylkeskommuner.

Et forslag om at selskapsskatten i sin helhet skal bli statlig og kompenseres ved økt kommunal andel av skatt fra personer vil ha virkninger for inntektsfordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. De kommuner som vil tjene på forslaget er først og fremst kommuner med høye skatteinntekter fra personlige skattytere. Eksempler på slike kommuner er Aremark, Hole, Frogn, Gjerdrum og Nittedal, jf. kapittel 20.1.

De kommuner som taper kan grovt inndeles i tre grupper:

• Oslo (som alene har om lag 29 prosent av all selskapsskatten).

• Kraftkommunene

• En del mindre/mellomstore kommuner med høye inntekter fra bedrifter.

Regjeringen har lagt til grunn at de kommuner som har vesentlige tap som følge av en slik omleggingeskal få kompensert om lag halvparten av det anslåtte tapet. Tapet er beregnet med utgangspunkt i skattetall for årene 1992 til 1996, da inntektene fra selskapsskatt varierer betydelig fra år til år. Det er lagt til grunn at denne kompensasjonen finansieres innenfor det samlede kommuneopplegget.

Oslo

Av all kommunal og fylkeskommunal selskapsskatt fra etterskuddspliktige skattytere tilfaller om lag 29 prosent Oslo. Tilsvarende tall for skatt fra personer er vel 15 prosent. Dette medfører at Oslo vil få et betydelig inntektsbortfall hvis selskapsskatten blir erstattet med skatt fra personer.

Foruten at Oslo er en kommune på linje med landets øvrige kommuner, er Oslo også landets hovedstad. Hovedstadsfunksjonene setter på mange måter sitt preg på byen. Oslo er vertskap både for Regjering og Storting, og i tillegg er en rekke statlige virksomheter med hele landet som ansvarsområde lokalisert her. Oslo kommune har også de fylkeskommunale oppgavene, og på linje med andre fylker er regional statsforvaltning også på plass her. Den store konsentrasjonen av statlig forvaltning og virksomheter har også medført en betydelig konsentrasjon av privat virksomhet, ikke minst innen bank, forsikring og annen finansvirksomhet.

I kraft av status som hovedstad er også en rekke kulturinstitusjoner lokalisert i Oslo.

Om lag en fjerdedel av landets befolkning er bosatt i hovedstadsområdet, og området er landets sterkeste befolkningsmessige vekstområde. Den store befolkningskonsentrasjonen, den geografiske beliggenheten og den betydelige konsentrasjonen av offentlig og privat virksomhet betyr at Oslo også er et nasjonalt trafikknutepunkt.

Oslos sammensatte funksjoner både som hovedstad, regionalt senter og lokalsamfunn setter store krav til planlegging og samordning. Dette gjelder både arealdisponeringen, utforming av øvrig utbyggingsmønster og transportsystemene. Hovedstadsfunksjonen og befolkningskosentrasjonen stiller også Oslo som kommune og fylkeskommune overfor særskilte utfordringer innenfor helse- og sosialsektoren.

Etter Regjeringens vurdering er Oslo blitt kompensert for sine hovedstadsfunksjoner gjennom at Oslo har et nivå på sine skatteinntekter som ligger forholdsvis høyt. Når Oslo nå mister en del av disse skatteinntektene ved at selskapsskatten eventuelt blir statlig, bør det etter Regjeringens vurdering også åpnes for at Oslo kan få en kompensasjon for sine hovedstadsfunksjoner gjennom inntektssystemet.

Regjeringen foreslår derfor at det opprettes et eget hovedstadstilskudd for Oslo, der Oslo får kompensert om lag halvparten av sitt inntektsbortfall ved at selskapsskatten blir statlig. Tilskuddet kan anslås til i underkant av 300 millioner kroner og vil årlig bli fastsatt i statsbudsjettet. Når Regjeringen foreslår bare delvis kompensasjon for Oslo sitt inntektsbortfall, har dette sammenheng med at Oslo fremdeles vil ha både skatteinntekter og totale frie inntekter som ligger betydelig over landsgjennomsnittet.

Kraftkommunene

Dersom selskapsskatten blir statlig, vil kommunenes inntekter fra kraftproduksjonen isolert sett bli redusert med om lag 200 millioner kroner. I tillegg vil inntektene fra ledningsnettet bli redusert. Dette er imidlertid inntekter som i liten grad tilfaller de såkalte kraftkommunene. Regjeringen har vektlagt at Stortinget ved gjennomføringen av kraftskattereformen forutsatte at det ikke skulle skje vesentlige endringer i kraftkommunenes inntekter. Regjeringen har imidlertid også vektlagt at de kraftkommunene som taper på denne omleggingen har forholdsvis høye inntekter og bør likebehandles med andre kommuner som taper på omleggingen. Videre er det vektlagt at grunnlaget for naturressursskatten er høyere en Stortinget la til grunn i Innst. O. nr. 62 (1995-96). Det skyldes at naturressursskatten etter gjeldende regler fastsettes på grunnlag av gjennomsnittlig produksjon i inntektsåret og de 6 foregående årene. I Innst. O nr. 62 (1995-96) var det lagt til grunn samme grunnlag som den tidligere produksjonsavgiften. Dette forholdet medfører at kommunenes proveny fra naturressursskatten for 1997 blir om lag 160 millioner kroner høyere enn lagt til grunn i Innst. O. nr. 62 (1995-96).

Regjeringen legger på denne bakgrunn opp til at kraftkommunene skal kompenseres for om lag halvparten av tapet som følge av statlig selskapsskatt. Kraftkommunene skal kompenseres gjennom en økning i naturressursskatten på om lag 0,1 øre. En økning i naturressursskatten på 0,1 øre, tilsvarer vel 110 millioner kroner på årsbasis. Endringen i sammensetningen av kraftkommunenes skatteinntekter har bare betydning for de kommuner som ligger over 110 prosent av landsgjennomsnittet for skatt i kroner pr. innbygger. De kommunene som har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet får inntektsutjevnende tilskudd gjennom inntektssystemet. For disse kommunene har endringen i selskapsskatten og naturressursskatten over tid liten betydning. Økningen i naturressursskatten vil ikke øke skattebelastningen for kraftforetakene, bl.a. fordi den kan trekkes fra mot fellesskatten, krone for krone.

Andre kommuner

Regjeringen legger opp til at kommuner som får et betydelig inntektsbortfall fra etterskuddspliktige skatteytere (selskaper) bør få kompensasjon ved økte skjønnsmidler.

19.3.3 Skatt på formue

Regjeringen legger opp til at ordningen med kommunal formuesskatt beholdes. Formuesskatten er lokalt forankret, mindre konjunkturfølsom enn f.eks. inntektsskatten og er en stabil inntektskilde for kommunene. Selv om formuesskatten gir et forholdsvis lite proveny, gir den likevel kommunene flere bein å stå på og inntektsgrunnlaget blir mindre sårbart. Regjeringen har også lagt vekt på høringsuttalelsene, der om lag halvparten av de kommuner som har gitt merknader til utvalgets forslag om å gjøre denne statlig, mener at kommunal formuesskatt oppfyller kriteriet om stabilitet og forutsigbarhet, jf. kap. 17.2.

19.3.4 Eiendomsskatt

Regjeringen legger opp til å beholde eiendomsskatten som en kommunal inntektskilde. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til dette i en egen lovproposisjon.

19.3.5 Økt skatteandel

Hensynet til det lokale selvstyret tilsier at finansieringen av kommunesektoren bør ha en sterk lokal forankring. Det innebærer bl.a. at lokale skatteinntekter bør utgjøre en stor del av kommunesektorens inntekter. Regjeringen ønsker å redusere kommunesektorens avhengighet av overføringer og foreslår at skattenes andel av kommunesektorens inntekter skal øke fra om lag 47 prosent i 1997 til om lag 50 prosent.

Regjeringen foreslår, forutsatt at selskapsskatten avvikles som kommunal skatt, at kommunesektorens skatteinntekter som andel av de totale inntektene økes gradvis over en periode. Tidsplan for økningen i skatteandel vil bli vurdert i et 5-årsperspektiv. For å dempe fordelingsvirkningene foreslår Regjeringen at økningen av skatteandelen knyttes opp mot den vedtatte opptrappingen av inntektsutjevningen. Inntektsutjevningen vil være ferdig opptrappet i år 2001. Det bør også tas høyde for at det kan bli aktuelt å innføre en ordning med løpende inntektsutjevning fra år 2002. Løpende inntektsutjevning innebærer at utjevning av forskjeller i skatteinntekter skjer løpende gjennom året uten den forsinkelse på 2 år som vi har i dagens system. En arbeidsgruppe har vurdert de tekniske sidene ved en slik ordning. Arbeidsgruppens rapport er sendt på høring til alle landets kommuner med frist for merknader 1. august 1998, jf. omtale i kap. 19.5.

De viktigste argumentene mot å øke skattenes andel av de samlede inntekter er særlig hensynet til konjunkturpolitikken og hensynet til inntektsfordelingen mellom kommuner.

Kommunenes skattefundament er konjunkturavhengig slik at inntektene er ustabile og lite forutsigbare. Dersom skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter øker vil dette problemet isolert sett bli forsterket. Regjeringen har derfor lagt til grunn at en forutsetning for å øke skattenes andel av sektorens samlede inntekter er at selskapsskatten i sin helhet tilfaller staten. Selskapsskatten er mer konjunkturavhengig enn skatt fra personlige skattytere. Dersom selskapsskatten blir erstattet med skatt fra personlige skattytere vil dette isolert sett bidra til å gjøre kommunenes skattegrunnlag mindre konjunkturavhengig og mer stabilt.

Når skatteandelen øker, vil skatteinntektene øke i alle kommuner. Skatteveksten vil imidlertid være sterkere i skatterike kommuner enn i skattesvake kommuner. Gjennomføringen av opptrappingen av inntektsutjevningen som Stortinget tidligere har vedtatt (fullt gjennomført i år 2001) vil bidra til å dempe fordelingsvirkningene. Dersom selskapsskatten erstattes med skatt fra personlig skattytere vil det også bidra til å dempe fordelingsvirkningene.

Utformingen av inntektsutjevningsordningen fører til at omfordelingsvirkningene av økt skatteandel først vil bli kompensert to år etter at omfordelingen har skjedd. Dersom det innføres en ordning med løpende inntektsutjevning, vil omfordeling og kompensasjon skje samtidig, jf. omtale kap. 19.5.

19.3.6 Forsøksordning med beskatningsfrihet innenfor et intervall for inntil 20 kommuner og 2 fylkeskommuner

Oppslutningen om kommune- og fylkestingsvalgene er synkende, og har vært synkende med ett unntak siden 1963. I tillegg er det de siste årene registrert en reduksjon i medlemstallene hos de politiske partiene. Lav valgdeltakelse, partienes rekrutteringsproblemer og en økende fokusering på sektorområder gir et svakere grunnlag for et helhetlig folkestyre lokalt. På bakgrunn av dette mener Regjeringen det er nødvendig med ulike tiltak som kan bidra til å snu denne uheldige utviklingen. Et mulig tiltak for å bedre oppslutningen om lokaldemokratiet er å øke valgmuligheten og den økonomiske friheten i kommunesektoren. Regjeringen ønsker derfor for en begrenset forsøksperiode å gi noen kommuner og fylkeskommuner anledning til selv å bestemme størrelsen på den kommunale skattøren innenfor et intervall. Begrenset lokal beskatningsfrihet vil, slik Regjeringen ser det, kunne gi en større fleksibilitet og valgmulighet med hensyn til å finansiere frivillige oppgaver og på denne måten bidra til å vitalisere lokaldemokratiet.

I Inntektssystemutvalgets andre delutredning ble det foretatt en vurdering av både generell og begrenset beskatningsfrihet. Utvalget peker på at begrenset lokal beskatningsfrihet i utgangspunktet kan bidra til å styrke den lokale forankringen av kommunesektorens inntekter. Utvalget fant likevel ikke å kunne anbefale lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten. Bl.a. ville en generell beskatningsfrihet gjøre den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren vanskeligere. I tillegg vil generell beskatningsfrihet kunne gi uheldige inntektsforskjeller mellom kommunene. Utvalget foreslår derimot at kommunene fritt kan bestemme skattesatsen for eiendomsskatten innen et intervall. Regjeringen legger opp til at en ordning med begrenset beskatningsfrihet i inntektsskatten kun skal gjelde for et fåtall kommuner/fylkeskommuner og for en begrenset periode. Deretter vil ordningen bli evaluert. Først når forsøksordningen er evaluert vil det bli vurdert i hvilken grad det kan være aktuelt å invitere Stortinget til eventuelt å fatte vedtak om begrenset beskatningsfrihet for alle kommuner og fylkeskommuner.

Regjeringen legger opp til at kommunene/fylkeskommunene i løpet av høsten 1998 vil bli invitert til å søke KRD om å få delta i forsøksordningen med begrenset beskatningsfrihet. Kommunene og fylkeskommunene har i dag mulighet til å redusere skattøren inntil 0,5 prosentenheter. Kommuner og fylkeskommuner som ønsker å redusere skattøren som en del av forsøket kan gjøre dette uten å søke departementet om tillatelse. Forsøksordningen innebærer at inntil 20 kommuner og 2 fylkeskommuner i tillegg etter søknad vil kunne bli gitt anledning til å heve skattøren for inntektsskatten for forskuddspliktige med inntil 0,5 prosentenheter i inntil 3-5 år. Ordningen er tenkt gjennomført fra år 2000.

Regjeringen foreslår at følgende kriterier blir lagt til grunn for å delta i forsøket;

1. Det er ønskelig med en viss spredning både med hensyn til størrelse og geografi på fylkeskommunene/kommunene. Det er viktig med representasjon fra alle landsdelene i en slik forsøksordning. Dersom en fylkeskommune deltar i forsøket kan ikke kommuner i samme fylke delta for å hindre at enkelte skattytere får en økning i skatten på en prosentenhet.

2. Det er ønskelig med en viss spredning mellom kommuner/fylkeskommuner med hensyn til inntektsnivå.

3. Dersom kommuner eller fylkeskommuner ønsker å øke skattøren, bør søknaden knyttes til spesielle prosjekter e.l. Ettersom forsøksordningen med begrenset beskatningsfrihet er for en kortere periode og ikke et varig inntektsløft, bør disse prosjektene være av kortvarig karakter.

4. En økning i skatteinntektene på 0,5 prosentpoeng som følge av forsøket, vil komme i tillegg til kommunesektorens inntektsramme de aktuelle inntektsår.

5. Det er grunn til å understreke at kommuner/fylkeskommuner som tilpasser tjenestenivået til et inntektsnivå basert på et skattenivå som er 0,5 prosentpoeng høyere som følge av forsøket, selv må ta ansvar om dette skal videreføres når forsøket avsluttes.

For de kommunene/fylkeskommunene som deltar i forsøksordningen og som dermed kan heve skattøren for inntektsskatten for forskuddspliktige med inntil 0,5 prosentpoeng, vil innbyggerne betale ordinær skatt på 28,5 prosent (inklusiv fellesskatten). Dersom det legges til grunn at alle kommunene i utgangspunktet bruker maksimalsatsen for skattøren vil innbyggerne i fylkeskommuner/kommunene som deltar i forsøksordningen få inntil 1/2 prosentpoeng høyere enn innbyggerne i fylkeskommune/kommuner som ikke deltar i forsøksordningen. Forsøksordningen vil ikke påvirke størrelsen på fellesskatten til staten. Med utgangspunkt i bokført skatt for 1996 vil en fylkeskommune/kommune med skatt pr innbygger på nivå med landsgjennomsnittet få om lag 500 kroner mer i skatteinntekt i kroner pr innbygger dersom den øker den kommunale skattøren med 1/2 prosentpoeng.

Ved beregningen av inntektsutjevningen vil det bli lagt til grunn en korrigert skattøre. Det innebærer at rammetilskuddet ikke påvirkes om kommuner eller fylkeskommuner setter opp eller ned skattøren. Det vises også til kap. 19.5.2 om forsøk med øremerkede midler som rammeoverføringer.

19.4 Brukerbetaling

I kapittel 15.4 er det gitt en redegjørelse for den betydning inntekter fra brukerbetaling har for kommunesektorens totale inntekter. Det er her også redegjort for det sentrale regelverket rundt adgangen til å kreve brukerbetaling for kommunale tjenester. Redegjørelsen viser at regelverket rundt brukerbetaling varierer betydelig avhengig av hvilken tjeneste det gjelder. For tjenester hvor kommunene har stor frihet til å fastsette betalingssatser, viser tall fra kommunene at betalingssatsene varierer relativt mye.

19.4.1 Innledning

Å kreve betaling fra brukerne for kommunale tjenester kan, etter Regjeringens vurdering, bidra til mer effektiv bruk av ressursene. I en bred gjennomgang av finansieringen av kommunesektoren generelt, og finansiering gjennom brukerbetaling spesielt, vil hensynet til effektiviteten i økonomien alene likevel være en for snever innfallsvinkel. Også hensyn som rettferdig fordeling, likhet for innbyggerne, incentivvirkninger av statlige tilskudd og kommuners finansielle autonomi er viktige i en slik gjennomgang.

19.4.2 Regjeringens vurdering av brukerbetaling som finansieringsform

Regjeringen ser det som naturlig at ulik vektlegging av kryssende hensyn avhengig av tjenestens samfunnsmessige betydning, også gjenspeiles i regelverket for kommunale betalingsordninger. Nasjonale likhetshensyn krever sterke begrensninger i kommuners adgang til å kreve brukerbetaling på utvalgte tjenesteområder. For andre områder vil det være aktuelt med større grad av frihet for kommunene, innenfor nærmere fastsatte rammer. Det vil og være tjenesteområder hvor Regjeringen ikke ser noe behov for et nasjonalt regelverk særlig rettet mot kommunal utførelse av tjenesten, eller hvor behovet ikke er stort nok til å forsvare en nærmere regulering fra statlig side. Departementet antar det her kan være hensiktsmessig å inndele kommunale tjenester i fire kategorier.

1. Nasjonale velferdsgoder som kan stykkes opp og tilbys individuelt

2. Andre individuelle velferdsgoder

3. Tjenester hvor kommuner har et juridisk eller faktisk monopol

4. Kommunale tjenester hvor det forretningsmessige aspekt er fremtredende

19.4.2.1 Nasjonale velferdsgoder

I Inntektssystemutvalgets utredninger nyttes uttrykket «nasjonale velferdsgoder». Uttrykket er ikke gitt en entydig definisjon, og departementet ser det og som lite hensiktsmessig å gi noen entydig definisjon. «Nasjonale velferdsgoder» vil i hovedsak omfatte tjenester kommuner er pålagt å tilby innbyggere i egen kommune, og der hensynet til et likeverdig tjenestetilbud har vært avgjørende. Eksempler på slike tjenester er grunnskoleundervisning og døgnbehandling på sykehus. Regjeringen mener at hovedregelen for slike tjenester bør være at brukeren ikke kan kreves for betaling. For tjenester kommuner er pliktige til å tilby og som innbyggerne evt. også er pliktige til å nytte seg av, vil eneste formål med brukerbetaling være et bidrag til å finansiere tilbudet. Regjeringen ser ikke at et slikt hensyn alene kan begrunne innføring eller forsvare en videreføring av ordninger med betaling fra brukerne.

Blant nasjonale velferdsgoder finnes tjenester med begrenset kapasitet, slik at enhver mulig etterspørsel fra befolkningen ikke kan møtes. Dette fordrer administrative ordninger, f. eks. rasjonering av tilbudet, som sikrer at innbyggerne med størst behov kan gis et tilbud. Etter Regjeringens oppfatning kan brukerbetaling, i et svært begrenset omfang, være et hensiktsmessig alternativ til en rent administrativ ordning. Etter Regjeringens oppfatning reiser det seg særlige spørsmål knyttet til helsetjenester. Dette har sammenheng med at samtlige forvaltningsnivåer og også private har ansvar for helsetilbudet til innbyggerne. Dette begrunner en særlig sterk statlig styring av brukerbetalingssatser på dette området. For slike tjenester ser Regjeringen det som sentralt at storforbrukere skjermes uavhengig av hvilket forvaltningsnivå som rent faktisk tilbyr tjenesten, eller om private leger står for tilbudet. Statlige fastsatte maksimalsatser for brukerbetalingen samlet for et år vil også i fortsettelsen være et fungerende virkemiddel.

Regjeringen ser det som lite hensiktsmessig at kommuners adgang til å differensiere brukerbetalingen utfra brukerens betalingsevne, detaljreguleres fra statlig side. I hovedsak bør nasjonale velferdsgoder være tjenester som stilles til rådighet for innbyggerne uavhengig av betalingsevne eller betalingsvilje. I den grad det kan være ønskelig å subsidiere enkeltbrukere med liten betalingsevne, mens andre brukere anses å kunne dekke kommunens kostnader med å tilby tjenesten fullt ut, bør slike fordelingshensyn kunne ivaretas av lokale politiske myndigheter. Gjennomgangen av dagens statlige regelverk viser at det i for stor grad er lagt statlige føringer for om og hvordan brukergrupper skal subsidieres ut fra betalingsevne. Her kan nevnes tekniske tjenester hvor kommuner i stor grad er avskåret fra å foreta fordelingshensyn, eller pleie- og omsorgstjenester hvor regelverket legger klare føringer på den konkrete fastsetting av betalingssatser.

19.4.2.2 Andre individuelle velferdsgoder.

Staten yter i mange tilfeller tilskudd til kommunale tjenester, uten at det foreligger klare nasjonale målsettinger om likeverdighet i tjenestetilbudet eller sterke krav om likhet for innbyggerne. Dette vil ofte gjelde tjenester hvor de fordelingsmessige hensyn er mindre fremtredene, samtidig som eksistensen av et tilbud har klare velferdsgevinster. Oppgaven kan dermed være av særlig kommunal interesse. Eksempler på slike tjenester er skolefritidstilbud og kulturtilbud rettet mot barn og unge.

I en situasjon med knapphet på ressurser kan brukerbetaling være et effektivt virkemiddel for å realisere denne type tjenester, uten å tappe nasjonale velferdsgoder for ressurser, og dermed svekke muligheten for et likeverdig tjenestetilbud.

Hovedregelen er i dag at det ikke er gitt nasjonale regler knyttet til brukerbetaling for slike tjenester. Kommunene har derfor anledning til å øke tilbudet av slike tjenester gjennom å fastsette høye betalingssatser, og har i utgangspunktet anledning til å kreve brukeren for en høyere pris enn hva som er nødvendig for at kommunen skal få dekket sine kostnader med å tilby brukeren tjenesten. Fravær av nasjonale rammer gir samtidig grunnlag for en viss usikkerhet om den maksimale betaling den enkelte bruker kan kreves for. Denne usikkerheten oppleves som lite hensiktsmessig, både fra kommunenes og brukernes side.

Regjeringen ser på nevnte usikkerhet som lite ønskelig. Det er vanskelig å se gode argumenter for at tjenester som kommuner tilbyr av velferdshensyn, fra kommunenes side skal kunne prises høyere enn hva som gir kostnadsdekning. Å kreve brukeren for en høyere pris enn det som gir kostnadsdekning, er heller ikke i samsvar med prinsippene for prising ut fra effektivitetshensyn. Kryssubsidiering er derfor lite ønskelig for tjenester med velferdsgevinster. At staten gir tilskudd til slike tjenester underbygger dette. Om kommunene hadde anledning til å kreve brukeren for en høyere betaling enn kommunens kostnader fratrukket statstilskuddet, ville dette svekket effekten av tilskuddet. Dette taler for at betaling for tjenester av særlig kommunal interesse, som en øvre ramme bør begrenses til kommunens egne kostnader med å tilby tjenesten. Det kan i denne sammenhengen også vises til at det i de senere årene har vært et sentralt siktemål i den økonomiske politikken å holde lønnsveksten nede for å styrke næringslivets konkurranseevne. Brukerbetaling for kommunale tjenester påvirker lønnsutviklingen indirekte ved å inngå i komsumprisindeksen som legges til grunn ved utarbeidelse av lønnskrav. En sterk vekst i betalingssatsene for brukerbetalte tjenester kommer følgelig i konflikt med ønsket makroøkonomisk utvikling.

19.4.2.3 Tjenester hvor kommuner har et monopol.

Den tredje gruppen omfatter tjenester der det er fastsatt i lov eller gjennom praksis at kommuner har monopol på å produsere eller yte tjenesten. I de tilfeller der kommuner gjennom lov er gitt monopol på å produsere eller yte varen/tjenesten, vil legalitetsprinsippet komme til anvendelse slik at betaling for tjenesten også må være hjemlet i lov. Prisene på denne type tjenester må i praksis begrenses til selvkost dersom ikke betalingen skal ha et fiskalt preg, noe det etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper ikke er adgang til. Eksempler på denne type tjenester er behandling av byggesøknader, kart- og delingsforretninger og lovbestemt feiing. Kommuner kan også stå i en faktisk monopolsituasjon, uten at dette følger av lov. Dette vil være tilfelle ved tjenester hvor en har stordriftsfordeler (fallende enhetskostnader). Dersom de alminnelige regler for prising av varer/tjenester følges, vil tilbudet av denne type tjenester bli lavere enn hva samfunnsøkonomisk effektivitet tilsier. Etter Regjeringens oppfatning vil regler om maksimalpriser tilsvarende grensekostnad (evt gjennomsnittskostnad for å oppnå kostnadsdekning) her være et virkemiddel for å oppnå en effektiv utnytting av ressursene.

Kommuner har i dag ikke anledning til å ta fordelingshensyn ved fastsettelse av betalingsregulativer særlig for tekniske tjenester hvor kommuner har juridisk eller faktisk monopol. Ønsker kommuner å subsidiere brukere med lav betalingsevne, krever det at samtlige brukere subsideres tilsvarende. Hensynet til likhetsprinsippet har begrunnet at differensiering av prisen mellom ulike brukergrupper kun har vært tillatt når det foreligger forskjeller i kostnader med å betjene brukergruppene. Regjeringen mener at differensiering ut fra brukerens betalingsevne bør vurderes opp mot de alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om likhet for innbyggerne, ved en gjennomgang av regelverket.

19.4.2.4 Kommunale tjenester hvor det forretningsmessige aspekt er sterkt fremtredende

Kommuner har anledning til å utføre alle tjenester som ikke i lov eller med hjemmel i lov, er tillagt annet organ. Kommuner utnytter også i praksis denne adgangen. Kraftforsyning kan tjene som eksempel på slik virksomhet.

Hovedregelen for forretningsmessig virksomhet som tilbys av private, er at prisene for varene/tjenestene fastsettes uten særskilt inngripen fra statlig hold. Når kommuner opptrer på linje med private i slike markeder, er det etter Regjeringens oppfatning ikke grunnlag for særskilt regulering av kommuners prissetting fra statlig side. Det følger av kommunenes alminnelige adgang til drive forretningsvirksomhet, i tillegg til forvaltning, at kommuner på visse områder kan ha et økonomisk formål med virksomheten.

19.4.3 Regjeringens forslag til tiltak (brukerbetaling)

Etter Regjeringens oppfatning vil en sterkere vektlegging av ordninger med betaling direkte for bruk av kommunale tjenester være gunstig ut fra et rent effektivitetshensyn. Regjeringen mener likevel at nasjonale fordelingshensyn og hensyn til et likeverdig tjenestetilbud, må tillegges avgjørende vekt. Regjeringen ser dermed ikke behov for innføring av brukerbetalingsordninger på nye tjenesteområder. Inntekter fra brukerbetaling som andel av kommunesektorens totale inntekter foreslås videreført om lag på dagens nivå. Som følge av at det inntektspotensiale som ligger i brukerbetalingsordninger, fra kommunenes side i varierende grad er utnyttet, kan det likevel tenkes at andelen kan øke noe. Regjeringen vurderer ikke dette som problematisk.

19.4.3.1 Klargjøring av regelverk for kommunale brukerbetalingsordninger

For tjenester innenfor den ordinære kommunale forvaltning hvor betalingsordninger er etablert, vil effektivitetshensyn måtte vurderes opp mot fordelingshensyn. Regjeringens gjennomgang viser at utformingen av slike ordninger varierer betydelig, også som følge av ulik grad av detaljregulering fra statlig side. Det er etter Regjeringens oppfatning behov for en klargjøring av følgende forhold knyttet til utformingen av brukerbetalingsordninger:

• Presisering av kommuners og fylkeskommuners adgang til å kreve betaling fra brukere på linje med private når det gjelder ren kommunal forretningsvirksomhet

• Rammer for maksimal betaling fra den enkelte bruker av tjenester innenfor kommunal forvaltning

• Lokale kontra statlige myndigheters ansvar for å avveie effektivitets- og fordelingshensyn

For forretningsvirksomhet gjelder generelt at prisen på tjenesten fastsettes i markedet uten at den enkelte tilbyder vil kunne påvirke prisen direkte. Forretningsvirksomhet drevet av kommuner eller fylkeskommuner vil måtte forholde seg til markedet på linje med private tilbydere. Avhengig av pris på tjenesten og virksomhetens kostnadsstruktur, vil denne kunne gå med over- eller underskudd. Det bør ikke legges særlige begrensninger på kommuners og fylkeskommuners adgang til å drive denne type virksomhet med et rent økonomisk formål, noe som kan føre til den virkning at inntektene fra slik virksomhet bidrar til finansiering av mer forvaltningspregede oppgaver.

Innenfor den ordinære kommunale forvaltning er prinsippet at den enkelte kommune selv kan fastsette størrelsen på brukerbetaling innenfor de rammer som er fastsatt i lov eller forskrift. Rammer kan være nødvendig ut fra at kommuner eller fylkeskommuner juridisk eller faktisk har monopol på tjenesten, eller at det private tilbud er forutsatt å være et supplement til det kommunale tilbud og ikke stå i et konkurranseforhold til det kommunale tilbud. Brukeren vil i hovedsak måtte oppfatte betalingssatsen som gitt, uten mulighet til å velge mellom tilbydere ut fra pris. Etter Regjeringens oppfatning er det innenfor den ordinære kommunale forvaltning behov for å slå fast som et gjennomgående prinsipp at brukeren maksimalt kan kreves for betaling tilsvarende hva er nødvendig for å dekke kommunens/fylkeskommunens egne kostnader med å betjene ham eller henne med tjenesten. Maksimal brukerbetaling tilsvarende individuell selvkost sikrer at det ikke skjer noen uønsket kryssubsidiering mellom tjenester, eller at enkelte brukergrupper subsidierer andre brukergrupper. Kryssubsidiering mellom tjenester, eller mellom brukergrupper, innenfor kommunal forvaltning, vil i begge tilfeller være uheldig fra et effektivitetssynspunkt. Brukerbetaling maksimalt tilsvarende individuell selvkost vil i tillegg sikre at en bevisst statlig subsidiering av tjenester gjennom særskilte tilskudd, slår igjennom i forhold til den betaling brukeren av tjenesten avkreves for.

Brukerbetaling er den finansieringsform hvor kommuner/fylkeskommuner har størst frihet. For flere av betalingsordningene er likevel friheten sterkt beskåret gjennom til dels svært detaljerte regler for utformingen av ordningene. Dette kan både være regler som pålegger hvordan fordelingshensyn i detalj skal ivaretas av kommuner og fylkeskommuner, men også regler som hindrer kommuner fra å ta fordelingshensyn ved utforming av betalingsordninger. Detaljerte regler for betalingsordninger for enkelttjenester vanskeliggjør en samordnet ivaretakelse av fordelingshensyn når brukeren nytter et spekter av kommunale tjenester. Det er derfor nødvendig med en samordning av regelverket knyttet til utformingen av brukerbetalingsordninger. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av dagens regelverk rundt adgangen til å kreve brukerbetaling for kommunale tjenester, for å se på om regelverket er tilstrekkelig samordnet og hensiktsmessig. Hovedprinsippet må være at den enkelte kommune og fylkeskommune får anledning til å avgjøre om, og også hvordan enkeltbrukere eller grupper av brukere av tjenester fra kommunal forvaltning, skal subsidieres fra kommunens/fylkeskommunens side. Dette muliggjør en samlet avveining av effektivitets- og fordelingshensyn fra lokale myndigheters side, med mulighet for realisering av effektiviseringsgevinster. Fra sentralt hold bør fordelingshensyn ivaretas ved at kommuner/fylkeskommuner avskjæres fra å kreve brukerbetaling for enkelte tjenester, subsidiært at der for å skjerme storforbrukere settes faste tak for hva den enkelte bruker skal betale årlig, slik det i dag er fastsatt for helsetjenester med hjemmel i folketrygdlovens § 2-5. I tillegg bør sentrale myndigheter kunne gi anbefalinger om hvordan fordelingshensyn bør ivaretas av lokale myndigheter, uten at disse gjøres bindende for lokale politiske myndigheter.

19.4.3.2 Andre tiltak

Regjeringens forslag innebærer i hovedsak økt frihet for kommuner ved fastsetting av satser for brukerbetaling. Økt lokalt selvstyre på dette område har egenverdi, og vil i tillegg kunne bidra til en mer effektiv bruk av ressursene. Liten synlighet rundt grunnlaget for fastsettelse av kommunale betalingssatser, og lav velgerinnflytelse, innebærer samtidig en fare for at økt frihet i stedet gir seg utslag i redusert kostnadseffektivitet i kommunal tjenesteproduksjon som helt eller delvis brukerfinansieres. Regjeringen foreslår derfor at det iverksettes tiltak for å bedre synligheten rundt prisfastsettelsen på tjenester innenfor kommunal forvaltning.

For det første må plikten til å informere om kommunale betalingssatser gjøres generell, og også utvides til å omfatte grunnlaget for fastsettelse av betalingssatsene. Fra sentralt hold bør det i tillegg etableres effektive systemer som muliggjør sammenligninger mellom kommuner, hvor privatpersoner, bedrifter og andre kan foreta en reell vurdering av om tjenestene drives på en effektiv måte i egen kommune.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med nærmere forslag til lovendringer dersom den varslede gjennomgang viser at dette er nødvendig. Regjeringen vil i tillegg, gjennom de årlige proposisjoner til Stortinget om kommuneøkonomien for det kommende år, orientere om den videre oppfølgingen.

19.5 Overføringer

19.5.1 Inntektssystemet

Det vises til kap. 3.3 foran om Regjeringens forslag til endringer knyttet til kostnadsnøkkelen i inntektssystemet.

19.5.1.1 Inntektsutjevning

I forbindelse med Stortingets behandling av Kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 om oppfølgingen av Inntektssystemutvalgets første delutredning, sluttet flertallet i komiteen seg til forslaget om endringer i inntektsutjevningen. Det vil si at alle kommuner skal heves opp til referansenivået på 110 prosent av landsgjennomsnittet for skatt i kroner pr innbygger. For fylkeskommunene er referansenivået 120. Kommunene og fylkeskommunene får kompensert 90 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og referansenivået på henholdsvis 110 og 120 prosent.

Kommunalkomiteens flertall, Arbeiderpartiet og Høyre, sier imidlertid i innstillingen følgende om kompensasjonsgraden i inntektsutjevningen:

«...ber om at Regjeringen ved fremleggelsen av neste kommuneøkonomiproposisjon gjør en særskilt vurdering av om et sterkere dynamisk element vil være et nyttig virkemiddel for å fremme en mer aktiv næringspolitikk på de lokale forvaltningsnivåer.»

I kommuneøkonomiproposisjonen for 1998 foreslo Regjeringen Jagland ingen endringer i inntektsutjevningen, men utsatte denne vurderingen til behandlingen av Inntektssystemutvalgets andre delutredning. I forbindelse med Regjeringens oppfølging av Inntektssystemutvalgets andre delutredning er det foretatt en nærmere vurdering av kompensasjonsgraden i inntektsutjevningen.

Utformingen av inntektsutjevningen påvirker sammenhengen mellom lokalt skattegrunnlag og kommunale og fylkeskommunale inntekter. En høy kompensasjonsgrad innebærer at store deler av en eventuell inntektsøkning trekkes inn av staten i form av lavere inntektsutjevnende tilskudd. Utformingen av inntektsutjevningen kan derfor få konsekvenser for den kommunale næringspolitikken fordi incentivene til å drive lokal næringspolitikk reduseres.

Kommunal næringspolitikk

Generelt ivaretas den kommunale næringspolitikken gjennom tre hovedstrategier på kommunenivå. For det første gjennom reguleringsoppgaver med formål å legge forholdene til rette for næringsvirksomhet og lokal utbygging av infrastrukturen, for det andre gjennom rådgivning og bedriftsbistand og for det tredje gjennom utvikling av langsiktige strategiske planer for næringsutvikling. Det er imidlertid vanskelig å avgrense næringspolitikk fra andre politikkområder, da lokal næringspolitikk er mer enn tiltak rettet direkte mot bedrifter. Enkelte typer kommunale tjenester vil berøre både næringsliv og privatpersoner i kommunen. Det gjelder for eksempel tekniske tjenester som vannforsyning, kloakknett og renovasjon. For mange bedrifter vil også kommunal tilrettelegging av tomter, veier og parkeringsplasser være viktig.

Kommunal og fylkeskommunal produksjon av velferdstjenester rettet mot befolkningen er også av interesse i forbindelse med bedriftsetableringer. Et godt velferdstilbud, særlig innenfor undervisning og barnehager, vil kunne påvirke tilgangen på kvalifisert arbeidskraft, og hvor attraktivt det er å bo i kommunen. En kommune som ikke framstår som attraktiv å bo i for innbyggerne, vil kunne rammes av fraflytting eller ikke kunne tiltrekke seg nye innbyggere. Dette vil ha konsekvenser for tilgangen på arbeidskraft for næringslivet. Forstått på denne måten er all kommunal aktivitet næringspolitikk, og den framstår også som mer fordelaktig fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel. Konkurransen om å være et attraktivt lokaliseringssted kan effektivisere produksjonen av velferdstjenester.

For den enkelte kommune og fylkeskommune kan direkte bedriftsrettede næringspolitiske tiltak være helt nødvendige for å opprettholde lokal produksjon og sysselsetting. Sett fra samfunnets synsvinkel vil imidlertid verdien være mindre. Forutsatt at staten sikrer næringslivet rimelige rammebetingelser og ivaretar distriktspolitiske hensyn, kan det argumenteres for at lokal næringspolitikk i noen grad er samfunnsmessig uproduktiv konkurranse om å være et attraktivt lokaliseringssted. Konsekvensene kan bli lokaliseringsbeslutninger styrt av lokale støtteordninger og samfunnsøkonomisk ulønnsomme bedrifter holdt oppe med kommunale og fylkeskommunale subsidier.

Direkte bedriftsrettede tiltak kan imidlertid forsvares i en situasjon med arbeidsledighet, og spesielt når det er regional variasjon i ledigheten. Kommunene og fylkeskommunene kan, på en bedre måte enn staten, tilpasse politikken til forskjeller i regionale arbeidsmarkedsforhold og dermed bidra til en mer effektiv utnyttelse av arbeidskraften.

I vurderingen av hvor stor vekt som skal legges på inntektsutjevning, må det tas hensyn til at virkningen på kommunale og fylkeskommunale finanser ikke er det eneste motivet for å drive næringspolitikk. Det kan være vel så viktig at et velfungerende næringsliv med gode sysselsettingsmuligheter er et gode i seg selv. Dette tilsier at man kan sette relativt ambisiøse mål for skatteutjevningen uten at incentivene til å drive næringspolitikk forsvinner. En forskningsrapport fra Handelshøyskolen BI (Hole 1994) belyser dette spørsmålet. Rapporten bygger på en spørreundersøkelse av lokalpolitikere i 74 tilfeldig valgte kommuner. I undersøkelsen er det bl.a. spurt om holdninger til kommunal næringspolitikk, og i rapporten skilles det mellom minsteinntektskommunene og de øvrige kommunene. Politikerne er spurt om hvilke oppgaver kommunene bør engasjere seg i. Da politikerne i minsteinntektskommunene er mest positive til kommunal næringspolitikk, peker disse resultatene i retning av at andre forhold enn hensynet til kommunale finanser er dominerende for kommunenes næringspolitiske engasjement.

Skattemotivert flytting

Skatteutjevning kan virke effektivitetsfremmende ved å begrense omfanget av det som i litteraturen er omtalt som skattemotivert flytting. Skattemotivert flytting oppstår fordi skattegrunnlaget varierer mellom kommuner. I en situasjon uten lokal beskatningsfrihet vil forskjeller i skattegrunnlag mellom kommuner, alt annet like, føre til at kommuner med høyt skattegrunnlag kan ha høyere standard på tjenestetilbudet og lavere brukerbetalingssatser enn kommuner med svakt skattegrunnlag. Det vil følgelig være attraktivt å flytte fra en kommune med svakt skattegrunnlag til en kommune med høyt skattegrunnlag.

Ved å bedre de økonomiske rammebetingelsene for kommuner med svakt skattegrunnlag, vil skatteutjevning svekke incentivene til skattemotivert flytting. Incentivene vil generelt bli svakere desto høyere kompensasjonsgraden i skatteutjevninger er, og full utjevning av forskjeller i skattegrunnlag vil fjerne grunnlaget for skattemotivert flytting.

Alternativ kompensasjonsgrad i dagens inntektsutjevning - fordelingsberegninger

Konsekvensene av å endre kompensasjonsgraden i inntektsutjevningen for kommunene er vist i tabell 19.1 under. Tabellen illustrerer virkningen for kommunene gruppert etter innbyggertall.

Ved å redusere kompensasjonsgraden fra 90 til 80 prosent reduseres kostnadene ved inntektsutjevningen med om lag 800 millioner kroner (utgangspunktet er fullt innført inntektsutjevning basert på utlignet skatt for 1995). Dette betyr at innbyggertilskuddet kan øke med 183 kroner pr. innbygger. Ettersom det kun er kompensasjonsgraden som er endret, er det de kommunene som har skatt i kroner pr innbygger under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som dermed får inntektsutjevnende tilskudd, som finansierer økningen i innbyggertilskuddet. Kommuner som har skatteinntekter over 110 prosent får en gevinst i kroner pr innbygger som tilsvarer økningen i innbyggertilskuddet. For kommuner med svært lave skatteinntekter vil tapet, som følge av innføring av 80 prosent kompensasjonsgrad, bli betydelig.

Regjeringens vurdering

Regjeringen finner ikke grunnlag for å anta at redusert kompensasjonsgrad vil føre til bedre eller økt tilrettelegging for lokal næringsvirksomhet. Det er flere grunner til at kommunene bør drive lokal næringspolitikk, f.eks. ønske om flere arbeidsplasser til egne innbyggere. I tillegg mener Regjeringen det er problematisk, av hensyn til fordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, å redusere kompensasjonsgraden fra 90 til 80 prosent. Dette vil bidra til å øke forskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, og er dermed ikke i tråd med Regjeringens målsettinger knyttet til likeverdige tjenestetilbud.

På bakgrunn av dette foreslår Regjeringen ingen endringer i utformingen av inntektsutjevningen.

19.5.1.2 Løpende inntektsutjevning

Inntektssystemutvalgets andre delutredning ble overlevert Regjeringen i januar 1997. Utredningen, NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren, ble sendt på høring med høringsfrist 1. juli 1997. Omtrent samtidig som Regjeringen oppnevnte Inntektssystemutvalget (våren 1995) oppnevnte Kommunenes Sentralforbund (KS) et ad-hoc utvalg som hadde som mandat bl.a. å følge arbeidet i Inntektssystemutvalget. Ad-hoc utvalget (Carlsen-utvalget) foreslo i sin andre delutredning, som ble avgitt i april 1997, at inntektsutjevningen i framtiden bør skje fortløpende. Det vil si at det inntektsutjevnende tilskuddet til den enkelte kommune bør beregnes flere ganger i løpet av året på grunnlag av månedstall for skatteinngangen.

Bakgrunnen for Carlsen-utvalgets forslag om å gjøre inntektsutjevningen løpende er et ønske om å holde skattørene mest mulig stabile over tid.

For å vurdere om forslaget om løpende inntektsutjevning lar seg gjennomføre i praksis nedsatte Kommunal- og regionaldepartementet høsten 1997 en arbeidsgruppe. Arbeidsgruppens rapport ble overlevert departementet i slutten av mars 1998.

Modell for løpende inntektsutjeving

Arbeidsgruppenes modell for løpende inntektsutjevning er basert på følgende:

• Det inntektsutjevnende tilskuddet beregnes med utgangspunkt i den løpende skatteinntekten gjennom året.

• Skatteutjevningen er utformet som et omfordelingssystem, der det omfordeles fra skatterike til skattesvake kommuner.

• Den delen av rammetilskuddet som i dag bevilges som inntektsutjevnende tilskudd innlemmes i innbyggertilskuddet med likt beløp pr. innbygger.

• Det inntektsutjevnende tilskuddet beregnes for hver kommune og fylkeskommune på samme måte som i dag bortsett fra at forskjeller i skatteinntekter blir utjevnet fortløpende i stedet for to år i etterkant.

• I modellen for løpende inntektsutjevning blir utjevningen finansiert ved et likt trekk i kroner pr. innbygger for alle kommuner.

• Netto inntektsutjevning fremkommer som differansen mellom brutto inntektsutjevning og det kommunene trekkes for å finansiere inntektsutjevningen. Kommuner eller fylkeskommuner som får mer i brutto inntektsutjevning pr. innbygger enn gjennomsnittet får et tillegg, mens kommuner eller fylkeskommuner som ikke får inntektsutjevning eller som brutto mottar mindre enn gjennomsnittet får et fradrag.

Noen konsekvenser av å gjøre inntektsutjevningen løpende:

1. Mindre avvik fra landsgjennomsnittet:

Det inntektsutjevnende tilskuddet vil ikke være kjent på forhånd som i dag, men vil avhenge av egen skatteinngang og skatteinngangen på landsbasis. Den løpende utjevningen vil harmonisere inntektsutviklingen pr. innbygger i minsteinntektskommunene og -fylkeskommunene i forhold til landsgjennomsnittet, og således sterkt redusere de tilfeldige avvikene for den enkelte kommune og fylkeskommune. Minsteinntektskommunenes inntekter på kort sikt blir mindre avhengig av utviklingen i eget skattegrunnlag og mer avhengig av skatteinngangen på landsbasis enn i dag.

2. Mindre svingninger over tid:

Økonomiplanen vil bli forenklet ved at svingningene i summen av skatter og inntektsutjevnende tilskudd over tid reduseres for den enkelte minsteinntektskommune. Det blir ikke lenger nødvendig å bruke driftsfond for å motvirke tilfeldige svingninger i skatteinntektene.

3. Mer robust fordelingsprofil:

Fordelingsprofilen vil på kort sikt være betydelig mindre påvirket av om inntektsveksten kommer gjennom rammetilskuddet eller skatteinntektene. Dette svekker den fordelingsmessige begrunnelsen for å bruke de kommunale skattørene som aktivitetsregulerende virkemiddel sammenliknet med i dag.

4. Inntektsveksten i skatterike og skattesvake kommuner kommer i takt:

Det vil ikke lenger bli slik at inntektsveksten i minsteinntektskommunene og de skatterike kommunene svinger i vesentlig utakt. Ved løpende inntektsutjevning vil forskjeller i den faktiske skatteinngangen bli utjevnet samme år.

Bruk av skatteregnskapets tall

Arbeidsgruppen tilrår at skatteregnskapets tall for kommunene gjennom månedsstatistikken for innbetalt og fordelt skatt fra Statistisk sentralbyrå legges til grunn for inntektsutjevningen. Når fylkeskommunen blir direkte skattekreditor tilrås det også at skatteregnskapets tall legges til grunn for inntektsutjevningen i fylkeskommunene.

Gjennomføringstidspunkt

Arbeidsgruppen antar at i den grad det blir innført en ordning med løpende inntektsutjevning bør det kunne skje uten overgangsordning. Ordningen bør eventuelt først tre i kraft med virkning fra budsjettet for 2001/2002 bl.a. fordi opptrappingen av inntektsutjevningen da vil være gjennomført. Direkte overgang til løpende inntektsutjevning innebærer at en «hopper over» skatteutjevningen for 2 årganger. I perioder med skattevekst vil en fremskyndelse av inntektsutjevningen med 2 år bety et skift som i praksis gir en noe sterkere inntektsutjevning enn i dag. I perioder med skattevekst for den enkelte kommune vil overgangen til løpende inntektsutjevning isolert sett gi en fordel for minsteinntektskommunene, mens det motsatte vil være tilfelle i perioder med skattenedgang. Effekten vil være større jo sterkere skatteveksten/nedgangen er.

En overgang til løpende inntektsutjevning vil ikke medføre vesentlige omstillingsproblemer for kommunene dersom omleggingen varsles i god tid. Eventuelle overgangsproblemer for enkelte kommuner kan tas innenfor rammen av skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner.

Kommunal- og regionaldepartementet har sendt arbeidsgruppens rapport til berørte parter med høringsfrist 1.8.98. Regjeringen vil komme tilbake med en oppsummering av høringsrunden og forslag til hvordan dette arbeidet eventuelt skal følges opp i statsbudsjettet til høsten.

19.5.2 Øremerkede tilskudd

Rammefinansiering (skatt og rammetilskudd) er det bærende prinsippet for finansiering av kommunesektoren. Disse inntektsartene utgjør i dag om lag 70 prosent av de samlede inntektene til kommunesektoren.

Generelt gir rammefinansiering mer effektiv ressursbruk enn øremerkede tilskudd. Rammefinansiering fremmer prioriteringseffektivitet, fordi den enkelte kommune på en bedre måte enn sentrale myndigheter kan tilpasse tjenestetilbudet etter lokalbefolkningens behov og prioriteringer. Kommuner og fylkeskommuner har bedre kunnskaper enn sentrale myndigheter om lokale forhold, og kan på den bakgrunn foreta bedre avveininger mellom nytte og kostnader ved offentlige tiltak på lokalt nivå. Rammefinansiering fremmer også kostnadseffektivitet, fordi gevinster av en mer effektiv tjenesteproduksjon tilfaller kommunen selv.

I enkelte tilfeller kan det være behov for å supplere rammefinansieringen med øremerkede tilskudd for å påvirke lokale prioriteringer av oppgaver. I kap. 15.3.2 ble det redegjort for forhold som kan begrunne å bruke øremerkede tilskudd. En må imidlertid være oppmerksom på at bruk av øremerkede tilskudd kan medføre ulemper.

Mange øremerkede tilskudd fordeles til kommunene og fylkeskommunene i forhold til produksjonen av den tilskuddsberettigede tjenesten. Inntektssystemutvalget skilte mellom to typer av slike tilskuddsordninger - enhetstilskudd og prosenttilskudd.

Enhetstilskudd vil si at kommunen mottar et bestemt beløp pr. enhet som produseres av en tjeneste, mens prosenttilskudd vil si at staten helt eller delvis dekker kommunenes faktiske utgifter til bestemte formål. Eksempler på enhetstilskudd er barnehagetilskuddet og tilskuddet til skolefritidsordningen. Eksempel på prosenttilskudd er tilskudd til krisetiltak for mennesker som er utsatt for overgrep og vold i hjemmet.

Hensikten med å innføre enhetstilskudd eller prosenttilskudd er å vri prioriteringene i den enkelte kommune i retning av den tjenesten det ytes tilskudd til. Tilskuddene kalles gjerne prioriteringsvridende tilskudd. Dersom det ikke foreligger klare positive ringvirkninger eller andre gode grunner for at tjenesten skal subsidieres, kan prioriteringsvridende tilskudd bidra til manglende prioriteringseffektivitet.

Øremerkede tilskudd vil trolig føre til økt tilbud av den tjenesten tilskuddet dekker, mens virkningen på produksjonen av andre tjenester vil være usikker. Ressursinnsatsen kan bli for stor på tjenesteområder som subsidieres og for lav på andre områder. Prioriteringsvridende tilskudd bør derfor kunne begrunnes med at statlige myndigheter ut fra nasjonale målsettinger ønsker å påvirke kommunenes prioriteringer av sine oppgaver.

Ved utstrakt bruk av prisvridende tilskudd til kommunesektoren kan effekten av de ulike ordningene delvis motvirke hverandre. Dette gjør at de samlede virkningene av et system med mange prisvridende tilskudd vil være uoversiktlige.

Utstrakt bruk av øremerking gjør den makroøkonomiske styringen vanskeligere. Dessuten innebærer det mer detaljstyring, som kan innebære en svekkelse av det lokale folkestyret.

Øremerkede tilskudd som stiller krav til kommunal medfinansiering kan forsterke inntektsforskjeller mellom kommunene. Dette skjer fordi kommuner med høye inntekter har best mulighet for å finansiere de egenandeler som kreves for å utløse tilskuddet. Tilskudd uten egenandeler er fordelingsmessig nøytrale. Fordi staten dekker hele kostnaden ved tjenesten, vil slike øremerkede tilskudd imidlertid kunne gi lite kostnadseffektiv produksjon.

Enkelte øremerkede ordninger fordeles etter objektive kriterier uavhengig av tjenesteproduksjonen (f.eks. antall personer i en gitt aldersgruppe). Slike tilskudd påvirker ikke kommunenes relative kostnader ved å tilby den tilskuddsberettigete tjenesten, og vil derfor være prioriteringsnøytrale. Det er mulig for kommunene å motvirke den økte aktiviteten som staten søker å oppnå ved slike øremerkede tilskudd. Dersom det gis øremerkede tilskudd på et område uten at det stilles krav om at aktiviteten øker, vil kommunen kunne erstatte egenfinansieringen med statlig finansiering. I et slikt tilfelle oppnår en ikke økt aktivitet. For prioriteringsnøytrale tilskudd bør det gis en begrunnelse for at tilskuddet ikke like gjerne kan fordeles gjennom rammetilskuddet.

Generelt kreves det større administrative ressurser til å fordele midler gjennom øremerkede tilskudd enn gjennom rammetilskuddet. Etter bestemmelsene i Økonomireglementet for staten må det utformes målsettinger for det enkelte øremerkede tilskudd, oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen, og regnskap for bruk av midlene må innhentes. Videre må ordningen evalueres med jevne mellomrom for å kunne vurdere om man når de fastsatte målsettingene.

De ulempene ved øremerkede tilskudd som det er redegjort for her, må veies opp mot fordelene med øremerking. Regjeringen legger til grunn at bruk av øremerkede tilskudd krever en særskilt begrunnelse i tråd med følgende prinsipper:

• Det er et nasjonalt ønske om lokal utbygging av en tjeneste som står svakt, uten at det er stilt eksplisitt krav til utbyggingstakten.

• Tilskuddet kan betraktes som betaling for tjenester som ikke skal utføres i alle deler av landet.

• Tilskuddet skal dekke kostnader ved utprøving og forsøk.

• Et tiltak har klare positive ringvirkninger ut over den kommunen som finansierer tiltaket.

• Kommuner og private utfører de samme tjenestene, og staten subsidierer den private virksomheten.

19.5.3 Øremerkede tilskudd - forsøk med rammebevilgning

Summen av øremerkede ordninger gjør at mange lokalpolitikere kan føle at rommet for å utøve lokalpolitisk skjønn er begrenset på flere sektorer. Som nevnt i kapittel 19.5.2 er det flere ulemper knyttet til bruk av øremerkede tilskudd. Regjeringen vil derfor sette i gang forsøk i et begrenset antall kommuner og fylkeskommuner med å tildele øremerkede tilskudd som rammetilskudd. Et slikt forsøk kan gi kunnskap om forsøkskommunenes prioriteringer og effektivitet sammenliknet med andre kommuner. Det vil også være av interesse om lokaldemokratiet vitaliseres i de aktuelle kommunene.

Hovedpunktene i forsøksopplegget er følgende:

Deltakelse

Det legges opp til at inntil 20 kommuner og 2 fylkeskommuner skal kunne delta i forsøket. Det tilstrebes variasjon i deltakerkommuner med hensyn til geografi, størrelse, næringsstruktur m.v.

Øremerkede tilskudd som inngår i forsøket

For at forsøket skal bli mest mulig reelt, bør utgangspunktet være at alle øremerkede tilskudd som en kommune mottar, skal være med i forsøket (dvs tildeles som rammetilskudd). Det betyr at en må gjøre eksplisitt unntak for tilskudd som ikke skal være med i forsøket.

Det vil ha liten hensikt å ta med tilskuddsordninger hvor det ikke er særlig rom for utøvelse av lokalt skjønn. Eksempelvis vil følgende typer av tilskudd være lite relevante i forsøksordningen.

• rene refusjons- og betalingsordninger fra staten til kommuner

• tilskudd til andre forsøk og handlingsplaner

• tilskudd til investeringer, oppstartingstilskudd og engangstilskudd

Ovennevnte bør også være retningsgivende dersom øremerkede tilskudd opprettes i løpet av forsøksperioden.

Økonomisk ramme

Det legges til grunn at forsøket gjennomføres innenfor rammen av kommuneopplegget, uten påslag. Det legges vekt på stabile økonomiske rammebetingelser for forsøkskommunene. Deltakerkommunene tildeles om lag de samme andeler av de øremerkede tilskuddene som inngår i forsøket som de har mottatt de siste årene. Gjennom forsøksperioden bør veksten i forsøksmidlene svare til den generelle veksten i de øremerkede tilskuddene som inngår i forsøket.

Oppstart og varighet og hjemmel

Det legges opp til at forsøket starter i år 2000. Forsøkets varighet settes til 4 år, med mulighet for 2 års forlengelse etter søknad.

Evaluering

Forsøket evalueres med utgangspunkt i om en har oppnådd mer effektiv oppgaveløsning, om prioriteringene i forsøkskommunene avviker fra andre kommuner, og om det har hatt effekt på det lokalpolitiske engasjementet. Det tas sikte på å engasjere eksterne FOU-miljøer til evalueringen.

Videre arbeid

Nærmere detaljer i forsøket utarbeides i samarbeid med berørte departementer. Dette omfatter bl.a. hvilke tilskudd som skal unntas fra forsøket, søknadsprosedyrer og utvelging av kommuner. I løpet av 1998 vil det gå ut nærmere informasjon til kommunene og fylkeskommunene med invitasjon til å søke om deltakelse. Detaljert forsøksopplegg legges fram i kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000.

19.6 Etablering av en drøftingsprosedyre

For å bedre samarbeidsklimaet mellom kommunesektoren og staten foreslo Inntektssystemutvalget i sin andre delutredning at det etableres en prosedyre for samråd mellom kommunesektoren og staten for å sikre klare ansvarsforhold og god arbeidsdeling mellom nivåene.

Regjeringen slutter seg til Inntektssystemutvalgets forslag om å etablere en bedre kontakt mellom staten og kommunesektoren representert ved Kommunenes Sentralforbund (KS). Regjeringen mener at siktemålet med en slik kontakt bør være å oppnå en felles forståelse av forholdet mellom oppgaver og ressurser. Med oppgaver tenkes det her både på klare lovpålagte oppgaver, men også på de forventninger som stilles til kommunesektoren på områder der kommunene har et hovedansvar for tjenesteproduksjonen uten at omfanget er lovregulert. Eksempler her er eldreomsorg og barnehager. Oppgaver og forventninger må tilpasses den endelige ressursrammen.

19.6.1 Utformingen av en drøftingsprosedyre

I Danmark forhandler staten og kommunesektoren om det økonomiske opplegget for sektoren. Her forplikter staten seg til å sikre samsvar mellom oppgaver og ressurser samtidig som kommunesektoren forplikter seg til å begrense skatteøkninger. Et slikt forhandlingssystem baserer seg imidlertid på kommunal beskatningsfrihet, og egner seg ikke i Norge slik det norske systemet er utformet i dag. Regjeringen legger derfor opp til en drøftingsprosedyre og ikke et forhandlingssystem.

Regjeringen mener at det på kontaktmøtet mellom regjeringen og KS først og fremst bør utveksles informasjon om forhold som kan påvirke kommunenes rammevilkår.

Regjeringen legger opp til at drøftingsprosedyren baseres på 2 møter årlig, med hovedvekt på et lengre møte i god tid før regjeringens 1. budsjettmøte tidlig på våren. Regjeringen vil da ha mulighet til å diskutere og følge opp innspill fra KS på en annen måte enn i dag. Møte nr. 2 kan det være hensiktsmessig å ta før fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett og Kommuneøkonomiproposisjonen i mai, for å drøfte endrede forutsetninger i forhold til det første møtet. Regjeringen legger også opp til at det kan settes av tid for et evt. tredje møte etter behov, som i større grad kan legges opp til å være et generelt kontakt/informasjonsmøte.

Regjeringen foreslår at drøftingsmøtene omfatter politikere fra KRD og politikere fra KS, der politikere fra andre departementer kan bli trukket inn etter behov. Forberedelsen av møtene gjøres i fellesskap av administrasjonen i KRD og KS. Oppfølgingen etter møtene bør knyttes til den ordinære budsjettprosessen.

Regjeringen antar at følgende temaer kan være utgangspunkt for en drøftingsprosedyre i forkant av regjeringens første budsjettkonferanse;

1. Demografi

   Den demografiske utviklingen i kommunesektoren får konsekvenser for utformingen av tjenestetilbudet, både når det gjelder totalrammer og fordeling mellom kommuner og mellom tjenesteområder.

2. Reformer og utbygging av tjenestetilbudet

   Nye reformer bør diskuteres i drøftingsmøtene slik at det kan utveksles synspunkter på kostnadene knyttet til slike reformer.

3. Inntektsmuligheter

   Man bør ha en gjennomgang av kommunesektorens egne muligheter til å øke inntektene gjennom f.eks. eiendomsskatt og brukerbetaling.

4. Effektiviseringsmuligheter

   Det bør også legges opp til en drøfting av kommunesektorens muligheter til å effektivisere ressursbruken.

5. Generelle endringer i rammebetingelsene for kommunesektoren som f.eks. endringer i lønns og prisutviklingen bør diskuteres.

6. Sammensetningen av kommunesektorens inntekter, herunder gebyrinntekter, øremerkede tilskudd, skatt og rammetilskudd, samt fordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene bør diskuteres.

19.6.2 Erfaringene med en drøftingsprosedyre etter budsjettprosessen for 1997 og 1998

Regjeringen Jagland etablerte våren 1997 en foreløpig drøftingsprosedyre med KS. Det ble avholdt 2 møter med KS i løpet av 1997. Det første møtet ble avholdt i mars 1997. På møtet ble forslaget om å etablere en drøftingsprosedyre mellom staten og kommunesektoren diskutert. Det var enighet om ønskeligheten av en drøftingsprosedyre. Det var videre enighet om at møtene måtte tas i god tid før regjeringen begynte arbeidet med inneværende års budsjett, slik at regjeringen kunne ha mulighet til å diskutere og følge opp innspill fra KS på en annen måte enn i dag. Det andre møtet ble avholdt i slutten av april, like før fremleggelsen av Kommuneøkonomiproposisjonen og revidert nasjonalbudsjett.

Første møte i 1998 mellom KS og KRD ble holdt i midten av februar. På møtet ble forutsetningene for budsjettarbeidet for 1999 drøftet. Det andre møtet ble avholdt i slutten av april og innholdet i Kommuneøkonomiproposisjonen stod sentralt i drøftingene.

Departementet antar at etableringen av en drøftingsprosedyre mellom staten og kommunesektoren så langt har vært nyttig. Møtene og diskusjonene i 1997 og 1998 har avklart hvilke temaer som er verdifulle å få belyst og diskutert i et slikt forum. Regjeringen tror at etableringen av drøftingsprosedyren kan føre staten og kommunesektoren ett skritt nærmere hverandre i diskusjon om sektorens rammebetingelser de neste årene, og kan føre til større realisme i kostnadsvurderinger og bedre samordning internt i staten og i kommunesektoren.

20 Fordelingsvirkninger av forslaget om bortfall av kommunal selskapsskatt

20.1 Kommunene

Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 komme tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten fra selskaper skal tilfalle staten. For kommuner og fylkeskommuner samlet vil dette si at inntektsbortfallet på om lag 6 milliarder kroner vil bli erstattet med skatt fra personlige skattytere.

Forslaget om statlig selskapsskatt vil gi fordelingsvirkninger kommuner og fylkeskommuner imellom. Fordelingsvirkningene for kommunene er vist i punkt 20.1.1 og i tabell 9.1 i vedlegg 9. Fordelingsvirkningene for fylkeskommunene er vist i punkt 20.2 og i tabell 9.2 i vedlegg 9.

Datagrunnlaget for etterskuddspliktige (selskapsskatten) er utliknede skatter for inntektsårene 1992 til 1996. Et gjennomsnitt av disse årene er brukt fordi det er store svingninger i selskapsskatten for enkeltkommuner fra år til år, særlig for ensidige industrikommuner. Skatt på kraftselskaper er behandlet særskilt. Datagrunnlaget for personlige skattytere er gjennomsnittlig utliknet skatt fra inntektsårene 1995 og 1996. Nærmere omtale av datagrunnlaget og beregningsmetoder er gitt i vedlegg 9.

20.1.1 Kommunene gruppert fylkesvis

Tabell 20.1 viser fordelingsvirkninger av bortfall av selskapsskatten og tilsvarende økning av skatt fra personlig skattytere når kommunene er gruppert fylkesvis. Oslo kommune og kommunene i Sogn og Fjordane vil gjennomgående tape på eventuelt bortfall av selskapsskatten. Av all kommunal og fylkeskommunal selskapsskatt i landet tilfaller om lag 29 prosent Oslo, og den høye andelen medfører at Oslo er den kommunen som vil tape mest på bortfall av selskapsskatten. Tapet for Oslo kommune vil til sammen bli 318 millioner kroner, det vil si 637 kroner pr. innbygger. I tillegg kommer tap for Oslo som fylkeskommune, jf. pkt. 2.2. Kommunene i Sogn og Fjordane vil få et gjennomsnittlig tap på bortfall av selskapsskatten på 17 kroner pr. innbygger. Årsaken til det ligger i at Sogn og Fjordane har mange kraftkommuner som relativt sett taper mye. Beregningen for kraftkommunene må imidlertid betraktes som usikre.

Kommunene i de andre fylkene utenom Oslo og Sogn og Fjordane vil jevnt over vinne på bortfall av selskapskatten ved at skattøren fra personlige skattytere blir større. Ingen av kommunene i de tre nordligste fylkene taper på bortfallet, og kommunene i disse fylkene har gjennomsnittlig en gevinst på over 100 kroner pr. innbygger. Kommunene i Finmark har størst gevinst med gjennomsnittlig 132 kroner pr. innbygger. Også kommunene i Hedmark og Oppland får en relativt høy gevinst ved bortfall av selskapsskatten, med 113 kroner pr. innbygger.

20.1.2 Kommunene som taper/vinner mest

I tabell 20.2, 20.3 og 20.4 viser kolonne 1 frie inntekter korrigert for utgiftsbehov pr. innbygger i prosent av landsgjennomsnittet for 1996. Frie inntekter er definert som ordinær skatt på inntekt og formue, rammeoverføringer, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Kolonne 2 viser netto endring i kroner pr. innbygger av å gjøre selskapsskatten statlig.

Tabell 20.2 viser de kommunene som tjener mest i kroner pr. innbygger på bortfall av selskapsskatten. De kommunene som får den største gevinsten ved en slik endring er kommuner som har lite selskapsskatt og som dermed ikke taper på bortfallet av den. Disse kommunene tjener på høyere skattøre for personlige skattytere. Aremark kommune tjener mest på bortfallet av selskapsskatten, med 957 kroner pr. innbygger. Hole kommune og Frogn kommune følger deretter med gevinster på henholdsvis 758 kroner pr. innbygger og 653 kroner pr. innbygger.

Kommunene som vinner mest på statlig selskapsskatt har et nivå på korrigerte, frie inntekter på rundt 100 prosent av landsgjennomsnittet.

De kommuner som taper dersom selskapsskatten blir statlig, kan grovt inndeles i tre grupper: Oslo, kraftkommunene og en del mindre/mellomstore kommuner med høye inntekter fra bedrifter, herunder mange ensidige industrikommuner. Det er totalt 33 kommuner som taper på bortfall av kommunal selskapsskatt, deriblant 22 kraftkommuner. Tabell 20.3 viser de ti kommunene som ikke er typiske kraftkommuner, som taper mest i kroner pr. innbygger. Dette er kommuner som har høye skatteinntekter fra etterskuddspliktige skattytere, og kommunene vil dermed tape mye på bortfall av selskapsskatten. Ettersom de har relativt mindre andel av personskatten, vil de ikke få bortfall av selskapsskatten kompensert gjennom økt skatt fra personlige skattytere.

De fleste kommunene som taper mest på statlig selskapsskatt har et nivå på korrigerte, frie inntekter på godt over 100 prosent av landsgjennomsnittet. Det er her brukt korrigerte frie inntekter for 1996. Nivået på korrigerte frie inntekter vil kunne variere betydelig fra år til år for disse kommunene, avhengig av nivået på selskapsskatten det enkelte år.

Tabell 20.4 viser de ti kraftkommunene som taper mest i kroner pr. innbygger. Beregningene for kraftkommunene må sees på som en illustrasjon fordi det er knyttet stor usikkerhet til tall for enkeltkommunene. Når det gjelder anslag for tap for kraftkommunene, er usikkerheten knyttet til analysene klart større enn for andre kommuner. Dette har sammenheng med den omleggingen av kraftverksbeskatningen som er gjort gjeldende fra og med inntektsåret 1997. Beregningene for kraftkommunene er delvis basert på tall for inntektsskatt før omleggingen av kraftbeskatningen.

Seks av de ti kraftkommunene som taper mest på statlig selskapsskatt har en korrigert inntekt som er over det dobbelte av landsgjennomsnittet. De resterende fire kommunene ligger også godt over landsgjennomsnittet.

20.1.3 Kommuner gruppert etter antall innbyggere

Tabell 20.5 viser fordelingsvirkningene av bortfall av selskapsskatten, når kommunene er gruppert etter antall innbyggere. Som nevnt tidligere vil Oslo kommune tape mest. Kraftkommuner med under 5 000 innbyggere vil også få et relativt stort tap som følge av bortfallet av den kommunale selskapsskatten. Tapet for kraftkommunene med under 5 000 innbyggere vil bli på gjennomsnittlig 585 kroner pr. innbygger. Kommunene med under 5 000 innbyggere som ikke er kraftkommuner, vil få den største gevinsten i kroner pr. innbygger med gjennomsnittlig 119 kroner. Mellomstore kommuner, med innbyggertall mellom 10 000 og 20 000 vil også få en relativt stor gevinst, med gjennomsnittlig 118 kroner pr. innbygger.

20.1.4 Kommunene gruppert etter inntektsnivå

Tabell 20.6 viser fordelingsvirkningene av bortfall av selskapsskatten, når kommunene er gruppert etter nivået på frie inntekter (skatt og rammeoverføringer). Prosenttallene i tabellen viser nivået på frie inntekter i forhold til landsgjennomsnittet. Oslo kommune har frie inntekter på 123 prosent av landsgjennomsnittet, og vil som nevnt tidligere tape 637 kroner pr. innbygger på bortfall av kommunal selskapsskatt. De rikeste kommunene, det vil si kommunene med nivå på frie inntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet, vil tape mest nest etter Oslo. Disse kommunene vil få et samlet tap på 36 millioner kroner, som tilsvarer 627 kroner pr. innbygger. De andre kommunene som taper på statlig selskapsskatt har også forholdsvis høyt nivå på sine frie inntekter.

De kommunene som får en netto gevinst på at selskapsskatten blir statlig, er kommuner med lavest nivå på frie inntekter. Kommuner med frie inntekter mellom 91 prosent og 100 prosent av landsgjennomsnittet vil tjene mest, med gjennomsnittlig 113 kroner pr. innbygger. Kommuner med frie inntekter mellom 80 og 90 prosent av landsgjennomsnittet vil få en netto gevinst på 104 kroner pr. innbygger.

20.2 Fylkeskommuner

Tabell 20.7 viser fordelingsvirkninger av bortfall av selskapsskatten for fylkeskommunene. Oslo er den eneste fylkeskommunen som vil tape på bortfall av den fylkeskommunale selskapsskatten. Oslo får et totalt tap på 258 millioner kroner, det vil si 515 kroner pr. innbygger. Akershus fylkeskommune vil tjene mest på bortfall av selskapsskatten med 124 kroner pr. innbygger. Ellers vil gevinsten fordele seg ganske likt på de andre fylkeskommunene. Vest-Agder får den minste gevinsten med 40 kroner pr. innbygger, mens Troms får den nest største gevinsten etter Akershus, med 69 kroner pr. innbygger.

Fordelingsvirkningene for fylkeskommunene er også vist i vedlegg 9.

20.3 Tapskompensasjon

Dersom selskapsskatten blir statlig bør det etter Regjeringens vurdering bli gitt delvis kompensasjon til de kommuner som får et vesentlig inntektsbortfall som følge av dette.

Kraftkommunene

Med statlig selskapsskatt vil kommunenes inntekter fra kraftproduksjon bli redusert med om lag 200 millioner kroner. For enkeltkommunene kan inntektsbortfallet bli betydelig jf. tabell 20.4. I tillegg vil kommunene tape skatteinntekter fra nettvirksomheten, som kan anslås til om lag 55 millioner kroner. Det er likevel kun en relativt liten andel av skatteinntektene fra nettvirksomheten som tilfaller de såkalte kraftkommunene. Dette skyldes at en stor del av nettkapitalen er i de store byene.

Tap for kraftkommunene som følge av eventuelt bortfall av kommunal selskapsskatt kan etter regjeringens vurdering kompenseres ved en viss økning av natturressursskatten. En økning av natturressursskatten med eksempelvis 0,1 øre vil isolert sett gi kraftkommunene en merinntekt på 100 millioner kroner, eller om lag halvparten av tapet fra kraftproduksjonen som følger av bortfall av kommunal selskapsskatt. I Statsbudsjettet for 1999 vil det bli tatt nærmere stilling til økning i naturressursskatten.

Oslo

Ved bortfall av den kommunale selskapsskatten vil Oslo få et samlet inntektsbortfall på om lag 576 millioner kroner, fordelt med 318 millioner til Oslo som kommune og 258 millioner til Oslo som fylkeskommune. Regjeringens vurdering er at det tapet Oslo vil få ved bortfall av kommunal selskapsskatt et stykke på vei bør kompenseres ved innføring av et eget hovedstadstilskudd for Oslo, jf. omtale i kapittel 19.3. Regjeringen vil foreløpig legge til grunn at Oslo bør kompenseres med om lag halvparten av inntektsbortfallet når selskapsskatten blir statlig.

Andre kommuner

Regjeringen legger opp til at andre kommuner som får et betydelig inntektsbortfall fra etterskuddspliktige selskaper bør få kompensasjon ved økte skjønnsmidler. Aktuelle kommuner vil her blant annet være Årdal, Sørfold og Lindesnes, jf. tabell 20.3.