Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2000 og 2001

2 Det økonomiske opplegget i 2000 og 2001

2.1 Endringer i det økonomiske opplegget i 2000

2.1.1 Sammenfatning

I Nasjonalbudsjettet 2000 ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter fra 1999 til 2000 på vel 1/2 prosent, eller om lag 1,1 milliarder kroner. Stortingets budsjettvedtak medførte en økning i kommunesektorens inntekter på om lag 1 milliard kroner sammenliknet med opplegget i Nasjonalbudsjettet. Sammen med endringer i inntektsnivået for 1999, bl.a. nedjustering av anslaget på skatteinntekter og forslag i nysalderingsproposisjonen, medførte dette at realveksten fra 1999 til 2000 i forbindelse med det salderte budsjettet for 2000 ble anslått til vel 11/4 prosent, eller om lag 2,7 milliarder kroner.

I St.prp. nr. 47 (1999-2000), som ble lagt fram 14. april, har Regjeringen foreslått økte bevilgninger til sykehussektoren på til sammen 1,25 milliarder kroner, herav om lag 1,2 milliarder kroner til fylkeskommunene.

Revidert nasjonalbudsjett 2000 og St.prp. nr 61 (1999-2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000 ble lagt fram 12. mai. I forhold til saldert budsjett legges det opp til følgende endringer i kommuneopplegget for 2000:

• Anslaget på årslønnsveksten fra 1999 til 2000 for alle grupper lønnstakere under ett er oppjustert fra 31/4 til 33/4 prosent. Blant annet som følge av dette er prisveksten på kommunal tjenesteyting (deflator) oppjustert fra 2,8 til 3,3 prosent. Dette bidrar isolert sett til å redusere realverdien av kommunesektorens inntekter fra 1999 til 2000 med om lag 1 milliard kroner. Den isolerte virkningen av økt lønnsvekst i 2000 kan anslås til 650 millioner kroner. En eventuell økning i antall feriedager fra og med 2001 vil ikke påvirke anslaget for årslønn (og er ikke medregnet i deflatoren), men det vil øke timelønnskostnadene for kommuner og fylkeskommuner i 2000.

• Skatteanslaget til kommunesektoren er oppjustert med 450 millioner kroner som følge av det økte lønnsvekstanslaget.

• Bevilgningene over statsbudsjettet reduseres med netto om lag 700 millioner kroner. Den største reduksjonen er knyttet til investeringer i utstyr på sykehus (540 millioner kroner), og må ses i sammenheng med den sterke økningen i bevilgningene til sykehussektoren for øvrig.

Til sammen medfører endringene i St.prp. nr. 47 (1999-2000), Revidert nasjonalbudsjett og St.prp. nr 61 (1999-2000) om lag uendret nivå på kommunesektorens realinntekter i 2000. Merkostnader knyttet til en eventuell økning av antall feriedager er her ikke medregnet.

Statsregnskapet for 1999 innebærer en nedjustering av nivået på øremerkede kommuneposter med om lag 700 millioner kroner sammenliknet med nysaldert budsjett 1999. Denne endringen påvirker ikke inntektsnivået for 2000, men bidrar til høyere inntektsvekst fra 1999 til 2000 enn lagt til grunn i forbindelse med saldert budsjett.

Den reelle inntektsveksten fra 1999 til 2000 anslås etter dette til om lag 13/4 prosent, eller knapt 3,5 milliarder kroner.

Det foreslås å utvide arbeidsgiverperioden i sykelønnsordningen fra 2 uker og 2 dager til 3 uker fra 1. august 2000. Dette forventes å gi kommunene økte lønnskostnader på vel 100 millioner kroner i 2000. Det forutsettes at kommunene behandles på linje med andre arbeidsgivere, det vil si at det ikke gis kompensasjon for merutgiftene.

Kommunesektorens netto renteutgifter anslås å bli redusert med om lag 250 millioner kroner fra 1999 til 2000.

Det legges til grunn en vekst i sysselsetting og vareinnsats fra 1999 til 2000 på 11/2 prosent. Videre anslås en reell vekst i investeringene på 4 prosent, bl.a. som følge av at investeringene knyttet til eldresatsingen fortsatt er i en opptrappingsfase. Med disse forutsetningene anslås kommunesektorens underskudd før lånetransaksjoner til om lag 11 milliarder kroner i 2000. Underskuddet i kommunesektoren har økt betydelig de siste årene som følge av at aktiviteten har økt klart mer enn inntektene. En betydelig del av økningen skyldes svekket driftsresultat i sektoren. Underskuddstallene de siste årene må ellers ses i sammenheng med finansieringsprinsippene for grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringsmåten for disse satsingene medfører at kommunesektorens investeringsutgifter direkte reduserer overskuddet i investeringsperioden, mens store deler av de statlige overføringene knyttet til å dekke disse utgiftene tilføres kommunene over en lengre tidsperiode. Dersom staten hadde kompensert investeringskostnadene fortløpende, ville dette isolert sett ha redusert underskuddet med i størrelsesorden 3 milliarder kroner i 2000.

Tabell 2.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 1999 og 2000.

2.1.2 Nærmere om forslag til bevilgningsendringer i 2000

I St.prp. nr 61 (1999-2000) er det foreslått endringer i bevilgninger som berører kommunesektoren. De viktigste forslagene er omtalt i det følgende.

2.1.2.1 Kirke,- utdannings- og forskningsdepartementet

Kap. 221 Tilskudd til grunnskolen Post 65 Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

Antall asylsøkere i asylmottak og antall personer under integrering ser ut til å bli høyere enn forutsatt. På denne bakgrunn foreslås det derfor at bevilgningen på posten økes med 59 millioner kroner.

Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen inngår i et forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd i 20 kommuner, jf. St.prp. nr. 69 (1998-99). Som øremerket tilskudd utbetales tilskuddet etterskuddsvis, det vil si at i budsjetterminen 2000 utbetales tilskudd for kommunenes utgifter i skoleåret 1999-2000. For forsøkskommunene vil imidlertid tilskuddet inngå i rammetilskuddet, som skal dekke utgifter som påløper i budsjettåret. Dette betyr at utbetaling i 2000 skal dekke utgifter vår og høst 2000. De 20 kommunene som er med i forsøket har dermed ikke blitt kompensert for de utgifter de har hatt til opplæring av språklige minoriteter i grunnskolen høsten 1999. Disse kommunene må derfor kompenseres for dette over den øremerkede tilskuddsposten i 2000. Bevilgningsbehovet på posten har som følge av dette økt med 13,3 millioner kroner.

Bevilgningen på posten foreslås etter dette økt med totalt 72,3 millioner kroner.

Kap. 254 Tilskudd til voksenopplæring, post 60 Tilskudd til norskopplæring for innvandrere

Posten er i Revidert nasjonalbudsjett foreslått økt med 31,8 millioner kroner som følge av økt antall deltakere og fordi deltakerne blir lenger i opplæringen på grunn av økte timerammer. Det foreslås i tillegg en økning på 16,8 millioner kroner til økning i satsene fra 346 kroner til 380 kroner pr. undervisningstime og fra 16 kroner til 18 kroner pr. deltakertime fra 1. august 2000.

Kap. 294 Kirkelig administrasjon, post 72 Tilskudd til kirkelig virksomhet i kommunene

Bevilgningen på posten er 110 millioner kroner. De kirkelige fellesrådene er mottakere av tilskuddet. Med bakgrunn i den generelle budsjettsituasjonen, er det i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2000 foreslått at tilskuddet settes ned med 25 millioner kroner til 85 millioner kroner.

2.1.2.2 Kommunal- og regionaldepartementet

Kompensasjon til kommuner som har fått økt arbeidsgiveravgift

Det foreslås bevilget 50 millioner kroner i kompensasjon til de 14 kommuner som har fått økt arbeidsgiveravgift. Budsjettmessig foreslås det å opprette en ny post under kap. 550 - Lokal næringsutvikling, post 63 - Endret virkeområde for nedsatt arbeidsgiveravgift, kompensasjon til 14 kommuner.

I Budsjett-innst. S. nr 5 (1999-2000) ba komiteflertallet om at kommuneøkonomien også følges opp. Full kompensasjon krever 36 millioner kroner i skjønnstilskudd for år 2000. Det henvises til omtale av denne saken under kap. 2.5.2.1.

Kap. 521 Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere, post 60 Integreringstilskuddet

På bakgrunn av en nedjustering av prognosen for antall bosatte flyktninger i kommunene i 2000 er posten foreslått redusert med 290 millioner kroner for inneværende år. Satsene er uforandret.

2.1.2.3 Sosial- og helsedepartementet

Stortingsproposisjon om sykehusøkonomi og budsjett 2000

Regjeringen har lagt frem St.prp. nr. 47 (1999-2000) Om sykehusøkonomien og budsjett 2000 til Stortinget om det økonomiske grunnlaget for driften av sykehusene for 2000. I proposisjonen er det samlet fremmet forslag om 1 250 millioner kroner i økt bevilgning. Av dette er 740 millioner kroner knyttet til oppfølging av Stortingets behandling av St.prp. nr. 1 (1999-2000). Det ble her lagt til grunn at behandlingsaktiviteten i sykehusene skulle øke med 2 prosent i 2000. Under Stortingets behandling ble det reist tvil om det økonomiske grunnlaget for dette. Bakgrunnen var informasjon om at sykehusene og fylkeskommunene ville få underskudd for 1999. En full finansiering av den planlagte aktivitetsveksten i 2000 vil kreve ca. 700 millioner kroner i fylkeskommunal egenfinansiering. Tilleggsbevilgning på 740 millioner kroner gir dekning for dette. Av beløpet på 740 millioner kroner foreslår regjeringen bl.a. en styrking fylkeskommunenes frie inntekter på 240 millioner kroner og en økning i regionsykehustilskuddet med 250 millioner kroner.

Videre ble det foreslått en økning av bevilgningen for 2000 på 510 millioner kroner. Beløpet gjaldt en nødvendig tilleggsbevilgning for å dekke opp for høyere aktivitet i 1999 enn tidligere forutsatt. 230 millioner kroner av dette beløpet gjaldt endelig avregning for aktivitetsåret 1999. Det høyere aktivitetsnivået i 1999 ble forutsatt videreført og økt i 2000. Bevilgningen ble derfor foreslått økt med ytterligere 280 millioner kroner som følge av dette. Nivået blir videreført i 2001.

I proposisjonen ble det også understreket at utviklingen i sykehusøkonomien viser at det er behov for en omfattende vurdering av sykehusenes organisasjons- og styringsmodeller. Regjeringen vil på et senere tidspunkt komme tilbake med konkrete forslag til forbedringer innen organisering og styring av sykehusene.

Utvidelse av arbeidsgiverperioden for sykepenger

I Revidert nasjonalbudsjett for 2000 foreslår regjeringen å utvide arbeidsgiverperioden for sykepenger (den tid arbeidsgiveren har ansvar for å betale sykepenger til arbeidstaker) fra 2 uker og 2 dager til 3 uker. Tiltaket er foreslått satt i verk fra 1. august 2000, og må bl.a. sees på bakgrunn av den fortsatt sterke veksten i sykepengeutgiftene. Det legges til grunn at unntaksordningen for kronisk syke og forsikringsordningen for arbeidsgivere med få ansatte utvides tilsvarende. Det forutsettes at private og offentlige arbeidsgivere ikke får kompensasjon for utvidelsen av arbeidsgiverperioden.

Forslaget er beregnet til å gi netto mindreutgift for staten på 410 millioner kroner i 2000, og 1 150 millioner kroner på helårsbasis. Kommunene som arbeidsgivere vil få merutgifter på om lag 105 millioner kroner for 2000 og om lag 300 millioner kroner i 2001.

Psykisk utviklingshemmede med sikringsdom

Kommunene refunderes over kap. 673 post 65 Psykisk utviklingshemmede med sikringsdom, for utgifter knyttet til omsorgen og sikringen av psykisk utviklingshemmede med sikringsdom. Staten har ikke hjemmel for å pålegge kommunene denne oppgaven. Refusjonsordningen har vært en betingelse fra kommunens side for å fortsatt påta seg oppgaven. Ordningen var forutsatt å være midlertidig inntil Stortinget hadde vedtatt ny lovgivning om særreaksjoner for mennesker med psykisk utviklingshemming.

Opprinnelig fikk kommunene refundert 70 pst. av sine utgifter. Men etter krav fra de berørte kommunene ble det fra 1997 gitt 100 pst. refusjon med fradrag for en stipulert normalsats pr. person for andre statlige overføringer knyttet til psykisk utviklingshemmede. I 1999 var fradragssatsen 91 000 kroner.

På grunnlag av mottatte søknader om refusjon for personer som er inne i tilskuddsordningen, og for personer som man er kjent med det vil bli søkt om tilskudd for, har Sosial- og helsedepartementet beregnet et samlet utgiftsbehov i 2000 til mellom 42 og 45 millioner kroner For 2000 er det bevilget 29 millioner kroner. I St.prp. nr. 61 (1999-2000) foreslås bevilgningen økt med 6 millioner kroner til 35 millioner kroner. I tillegg settes den kommunale «egenandelen» (fradragssatsen) opp fra 91 000 kroner til 375 000 kroner pr. person. Dette beløpet samsvarer med det beløpet som kommunene i dag mottar pr. psykisk utviklingshemmet gjennom inntektssystemet (375 000). Kommunene vil etter omleggingen få dekket alle merkostnadene knyttet til sikringstiltak m.v.

Det tas sikte på at lovforslaget om særreaksjoner for mennesker med psykisk utviklingshemming vil bli lagt fram for Stortinget innen utgangen av inneværende år.

Plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus

Det er i St.prp. nr. 61 (1999-2000) foreslått å forlenge planperioden med to år innenfor den samme totale statlige bevilgningsrammen på 2 960 millioner kroner. Dette betyr at de årlige bevilgningene blir mindre, men strekker seg over en lengre periode. Bevilgningen for 2000 foreslås satt ned med i alt 540 millioner kroner, jf. nærmere omtale under pkt. 2.7.5.

Kap. 730 Fylkeskommunenes helsetjeneste, post 61 Refusjon poliklinisk virksomhet ved sykehus

Til dekning av merutgifter under andre poster foreslås egenandelene for spesialisthjelp og psykologihjelp økt med 10 pst. fra 1. juli 2000. Økt egenbetaling fører til at poliklinikkene ved sykehus m.v. får økte inntekter. Takstene foreslås derfor redusert fra 1. juli tilsvarende 30 millioner kroner og bevilgningen med samme beløp.

Kap. 743 Statlige stimuleringstiltak for psykisk helsevern, post 65 Utbygging av psykisk helsevern for barn og ungdom

Det er overført 91 millioner kroner fra 1999 til 2000 på denne posten, slik at samlet bevilgning til investeringsformål for 2000 er 266 millioner kroner. For 2000 foreligger det fylkeskommunale planer som omtrent tilsvarer den samlede ramme for året. Imidlertid oppstår det erfaringsmessig noe forsinkelser. Det er derfor foreslått at 38 millioner kroner av de overførte midlene fra 1999 omdisponeres til andre formål. Denne omdisponeringen endrer ikke ved det samlede omfanget av opptrappingsplanen for psykisk helse.

2.1.2.4 Samferdselsdepartmentet

Kap. 1320 Statens vegvesen, post 60 Tilskudd til fylkesvegformål

I Revidert nasjonalbudsjett fremmes det forslag om å redusere budsjettposten med 102 millioner kroner fra 250,9 millioner kroner til 148,9 millioner kroner. Reduksjonen omfatter 62,0 millioner kroner som en del av Regjeringens finanspolitiske opplegg, og omdisponering av 40,0 millioner kroner til kap. 1320, post 23 Trafikktilsyn, drift og vedlikehold av riksveger m.m.

Reduksjonen vil bli gjennomført innenfor Forsterkningsprogrammet og tilskuddsrammene Store prosjekt og Trafikksikkerhetstiltak. Når det gjelder Trafikksikkerhetstiltak, er det overført ubrukte bevilgninger på om lag 79 millioner kroner fra 1999 til 2000. På grunn av plansituasjonen regnes det ikke med at alle disponible midler vil kunne nyttes i 2000.

2.1.2.5 Kulturdepartementet

Kap. 320 Almenne kulturformål, post 60 Lokale og regionale kulturbygg

Det er på posten bevilget 49,3 millioner kroner for inneværende år, hvorav 9 millioner kroner til flerbrukshaller til idrett. Posten foreslås redusert med 14 millioner kroner, hvorav 4,5 millioner kroner til flerbrukshaller.

2.2 Det økonomiske opplegget i 2001

2.2.1 Sammenfatning

Regjeringen legger foreløpig opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 3,5 til 4 milliarder kroner fra 2000 til 2001, eller 13/4 til 2 prosent. Veksten er regnet fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2000 som er lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett, inkludert forslag til bevilgningsendringer i St.prp. nr. 61 (1999-2000). Hovedelementene i det økonomiske opplegget er:

• Av den samlede inntektsveksten kommer mellom 11/2 og 2 milliarder som frie inntekter, jf. nærmere omtale i pkt. 2.2.2.

• Handlingsplanen innen eldreomsorgen gjennomføres i tråd med planforutsetningene. Dette innebærer at det øremerkede driftstilskuddet øker med 800 millioner kroner, og at det settes av midler til oppstartingstilskudd til i alt 5 800 sykehjemsplasser/omsorgsboliger. Regjeringen legger samtidig med denne proposisjonen fram en stortingsmelding om erfaringer så langt med handlingsplanen for eldreomsorgen, og om hva som bør skje framover etter at planperioden avsluttes i 2001. Hovedinnholdet i meldingen er nærmere omtalt i pkt. 2.6.

• Planperioden for investeringer i medisinsk teknisk utstyr i sykehus forlenges med 2 år innenfor den samme totale statlige bevilgningsrammen. Dette innebærer at de årlige bevilgningene blir mindre, men strekker seg over en lengre periode. Den lavere investeringstakten vil legge mindre press på fylkeskommunal økonomi.

• Regjeringen vil komme tilbake til de budsjettmessige konsekvensene av handlingsplanene innen psykiatrien og kreftomsorgen i statsbudsjettet til høsten.

• Regjeringen foreslår innlemmet øremerkede tilskudd på vel 1,1 milliarder kroner i inntektssystemet i 2001.

Regjeringen er oppmerksom på ubalansen i kommunesektorens finanser som har oppstått etter 1997. Årsaken er både knyttet til vekst i investeringene og til forhold på driftssiden. Ubalansen må rettes opp over flere år, bl.a gjennom vekst i frie inntekter. Kommunesektoren må selv yte et betydelig bidrag til å bedre den økonomiske balansen gjennom omstilling og effektivisering. Staten vil imidlertid også bidra. For å øke andelen frie inntekter, og på den måten bedre den kommunale handlefriheten, legger Regjeringen i denne proposisjonen fram en plan for innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet fra 2001 og årene deretter. Dette er nærmere omtalt i pkt. 2.3.

Gjennom konsultasjonsordningen med kommunesektoren vil Regjeringen før statsbudsjettet legges fram drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen, herunder effektiviseringsmuligheter i sektoren. Regjeringen tar forbehold om at det økonomiske opplegget for kommunesektoren kan bli strammere dersom den økonomiske situasjonen tilsier det når forslaget til statsbudsjett legges fram til høsten.

2.2.2 Frie inntekter

Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer og utgjør om lag 70 prosent av sektorens samlede inntekter. Innenfor den samlede vekstrammen på 31/2 til 4 milliarder kroner, legger Regjeringen opp til at mellom 11/2 og 2 milliarder kommer som frie inntekter. Det legges opp til en noe høyere prosentvis vekst i de frie inntektene til fylkeskommunene enn til kommunene. Bakgrunnen er den vanskelige økonomiske situasjonen i fylkeskommunene, særlig knyttet til situasjonen ved sykehusene.

Veksten i frie inntekter til henholdsvis kommunene og fylkeskommunene fordeles prosentvis likt på skatteinntekter og rammetilskudd.

Som nevnt innledningsvis i 2.2.1 er vekstforutsetningen for kommunesektorens inntekter basert på anslått inntektsnivå for 2000 i Revidert nasjonalbudsjett. Dette innebærer blant annet at vekstforutsetningen er basert på det skattenivået som er anslått i denne proposisjonen og Revidert nasjonalbudsjett. Vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 2001 kan derfor bli endret når statsbudsjettet legges fram i oktober hvis skatteinntektene er endret i forhold til dette nivået.

Regjeringen legger opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Dette er i tråd med praksis de seinere år. Dette skyldes at anslaget for kommunesektorens skatteinntekter for inneværende år er usikkert, og at anslaget for skatteinntekter for 2001 vil avhenge av anslag for lønnsutvikling, sysselsettingsanslag og eventuelle endringer i skattereglene.

Det foreslås at tapskompensasjonen for kommuner og fylkeskommuner som følge av omleggingen av inntektssystemet i 1997, som forutsatt blir videreført i 2001 etter de samme prinsipper som i de foregående år. Nærmere omtale av inntektssystemet i 2001 er gitt i pkt. 2.4.

Spørsmålet om hva som skal skje med tapskompensasjonen etter 2001, er behandlet i del II i denne proposisjonen.

Regjeringen foreslår at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 4 474 millioner kroner i skjønn i 2001. En nærmere omtale av skjønnsrammen for 2001 er gitt i pkt. 2.5.

2.3 Innlemming av øremerkede tilskudd

Regjeringen ønsker å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Formålet er å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren, og gi kommunene og fylkeskommunene større muligheter for selvstendige prioriteringer og tilpasning til lokale forhold. Regjeringen legger derfor fram en plan for avvikling eller innlemming i inntektssystemet av øremerkede tilskudd (2001-2007).

Planen vil bidra til å styrke lokaldemokratiet og gi en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Statlig detaljstyring gjennom øremerking fører til at lokale politiske beslutninger passivt tilpasses statlige styringssignaler, i stedet for lokale behov og prioriteringer. Konsekvensen av å bruke øremerkede tilskudd, kan være at noen kommuner må redusere innsatsen på områder som er høyt prioritert lokalt, mens andre kommuner må bruke mer ressurser på tjenesteområder som allerede er godt utbygd. Kommuner som tidlig prioriterte et område, vil sannsynligvis ved neste korsvei stille seg avventende i påvente av statlig øremerket finansiering.

Redusert øremerking vil bety at offentlig sektor kan overføre ressurser fra administrasjon og kontroll av øremerkede tilskudd til produksjonen av tjenester. Planen vil samtidig gi jevnere inntektsfordeling mellom kommuner, og redusere dagens problemer med at ulike tilskudd motvirker hverandre innenfor et uoversiktelig styringssystem.

2.3.1 Øremerkede tilskudd og fornyelse av offentlig sektor lokalt

Utgangspunktet for planen er, for det første, den sterke veksten i øremerkede tilskudd, og for det andre, regjeringens mål om å fornye offentlig sektor lokalt.

I løpet av det siste tiåret har en stadig større andel av de statlige overføringene fra staten til kommunesektoren blitt gitt som øremerkede tilskudd. Fra 1990 til 2000 har andelen øremerkede tilskudd økt fra om lag 20 til om lag 40 prosent. Veksten har vært særlig sterk de siste årene på grunn av den øremerkede satsningen på eldre, psykiatri og innsatsstyrt finansiering av sykehus. På statsbudsjettet for 2000 er det 92 øremerkede tilskuddsposter i det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner. Til sammen utgjør disse om lag 33, 9 milliarder kroner.

Stortinget har ved flere anledninger understreket at det viktigste inntektsfundamentet for kommunene og fylkeskommunene skal være de såkalte frie inntektene, det vil si skatteinntekter og rammetilskudd. Rammefinansiering fremmer prioriteringseffektivitet, fordi fylkeskommuner og kommuner kan tilpasse tjenestetilbudet til lokale behov, og kostnadseffektivitet ved at gevinsten tilfaller fylkeskommunen/kommunen selv. I tillegg er rammefinansiering et virkemiddel for et mer levende folkestyre gjennom å gi større handlingsrom lokalt.

Øremerkede tilskudd er overføringer som skal benyttes til bestemte formål i kommuner og fylkeskommuner. Hensikten med øremerkede tilskudd er å vri kommunenes prioriteringer i retning av den tjeneste som det ytes tilskudd til. Øremerkede tilskudd er et sterkt statlig styringsvirkemiddel, og bruken må derfor begrunnes i viktige nasjonale hensyn. Følgende forhold kan begrunne bruken av øremerkede tilskudd overfor kommunesektoren, jf. St. prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 mv.:

• Det er et nasjonalt ønske om lokal utbygging av en tjeneste som står svakt.

• Tilskuddet kan betraktes som «betaling» for tjenester som ikke skal utføres i alle deler av landet.

• Tilskuddet skal dekke kostnader ved utprøving og forsøk.

• Et tiltak har klare positive ringvirkninger ut over den kommunen som finansierer tiltaket.

• Kommunene og private utfører de samme tjenestene, og staten subsidierer den private virksomheten.

Regjeringen har som mål å fornye offentlig sektor, også lokalt. I tiltredelseserklæringen sies det at sterk statlig styring ikke er en automatisk garanti for et likeverdig tilbud, og at den statlige detaljstyringen må reduseres.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen konstaterte ved behandlingen av Riksrevisjonens undersøkelse om øremerkede tilskudd, at Stortinget selv ikke har fulgt flertallets målsettinger for overføringer mellom stat og kommune, jf. Innst. S. nr. 150 (1999-2000). Komiteen mente at undersøkelsen gir grunnlag for å redusere antall øremerkede tilskudd. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte videre at regjering og Storting bør bestrebe seg på å utvikle andre og mer egnede styringsmekanismer for å nå overordnede målsettinger og for å sikre en viss standard på grunnleggende velferdstjenester; mens hvordan målene skal nås i større grad overlates til lokale folkevalgte organer. Kommunenes Sentralforbund (KS) har i konsultasjonene mellom staten og kommunesektoren understreket at staten bør styre kommunene og fylkeskommunene på en annen måte, og at styringen av kommunesektoren i større grad bør baseres på veiledning og dialog.

Regjeringen er enige i at staten bør utvikle nye og andre måter å styre kommunesektoren på. Regjeringen viser i den sammenheng til prinsippet i St. meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane om at et mål- og resultatstyringsperspektiv skal ligge til grunn for styringen av kommunesektoren. Regjeringen vil legge vekt på å videreutvikle mål- og resultatstyringen av kommunene og fylkeskommunene. Regjeringen vil også fortsette arbeidet med å utvikle veiledning og dialog som virkemidler overfor kommunesektoren, jf. bl.a. omtale i kap. 3 av ordningen med konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren.

2.3.2 Prinsipper for vurderingen av øremerkede tilskudd

Stortinget har ved flere anledninger understreket at bruken av øremerkede tilskudd løpende må vurderes. Riksrevisjonens undersøkelse om øremerkede tilskudd viser at dette i liten grad er tilfelle, jf. Dokument nr. 3:5 (1999-2000). Kontroll- og konstitusjonskomiteen mente at Stortinget i for liten grad har vært orientert om resultatene og om resultatene står i forhold til innsatsen. Komiteen anbefalte bl.a. at en planlagt avslutning tas med i vurderingen dersom nye øremerkede tilskudd skal innføres, jf. Innst. S. nr. 150 (1999-2000).

Kommunal- og regionaldepartementet har vurdert hvilke øremerkede tilskudd som bør innlemmes i inntektssystemet, ev. avvikles, i 2001 eller på et senere tidspunkt. Ved innlemming av tilskudd overføres midlene til rammetilskuddet med sikte på at de oppgaver som tidligere er finansiert med det øremerkede tilskuddet skal videreføres. Avvikling av øremerkede tilskudd vil innenfor en samlet økonomisk ramme til kommunesektoren gi rom for større vekst i frie inntekter enn det som ellers ville vært mulig. Departementet vil vurdere om noen av de oppgaver som i dag finansieres med øremerkede tilskudd som her foreslås avviklet, kan ivaretas innenfor rammen av skjønnstilskuddet.

Følgende forhold er vektlagt i vurderingen av innlemming/avvikling:

• om de administrative kostnadene står i forhold til det en søker å oppnå

• om tilskuddet har eksistert i lang tid

• om staten på samme område også bruker lovgivning i styringen av kommunene

• om målene med tilskuddet er nådd

• om tilskuddet er knyttet til en tidsavgrenset statlig plan

KS er konsultert om prinsippene for vurderingen av innlemming av tilskudd i inntektssystemet, ev. avvikling. KS uttrykte støtte til at disse prinsippene ble lagt til grunn for departementets arbeid med øremerkede tilskudd, og til at antallet og omfanget av øremerkede tilskudd bør reduseres.

2.3.3 Forslag til innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet

På statsbudsjettet for 2000 er det 92 øremerkede tilskuddsposter i det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen foreslår at 14 tilskudd innlemmes/delvis innlemmes/avvikles i 2001. I årene 2002-2007 tas det sikte på å innlemme/delvis innlemmes/avvikle 39 tilskudd (se tabell 2.3-2.8). Som vist i tabell 2.2, vil dette i alt si at 53 av 92 tilskudd (ca. 58 pst.), og vel 14 av i alt knapt 34 milliarder kroner (ca. 43 pst.) i løpet av perioden foreslås innlemmet/avviklet.

I tabellene nedenfor gis en samlet oversikt over innlemming/avvikling det enkelte år i perioden.

Tabell 2.3 viser hvilke tilskudd som foreslås innlemmet i inntektssystemet eller avviklet i 2001.

I det følgende gis en nærmere omtale av tilskuddene som foreslås innlemmet/avviklet i 2001:

Kap. 231, post 60 Tilskudd til landslinjer

Målsettingen med ordningen har vært å sikre et nasjonalt tilbud i enkelte små og kostbare kurs som bare gis ett eller et fåtall steder i landet. Fylkeskommunene har i dag etablert et godt samarbeid om andre lignende landsdekkende tilbud, der betalingen for elevene skjer ved gjesteelevsoppgjør. Regjeringen foreslår nå at tilskudd til landslinjer innlemmes i inntektssystemet, slik at det blir samme finansieringsordning for alle fylkeskommunale videregående skoler. Midlene til kjøp av utstyr og drift av landslinjene, legges inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2001.

Kap. 322, post 61 Tilskudd til fylkeskommunale kulturoppgaver

Tilskuddet skal styrke formidlingen av billedkunst og kunsthåndverk i regionene. Det gis bl.a. tilskudd til fem landsdelsutstillinger og 13 regionale kunstnersentre. Midler til fylkeskommunale kulturoppgaver bør fordeles gjennom inntektssystemet, og tilskuddet foreslås derfor innlemmet i inntektssystemet i 2001.

Kap. 324, post 60 Scenekunst i fylkeskommunene

Bevilgningen gjelder driftstilskudd til Den norske kulturbåten A/S Innvik. Tilskuddet gis via Sogn og Fjordane og Hordaland fylkeskommuner. Staten bør ikke på varig basis gi øremerkede tilskudd til særskilte formål i utvalgte fylkeskommuner. Det foreslås derfor at tilskuddsordningen avvikles fra og med 2001.

Kap. 326, post 60 Mobil bibliotektjeneste og biblioteklokaler

Posten benyttes til driftstilskudd til mobil bibliotektjeneste i kommuner og fylkeskommuner, investeringstilskudd til kjøp av bokbuss i økonomisk svake kommuner og i samiske områder (SND-området), og tilskudd til bygging mm. av biblioteklokaler. Tilskudd til mobil bibliotektjeneste i kommunene ble etablert på 1950-tallet, mens staten siden 1970-tallet har ytt tilskudd til kommunale biblioteklokaler. Investeringer og drift av bibliotektjenester er i første rekke et kommunalt ansvar, og tilskuddsordningen foreslås derfor avviklet fra og med 2001.

Kap. 614, post 63 Utvikling av sosialtjenesten og rusmiddeltiltak

Det foreslås at deler av posten innlemmes i inntektssystemet i 2001: 31, 6 millioner kroner knyttet til «strakstiltak» og 2 millioner kroner til institusjoner som tar imot gravide rusmiddelbrukere etter tvangsvedtak, til sammen 33,6 millioner kroner.

Sosial- og helsedepartementet har siden 1993 gitt enkelte kommuner tilskudd til å utvikle tiltak for hardt belastede rusmiddelbrukere. Bakgrunnen var økningen i overdosedødsfall, og behovet for å sette i gang tiltak straks. Siden 1996 har Sosial- og helsedepartementet gitt tilskudd til følgende institusjoner som har et særskilt ansvar for å ta imot gravide rusmiddelbrukere på tvang: Borgestadklinikken, Rogaland A-senter, Lade behandlingssenter og Nordlandsklinikken. Samtlige tiltak var i utgangspunktet tidsavgrensede utviklingsprosjekter. De er imidlertid i dag blitt en del av kommunenes og fylkeskommunenes vel etablerte, ordinære tiltak for de aktuelle målgruppene.

Kap. 718, post 60 Rehabilitering

Rehabilitering- og habilitering er oppgaver som er lovpålagt fylkeskommunene. Alle fylkeskommunene mottar tilskudd på basis av objektive kriterier. Det har gjennom øremerkede bevilgninger vært stimulert til prioritering av rehabiliteringstiltak i fylkeskommunene. Det må kunne forutsettes at tiltakene som nå er etablert kan videreføres innenfor ordinære budsjetter, når midlene som fylkeskommunene har fått tilført virksomheten, i 2001 innlemmes i inntektssystemet.

Kap. 841, post 60 Tilskudd til familievernkontor

Det foreslås at tilskuddet innlemmes i inntektssystemet i 2001. Barne- og familiedepartementet varslet i St. prp. nr. 1 (1999-2000) at tilskudd til drift av familievernkontorer ville bli vurdert innlemmet i rammetilskuddet til fylkeskommunene. Lov om familievernkontorer trådte i kraft 01.01.1998. Fra samme dato ble forvaltningsansvaret og ansvaret for planlegging, organisering og dimensjonering lagt til fylkeskommunene. Fylkesmannen ble tillagt ansvaret for å føre tilsyn med virksomheten ved kontorene. Forholdet mellom fylkeskommunene og de kirkelige kontorene reguleres ved driftsavtaler.

Den nye forvaltningsordningen ser ut til å fungere godt. Fylkeskommunene har videreført familievernet med det samme antall kontorer på landsbasis, til sammen 62. Alle de tidligere kommunale eller interkommunale kontorene og noen få kirkelige kontorer er overtatt av fylkeskommunen. Mange fylkeskommuner har utarbeidet en plan for familieverntjenesten i fylket. Statstilskuddet til drift av familievernkontorer er i dag skjevt fordelt mellom fylkene, både i forhold til utgiftsnivået i tjenesten og i forhold til objektive kriterier ved fylkene. Innlemming i rammetilskuddet til fylkeskommunene vil gi en omfordeling over fem år. Fylker med store byer der det i dag er underkapasitet i familievernet vil tjene på en innlemming av tilskuddet i inntektssystemet.

Kap. 1320, post 60 Tilskudd til fylkesvegformål

Posten inneholder bevilgning til hhv. forsterkningsprogrammet, store fylkesveiprosjekter, trafikksikkerhetstiltak og spesielt vedlikehold av fylkesveier. Fordi det er fylkeskommunene som har det politiske og økonomiske ansvaret for fylkeskommunale veier, foreslås det at midlene innlemmes i inntektssystemet i 2001. Vedlikehold- og reinvesteringskostnader knyttet til vei, er kriterier i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet.

Kap. 1330, post 60 Avgiftskompensasjon rutebiler

Over denne posten kompenseres fylkeskommunene for Stortingets vedtak om oppheving av fritaket for autodieselavgift for busser. Kompensasjon som er varig bør i prinsippet fordeles gjennom inntektssystemet, og ikke som øremerket tilskudd. Det foreslås at midlene innlemmes i inntektssystemet i 2001.

Kap. 1441, post 64 Aksjon Jærvassdrag

Posten har vært nyttet til å utarbeide en handlingsplan for avløpstiltak i seks jærkommuner. Planen ble ferdig i 1997. De siste årene har posten vært nyttet til å gjennomføre tiltak i henhold til planen. Mange av tiltakene som nå gjenstår, kan gjennomføres ved hjelp av midler fra andre eksisterende tilskuddsposter. Det foreslås at posten avvikles fra og med 2001.

Kap. 1463, post 63 LA21 og bærekraftig by- og tettstedsutvikling

Posten har særlig vært nyttet til Miljøbyprogrammet. Posten har også vært nyttet til kommunesatsingen på klima- og energiplaner, Lokal Agenda 21, tettstedsutvikling i distriktene og oppfølging av den midlertidige etableringsstoppen for kjøpesentra. Dette er et ledd i Miljøverndepartementets utvikling av politikk for byer og tettsteder, og kan finansieres over departementets driftsbudsjett. Det foreslås at posten avvikles fra og med 2001.

Kap. 670, post 62 Styrking av geriatri og kap 1427, post 62 Tilskudd til interkommunale friluftsråd avvikles som 60-poster i 2001, og midlene flyttes til hhv. 21-post og 70-post. Også deler av kap. 730, post 66 Helseregionale og andre samarbeidstiltak flyttes til 21-post i 2001 (10 millioner kroner til helseregionale samarbeidstiltak).

Tabell 2.4 viser hvilke tilskudd det tas sikte på å innlemme/avvikle i 2002.

Tabell 2.5 viser hvilke tilskudd det tas sikte på å innlemme/avvikle i 2003.

Tabell 2.6 viser hvilke tilskudd det tas sikte på å innlemme/avvikle i 2004.

Tabell 2.7 viser hvilke tilskudd det tas sikte på å innlemme/avvikle i 2005.

Tabell 2.8 viser hvilke tilskudd det tas sikte på å innlemme/avvikle i 2007.

Et representativt utvalg gjennomgår for tiden kap. 221, post 66 Tilskudd til leirskoleopplæring, og kap. 221, post 67 Tilskudd til kommunale musikk- og kulturskoler. Når utvalgets rapport foreligger 1. juli 2000 vil regjeringen vurdere om tilskuddene bør innlemmes i inntektssystemet i 2001. Utvalgets konklusjoner og regjeringens vurdering vil bli presentert for Stortinget i St.prp. nr. 1 (2000-2001).

Regjeringen foreslår videre at i kap. 221, post 60 Virkemiddeltiltak i Nord-Norge, kap. 232, post 60 Statlige skoler med opplæring på videregående nivå, kap. 239, post 60 Utlånsordning for skolebøker i videregående skole og kap. 249, post 61 Tilskudd til IKT-tiltak innlemmes i inntektssystemet, ev. avvikles, men at dette skjer på et senere tidspunkt enn 2001. Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet fastsetter tidspunktet for innlemming/avvikling av tilskuddene.

Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet vil videre i tilknytning til oppfølgingen av aktuelle utvalgsinnstillinger vurdere om kap. 249, post 61 Tilskudd til Nordland kunst- og filmskole og kap. 253, post 60 Tilskudd til fylkeskommunale folkehøgskoler bør innlemmes i inntektsystemet/avvikles i 2002.

Kap. 586, post 60 Oppstartingstilskudd og kap. 586, post 63 Kompensasjon for utgifter til renter og avdrag, er knyttet til Handlingsplanen for eldre (1998-2001) og Opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2006), og er vurdert i forbindelse med St. meld. nr. 34 (1999-2000) om 2-årsgjennomgangen av eldreplanen, og er nærmere omtalt i kap. 2.6.

Sosial- og helsedepartementet vil i tilknytning til omorganiseringen av Rusmiddeldirektoratet, vurdere om hele eller deler av kap. 610, post 60 Forbyggende og kompetansegivende tiltak, skal innlemmes i inntektssystemet i 2001.

Innlemming av store øremerkede tilskudd vil kreve justeringer av kostnadsnøklene i inntektssystemet. Departementet vil i St. prp. nr. 1 for 2001 komme tilbake med en nærmere vurdering av dette for de tilskudd som foreslås innlemmet i 2001. For tilskudd som innlemmes senere, vil departementet vurdere kostnadsnøklene i kommuneøkonomi- og budsjettproposisjoner for de aktuelle år.

At øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet betyr at midlene skal fordeles etter inntektssystemets kriterier. For at overgangen for den enkelte kommune og fylkeskommune ikke skal bli for brå, har inntektssystemet en overgangsordning på fem år, som skal ivareta overgangen fra opprinnelig fordeling til inntektssystemets fordeling. Differansen mellom de to fordelingene trappes ned over fem år med like stor andel hvert år.

2.4 Inntektssystemet 2001

2.4.1 Generelt

Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen legger foreløpig opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 3,5 til 4 milliarder kroner fra 2000 til 2001. Av den samlede inntektsveksten kommer mellom 11/2 og 2 milliarder som frie inntekter. I tillegg til veksten i frie inntekter kommer innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet med vel 1 100 millioner kroner i 2001.

For kommunene foreslår Regjeringen for år 2001 at det bevilges følgende tilskudd over kapittel 571:

• Post 60 Innbyggertilskudd/utgiftsutjevning/inntektsutjevning

• Post 62 Nord-Norgetilskudd

• Post 63 Regionaltilskudd

• Post 64 Skjønnstilskudd

• Post 65 Hovedstadstilskudd

• Post 68 Forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd

For fylkeskommunene foreslår Regjeringen at det for år 2001 bevilges følgende tilskudd over kapittel 572:

• Post 60 Innbyggertilskudd/utgiftsutjevning/inntektsutjevning

• Post 62 Nord-Norgetilskudd

• Post 64 Skjønnstilskudd

• Post 65 Hovedstadstilskudd

Løpende inntektsutjevning ble innført i 2000, og er en ren omfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. For hele landet samlet vil netto inntektsutjevning summere seg til null og ikke lenger være et tilskudd over statsbudsjettet.

Det den enkelte kommune vil få i rammetilskudd i år 2001 vil være avhengig av størrelsen på følgende elementer:

• Innbyggertilskuddet med fratrekk/tillegg i utgiftsutjevning og fratrekk/tillegg i inntektsutjevning.

• Nord-Norgetilskuddet

• Regionaltilskuddet

• Skjønnstilskuddet

• Hovedstadstilskuddet.

2.4.2 Innbyggertilskudd/utgiftsutjevning

Beregninger til inntektssystemet følger de samme prinsippene som for 2000. Den foreslåtte veksten i frie inntekter for 2001 vil isolert sett bidra til en økning i innbyggertilskuddet. Det samme gjør forslagene om innlemming av øremerkede tilskudd for 2001 og forslaget om en overføring fra skjønnsrammen til innbyggertilskuddet, jf. kap. 2.5. I motsatt retning trekker den foreslåtte opptrappingen av regionaltilskudd og ekstraordinært skjønn for 2001 (jf. punktene 2.4.5 og 2.4.6).

Innbyggertilskuddet fordeles med en fast sum pr. innbygger. (I inntektssystemet for 2000 var satsen 6 432 kroner pr. innbygger i kommunene og 3 379 kroner pr. innbygger i fylkeskommunene.)

Tilskuddet for den enkelte kommune og fylkeskommune blir justert for følgende:

• omfordeling gjennom utgiftsutjevningen basert på kostnadsnøklene for kommuner og fylkeskommuner

• omfordeling av skatteinntekter gjennom inntektsutjevningen

• overgangsordningen for regelendringer, oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd m.m.

2.4.3 Inntektsutjevning

Det inntektsutjevnende tilskuddet i inntektssystemet skal bidra til å jevne ut inntektsforskjellene mellom skattesvake og skattesterke kommuner og fylkeskommuner. Kommunene som har skatteinntekter under et gitt nivå i forhold til landsgjennomsnittet («referansenivået») mottar det meste av differansen («kompensasjonsgraden») som inntektsutjevnende tilskudd.

Inntektsutjevningen er under følgende opptrapping i perioden 1997-2001 (jf. tabell 2.9):

I år 2001 vil kommuner med skatteinntekt lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet få kompensert 90 prosent av forskjellen mellom dette referansenivået og egen skatteinntekt pr. innbygger.

Kommuner med skatteinntekter høyere enn 140 prosent av landsgjennomsnittet («høyinntektskommuner») trekkes for 50 prosent av det overskytende beløpet. Dette gjelder ikke for fylkeskommunene. Kommuner med skatteinntekter mellom 110 prosent og 140 prosent og fylkeskommuner med skatteinntekter over 120 prosent verken mottar eller trekkes i inntektsutjevning.

Fram til og med statsbudsjettet for 1999 ble inntektsutjevningen beregnet en gang i året. Fra 2000 ble inntektsutjevningen gjort løpende. Det er 10 utbetalinger av rammetilskudd i året, og i 7 av disse vil det også være inntektsutjevning. De to første månedene på bakgrunn av skatteinntekter fra året før og 5 ganger på bakgrunn av skatter hittil i inneværende år.

Løpende inntektsutjevning er utformet som et rent omfordelingssystem mellom alle kommuner, der finansieringen synliggjøres. For den enkelte kommune beregnes inntektsutjevningen slik:

Noen kommuner vil få positiv netto inntektsutjevning, mens andre vil få negativ netto inntektsutjevning, avhengig av om de er med på å finansiere mer enn de får. Netto inntektsutjevnende tilskudd summerer seg til null på landsbasis. Grensen mellom å være netto mottager eller netto bidragsyter vil variere fra utbetaling til utbetaling.

Ved overgangen til løpende inntektsutjevning, ble det i 2000 etablert en overgangsordning for å kompensere kommuner som tapte mest på at skatteinntektene i 1998 bortfalt som grunnlagsår for inntektsutjevning. Dette gjaldt kommuner hvor skatteinntektene i 1998 var unormalt lave sammenlignet med et normalår. Det etableres ikke en tilsvarende overgangsordning for at 1999 bortfaller som grunnlagsår for inntektsutjevning. Kommuner/fylkeskommuner som eventuelt kommer spesielt dårlig ut vurderes i forhold til skjønnstildelingen i 2002. Den kommunale selskapsskatten er borte fra og med inntektsåret 1999. Det derfor vanskelig å sammenligne skattenivået for 1999 med tidligere år. Det er først når det foreligger skattetall for 2000 at det er mulig å vurdere om skattenivået i enkelte (fylkes-)kommuner var spesielt lavt i 1999.

2.4.4 Nord-Norgetilskudd

Det gis et særskilt tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge. Tilskuddet fordeles etter en sats pr. innbygger differensiert mellom fylkene.

2.4.5 Regionaltilskudd

Regionaltilskuddet tildeles kommuner i prioriteringsområdet for distriktspolitiske virkemidler som har under 3 000 innbyggere og under 110 prosent av landsgjennomsnittlige skatteinntekter. Regionaltilskuddet er differensiert etter prioriteringsområde for distriktspolitiske virkemidler. Det vil bli trappet opp etter tidligere plan vedtatt av Stortinget.

Regionaltilskuddet utgjør 393,7 millioner kroner i 2000. For år 2001 vil økningen i regionaltilskuddet utgjøre om lag 100 millioner kroner. Opptrappingen av regionaltilskuddet sikrer at regionaltilskudd kombinert med økning i ekstraordinært skjønnstilskudd dekker beregnet tap som følge av omleggingen av inntektssystemet for kommunene fra og med 1997.

2.4.6 Ekstraordinært skjønn

I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997 fikk kommuner som tapte på omleggingen, full kompensasjon gjennom regionaltilskuddet og det ekstraordinære skjønnstilskuddet. Fylkeskommunene ble sikret at ingen fikk en inntektsnedgang totalt som følge av omleggingen, utover en reduksjon på 60 kroner pr. innbygger. I St.prp. nr. 60 (1997-98) foreslo regjeringen at ekstraordinært skjønn for årene 2000 og 2001 ble lagt fast i 1998. Hensikten var å bidra til økt forutsigbarhet og å bidra til å lette arbeidet med framskrivning av rammetilskuddet i økonomiplanarbeidet. Stortinget ga sin tilslutning til dette.

I desember 1998 sendte Kommunal- og regionaldepartementet ut en oversikt over ekstraordinært skjønn for årene 2000 og 2001 til kommuner og fylkeskommuner. Beregningen av ekstraordinært skjønn fulgte de samme prinsipper som tidligere år, slik de ble skissert i St.prp. nr. 60. Tapskompensasjonen gjennom ekstraordinært skjønn dekker beregnet tap etter at en har tatt hensyn til regionaltilskuddet. For fylkeskommunene dekker det ekstraordinære skjønnet tapskompensasjonen. Regionaltilskuddet vil bli beregnet til statsbudsjettet til høsten og vil følge opptrappingsplanen som tidligere vedtatt av Stortinget. Dersom en kommune får eller mister sitt regionaltilskudd for 2001 på grunn av endringer i innbyggertall, skatteinntekt eller inndelingsendringer i det distriktspolitiske virkeområdet, kan beregningene av det ekstraordinære skjønnstilskuddet bli endret. Det ekstraordinære skjønnet vil bli trappet opp med om lag 400 millioner kroner fra 2000 til 2001.

2.4.7 Hovedstadstilskudd

Fra 1999 ble det innført et eget hovedstadstilskudd i inntektssystemet. Tilskuddet ble opprettet for å gi Oslo kompensasjon for om lag halvparten av sitt inntektsbortfall ved at selskapskatten ble gjort statlig. Gjennom hovedstadstilskuddet blir det i tillegg gitt midler til drift av Oslo Nye Teater. Hovedstadstilskuddet utgjør i 2000 om lag 330 millioner kroner. Hovedstadstilskuddet vil bli noe justert i 2001 som følge av forslaget om en overføring fra skjønnsrammen til innbyggertilskuddet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 2.5.

2.4.8 Kostnadsnøkler

For 2001 foreslås det ingen justeringer av kostnadsnøkkelen for kommunene.

For fylkeskommunene foreslår Regjeringen at to tilskudd som tidligere er gitt som øremerkede tilskudd over Samferdselsdepartementets budsjett innlemmes i inntektssystemet i 2001. Dette gjelder tilskudd til fylkesvegformål på 250,9 millioner kroner og avgiftskompensasjon til rutebiler på 464 millioner kroner, jf. kapittel 2.3. Samlet beløp på om lag 715 millioner kroner vil innlemmes i overgangsordningen etter samferdselsnøkkelen og blir fordelt etter samlet kostnadsnøkkel etter en overgangsperiode på 5 år. Regjeringen forslår å beholde dagens kostnadsnøkkel for samferdsel i 2001, men oppjustere vektene for samferdsel i den samlete kostnadsnøkkelen. Justert kostnadsnøkkel vil omtales i statsbudsjettet for 2001. I budsjettproposisjonen vil det også bli vurdert om det er behov for andre justeringer knyttet til innlemming av øremerkede tilskudd.

2.4.9 Annet

Tilskudd til landbruksforvaltning i kommunene vil ligge utenfor overgangsordningen i inntektssystemet også for 2001.

Forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd ble igangsatt i år 2000 for 20 kommuner, og vil vare i 4 år. Beløpet fastsettes i statsbudsjettet.

2.5 Skjønn

2.5.1 Skjønnsrammen 2001

Regjeringen foreslår at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 4 474 millioner kroner i skjønnstilskudd i 2001. Dette inkluderer ordinært skjønnstilskudd, samt ekstraordinært skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet i 1997. Ordinær skjønnsramme for 2001 er satt til 2 332 millioner kroner. Dette er 315 millioner kroner mindre enn sammenlignbar ramme for 2000. Det ekstraordinære skjønnstilskuddet for 2001 er prisjustert, og foreløpig anslått til om lag 2,1 milliarder kroner.

Regjeringen foreslår at 300 millioner kroner av den samlede rammen for skjønnstilskuddet overføres til innbyggertilskuddet i inntektssystemet, jf. kap. 14.1. Regjeringen foreslår at 200 millioner kroner av denne overføringen knyttes til kommunene, mens 100 millioner kroner knyttes til fylkeskommunene. En slik overføring kan gjennomføres uten vesentlige omfordelingsvirkninger ved at reduksjonen i skjønnsrammen til kommunene fylkesvis og fylkeskommunene motsvares av en om lag like stor økning i innbyggertilskuddet. For Oslo, som ikke mottar ordinært skjønn, vil det skje en motregning mot hovedstadstilskuddet av gevinsten ved den foreslåtte overføringen.

Regjeringen foreslår at 15 millioner kroner av det ordinære skjønnstilskuddet fra og med 2001 overføres til Statens naturskadefond til bruk for skredsikring i kommunene. I henhold til naturskadeloven, er en av oppgavene til Statens naturskadefond å yte tilskudd til tiltak til sikring mot naturskader. I statsbudsjettet for 2000 ble naturskadefondet gitt en ramme på 4,7 millioner kroner til slike tilskudd. Det har vist seg at en slik bevilgning ikke er tilstrekkelig til å dekke nødvendige sikringstiltak i kommunene. Av den grunn har Kommunal- og regionaldepartementet tidligere gitt skjønnsmidler til skredsikringstiltak i kommunene. Blant annet har Odda og Ullensvang fått slike tilskudd, jf. St.prp. nr. 61 (1996-97) om kommuneøkonomien 1998 m.v. Den foreslåtte økningen i rammen til Statens naturskadefondet gjør at det ikke lenger er nødvendig for Kommunal- og regionaldepartementet å gi skjønnstilskudd knyttet til skredsikring.

Regjeringen foreslår at kommunene i 2001 fortsatt gis kompensasjon knyttet til særlig ressurskrevende brukere over Kommunal- og regionaldepartementets skjønnstilskudd, jf. kapittel 14.3. Videre har det siden 1996 blitt gitt tilskudd over skjønnet til kommuner som har store utgifter som følge av regelen om språkdeling i grunnskoleloven § 40. Det foreslås at denne ordningen videreføres i 2001 basert på de samme fordelingsprinsippene som i inneværende år, jf. kapittel 3.5 i St.prp. nr. 60 (1997-98). I 2000 er 1,9 millioner kroner av det ordinære skjønnstilskuddet gitt til kommuner i det samiske området i Finnmark som har merutgifter knyttet til tospråklighet. Departementet vil i 2001 vurdere å øke skjønnstilskuddet til kommuner som ikke får dekket sine faktiske utgifter knyttet til tospråklighet gjennom øvrige ordninger. Ordningen med tilskudd over ordinært skjønn til utviklings- og utredningsprosjekter i kommuneforvaltningen foreslås også videreført i 2001, jf. kap. 2.5.2.

Departementet har i senere tid fått henvendelser fra enkelte kommuner som ber om økte statlige overføringer for å komme seg ut av en vanskelig økonomisk situasjon. For å kunne tilby innbyggerne et best mulig tjenestetilbud er det vesentlig at kommunene utnytter både eksisterende inntekter og eget inntektsgrunnlag best mulig. Gjennom å kanalisere midlene mot prioriterte tjenesteområder og bedre organisering av tjenester kan kommuner oppnå velferdsgevinster. Gjennom å forenkle regelverket og fjerne øremerking av midler legger Regjeringen til rette for slik effektivisering.

2.5.2 Skjønn 1999 og 2000

2.5.2.1 Skjønnstildelingen 1999 og 2000

Kommunal- og regionaldepartementet fikk fullmakt til å fordele 4 310 millioner kroner i skjønnstilskudd for 2000 ved behandlingen av Kommuneøkonomiproposisjonen for 2000. Av dette gikk 1 663,3 millioner kroner som ekstraordinært skjønn til kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet i 1997. Videre ble overgangsordningen knyttet til innføringen av løpende inntektsutjevning på 273,9 millioner kroner skilt ut til egne poster. Resterende 2 372,8 millioner kroner ble fordelt som ordinært skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner.

For 1999 ble det fordelt 3 621 millioner kroner i skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Av dette utgjorde 1 281,9 millioner kroner ekstraordinært skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet, mens 2 339,1 millioner kroner var ordinært skjønnstilskudd.

Tabell 2.10 viser skjønnsfordelingen for kommunene fylkesvis og fylkeskommunene for 1999 og 2000.

Kommunene fikk 39,2 millioner kroner mer i ordinært skjønn i 2000 enn i 1999. Denne økningen har sammenheng med at det ordinære skjønnet for 2000 ble prisjustert, samt at innsatsmidlene til særskilt ressurskrevende psykisk utviklingshemmede ble overført fra Sosial- og helsedepartementet til det ordinære skjønnet. Samtidig ble 250,9 millioner kroner av det ordinære skjønnstilskuddet skilt ut til kap. 571 post 66 overgangsordning ved innføring av løpende inntektsutjevning.

I kommunerammen for Akershus inngår blant annet bistand til Ullensaker og Nannestad knyttet til at disse to kommunene har merutgifter som følge av utbyggingen av hovedflyplassen. Kommunene i Buskerud får 16,8 millioner kroner mer i ordinært skjønn i 2000 enn i 1999. Denne økningen har sammenheng med spesielle forhold knyttet til finansieringen av overgangsordningen for løpende inntektsutjevning, fylkets ramme for skjønnsmidler knyttet til ressurskrevende brukere og at Buskerud har vært blant de fylkene som har fått minst i ordinært skjønnstilskudd per innbygger. Kommunene i Vest-Agder fikk 12,8 millioner kroner mindre i skjønn i 2000 enn i 1999. Dette har sammenheng med bortfall av engangskompensasjon i 1999 til Lindesnes kommune for omleggingen av selskapsskatten.

I statsbudsjettet for 2000 kom Regjeringen Bondevik som en del av skatte- og avgiftsvedtaket med forslag til nytt virkeområde for nedsatt arbeidsgiveravgift. Stortinget sluttet seg til dette forslaget. Det innebærer at 53 kommuner fikk endret avgiftssats fra den 1.1.2000. Av disse fikk 14 kommuner høyere avgiftssats.

I brev av 21. desember 1999 til de 14 kommunene med høyere avgiftssats varslet Kommunal- og regionaldepartementet at disse vil få full kompensasjon for kommunens merutgifter som arbeidsgiver i 2000. Det ble her lagt vekt på at kommunene ikke hadde hatt anledning til å tilpasse seg et høyere avgiftsnivå i god tid på forhånd. De berørte kommunene vil måtte gjennomføre betydelige innsparinger for å kunne dekke økt arbeidsgiveravgift uten kompensasjon, noe som på kort sikt vil kunne svekke det kommunale tjenestetilbudet overfor innbyggerne. Departementet vil i tråd med dette i 2000 gi ytterligere 36 millioner kroner i skjønnsmidler til de berørte kommunene.

Fylkeskommunene fikk 5,5 millioner kroner mindre i ordinært skjønn i 2000 enn i 1999. Det ordinære skjønnstilskuddet til fylkeskommunene ble i utgangspunktet reelt videreført fra 1999 til 2000. Imidlertid ble 23,1 millioner kroner av det ordinære skjønnstilskuddet skilt ut til kap. 572 post 66 overgangsordning ved innføring av løpende inntektsutjevning.

Telemark fikk 8 millioner kroner ekstra i skjønnstilskudd i 2000 på grunn av fylkeskommunens vanskelige økonomiske situasjon. Skjønnstilskuddet til Vest-Agder og Troms er noe redusert som følge av nedtrapping av tidligere gitte skjønnsmidler til sykehusutbygging. Av skjønnstilskuddet til Sør-Trøndelag i 2000 er 12 millioner kroner knyttet til utbyggingen av regionsykehuset i Trondheim. Dette skjønnstilskuddet vil bli trappet opp de kommende årene som følge av revidert avtale av 9. september 1999 mellom staten og Sør-Trøndelag fylkeskommune om bygging av ny universitetsklinikk i Trondheim - RIT 2000, jf. St.prp. nr. 1 (1999-2000) Tillegg nr. 4.

2.5.2.2 Utviklingsprosjekter finansiert gjennom skjønnsmidler

Departementet foreslo i St.prp. nr.1 (1996-97) at det i begrenset omfang kunne tildeles midler fra skjønnsrammen direkte til konkrete utrednings- og utviklingsprosjekter i en kommune/fylkeskommune, eller i samarbeidende kommuner/fylkeskommuner. Departementet la videre opp til en årlig tilbakemelding til Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen om denne bruken av skjønnsmidler. Stortinget hadde i sin behandling av proposisjonen ikke merknader til departementets forslag.

I retningslinjene for tildeling som ble utformet av departementet ble det lagt særskilt vekt på at:

• Prosjektene må ha utviklingskarakter og ha læringseffekt for andre kommuner og fylkeskommuner.

• Støtte gis primært på bakgrunn av søknader fra kommunesektoren (ev. i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund), men kan også brukes av departementet selv til å initiere utviklingsprosjekter i noen kommuner/fylkeskommuner. Dersom tilsagn gis til andre enn kommuner/fylkeskommuner, må det gå klart frem at søker opptrer på vegne av kommuner/fylkeskommuner og at det i hovedsak er kommuner/fylkeskommuner som vil dra nytte av tiltaket.

• Det kan ytes støtte til godkjente forsøk etter forsøksloven, og til evaluering av forsøk.

Støtten må være avgrenset i tid og størrelse. Støtten bør maksimalt gis i to år. Støtte utover to år må vurderes særskilt, primært i forbindelse med første gangs søknad. Ved slik særskilt vurdering skal det legges vekt på søknadssum og størrelse på disponibel ramme.

Prosjekter i 1999

I 1999 ble det fordelt 8 323 217 kroner til særskilte prosjekter. Disse prosjektene fikk støtte:

• 650 000 kroner til et prosjekt om generalistkommuner som skal utføres ved Norsk institutt for by og regionforskning.

• 500 000 kroner til Kommunesektorens innkjøpsforum (Kommunenes Sentralforbund).

• Lokaldemokratiprosjekter:

  • Kommunenes Sentralforbund fikk 600 000 kroner til prosjektet «Økt deltagelse i lokalpolitikken» prosjekt i kommunene Vennesla, Drammen, Skjervøy og Orkdal.

  • En lokaldemokratiundersøkelsei Hedmark og Møre og Romsdal i regi av fylkeskommunene ble støttet med 200 000 kroner.

  • Evaluering av forsøk med direkte ordførervalg utført ved Universitetet i Tromsø ble støttet med 200 000 kroner.

• Kommunal og fylkeskommunal planlegging:

  • 50 000 kroner til et prosjekt i KS om kommunal og fylkeskommunal planlegging.

  • 100 000 kroner til videreføring av prosjektet kommuneplanlegging og samordnet planveiledning i Nordland. Prosjektet utføres i regi av fylkesmannen i Nordland. Prosjektet mottar også støtte fra Miljøverndepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

  • Finnmark utbyggingsselskap AS fikk støtte på 150 000 kroner til å videreutvikle verktøy for kommuneplanlegging i Gamvik og Vardø.

• Planlegging og økonomistyring i omstillingstider: Formålet med prosjektet er å utvikle metoder for å kunne få til en bedre kopling mellom tradisjonell planlegging og ressurstildeling/ressursstyring i kommunene. Det ble i 1998 utbetalt 1 000 000 kroner til en forfase og et hovedprosjekt i tre kommuner: Flora, Marker og Ski. I 1999 ble prosjektet støttet med 1 002 200 kroner.

• Omstilling:

  • 604 000 kroner ble tildelt Dyrøy kommune for videreføring av utviklingsprosjektet «Dyrøy, den lærende kommune»

  • «Modellkommuneforsøket» løper over tre år og hensikten er å skape omstilling bl. a gjennom aktivt å trekke de ansatte inn i prosess med omorganisering og forbedring av driften. Prosjektet mottar også støtte fra Kommuneforbundet. Sørum ble støttet med 100 000 kroner og Steinkjer med 500 000 kroner i 1999.

• 20 000 kroner til en oversikt over fylkeskommunenes økonomiske prioriteringer fra 1991-1998 fra Senter for helseforskning.

• Konsekvenser av kommunesammenslutning og interkommunalt samarbeid:

  • Et prosjekt for alternativ organisering av barneverntjenestene i Sunnfjordkommunene ble støttet med 150 000 kroner.

  • 490 000 kroner til forsøk med felles økonomifunksjon i Marnardal og Audnedal.

  • 400 000 kroner til videreutvikling av interkommunalt samarbeid i Valdres. Prosjektet gjennomføres i regi av Sør-Aurdal kommune.

  • 400 000 kroner til utvikling av interkommunalt samarbeid i kommunene Berg, Lenvik, Sørreisa, Torsken og Tranøy.

  • Støtte til sammenslåingsprosessen i Ramnes og Våle med 50 000 kroner ved Fylkesmannen.

  • 205 000 kroner til utredning ved Telemarksforskning av flerkommunalt samarbeid i andre nordiske land.

  • Utredning av regionrådenes rolle og funksjoner i forvaltningssystemet beløp seg til 55500 000 kroner. Også denne studien utføres ved Telemarksforskning

  • 480 000 kroner ble bevilget til Vesterålen regionråd til å utrede fordeler og ulemper ved eventuelle endringer i kommuneinndelingen.

  • 65 000 kroner til en utredning om kommunestruktur ved Høyskolen i Sogn og Fjordane.

Prosjekter i 2000 og 2001

På budsjettet for 2000 er det avsatt inntil 20,0 millioner kroner på grunnlag av de samme retningslinjene for bruk av midler. Som varslet i St.prp. nr. 60 (1997-98) skal en del av disse midlene benyttes i forbindelse med veiledning og tilrettelegging av KOSTRA-prosjektet i kommunene, jf. også omtale av dette prosjektet i kap. 25. I 2000 er 10,0 millioner kroner avsatt til KOSTRA.

De øvrige 10 millioner kroner er langt på vei tildelt eller avsatt til særskilte prosjekter. Nærmere oversikt vil bli gitt i neste års kommuneøkonomiproposisjon.

For 2001 er departementet innstilt på å videreføre ordningen med at en begrenset del av skjønnsmidlene kan brukes til å finansiere utrednings- og utviklingsprosjekter. Departementet vil foreslå at det avsettes inntil 25 millioner kroner, og at det som de siste årene avsettes 10,0 millioner kroner til oppfølging av KOSTRA. Forslaget innebærer at det avsettes inntil 15 millioner til særskilte prosjekter. Styrkingen begrunnes med økt behov for å initiere og støtte prosjekter som et ledd i regjeringens arbeid med omstilling og fornyelse i offentlig sektor lokalt.

2.6 Statens handlingsplaner for eldre og psykiatri

2.6.1 Handlingsplanen for eldreomsorgen

Handlingsplanen for eldreomsorgen 1998-2001 går nå inn i sin avsluttende fase. I forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 50 (1996-97) ba Stortinget om at man skulle komme tilbake med en ny vurdering av behovsanslag og virkemidler etter to års erfaringer med planen. På den bakgrunn legger Regjeringen fram en egen stortingsmelding om saken, St. meld. nr. 34 (1999-2000). Her går man gjennom erfaringene med planen så langt, vurderer behovsanslagene på nytt, og vurderer også virkemidlene opp mot resultatene. Dessuten legges det fram forslag om virkemiddelbruken etter handlingsplanens avslutning.

2.6.1.1 Forslag til styrking for 2001

Regjeringen legger til grunn at handlingsplanen for eldreomsorgen gjennomføres som opprinnelig vedtatt av Stortinget, fra 1998 til og med 2001. I statsbudsjettet for 2001 vil det i tråd med dette bli foreslått at driftstilskuddet over kap. 670, post 61 trappes opp med 800 millioner kroner, og at tilsagnsrammen for oppstartingstilskudd til bygging av sykehjem og omsorgsboliger kap. 586, post 60 settes til 5 800 enheter, tilsvarende 1 535 millioner kroner.

2.6.1.2 Behov for justeringer i nåværende handlingsplan

Når budsjettet for 2001 skal vedtas vil det være igjen ett år av den opprinnelige vedtatte handlingsplanen. Resultatene etter to år av planen er tilfredsstillende og innretningen av de statlige styringsvirkemidlene har hittil fungert i forhold til måloppnåelse. Bl.a. av hensynet til forutsigbarhet for kommunesektoren foreslår Regjeringen at det ikke foretas større endringer i måltall og virkemidler for resten av den vedtatte planperioden.

Regjeringen har vurdert de kommunale planene for perioden 1998 til 2003 opp mot en ny gjennomgang av behovsanslagene foretatt i St. meld. nr. 50 (1996-97), og er kommet til at det ikke er grunnlag for å endre disse. Nye befolkningsprognoser viser at økningen i tallet på eldre over 80 år er noe lavere enn tidligere beregnet og at tallet på personer i aldersgruppen 67-79 år er synkende. Nyere forskning kan også tyde på at eldres helsetilstand over tid vil bli bedre, og at den uformelle husholdsbaserte omsorgen er mer stabil enn tidligere forutsatt. Dette må ses opp mot en sterk økning i tallet på eldre over 90 år, oppgavefordelingen mellom sykehus og kommunal helse- og sosialtjeneste og behovet for å styrke kvaliteten på tjenestetilbudet. For planperioden 1998-2001 ligger derfor måltallene i handlingsplanen fast.

Kommunenes planer viser at det for perioden 1998-2001 planlegges 26.000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger og ytterligere 12.500 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i 2002 og 2003. Stortinget har tidligere vedtatt at kommuner som har behov for noe lenger tid til å planlegge og gjennomføre utbyggingen skal kunne få det, men forutsetningsvis innenfor den vedtatte rammen. Husbankens tall for søknader og gitte tilsagn viser for de to første årene av planen noenlunde samsvar mellom tilsagnsfullmakter og innkomne søknader Selv om det er usikkerhet om hvor stor andel av de kommunale planene som blir gjennomført, kan det tyde på at antall søknader til Husbanken vil overstige tilsagnsfullmaktene Dette innebærer at staten må prioritere mellom søknader. For å sikre en prioritering av prosjekter med høyest nytteeffekt i forhold til pleie- og omsorgstjenester foreslås følgende opplegg:

Ubrukte tilsagnsrammer (inkl. 7.000 for 2001 og 2002) fordeles på kommunene slik at de får en total investeringsramme for resten av planperioden. Fordelingen skjer i utgangspunktet fylkesvis etter befolkningskriterier, tidligere dekningsgrad og utbyggingsnivå for å sikre utjamning. Den kommunevise fordelingen skjer i nært samarbeid med fylkesmann og fylkeslege.

Et slikt opplegg vil skape forutsigbarhet for den videre kommunale planlegging, og forhindre at kommunene får store kostnader til prosjektering av bygg som ikke kommer inn under rammen for Husbankens tilskuddsordning.

Kommunene har allerede fått frist 30.06.01 for å søke investeringstilskudd. Fordelingen av rammene skjer derfor allerede nå, slik at kommunene gis inntil et år til videre planlegging, og Husbanken kan foreta fortløpende søknadsbehandling. Kommuner som har planlagt utover tildelt ramme må på denne bakgrunn prioritere sine prosjekter før de oversendes Husbanken til søknadsbehandling. I forhold til dagens retningslinjer vil det ved søknadsbehandlingen bli lagt til grunn at:

• Sykehjem og omsorgsboliger med areal tilrettelagt for heldøgns tjenestetilbud til personer med behov for omfattende pleie- og omsorgstjenester prioriteres foran generell omsorgsboligbygging

• Eneromssatsingen skal prioriteres

• Utbedring og utskifting av umoderne bygningsmasse bør prioriteres, spesielt i forhold til bygninger som ikke lenger kan godkjennes til formålet på grunn av dårlig bomiljø, arbeidsmiljø, brannsikkerhet (Helse, Miljø og Sikkerhet) eller som fungerer driftsmessig ineffektivt.

Kostnadsveksten ved bygging av omsorgsboliger og sykehjem har vært betydelig i planperioden. I tillegg til den generelle kostnadsutviklingen skyldes dette kommunenes valg av komplekse løsninger med større service- og fellesarealer, og høyere kvalitet som fordyrende elementer. Trekk ved selve tilskuddsordningen kan også spille inn. Kommunenes høye plantall for perioden fram til 2003 er likevel uttrykk for at kommunene vurderer dagens finansieringsordning som svært gunstig. Regjeringen finner det på denne bakgrunn lite tjenlig å øke tilskuddssatsene, men vil i stedet sette i verk ytterligere kostnadsdempende tiltak.

2.6.1.3 Vurdering av behov og virkemidler utover den opprinnelige 4-årsperioden (perioden 2002-2007)

Handlingsplanen for eldreomsorgen innebærer en sterk statlig styring av kommunesektoren. Det har vært nødvendig og hensiktsmessig i en periode der det har vært viktig med målrettet innsats for å bygge opp denne sektoren i kommunene. Resultatene så langt viser at det har vært vellykket i forhold til målene i handlingsplanen. Men en slik innretning har også kostnader, bl.a. kan det hevdes at dette begrenser kommunenes muligheter til tilpasning til lokale forhold. I tillegg vil en sterk øremerking kombinert med aktivitetskrav ha konsekvenser for andre sektorer, eller for kommunenes finansielle situasjon generelt.

De faktorer som ligger til grunn for vurderinger av behovet for pleie- og omsorgstjenester i perioden 1998 til 2002 vil også gjøres gjeldene for årene 2002 til 2007. Det tas forbehold om usikkerheten knyttet til utviklingen i eldres helsetilstand, endringer i ansvarsforholdet mellom forvaltningsnivåene, behovet til yngre brukergrupper, m.v. Videre legges det til grunn at de kommunale planene indikerer at det fortsatt vil være et udekket behov for tilrettelagte boliger og utskifting av gammel bygningsmasse. Regjeringen vil understreke usikkerheten i behovet og vil følge opp spørsmålet om behovsutviklingen i det enkelte års statsbudsjett. Men illustrasjonsmessig kan det foreløpig anslås et behov for 5 500 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger og 5 000 nye årsverk i perioden fram mot 2007. Med tanke på de store utfordringene samfunnet står overfor i årene fra 2020 og utover, vil det være viktig å kunne si noe mer sikkert om utviklingen i helsetilstanden til norske eldre, og hvordan dette slår ut i forhold til tjenestebehovet. Sosial- og helsedepartementet og Finansdepartementet har igangsatt et prosjekt i samarbeid mellom Universitetet i Oslo og Statistisk sentralbyrå der målet er å få en bedre oversikt over utviklingstrekk i Norge, sammenliknet med andre land.

For å sette kommunene i stand til å møte tjenestebehovet for perioden 2002-2007 vurderes i meldingen tre alternative tilnærminger med hensyn til bruk av virkemidler:

• Forlengelse av nåværende handlingsplan og virkemidler.

• Avvikling av handlingsplan og alle øremerkede tilskudd, plan- og rapporteringskrav.

• Mellomløsning der øremerkede driftstilskudd innlemmes i inntektssystemet fra 2002, mens det opprettholdes et eget engangstilskudd til finansiering av sykehjem og omsorgsboliger.

Regjeringen legger til grunn at det i en overgangsperiode fortsatt vil være behov for noe statlig stimulering av kommunesektoren for å sette kommunene i stand til å møte de økende behovene knyttet til befolkningsutviklingen, strukturendringer i sektoren, mv. Samtidig vil det være uhensiktsmessig å opprettholde en så sterk statlig styring etter 2001, av hensyn som er nevnt over. Det vil imidlertid være viktig å finne fram til overgangsordninger som fører til en utfasing og tilpasning til ordinære systemer, uten at de oppnådde resultatene går tapt ved en slik omlegging. På den måten vil kommunene i større grad få frihet til å gjøre egne prioriteringer. Samtidig etableres eller videreføres ordninger som gjør at staten har mulighet til å ivareta sitt ansvar for å sikre at overordnede mål nås. Regjeringen foreslår derfor mellomløsningen:

• Tilskuddet til omsorgstjenester innlemmes i inntektssystemet fra 2002. Av hensyn til forutsigbarhet for kommunene vil kommunene få innlemmet den summen de fikk utbetalt i 2001. Fordelingsnøkkelen i inntektssystemet vurderes endret, slik at omfordelingseffekten ikke blir for stor. For å sikre at den satsningen som er oppnådd gjennom handlingsplanen ikke går tapt gjennom omleggingen vil manglende måloppnåelse i 2001 kunne medføre avkorting av tilskuddet i 2002. Deretter vil aktivitetskrav knyttet til de økonomiske tilskuddsordningene avvikles.

• Ordningen med oppstartingstilskudd og kompensasjonstilskudd oppheves for prosjekter ut over den opprinnelige tilsagnsrammen på 24 400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Regjeringen mener imidlertid at det er nødvendig å opprettholde et engangstilskudd til bygging og utbedring av sykehjemsplasser og omsorgsboliger ut over rammen på 24 400 enheter. Derfor foreslås det at tilskudd til sykehjem og omsorgsboliger til pleie- og omsorgstrengende innlemmes i den allerede eksisterende boligtilskuddsordningen i Husbanken. Regjeringen vil komme tilbake til innretningen av og nivået for satsene i boligtilskuddsordningen i forbindelse med statsbudsjettet for 2001.

• Kompensasjonstilskuddet opprettholdes for tilsagn innenfor handlingsplanens ramme på 24 400 enheter.

• Årlige mål for pleie- og omsorgstjenesten settes gjennom prøveordningen med konsultasjoner mellom staten og Kommunenes Sentralforbund. Når prøveordningen er gjennomført vil Regjeringen vurdere spørsmålet om en mer permanent ordning.

• Krav til sektorplaner faller bort. Kommunene forutsettes å planlegge virksomheten i denne sektoren gjennom kommuneplan, økonomiplan og årlige budsjett.

• Resultatrapportering forutsettes å skje gjennom de ordinære rapporteringssystemene, dvs. gjennom SSBs pleie- og omsorgsstatistikk som er en del av KOSTRA. Det arbeides med en omlegging til en individbasert statistikk (IPLOS) som vil gi mer detaljert styringsinformasjon, bl.a. i forhold til brukergruppers behov, enn det dagens statistikk gjør.

• Regional stat får en fortsatt rolle i oppfølgingen av kommunesektoren gjennom etablering av et eget rådgiverprogram der en forutsetter et samarbeid mellom fylkesmennene og fylkeslegene, jf. for øvrig omtale i St. meld. nr. 28 (1999-2000).

2.6.2 Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006

Opptrappingsplanen for psykisk helse innebærer at det skal investeres for 6,3 milliarder kroner i løpet av planperioden, og at driftsutgiftene gradvis skal økes til et nivå som ligger reelt ca. 4,7 milliarder kroner over nivået i 1998. Bevilgningen økte med 335 millioner kroner i 1999 og økte med ytterligere 400 millioner kroner i 2000. Regjeringen vil komme tilbake til bevilgning for 2001 i St.prp. nr. 1 (2000-2001).

Status for utviklingen av tjenestene og for utbetaling av driftstilskudd til kommunene fra Sosial- og helsedepartementet (kap. 743 post 62)

Kommunene har mottatt øremerkede tilskudd på dette området fra og med 1995. Det samlede omfanget av tjenester viser en meget positiv utvikling. En økende andel kommuner har etablert spesielle botilbud og samarbeid med arbeidsmarkedsetaten. Personelltilgangen synes i hovedsak god. Unntaket er småkommuner med generelle rekrutteringsproblemer.

Stadig mindre av disponible midler overføres til påfølgende år samtidig som bevilgningene øker. Det ser ut til at det er færre kommuner som overfører midler, og at disse gjennomgående har konkrete planer for bruken.

Det er avsatt 613 millioner kroner i 2000 til drift til fordeling til kommunene i hovedsak etter inntektssystemets kostnadsnøkkel for den kommunale helse- og sosialtjenesten. I tillegg blir 37,9 millioner kroner fordelt over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.

Det er knyttet aktivitetskrav til utbetaling av tilskudd. Regjeringen vil følge opp situasjonen nøye. Fylkesmannen og fylkeslegen vil bistå kommunene i prosessen med å innfri kravene.

Utviklingen i fylkeskommunene

Også fylkeskommunene har mottatt øremerkede tilskudd til utbygging av sine psykiatriske helsetjenester siden 1995. Det har vært en jevn økning i antall polikliniske konsultasjoner, antall utskrivninger etter døgnopphold fra psykiatriske institusjoner og antall årsverk. Andelen årsverk utført av kvalifisert personell viser også en positiv utvikling. Personelltilgangen rapporteres som god. Omstruktureringen av psykisk helsevern for voksne er kommet godt i gang i de fleste fylker. Utbyggingen av behandlingskapasiteten i psykisk helsevern for barn og unge har også kommet godt i gang en rekke steder, dette gjelder særlig tilbudet til ungdom.

Det er pr. februar 2000 mottatt planskjemaer fra 14 fylkeskommuner. Av disse framgår at det planlegges investert for totalt 3,7 milliarder kroner og driften planlegges økt med 2 milliarder kroner i opptrappingsperioden. I de 14 fylkene bor 60 prosent av landets befolkning.

For inneværende år er det bevilget 627,9 millioner kroner i tilskudd til økt drift av fylkeskommunalt psykisk helsevern. Bevilgningen til poliklinikkrefusjoner ble økt med 30 millioner kroner. Videre ble det bevilget 49 millioner kroner i tilskudd til omstrukturering og utbygging av psykisk helsevern for voksne og 126 millioner kroner til utbygging av psykisk helsevern for barn og ungdom. I tillegg er det satt av 17 millioner kroner innenfor de frie inntektene til å dekke 40 prosent av kostnadene ved planlagte investeringer i henhold til opptrappingsplanen. Det ble fra 1999 til 2000 overført henholdsvis 7 millioner og 91 millioner kroner på investeringspostene 743.64 og 743.65. Tilskudd til investeringer skal utbetales ved ferdigstillelse, og det har vært forsinkelser i flere prosjekter.

Tilskudd til drift fordeles til fylkeskommunene etter objektive kriterier, mens tilskudd til utbygging fordeles etter søknad. Fra år 2000 blir det stilt som vilkår for utbetaling av tilskudd etter objektive kriterier at fylkeskommunene, i tillegg til tilfredsstillende rapportering for bruk av tidligere tildelte midler, har en godkjent plan for oppfølging av målsettingene i opptrappingsplanen.

Fylkeskommunene ble i 1999 tildelt 461 millioner kroner i øremerkede driftstilskudd. I tillegg overførte fylkeskommunene i alt ca. 95 millioner kroner fra 1998, slik at fylkeskommunene for 1999 disponerte rundt 556 millioner kroner i øremerkede driftstilskudd. Det har vært en nedgang i overført beløp. Overført beløp for 1999 er ennå ikke komplett. Tilskudd til økt drift for 2000 vil bli utbetalt til fylkeskommunene på grunnlag av tilfredsstillende rapportering for bruk av midlene for 1999 samt godkjente planer for gjennomføringen av opptrappingsplanen.

2.7 Endringer i oppgavefordelingen, regelverk og øremerkede tilskudd 2000/2001

2.7.1 Barne- og familiedepartementet

2.7.1.1 Oppfølging av stortingsmelding nr. 27 (1999-2000) Barnehager til beste for barn og foreldre

Kommunene har et overordnet ansvar for etablering og drift av barnehager, både som barnehageeier og som tilsynsmyndighet. Det er kommunene som har best forutsetning for å vurdere behovet for barnehageplasser i sin kommune. Mange kommuner har da også utarbeidet planer for utbygging av barnehagesektoren fram mot full behovsdekning.

Det kommunale ansvaret er drøftet i stortingsmelding nr. 27 Barnehage til beste for barn og foreldre, som ble lagt frem i desember 1999 av regjeringen Bondevik. I meldingen understrekes det felles ansvar som staten og kommunene har for å oppnå en fullt utbygget barnehagesektor med en rimelig foreldrebetaling, men at hovedansvaret for barnehagetilbudet ligger hos kommunene. Stortingsmeldingen om barnehager skal etter planen behandles i Stortinget i juni 2000.

Barnehagedekningen lå i 1998 på ca. 61 prosent for barn i alderen 1-5 år. Behovsundersøkelser som ble gjort i forbindelse med stortingsmeldingen og evalueringen av kontantstøtten viser at en barnehagedekning på omlag 70 prosent vil gi tilnærmet full behovsdekning. I tall vil det si at det gjenstående utbyggingsbehovet fra og med 1999 vil være på ca 25 000 plasser, med hovedvekt på plasser for barn under 3 år. I stortingsmeldingen fremmes det forslag om både økonomiske og juridiske virkemidler for å sikre allerede etablert barnehagedrift og for å få til den siste utbyggingen. Når det er oppnådd full behovsdekning foreslås det i meldingen at det øremerkede tilskuddet til barnehagene innlemmes i rammetilskuddet til kommunene, samtidig som kommunene pålegges en lovfestet plikt til å tilby barnehageplass til de familiene som ønsker det.

Regjeringen tar sikte på å innlemme det øremerkede tilskuddet i rammetilskuddet i 2004. Vi viser til omtalen under kapittel 2.3.

Stortinget vedtok å innføre et statlig stimuleringstilskudd til etablering av nye plasser for 2000. Intensjonen er at stimuleringstilskuddet skal bidra til å øke etableringstakten av nye barnehageplasser.

Foreldrebetalingen i barnehagene er en av faktorene som avgjør hvor tilgjengelig barnehagetilbudet er. Det er derfor viktig at egenbetalingen i barnehagene holdes på et rimelig nivå. Foreldrebetalingen ligger i dag på et høyere nivå enn det som er ønskelig. I rapporten om barnehagesektoren i Norge som OECDs utdanningskomite la fram i juni 1999, ble det påpekt at det var en generelt høy foreldrebetaling i Norge sammenlignet med andre europeiske land. Per i dag dekker foreldrene rundt 36-37 prosent av driftsutgiftene i barnehagesektoren sett under ett. I stortingsmeldingen om barnehager opprettholdes den tidligere målsettingen om en foreldrebetaling på 30 prosent av utgiftene i barnehagesektoren. De resterende 70 prosent skal dekkes ved offentlige midler. Kostnadstall fra de siste årene viser en kommunal medfinansiering på rundt 20 prosent i barnehagesektoren sett under ett, og med en betydelig lavere finansiering i private enn i kommunale barnehager. Frem mot en eventuell innlemming av det øremerkede tilskuddet i kommunenes inntektsramme, vil både staten og kommunene måtte bidra for å sikre en offentlig finansiering av barnehagene. Regjeringen vil understreke at kommunene så langt det er mulig innenfor det økonomiske opplegget for sektoren må øke sin innsats ut fra dagens nivå for å få ned foreldrebetalingen.

40 prosent av barna går i private barnehager og de private barnehagene utgjør således en stor del av det totale barnehagetilbudet. Alle godkjente barnehager, både private og kommunale, mottar det statlige øremerkede tilskuddet til drift. Derimot er det store variasjoner med hensyn til hva de private barnehagene mottar av støtte fra kommunene. Undersøkelser som er gjort om økonomien i de private barnehagene viser at private barnehager uten kommunal støtte har størst risiko for å bli nedlagt. De private barnehagene som får lite eller ingen kommunal støtte har ofte dårligere økonomiske rammevilkår enn de med kommunal støtte, og mange private barnehager sikrer sin drift ved hjelp av en høy foreldrebetaling. For å sikre gode rammevilkår for de private barnehagene som er en del av kommunenes planer for full behovsdekning, foreslås det i stortingsmeldingen å pålegge kommunene å inngå samarbeidsavtaler med disse barnehagene. Regjeringen er enig i dette forslaget. Avtalene skal inneholde økonomiske plikter og rettigheter for de private barnehagene. Departementet vil vurdere om det skal utarbeides veiledere for disse avtalene. Det er viktig at kommunene tar ansvar for de private barnehagene som inngår i kommunenes planer for full behovsdekning. Det betyr at de kommunene som ikke har planer for barnehageutbyggingen bør starte dette arbeidet snarest mulig.

2.7.1.2 Satsen for den kommunale egenandelen for tiltak i det fylkeskommunale barnevernet

Fylkeskommunene ble på åttitallet tillagt et hovedansvar for institusjoner på rus- og barnevernfeltet. Dagens ordning med kommunal egenandel ved plassering i fylkeskommunal institusjon ble innført. Siden er satsen for den kommunale egenbetalingen blitt holdt på et lavt nivå, mens de reelle utgiftene ved plassering i særlig barneverninstitusjoner har steget betydelig. En plass på institusjon i barnevernet kostet i 1998 i gjennomsnitt 864 000 kroner per år. For tiden er den kommunale egenbetalingen 11 000 kroner per måned, og den ble siste gang justert i 1998.

Intensjonen har vært at terskelen for å gjøre bruk av fylkeskommunale tiltak skal være lav. Etter hvert som den skjeve fordelingen av utgiftene har blitt tydeligere, har dette ofte vært et diskusjonstema mellom forvaltningsnivåene i barnevernet. Barne- og familiedepartementet har vurdert forholdet og kommet til at kommunesatsen ved plassering i barneverninstitusjoner fra og med 2001 bør heves. Det foreslås at satsen økes til 22 000 kroner per måned. Den foreslåtte endringen i betalingssystemet i barnevernet er drøftet med Kommunenes Sentralforbund (KS). KS har også på eget initiativ foreslått en dobling av den kommunale egenandelen.

Det bør imidlertid gjøres unntak for økning av kommunal egenandel når det gjelder tiltak for enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere. Hvis ikke dette gjøres, vil kommunenes utgifter overstige de tilskuddene kommunene mottar for å bosette enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere (integreringstilskudd og særskilt tilskudd for enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere). Egenandelssatsen for barneverntiltak for enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere foreslås derfor opprettholdt på dagens nivå på 11 000 kroner per måned.

Fylkeskommunene har fra og med 1999/2000 også ansvar for å tilby kommunene «multisystemisk terapi» (MST) som alternativ til institusjonsplassering av ungdom med alvorlige atferdsproblemer. Dette er en metode som er familie- og nærmiljøbasert og legger vekt på å støtte og stimulere ressurser rundt barn og unge med atferdsproblemer. I henhold til rundskriv datert 11. september 1999 bør utgiftene mellom kommune og fylkeskommune deles som ved institusjonsplassering. Det vil si at kommunen nå betaler 11 000 kroner per måned for MST-behandling. I og med at fylkeskommunens utgifter ved MST er betydelig lavere enn ved institusjonsplassering, foreslås det at egenandelen ved MST blir stående på dagens nivå, dvs. 11 000 kroner per måned.

Kostnadsøkningen i det fylkeskommunale barnevernet tatt i betraktning, foreslås det at den ordinære satsen for tiltak i barnevernet heves uavhengig av om satsen for rusinstitusjonene blir hevet.

2.7.2 Miljøverndepartementet

2.7.2.1 Ny forskrift om PCB

Miljøverndepartementet har endret Forskrift om polyklorerte bifenyler ( PCB). Endringen innebærer bl.a. at det er satt forbud mot å ha PCB-holdige kondensatorer i lysrørarmatur i bruk etter 31. desember 2004. Bakgrunnen for denne endringen er å sikre at PCB i kondensatorene ikke lekker ut til miljøet. Lekkasjer kan skje mens kondensatorene er i bruk eller ved at de ikke blir sortert ut og sikret tilfredsstillende behandling når de kasseres.

De totale kostnadene inkl. administrasjonskostnader av forbudet anslås til ca. 100 millioner kroner, hvorav kommunenes andel er rundt 20 millioner kroner. Forbudet innebærer samtidig besparelser i fremtidige utgifter knyttet til opprydding, sikring og overvåking.

2.7.2.2 Endringer knyttet til offentlig viltforvaltning

Miljøverndepartementet legger opp til at det foretas endringer i rollefordeling og funksjoner innen det offentlige apparatet for viltforvaltning. Et forslag til endringer har vært på høring, og det er fremmet lovendringer Ot. prp. nr. 37 (1999-2000) Om lov om endringer i lov av 29. mai 1981 nr. 38 om viltet (Viltloven). Da kommunene er viltorgan etter viltloven, vil eventuelle endringer berøre kommunesektoren. Dersom lovendringsforslagene blir behandlet våren 2000, kan organisatoriske endringer bli satt i verk med virkning fra 2001. For nærmere omtale av endringsforslagene og eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene, vises det til den fremlagte odelstingsproposisjonen. Det vil bli redegjort for de budsjettmessige konsekvensene i forslaget til statsbudsjett for 2001, for Miljøverndepartementet.

2.7.3 Kommunal- og regionaldepartementet

2.7.3.1 Kommunale handlingsplaner for boligetablering

Kommunene har et boligpolitisk ansvar knyttet til det å skaffe boliger til de som ikke klarer dette selv. Det gjelder bl. a. en del unge i etableringsfasen, funksjonshemmede, flyktninger og innvandrere, og sosialt vanskeligstilte. Det er forhold som tyder på at det er behov for å ruste opp kommunenes boligarbeid overfor disse gruppene.

I St.meld. nr. 49 (1997-98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte, som Stortinget har sluttet seg til, jf. Innst. S. nr. 100 (1998-99), oppfordres kommunene til å utarbeide lokale og regionale handlingsplaner for boligetablering og utleieboliger. Slike planer bør ha et særlig fokus på grupper som har etableringsproblemer, men planene må også se etableringsproblemene i sammenheng med generelle utviklingstrekk både i og utenfor boligsektoren. En handlingsplan vil gi kommunen oversikt over den lokale boligsituasjonen og de lokale utfordringene, og kan være til stor hjelp når det gjelder å ruste opp og effektivisere det boligsosiale arbeidet i kommunen. Det er viktig at handlingsplanen gis en god forankring både på politisk og administrativ nivå i kommunen, og at kommunene har en boligadministrasjon som har kompetanse og kapasitet til utforming og gjennomføring. Kommuner som gjennom handlingsplanen dokumenterer boligsosiale problemer, vil bli fulgt opp med lån, tilskudd og veiledning fra Husbanken. Husbanken har utarbeidet veiledningsmateriale og har kommet langt i å etablere systemene for søknadsbehandling av lån og tilskudd som i utgangspunktet forutsetter kommunale boligsosiale handlingsplaner. Kommunal- og regionaldepartementet vil før sommeren sende ut rundskriv om kommunal boligpolitikk, der lokale boligsosiale handlingsplaner vil stå sentralt.

2.7.4 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

2.7.4.1 Endringer i opplæringsloven

Regjeringen har lagt fram et forslag om lovfestet individuell rett til videregående opplæring for voksne som ikke tidligere har vært omfattet av retten etter Reform 94, dvs. de som er født før 1978 og som tidligere ikke har gjennomført slik opplæring, jf. Ot.prp. nr. 44 (1999-2000). Retten vil erstatte fylkeskommunenes forpliktelser etter omfangsforskriften. Det anslås at tallet på voksne i videregående opplæring vil øke tilsvarende 5000 helårselever som følge av innføringen av lovfestet individuell rett. For at retten skal bli interessant og reell for voksne, bør de få tilbud om opplæring som er spesielt organisert og lagt til rette. Dette hindrer ikke at de som ønsker det, etter søknad kan tas inn til vanlig videregående opplæring og ta ut retten på denne måten. I forslaget skal retten tre i kraft fra 01.08.00, og vil erstatte omfangsforskriften.

Forslaget gir hjemmel for departementet til å gi nærmere regler om retten, blant annet om inntak, vurdering, dokumentasjon m.m.

Den samlede merkostnaden for fylkeskommunene knyttet til en økning tilsvarende 5 000 helårselever er beregnet til 247 millioner kroner på årsbasis. Det vil sannsynligvis bli en mindre økning i antall voksne i videregående opplæring høsten 2000 på grunn av den korte tiden mellom vedtaket og oppstart av nytt skoleår. Det legges derfor til grunn at økningen i antall voksne i videregående opplæring vil være tilsvarende 2000 helårselever høsten 2000. Kostnaden knyttet til en slik økning er beregnet til 40 millioner kroner i 2000. For 2000 fullfinansieres den anslåtte merkostnaden ved at det i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett foreslås å øke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 40 millioner kroner. Regjeringen vil komme tilbake til finansieringen av merkostnader fra 2001 i statsbudsjettet for 2001.

Regjeringen går inn for å utvide uttaksrammen for rett til videregående opplæring med ett år. Dette innebærer at uttaksrammen generelt utvides til fem år (seks år dersom opplæringen helt eller delvis blir gitt i lærebedrift). Den foreslåtte utvidelsen innebærer økte utgifter knyttet til oppfølgingstjenesten i fylkeskommunene ved at målgruppen for tjenesten øker med ett årskull mer enn i dag. Tall fra evalueringen av Reform 94 viser at om lag 25 prosent av årskullet bruker mer enn 3 år på å ta ut retten til videregående opplæring. Dersom en legger til grunn at om lag 40 prosent av disse fortsatt ikke har tatt ut retten etter fire år, vil kostnadene ved å utvide uttaksrammen bli om lag 8 millioner på helårsbasis og 3,3 millioner kroner for 2000. I revidert nasjonalbudsjett foreslås det at rammetilskuddet økes med 3,3 millioner kroner for å dekke kostnadene i 2000. Regjeringen vil komme tilbake til finansieringen av merkostnader fra 2001 i statsbudsjettet for 2001.

Det foreslås innført rett til opplæring i punktskrift. Merkostnadene for kommuner og fylkeskommuner anslås til om lag 3 millioner kroner på helårsbasis og 1,25 millioner kroner i 2000. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2000 foreslås det å øke rammetilskuddet til kommunene med 0,65 millioner kroner og rammetilskuddet til fylkeskommunene med 0,6 mill kroner. Regjeringen vil komme tilbake til finansieringen av merkostnader i statsbudsjettet for 2001.

2.7.4.2 Styrking av kommunal og fylkeskommunal pedagogogisk-psykologisk tjeneste (PPT)

Kommunal og fylkeskommunal PPT ble styrket fra 01.08.99, jf. St.prp. nr. 69 (1998-99). Fra 01.08.00 vil det foretas en ytterligere styrking tilsvarende 36 årsverk til de tre nordligste fylkene i tilknytning til avvikling av det særskilte Programmet for Nord-Norge. Det vil gis et tilskudd på 408 000 kroner per årsverk på helårsbasis. Videre vil det gis et tilskudd på 15 000 kroner til dekning av etableringskostnader til de nye stillingene. Det er en forutsetning at endringene blir gjennomført innenfor eksisterende rammer på kap. 243 Kompetansesentra for spesialundervisning. Se nærmere omtale i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 6 (1999-2000) fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Regjeringen tar sikte på å innlemme det øremerkede tilskuddet i rammetilskuddet i 2003. Vi viser til omtalen under kapittel 2.3.

2.7.4.3 Tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

I St.prp. nr. 1 (1999-2000) ble det varslet en omlegging av tilskuddsordningene for særskilt norskopplæring og morsmålsopplæring fra skoleåret 2000-2001. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har valgt å utsette omleggingen til tidligst skoleåret 2001-2002. Tilskuddet for skoleåret 2000-2001 vil derfor bli beregnet og utbetalt etter dagens regelverk.

2.7.4.4 Oppfølging av vedtak om gjennomgang av fire tilskuddsordninger

På bakgrunn av merknader fra Stortinget i Budsjett Innst. S. nr. 12 (1999-2000) og Innst. S. nr. 57 (1999-2000), har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet satt ned et representativt utvalg som skal gjennomgå de øremerkede tilskuddsordningene til leirskoleopplæring, kommunale musikk- og kulturskoler, opplæring innen kriminalomsorgen og opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen. Utvalget ledes av utdanningsdirektøren i Hordaland. Utvalget skal levere rapport til departementet innen 30. juni 2000, og departementet vil rapportere til Stortinget i St.prp. nr. 1 (2000-2001).

2.7.4.5 Forsøk med timeressurs som alternativ til klassedelingsregler

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2000 ble det foreslått at forsøket med timeressurser som alternativ til klassedelingsregler utsettes, jfr. St.prp. nr. 61 (1999-2000). Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil komme tilbake til saken i St.prp. nr. 1 (2000-2001).

2.7.4.6 Rett til grunnskoleopplæring for voksne

Våren 2000 blir det fremmet en odelstingsproposisjon med forslag om å lovfeste rett til grunnskoleopplæring for voksne. Retten er planlagt iverksatt fra 1. august 2002 og skal omfatte de som ikke har grunnskole eller av andre grunner trenger slik opplæring.

2.7.4.7 Utlånsordning for lærebøker i videregående opplæring

Stortinget vedtok i forbindelse med budsjettforliket høsten 1999 at det settes i verk en utlånsordning for lærebøker i videregående opplæring. Det er avsatt 100 millioner kroner til ordningen, som skal innføres fra skoleåret 2000-01. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil utarbeide retningslinjer for ordningen.

Utlånsordningen vil skoleåret 2000-01 i hovedsak rettes mot elever på videregående kurs I og II. Det er et mål at den skal føre til en betydelig reduksjon av elevenes utgifter til lærebøker. Midlene skal primært dekke elevenes utgifter til lærebøkene i felles allmenne fag både innen yrkesfaglig og allmennfaglig studieretning. Bøkene kommer dermed inn under de ordinære reglene for utlån. Midlene skal benyttes slik at de på sikt kommer til nytte for flere årskull. Midlene vil bli fordelt til fylkeskommunene og skal i sin helhet komme elevene til gode. Midlene til fylkeskommunene vil bli fordelt i forhold til elevtall på videregående kurs I og II.

Regjeringen tar sikte på at tilskuddet på et senere tidspunkt innlemmes i inntektssystemet, jf. kap. 2.3.

2.7.5 Sosial- og helsedepartementet

2.7.5.1 Ansvaret for å yte pleie- og omsorgstjenester til sterkt pleietrengende ved flytting mellom kommuner

Enkelte personer har så omfattende pleiebehov at de ikke kan flytte uten at det står et tjenestetilbud klart for dem i tilflyttingskommunen. For å gjøre det enklere for denne persongruppen å flytte mellom kommuner, er kommunenes ansvar for å behandle søknader og fatte vedtak om tjenester presisert i rundskriv I-43/99. Kommunen kan i slike tilfeller ikke avvise eller avslå en søknad om tjenester med den begrunnelse at vedkommende ikke bor eller oppholder seg i kommunen på søknadstidspunktet. Sosial- og helsedepartementet vil via fylkesmennene i løpet av våren/sommeren 2000 innhente opplysninger om kommunenes praksis ved flytting mellom kommuner for sterkt pleietrengende.

2.7.5.2 Lovhjemling av plikt for kommuner til å etablere ordning med brukerstyrt personlig assistanse

Stortinget vedtok i 1999 en endring i lov om sosiale tjenester slik at kommunene nå har plikt til å etablere ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (Ot.prp. nr. 8 (1999-2000)). Ordningen er en alternativ organisering av praktisk bistand til funksjonshemmede med omfattende bistandsbehov. Sosial- og helsedepartementet vil sende ut et eget rundskriv til kommunene i forbindelse med ikrafttredelse av lovendringen. Bestemmelsen er iverksatt fra 1. mai 2000. Det er forutsatt at det øremerkede tilskuddet videreføres i tre år, for å bidra til at kommunene bygger ut ordningen, og at tilskuddet deretter innlemmes i inntektssystemet. Fordi det er vanskelig å anslå den faktiske utvikling av praktiseringen i kommunene, vil Sosial- og helsedepartementet følge utviklingen i de tre årene. Kommunenes sentralforbund (KS) har i konsultasjonsprosessen hevdet at de økonomiske konsekvensene av lovendringene er usikre, og ønsker derfor at disse vurderes på nytt når kommunene har mer erfaring med ordningen.

2.7.5.3 Fastlegeordningen

Innbyggernes rett til å stå på liste hos en lege med fastlegeavtale med kommunen, til å bytte fastlege og til å få en ny vurdering av helsetilstanden hos en annen enn fastlegen lovfestes, jf. Ot.prp. nr. 99 (1998-99) og Innst. O. nr.49 (1999-2000). Den mer detaljerte reguleringen i ordningen, bl.a. om pasientlistene, reguleres i forskrift. Det er overlatt til partene (Kommunenes Sentralforbund, Oslo kommune, Den norske lægeforening og i noen tilfeller også staten) å regulere forhold gjennom avtaleverket som naturlig hører hjemme i den sammenheng. Kommunene skal som hovedregel inngå individuelle avtaler med fastlegene.

Trygdeetaten får det administrative ansvaret for etablering og føring av fastlege- og pasientlister. Innbyggerne vil ha mulighet til å velge fastlege på tvers av kommunegrensene. Alle leger som praktiserer allmennmedisin vil ha rett til avtale som fastlege under nærmere beskrevne forutsetninger. Kommunen kan stille som vilkår at fastleger påtar seg listeansvar for 1 500 innbyggere ved full kurativ praksis. I tillegg kan kommunen med hjemmel i forskrift stille vilkår om deltakelse i offentlig legearbeid, legevaktordninger og veiledning av turnusleger. Partene har i oppgave å ivareta behovet for samarbeid i kommunen gjennom lokale samarbeidsorgan.

Fastlegeordningen bygger på privat praksis som hovedmodell. Kommunen vil betale legene for listeansvar i form av basistilskudd etter pasientlistens lengde. Kommunenes utgifter til legetjenesten blir dermed avhengig av antall innbyggere i kommunen. Statens andel av finansieringen vil skje gjennom refusjoner. I tillegg vil legen få egenbetaling fra pasientene. Det legges opp til at egenbetaling for pasienter som går til konsultasjon hos leger med fastlegeavtale med kommunen blir som i dagens system, pasienter som velger å stå utenfor fastlegeordningen må betale en høyere egenandel.

Basistilskuddet (kommunenes andel av finansieringen) skal i gjennomsnitt utgjøre 30 prosent av legens inntekt, mens stykkpris andelen (refusjon og egenandeler) skal utgjøre 70 prosent. Dagens fastlønnstilskudd vil opphøre med innføring av fastlegeordningen, og vil for leger som inngår fastlegeavtale med fastlønn erstattes av refusjon.

Fastlegeordningen skal nå gjennomføres fra 1. juni 2001, jf. St. prp. nr. 61 (1999-2000). Kommunenes sentralforbund, Den norske legeforening og staten er enig om at gjennomføringstidspunktet for fastlegeordningen utsettes. Årsaken til utsettelsen er at de sentrale forhandlingene om fastlegeavtalene ikke er avsluttet innen begynnelsen av mai, som var en forutsetning for at ordningen skulle kunne gjennomføres fra 1. januar 2001.

Partene er enige om å fortsette forhandlingene så snart vårens inntektsoppgjør er i havn. Avtaleverket i tilknytning til fastlegeordningen er omfattende. For å sikre en smidig gjennomføring av fastlegeordningen var det nødvendig med mer tid til forhandlingene for å få alle bitene på plass. De bevilgningsmessige endringene som følge av innføring av fastlegeordningen vil bli forelagt for Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2001.

2.7.5.4 Omorganisering av det statlige ansvaret for forebygging av rusmiddelproblemer

En større del av ressursene i det forebyggende arbeidet bør flyttes nærmere kommunene, slik at tiltakene bl.a. kan tilpasses lokale forhold. Sosial- og helsedepartementet vil derfor gjennomføre en omorganisering av det statlige ansvaret for forebygging av rusmiddelproblemer, jf. St. prp. nr. 61 (1999-2000). Oppgaver vil bli flyttet fra Rusmiddeldirektoratet, og til andre aktører.

Ansvar og ressurser skal overføres til de regionale kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål. Innsatsen i kommunene skal styrkes gjennom kompetansesentrene. Hovedoppgaven til sentrene i dag er å gi etterutdanning til nøkkelpersonell i kommunene, og å videreutvikle de spesialiserte tjenestene for rusmiddelmisbrukere på andrelinjenivå. Kompetansesentrene skal nå i tillegg ha i oppgave, i samarbeid med kommunene, å drive metodeutvikling og bidra til kompetanseheving på forebyggingsområdet blant førstelinjepersonell, og gi råd til departementet om videreutvikling av den nasjonale rusmiddelpolitikken. Det legges opp til at kompetansesentrene skal samarbeide nært med kommunene, fylkesmennene, fylkeslegene og statens utdanningskontorer.

Det tas sikte på at omorganiseringsarbeidet kan gjennomføres gradvis fra 1. oktober i år, og endelig fra 1. januar 2001. Det vises for øvrig til nærmere omtale i St. prp. nr. 61 (1999-2000) Revidert nasjonalbudsjett for 2000.

2.7.5.5 Statlige veiledende normer for økonomisk sosialhjelp

Som en oppfølging av St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga, har Sosial- og helsedepartementet igangsatt et forberedende arbeid med å utrede og utforme statlige veiledende normer for økonomisk sosialhjelp. Sosial- og helsedepartementet kan med hjemmel i lov om sosiale tjenester mv. § 5-1, gi veiledende retningslinjer om stønadsnivå i form av veiledende normer.

Formålet med statlige veiledende normer er å bidra til å minske vilkårlige forskjeller i utmålt stønad innenfor hver enkelt kommune og mellom kommuner, når disse forskjellene ikke har sin årsak i forskjellig behov hos mottakerne.

Det økonomiske ansvarsprinsipp om at det forvaltningsnivå som har det lovfestede ansvaret for en tjeneste også skal ha det økonomiske ansvaret, vil fortsatt ha gyldighet innenfor et system med statlige veiledende normer.

Kommunene vil selv kunne velge grad av tilpasning til en statlig veiledende norm. Det er forutsatt at en harmonisering til statlige veiledende normer skal skje innenfor en provenynøytral ramme for kommunesektoren sett under ett. Dette betyr at en innføring av statlige veiledende normer ikke bør påvirke den samlede økonomiske rammen for statlige overføringer til sektoren.

Sosial- og helsedepartementet arbeider etter en framdriftsplan hvor det, avhengig av Stortingets behandling av St.meld. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga, tas sikte på at statlige veiledende normer kan gjøres gjeldende fra 1. januar 2001. Kommunenes sentralforbund har i konsultasjonene mellom staten og kommunesektoren uttrykt ønske om å bli trukket inn i det videre arbeidet med denne saken.

2.7.5.6 Plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus

Stortinget har ved behandlingen av St.prp. nr. 61 (1997-1998) Om Nasjonal kreftplan og plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus vedtatt en plan for investeringer i IT- og medisinsk teknisk utstyr i sykehus. Medregnet fylkeskommunenes medfinansiering legges det opp til om lag 5,3 milliarder kroner til investeringer i utstyr i perioden. Det er etablert en statlig refusjonsordning for dokumenterte utgifter til medisinsk teknisk utstyr på 60 prosent i perioden.

I St.prp. nr. 61 (1999-2000) er det foreslått å forlenge planperioden med to år innenfor den samme totale statlige bevilgningsrammen på 2.960 millioner kroner. Dette betyr at de årlige bevilgningene blir mindre, men strekker seg over en lengre periode.

Fra 1999 ble det overført 374 millioner kroner til år 2000. De store overføringene på denne tilskuddsordningen skyldes at midlene først kommer til utbetaling året etter, basert på revisorattesterte regnskap. Refusjoner for investeringer gjort i inneværende år blir utbetalt i mai 2001. Bevilgningen for 2000 foreslås satt ned med i alt 540 millioner kroner i Revidert nasjonalbudsjett. Dette vil redusere det beløp som ellers måtte overføres fra 2000 til 2001. Reduksjonen i bevilgningen for inneværende år betyr også at det vil bli 300 millioner kroner mindre til statlige utstyrsrefusjoner i 2001 enn tidligere lagt opp til i utstyrsplanen. Dette innebærer at fylkeskommunene allerede for inneværende år må planlegge med et lavere investeringsnivå enn tidligere, tilsvarende 300 millioner kroner i statlige refusjoner. Den økonomiske situasjonen for fylkeskommunene tilsier tilpasninger både på drifts- og investeringssiden. Den lavere investeringstakten som det nå legges opp til legger mindre press på fylkeskommunal økonomi.

2.7.5.7 Nasjonal kreftplan 1993-2003

Ved behandlingen av St.prp. nr. 61 (1997-1998) Om Nasjonal kreftplan og plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus, sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag om en total offentlig satsing over en 5-års periode på i overkant av 2 milliarder kroner, hvorav 1 milliard kroner skal benyttes til økte driftsutgifter og i overkant av 1 milliard kroner til investeringer. Refusjon gjennom kapitalrefusjonsordningen er inkludert i det statlige investeringsbeløpet. Det er viktig at kreftbehandling ses på som en del av det ordinære behandlingstilbudet, og at det ikke legges opp til noen form for særomsorg for denne pasientgruppen. Kreftplanen er derfor rettet mot de særlige flaskehalser/kompetanseområder som må styrkes for å bedre tilbudet innenfor kreftområdet.

I 1999 ble det bevilget 135 millioner kroner til kreftplanen. I 2000 ble bevilgningen økt med 150 millioner kroner til 285 millioner kroner. Regjeringen vil komme tilbake til bevilgning for 2001 i St.prp. nr.1 (2000-2001).

2.7.5.8 Regionsykehustilskuddet

Ny lov om spesialisthelsetjeneste trer i kraft fra 1.januar 2001. I henhold til lovens § 6-4 vil en del av regionsykehustilskuddet utbetales direkte til det enkelte regionsykehus, og ikke til fylkeskommunen, som i dag. Dette vil gjelde tilskudd til særskilte funksjoner, tilskudd til undervisning og tilskudd til forskning. Tilskudd til basiskostnader vil som tidligere gå til fylkeskommunen.

2.7.5.9 Private laboratorier og røntgeninstitutt

Overgangsperioden for finansiering av private laboratorier og røntgeninstitutt utløper 1. juli 2000. Fylkeskommunene står da fritt til å velge om og med hvilke laboratorier og røntgeninstitutt de ønsker å inngå avtaler med.

2.7.5.10 Ny lov om fylkeskommunale sykehusselskaper

Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) Om lov om fylkeskommunale sykehusselskaper ble fremmet for Stortinget den 22. desember 1999. Lovforslaget er en oppfølgning av utredningen om tilknytningsformer for offentlige sykehus i NOU 1999:15.

Lovforslaget regulerer en ny tilknytningsform som åpner for selskapsorganisering av fylkeskommunalt eide sykehus. Fylkeskommunen må treffe uttrykkelig vedtak dersom loven skal gjelde for et konkret sykehus. Lovforslaget pålegger ikke fylkeskommunene noen plikter og påfører således heller ikke fylkeskommunene utgifter. Det foreslås at Sosial- og helsedepartementet skal godkjenne opprettelse av fylkeskommunale sykehusselskaper. Tilknytningsformen kan kun brukes for sykehus som er fullt ut eid av én fylkeskommune. Det åpnes ikke for eierskap til deler av virksomheten.

Siktemålet er å gi fylkeskommunene en mulighet for en større grad av handlefrihet for sykehusledelsen samtidig som overordnet styring, offentlig innsyn og forvaltningsrettslige prinsipper blir ivaretatt. Modellen gir også mulighet for et tydeligere skille mellom oppdragsgiver og gjennomfører av sykehustjenester. Forvaltningsloven og offentlighetsloven vil gjelde for sykehusselskaper.

Fylkeskommunens styring av sykehus formaliseres. Eiermyndigheten utøves gjennom et selskapsmøte. Fylkestinget selv er selskapsmøte med mindre det overlater det til fylkesordfører eller fylkeskommunens administrasjonssjef. Hvis fylkeskommunen har parlamentarisk styringsform, kan det overlates til fylkesrådet.

Sykehusselskap ledes av et styre og en daglig leder som får et selvstendig ansvar for driften og resultatet. Styrets myndighet begrenses imidlertid av en rekke bestemmelser som legger myndighet til fylkeskommunen som eier. Blant annet inngår fylkeskommunen tariffavtale med de ansattes organisasjoner på vegne av sykehusselskapet. Tariffmyndigheten kan delegeres til sykehusselskapet. Sykehusselskap er en selvstendig rettslig og økonomisk enhet (eget rettssubjekt) som er adskilt fra fylkeskommunen. Sykehusselskap får selv rettigheter, kan selv inngå avtaler og få partsstilling overfor domstolen og andre myndigheter. Tilknytningsformen legger til rette for bruk av kontrakter som grunnlag for levering av sykehustjenester. Gjennom inngåelse av kontrakter kan fylkeskommunen stille krav til sykehusets ytelser.

Fylkeskommunen som eier får en stor grad av kontroll over sykehusselskapets økonomiforvaltning, blant annet gjennom vedtakelse av sykehusselskapets årsbudsjett. Økonomibestemmelsene for sykehusselskap tilsvarer etter lovforslaget i hovedsak økonomibestemmelsene i kommuneloven og fylkeskommunen blir fullt ut ansvarlig for sykehusselskapets gjeld.

2.7.5.11 Innføring av de nye helselovene

Stortinget vedtok i fjor fire nye helselover:

• Lov 2. juli 1999 nr 61 om spesialisthelsetjenesten

• Lov 2. juli 1999 nr 62 om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern

• Lov 2. juli 1999 nr 63 om pasientrettigheter

• Lov 2. juli 1999 nr 64 om helsepersonell

De nye helselovene vil tre i kraft samtidig tidlig i 2001.0 I St.prp. nr. 1 (1999-2000) ble det varslet at pasientrettighetsloven etter planen skulle tre i kraft i løpet av år 2000. En slik delt ikrafttredelse vil kunne skape uklarhet og misforståelser i forhold til hvilke bestemmelser som er trådt i kraft og hvilke bestemmelser som ikke er trådt i kraft. Lovene har store kontaktflater med hverandre. Sosial- og helsedepartementet har derfor etter en nærmere vurdering kommet til at det vil være en uheldig løsning å la pasientrettighetsloven tre i kraft på et tidligere tidspunkt enn de øvrige lovene.

Høringsinstansene har jevnt over gitt uttrykk for at lovene vil kreve flere ressurser. Sosial- og helsedepartementets vurderinger ved fremleggelse av lovpakken i 1998 var at tiltakene i hovedsak vil ha moderate økonomiske konsekvenser. Sosial- og helsedepartementet er fortsatt av denne oppfatning. For det første vil en rekke av lovendringene i den samlede helselovpakken føre til en bedre total ressursbruk gjennom bedre planlegging og administrasjon av tjenestene. For det andre er noen av de nye lovbestemmelsene av en slik karakter at de helt eller delvis formaliserer etablert praksis. I tillegg vil bevilgningene til sykehussektoren og til gjennomføring av opptrappingsplanen for psykisk helse legge til rette for gjennomføring av tiltakene i de nye helselovene. Som nevnt i lovproposisjonene vil det imidlertid for enkelte av bestemmelsene i lovpakken måtte gis mer detaljerte pålegg i forskrifter. I disse tilfellene vil de økonomiske og administrative konsekvenser dels avhenge av hvordan forskriftene utformes. Sosial- og helsedepartementet arbeider med utformingen av forskrifter hjemlet i helselovene. De økonomiske og administrative konsekvensene vil vurderes i forbindelse med utformingen av de enkelte forskriftene og de vil bli gjenstand for vurdering etter ikrafttredelse. Utkast til en del av forskriftene har vært ute på høring. Sosial- og helsedepartementet tar sikte på å sende utkast til forskrifter på høring fortløpende.

Det er lovene om pasientrettigheter og om spesialisthelsetjenesten som har størst potensiale for økonomiske og administrative konsekvenser. I Ot.prp. nr. 12 (1998-99) Lov om pasientrettigheter nevenes følgende bestemmelser i tillegg til fritt sykehusvalg og rett til behandling som substansielt nye med mulige økonomiske og administrative konsekvenser:

• rett til vurdering

• rett til fornyet vurdering

• rett til medvirkning og informasjon

• klageregler

• pasientombud

I Ot.prp. nr. 10 (1998-99) Lov om spesialisthelsetjenesten nevnes følgende bestemmelser som substansielt nye med mulige økonomiske og administrative konsekvenser:

• individuelle planer

• rett til informasjon

• melding til fylkeslegen av avvikshendelser

• særskilte regler for barns opphold i institusjon

• pasientansvarlig lege

• egenbetaling for pasienter som ikke møter til avtalt tid

• veiledningsplikt overfor kommunehelsetjenesten

I forbindelse med den nye prøveordningen med konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren har Kommunenes sentralforbund signalisert at de ønsker å bli konsultert i det videre arbeidet med disse lovene/forskriftene.

2.7.5.12 Omlegging av gjestepasientordningen

En omlegging av dagens gjestepasientoppgjør ble varslet i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2000. Arbeidet med dette har imidlertid blitt forsinket, og Sosial- og helsedepartementet tar nå sikte på å gjennomføre en omlegging av gjestepasientoppgjøret fra dagens kurdøgnpriser til DRG-baserte oppgjør fra 1.1.2001.

Den største fordelen ved å tilpasse gjestepasientprisene til DRG-kostnader, er at alle stykkprisutbetalinger for sykehusopphold baseres på samme prinsipp: betaling per pasient korrigert for pasienttyngde. Videre er DRG-systemet mer differensiert enn dagens gjestepasientsatser, og gjenspeiler i større grad de faktiske behandlingsutgiftene. Ved at man går bort fra kurdøgnpriser basert på liggetid, motiverer man også i større grad til kostnadseffektivitet i pasientbehandlingen.

Det tas sikte på at fylkeskommunene, som i dag, kan inngå egne avtaler om kjøp av lokal- og sentralsykehusfunksjoner. Sosial- og helsedepartementet har en dialog med Kommunenes sentralforbund i forbindelse med forslag til omlegging.

2.7.5.13 Oppfølging av St.meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring

Sosial- og helsedepartementet arbeider med forslag til ny finansieringsordning for opptreningsinstitusjonene. Det er nedsatt en arbeidsgruppe, hvor bl.a. Norske opptreningsinstitusjoner (NOPI) deltar, som skal utarbeide forslag til ny finansieringsordning. Sosial- og helsedepartementet vil legge vekt på at tilbudet ved opptreningsinstitusjonene skal ses i sammenheng med fylkeskommunale tilbud, og være en del av et helhetlig tilbud til pasienten. Det vil i budsjettforslaget for 2001 legges frem forslag til ny finansieringsordning for opptreningsinstitusjonene.

En arbeidsgruppe har foretatt en gjennomgang av de fire spesielle helseinstitusjonene Beitostølen helsesportsenter, Valnesfjords helsesportssenter, Hernes institutt og Attføringssenteret i Rauland. I samsvar med sosialkomiteens merknader har arbeidsgruppen også gjennomgått Hauglandsenteret og CatoSenteret. Arbeidsgruppens rapport er sendt på høring med høringsfrist 1. juni 2000. Sosial- og helsedepartementet vil i St.prp. nr.1 for 2001 vurdere behovet for nye institusjoner der staten dekker 100% av godkjente driftsutgifter.

2.7.5.14 Ny apoteklov

Ny apoteklov, jf. Ot.prp. nr. 29 (1998-1999) er behandlet av Stortinget, jf. Innst. O. nr. 52 (1999-2000) og Besl. O. nr. 70 (1999-2000). Loven ventes å tre i kraft i 2001, og vil da avløse gjeldende apoteklov av 21. juni 1963 nr. 17.

Etter den nye lovens § 2-4 kan eierkonsesjon til apotek gis til «kommuner og fylkeskommuner, og til foretak som eies helt av en kommune eller fylkeskommune». Dette betyr at kommuner og fylkeskommuner har anledning til å søke om å få gå inn på eiersiden i apotekmarkedet på lik linje med private aktører.

For sykehusapotek bestemmer den nye lovens § 2-5 første ledd at disse enten kan eies direkte av fylkeskommunen eller av foretak som eies helt av fylkeskommunen. Omgjøring av sykehusapotek til foretak forutsetter imidlertid tillatelse fra konsesjonsmyndigheten. Om tillatelse skal gis, beror etter § 2-5 på et fritt forvaltningsskjønn. Etter den nye lovens § 2-5 annet ledd kan konsesjon til sykehusapotek i særlige tilfelle også gis til privat søker.

Forutsetningen for apotekkonsesjon til kommuner og fylkeskommuner er at konkurransen med private aktører skal skje på like vilkår, uten noen form for kryssubsidiering fra kommunen eller fylkeskommunen.

Loven oppstiller ingen begrensninger med hensyn til hva slags kommunalt eller fylkeskommunalt eide foretak som kan eie sykehusapotek og andre apotek. Foretakets type kan imidlertid være et moment ved avveiningen av om konsesjon skal gis.

Kommunen vil etter lovens § 2-6 være høringsinstans i alle saker om etablering av nye apotek. Etter samme bestemmelse plikter dessuten kommunen å ta opp spørsmålet om opprettelse av apotek med konsesjonsmyndigheten dersom kommunens behov for apotektjenester ikke er dekket. Blant lovens virkemidler for å sikre apotekdekningen i distriktene, er adgang etter § 2-2 siste ledd til å innføre etableringskontroll i sentrale områder (konsesjonstak). Loven har også hjemmel i § 2-8 for å sette etablering eller overtakelse av apotek i et næringssvakt område som vilkår for å gi konsesjon til etablering i et næringssterkt område. Videre vil driftsstøtteordningen for distriktsapotek bli videreført.

2.7.5.15 Lov om helsemessig og sosial beredskap

Sosial- og helsedepartementet fremla 25. juni 1999 Ot.prp. nr. 89 (1998-99) Om lov om helsemessig og sosial beredskap. Hensikten med proposisjonen er å heve beredskapsnivået på helse- og sosialsektoren. Sentralt i forslaget er en plikt til å utarbeide beredskapsplan for helse- og sosialtjenestene. Forslaget innebærer en konkretisering og presisering av de forpliktelser som allerede er pålagt gjennom gjeldende lovgivning på området, herunder lov om helsemessig beredskap av 2. desember 1955 nr. 2. Forslaget vil derfor ikke resultere i behov for ytterlige ressurser. Etter Stortingets behandling vil det bli utarbeidet forskrifter til loven. Forskriftene vil bli sendt på høring på vanlig måte.

2.7.6 Justisdepartementet

2.7.6.1 Ny lov om pasientskadeerstatning

Justisdepartementet fremmet forslag til ny lov om pasientskadeerstatning 18. desember 1998 (Ot.prp. nr. 31 (1998-99)). I dag gjelder en midlertidig, avtalebasert ordning med erstatning for pasientskader, som er finansiert ved fylkeskommunale og statlige tilskudd. Lovforslaget bygger i store trekk på den midlertidige ordningen, men innebærer enkelte utvidelser i anvendelsesområdet. Ordningen er fortsatt tenkt finansiert ved tilskudd fra det offentlige, etter nærmere bestemmelser av Kongen. Det forutsettes i proposisjonen at kommunesektoren skal kompenseres for merutgiftene ved lovfestingen. Lovforslaget ligger til behandling i Stortingets sosialkomite, som avventer en tilleggsproposisjon med tekniske tilpasninger av lovforslaget til den vedtatte helsereformen. Tilleggsproposisjonen er varslet lagt frem for Stortinget i mai 2000. Det er usikkert når Stortinget vil kunne behandle proposisjonene. Etter vedtakelsen av lovendringene vil det ta noe tid å utarbeide forskrifter til loven. Ikrafttredelse kan skje tidligst 1. juli 2001, men anslaget er usikkert.

3 Konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren

3.1 Innledning

I Kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 varslet Bondevik-regjeringen at en fram til kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ville vurdere en utvidelse av ordningen med drøftingsmøter mellom staten og Kommunenes Sentralforbund (KS) i retning av en konsultasjonsordning. Bondevik-regjeringen satte ned en arbeidsgruppe for å utrede et opplegg for konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren om de årlige kommunaløkonomiske opplegg. Arbeidsgruppen hadde deltakelse på administrativt nivå fra Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Miljøverndepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, samt KS. Arbeidsgruppen la fram sin rapport den 17. januar 2000.

Regjeringen har fulgt opp dette arbeidet, og har iverksatt en prøveordning med konsultasjoner i forbindelse med statsbudsjettarbeidet.

3.2 Hovedprinsipper for konsultasjonsordningen

Regjeringen har lagt følgende hovedprinsipper til grunn for konsultasjonsordningen:

Tidsplanen for konsultasjonsordningen vil følge fasene i arbeidet med statsbudsjettet. Som normalordning holdes det konsultasjonsmøter i forkant av regjeringens budsjettkonferanser i mars, april og august. Et fjerde og avsluttende møte holdes like etter at statsbudsjettet legges fram i oktober.

Formålet med konsultasjonsmøtene i mars og april er å komme fram til en felles forståelse av den faktiske situasjonen for kommunesektoren. Dette vil, sammen med rammene for og de viktigste prioriteringene innenfor det totale finanspolitiske opplegget, utgjøre en del av grunnlaget for fastsettingen av inntektsrammen for kommunesektoren det etterfølgende år, og de viktigste prioriteringene innenfor denne rammen. Det tredje konsultasjonsmøtet holdes i august. Her drøftes bl.a. hvilken utvikling i tjenestetilbudet en kan forvente i kommunesektoren, gitt den inntektsramme som er varslet i Kommuneøkonomiproposisjonen. Et fjerde konsultasjonsmøte blir avholdt like etter fremleggelsen av statsbudsjettet i oktober. Her utarbeider partene et felles dokument som skal legges frem som resultatet av konsultasjonene. Et revidert fellesdokument legges eventuelt fram etter Stortingets behandling av budsjettet. Dokumentet vil ikke være juridisk bindende.

I konsultasjonene vil det delta politikere fra Kommunal- og regionaldepartementet (leder), Sosial- og helsedepartementet, Finansdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet Barne- og familiedepartementet, Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet. Andre departementer trekkes inn etter behov. KS møter med 4-6 politikere. Møtene forberedes av et sekretariat ledet av Kommunal- og regionaldepartementet, og med deltakelse fra de nevnte departementene og KS. Regjeringen vil bli orientert om konsultasjonene på en hensiktsmessig måte i de etterfølgende budsjettkonferanser.

En god konsultasjonsordning krever at KS trekkes systematisk inn i fagdepartementenes utredningsarbeid på et tidlig tidspunkt. Tallgrunnlag og faktiske forhold knyttet til enkeltsaker må så langt som mulig avklares bilateralt mellom KS og de enkelte departementer. Konsultasjonene tar ikke sikte på å avklare den økonomiske rammen for kommunesektoren. De vil avklare hvilke oppgaver kommunesektoren kan løse innenfor den inntekstrammen Regjeringen legger opp til. Fortrolig budsjettmateriale drøftes ikke i slike konsultasjoner.

3.3 Formålet med konsultasjonene

Konsultasjonene må bygge på en felles forståelse av at det er Stortingets og regjeringens ansvar å fastsette de nasjonale økonomiske og politiske målene for kommunesektoren. Konsultasjonene har således ikke til hensikt å redusere mulighetene for nasjonal styring, men siktemålet er å gjøre styringen mer hensiktsmessig.

Regjeringen mener at konsultasjonsordningen kan bidra til å:

• skape en felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om de oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme

• redusere statlig styring gjennom regelverk og øremerking av midler ved enighet om prioriteringer av kommunesektorens ressurser

• gi mer effektiv ressursbruk og styrke lokaldemokratiet ved å øke den lokale friheten i oppgaveløsningen

• gi kommunesektoren mer stabile og forutsigbare rammebetingelser

• bedre informasjonsgrunnlaget for Regjeringens og Stortingets utforming av den nasjonale styringen av kommunesektoren

• gi gjennomsiktighet ved at metodikk og kalkulasjoner er forståelige, konsistente og etterprøvbare.

Regjeringen tar sikte på en gradvis utvikling av ordningen etter hvert som en vinner erfaring. Det nye opplegget vil bli evaluert høsten 2000, med tanke på ordinær iverksetting fra budsjettåret 2002.