Del 2
Inntekts- og finansieringssystemet

4 Bakgrunn for gjennomgangen og sammendrag

4.1 Sammendrag

Inntekts- og finansieringssystemet

Stortinget gjorde i 1999 fem vedtak som berørte inntekts- og finansieringssystemet. I denne proposisjonen legger departementet derfor opp til en gjennomgang av inntektssystemet og kommunesektorens finansieringssystem. Gjennomgangen er basert på de erfaringer som er høstet etter omleggingen i 1997 og avviklingen av selskapsskatten i 1999.

Inntektssystemets overordnede målsetting er å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for å kunne gi et likeverdig kommunalt tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet. Dette betyr ikke at alle kommuner skal ha like inntekter, men at alle kommuner skal gis forutsetninger til å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. I hovedsak er det tre områder der det er behov for utjevning. For det første er det en betydelig variasjon i skatteinntekter mellom kommuner. For det andre varierer de faktiske behov for kommunale tjenester mellom kommuner og fylkeskommuner. For det tredje tilsier regionalpolitiske hensyn at det er behov for utjevning. I en del utkantkommuner og de nordnorske fylkene vil det være behov for en sterk offentlig sektor for å motvirke svingninger i økonomien og et dårlig utbygd privat tilbud.

Som del IV i denne proposisjonen viser, er det til dels betydelige forskjeller i tjenestetilbudet kommuner og fylkeskommuner i mellom. Departementet vil peke på at den viktigste årsaken til forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene er forskjeller i inntektsnivå. Som et virkemiddel for å oppnå en jevnere inntektsfordeling og et mer rettferdig inntektssystem som i større grad gir kommuner og fylkeskommuner muligheter til å gi et mer likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, legges det i denne proposisjonen fram forslag til endringer.

Det foreslås gradvise endringer i perioden 2002-2007 både innenfor inntektsutjevningen, utgiftsutjevningen, tapskompensasjonsordningen og fordelingen mellom skatte- og overføringsinntekter:

• Tapskompensasjonsordningen består av et regionaltilskudd til kommunene og en ordning med ekstraordinært skjønn til kommuner og fylkeskommuner. Det foreslås her å avvikle ordningen med ekstraordinært skjønn for kommuner og fylkeskommuner.

• Ved siden av et eksisterende bosettingskriterium (beregnet reisetid) i kostnadsnøkkelen for kommunene, foreslås det å innføre to nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene.

• Andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatter foreslås å øke til om lag 50 prosent, gjennom en gradvis opptrapping av skatteandelen ved at den kommunale og fylkeskommunale skattøren økes. Tilsvarende reduseres kommunesektorens rammeoverføringer.

• Det foreslås å legge økt vekt på inntektsutjevning, gjennom å omfordele en større andel av sektorens skatteinntekter. Det foreslås at trekkgrensen for kommunene settes til 130 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger, med en trekkprosent på 50 prosent.

Det vises til de etterfølgende kapitler for en nærmere gjennomgang av disse endringene, og for redegjørelse av de foreslått kompensasjonsordningene gjennom skjønn, hovedstadstilskudd og Nord-Norgetilskuddet.

4.2 Bakgrunn for gjennomgangen

Utgangspunktet for dagens inntektssystem og finansieringssystem er NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner (Inntektssystemutvalgets 1. delutredning) og NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren (Inntektssystemutvalgets 2. delutredning). Utredningene ble fulgt opp i St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 mv. og i St.prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 m.v.

For å motvirke at enkelte kommuner og fylkeskommuner fikk en nedgang i sine inntekter som resultat av de foreslåtte endringene, vedtok Stortinget ved behandling av St.prp. nr. 55 omfattende kompensasjonsordninger. Disse ordningene trappes opp med 2001 som foreløpig siste år. Det er derfor et behov for å få en avklaring med hensyn til om de etablerte kompensasjonsordningene skal videreføres.

Inntektssystemutvalget foreslo i sin 1. delutredning at departementet burde arbeide videre med hensyn til forbedringer av dagens kostnadsnøkler. I denne proposisjonen er det redegjort for de prosjektene departementet arbeider med.

Stortinget gjorde i 1999 5 vedtak som berører Inntektssystemet. Ved behandling av Innst.S. nr. 220 (98-99) fra Kommunalkomiteen om kommuneøkonomien 2000 m.v. ble det gjort følgende vedtak:

• «Stortinget ber regjeringen utrede og senest i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 komme tilbake til Stortinget med forslag om hvordan tapskompensasjonsordningen skal håndteres etter at overgangsordningen er slutt i 2001.»

• «Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om at kommuner som frivillig slås sammen, ikke skal få redusert statlige overføringer som følge av kommunesammenslåingen. Regjeringen må også vurdere for hvor lang tid dette skal gjelde.»

I tillegg ble det i samme innstilling tatt inn følgende flertallsmerknad:

«Komiteens flertall, medlemmer fra AP, KRF, Sp og SV, mener at dersom det skulle vise seg at nye beregninger eller endrede forutsetninger, f.eks. lavere inntektsskatt, skulle føre til at flere kommuner enn de som fremgår av proposisjonen taper på å gjøre selskapskatten statlig, vil flertallet be om at disse også blir kompensert på lik linje med andre tapskommuner.»

I samme innstilling sier en samlet komité videre:

«Komitéen ber regjeringen gjennomgå hvordan endringene i forhold til Rattsø I og Rattsø II har slått ut for kommunene. Komitéen mener det nå er viktig at vi får en samlet fremstilling av hvordan totalbildet nå ser ut, og vil be Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en slik oversikt.»

Komitéen uttaler også at den:

«støtter departementets vurdering om at det er en fordel at store endringer i kostnadsnøklene, av hensyn til forutsigbarheten for kommunesektoren i størst mulig grad gjennomføres samlet.»

Ved behandling av Budsjettinnst.S. nr 5 (1999-2000) ble det gjort følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 om å gjennomgå retningslinjene for den fylkesvise tildelingen av skjønnsmidler til kommunene og fremme forslag som tar hensyn til nye utviklingstrekk og spesielle utslag som lavt nivå på korrigert inntekt, særskilte utgifter som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen og en vanskelig finansiell situasjon.»

«Stortinget ber regjeringen foreta en helhetlig gjennomgang av kompensasjonsordningen for særlig ressurskrevende brukere, med sikte på at den skal bli mest mulig treffsikker og forutsigbar. Stortinget ber også om at regjeringen utreder en særlig topp-finansieringsordning og kommer tilbake til stortinget med dette i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001.»

«Stortinget ber Regjeringen legge frem for Stortinget en gjennomgang og evaluering av inntektssystemet for kommunesektoren. Det må bl.a. legges vekt på å belyse hvilke økonomiske virkninger det har hatt for kommunesektoren at deler av Rattsøutvalgets forslag er gjennomført, i forhold til det som var forutsatt i 1997. Denne gjennomgangen bør legges fram i løpet av våren 2000.»

Når det gjelder det siste vedtak har kommunalkomiteen lagt til grunn følgende premisser:

« . . ..Flere sider av inntektssystemet må gjennomgås, bl. annet hvilke kriterier som kostnadsnøkkelen skal inneholde og vektingen av dem, Nord-Norge tilskudd, hovedstadstilskudd, regionaltilskudd og skjønnstilskudd. Regjeringen må også vurdere de økonomiske effektene av overgangsordningene som er tatt i bruk i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet.»

Departementet legger i denne proposisjonen opp til en gjenomgang av inntektssystemet og kommunesektorens finansieringssystem. Gjennomgangen er basert på de erfaringene som er høstet etter omleggingen av inntektssystemet i 1997 og avviklingen av selskapsskatten som kommunal skatt i 1999. I kapittel 5 gis en historisk gjennomgang av inntektssystemet og finansieringssystemet for kommunene og fylkeskommunene. I kapittel 6 vises fordelingsvirkningene av endringene som ble vedtatt som følge av Inntektssystemutvalgets 1. og 2. delutredning. I kapittel 7 gir departementet sin vurdering av inntektssystemet. Kapittel 8, 9, 10 og 11 beskriver Regjeringens forslag til endringer i inntektssystemet. Forslag til endring i tapskompensasjonsordningen beskrives i kapittel 8, endringer i bosettingskriterier beskrives i kapittel 9, endring i skatteandel beskrives i kapittel 10 og endringer i inntektsutjevningen beskrives i kapittel 11. Fordelingsvirkninger av det enkelte endringsforslag vises i disse kapitlene. I kapittel 12 gis et samlet bilde av de foreslåtte endringene, med samlet fordelingsvirkning. I kapittel 13 omtales arbeidet som er i gang i forbindelse med kostnadsnøkkelen. Til slutt omtales det ordinære skjønnstilskuddet i kapittel 14. Vurdering av rammeoverføringene ved kommunesammenslutninger er behandlet i del 3, kapittel 18.

5 Historisk gjennomgang av inntektssystemet og finansieringssystemet

5.1 Inntektssystemutvalgets 1. delutredning

5.1.1 Oppnevning og mandat

Inntektssystemutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 24. februar 1995. Utvalget skulle gjennomgå inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner og finansieringen av kommunesektoren. Ved oppnevningen ble utvalget bedt om å gi to delutredninger, et med konkrete forslag til endringer i inntektssystemet og et om finansieringen av kommunesektoren generelt. Bakgrunnen for oppnevningen var ønsket om en helhetlig vurdering av inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Inntektssystemet ble innført 1. januar 1986 og hadde tidligere blitt revidert tre ganger.

Professor Jørn Rattsø ledet utvalget. Utvalget besto ellers av representanter fra universiteter, kommuner og fylkeskommuner, fylkesmennene og embetsverket i departementene. Sekretariatet ble lagt til Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Utvalget ble gitt i mandat å foreta en bred faglig gjennomgang av inntektssystemet og eventuelt legge fram forslag til endringer i oppbyggingen og utformingen av systemet. Utvalget skulle også se på kommunenes skatteinntekter i sammenheng med inntektssystemet. Utvalget skulle videre gå igjennom kriterier og vekter i kostnadsnøklene. Det ble også bedt om å vurdere generelt hvordan forholdet mellom øremerkede tilskudd og rammetilskudd bør være for å få en best mulig bruk av kommunenes ressurser. Til slutt ble utvalget bedt om å utrede økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag, og mulige behov for spesielle overgangsordninger. Dette omfattet beregninger av de økonomiske konsekvensene for den enkelte kommune og fylkeskommune.

Utvalget valgte å konsentrere seg om en gjennomgang av grunnlaget for utgifts- og inntektsutjevningen i 1. delutredning. Utvalget la fram sin 1. delutredning 11. januar 1996.

5.1.2 Hovedelementene i utvalgets forslag

Prinsippene i utgiftsutjevningen

Inntektssystemets overordnete målsetting er å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for å kunne gi et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet. Dette betyr ikke at kommunene skal ha like inntekter, men at alle kommuner skal gis like forutsetninger til å gi innbyggerne et likeverdig tilbud. Det lokale prioriteringene er opp til den enkelte kommune og fylkeskommune. Behovene varierer mellom kommunene. En kommune med relativt sett mange eldre og mange skolebarn vil ha behov for mer ressurser enn en kommune med relativt sett få eldre og få skolebarn. Målsettingen med analysene som ligger bak kostnadsnøkkelen, er å finne objektive mål på behovsforskjellene.

Utgiftsutjevningen i inntektssystemet skjer ved hjelp av kostnadsnøklene. Disse er basert på objektive kriterier, som den enkelte kommune ikke kan påvirke. Kriteriene fanger både opp variasjoner i etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester og kostnadsforskjeller i produksjonen av tjenestene. Det viktigste elementet i kostnadsnøkkelen både for kommuner og fylkeskommuner er alderskriteriene.

Nye kostnadsnøkler

Utvalget gjorde et omfattende analysearbeid for å forbedre grunnlaget for utgiftsutjevningen. Den viktigste metoden var statistiske regresjonsanalyser. Metoden er egnet for å avdekke systematiske sammenhenger mellom kommunenes faktiske ressursbruk og ufrivillige kostnadsforhold og befolkningsfaktorer. Utvalget baserte seg også på normative modeller når det gjelder grunnskole og samferdsel. I tillegg ble det tatt hensyn til en politisk norm, omfangsforskriften, når det gjelder videregående opplæring. Analysene bygget i hovedsak på data fra kommuneregnskapene. Utvalget gikk både igjennom tidligere analyser og foretok nye analyser av beregnet utgiftsbehov på de samme områdene.

Kostnadsnøkkelen for kommunene dekker kommunal administrasjon, helse- og sosialtjenesten og grunnskolen. Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene dekker videregående opplæring, helsetjenesten og samferdsel. På alle disse områdene ble det foretatt delanalyser. Disse analysene resulterte i nye delkostnadsnøkler, som så ble vektet i forhold til hverandre for å finne en samlet kostnadsnøkkel for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene.

Sosiale kriterier fikk større vekt i de nye kostnadsnøklene enn tidligere. Dette gjaldt både for kommunene og fylkeskommunene. En annen viktig endring for kommunene var lavere vekt på basiskriteriet, som er et likt beløp pr kommune. Dessuten ble de særskilte tilskuddene til storbyene og kommunene i Troms og Finnmark tatt ut av kostnadsnøkkelen. Et hovedresultat av omleggingen var at utvalgets forslag reduserte forskjellene i beregnet utgiftsbehov pr innbygger kommunene imellom.

Det var kommunene i Østfold, Akershus, Buskerud og Vestfold som fikk størst økning i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger som følge av de nye kostnadsnøklene.

Den sterkeste reduksjonen i beregnet utgiftsbehov fikk kommunene i Troms, Finnmark og Sogn og Fjordane. Endringene var størst for Finnmarkskommunene.

Kommuner med under 5 000 innbyggere tapte på omleggingen. Av disse igjen tapte kommuner med under 1 000 innbyggere i gjennomsnitt mest. Det var de mellomstore byene som i størst grad vant på utvalgets forslag til omlegging av kostnadsnøkkelen.

Fullt gjennomslag av kriterieendringer

Utvalget foreslo at kriterieendringer, det vil si endringer i befolkningssammensetning, sosiale kriterier osv., får gjennomslag i rammetilskuddet samme år som de finner sted. Tidligere hadde kriterieendringene gjennom overgangsordningen blitt innført over flere år. Endringen var til fordel for vekstkommuner og til ulempe for fraflyttingskommuner.

Inntektsutjevningen

Utvalget mente at hensynet til rettferdighet og utjevning av tjenestetilbudet må tillegges stor vekt i utformingen av inntektsutjevningen. Samtidig bør finansieringen av kommunesektoren ha en lokal forankring. Alle kommuner og fylkeskommuner skulle kunne høste gevinst av å styrke sitt skattegrunnlag. For å ta vare på begge disse målsettinger foreslo utvalget dels en mer omfattende utjevning av skatteinntekter enn tidligere, dels innføring av en delvis kompenasjonsgrad for utjevningen.

Referansenivået avgjør utjevningsambisjonene på inntektsutjevningen, jo høyere referansenivå, jo større overføringer fra skattesterke til skattesvake kommuner. Utvalget foreslo som et hovedalternativ for inntektsutjevningen et referansenivå på 110 prosent for kommuner og 120 prosent for fylkeskommuner. Dette skulle skje i løpet av en opptrappingsperiode på 5 år. Det vil si at alle kommuner skulle ha en referanse for utjevningen på 110 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt for hele landet. Kommuner med skatteinntekter under 110 prosent, minsteinntektskommunene, skulle så få kompensert for 90 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og dette referansenivået. De aller fleste kommuner i landet er minsteinntektskommuner.

Argumentet for en såvidt høy kompensasjonsgrad som 90 prosent, er å sikre en relativt høy utjevning av skatteinntekter. Samtidig vil kommuner og fylkeskommuner som mottar inntektsutjevnende tilskudd beholde 10 prosent av en økning i skatteinntektene for å gi et incitament til egen næringsutvikling. Kommuner med skatteinntekter mellom 110 prosent og 140 prosent av landsgjennomsnitt ble verken trukket eller tilført midler gjennom det inntektsutjevnende tilskuddet. Kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet, ble trukket 50 prosent av det overskytende beløp. Det ble ikke foreslått en liknende trekkordning for fylkeskommunene.

Utvalgets forslag til inntektsutjevning innebar at kommunene i Østfold, Hedmark og de tre nordligste fylkene ville få den største økningen i inntekt pr. innbygger. Oslo og kommunene i Akershus, Rogaland og Hordaland ville få reduserte inntekter, og av disse ville Oslo, Bærum og Stavanger tape mest. De fleste fylkeskommunene ville vinne på omleggingen av inntektsutjevningen. Oslo og Akershus var de fylkeskommunene som ville tape mest.

Overgangsordning

Utvalget mente at en overgangsordning kun burde omfatte reformer for å ta vare på en ny funksjonsfordeling mellom forvaltningsnivåer, innlemminger av øremerkede tilskudd og omfattende endringer i inntektssystemet.

Nord-Norgetilskudd

Ved innføringen av inntektssystemet i 1986, hadde kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge et høyere inntektsnivå enn resten av landet. Inntektsnivået ble videreført ved at de fikk en høyere minsteinntektsgaranti enn i resten av landet. Det var flere grunner til dette. Foruten å unngå en stor grad av omfordeling skulle den høyere minsteinntektsgarantien fange opp vanskelige klimatiske og strukturelle forhold i Nord-Norge. Det var politisk akseptert at den kommunale og fylkeskommunale virksomheten var viktig for hele det økonomiske grunnlaget for bosettingen i den nordligste landsdelen. I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1994 ble minsteinntektsgarantien erstattet med et særskilt tilskudd til kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge. Nord-Norgetilskuddet ble fordelt etter satser pr. innbygger, høyeste satser i Finnmark, lavere i Troms og lavest i Nordland.

Utvalget gikk ikke inn i en realitetsbehandling av Nord-Norgetilskuddet fordi utvalget så på dette som en distriktspolitisk ordning. Utvalget pekte imidlertid på flere momenter som kunne begrunne at Nord-Norgetilskuddet ble opprettholdt på samme nivå: det er viktig å opprettholde bosettingen i Nord-Norge blant annet for å foredle landsdelens ressurser, spesielt fiskeriressursene, på en god måte. Det er videre viktig å opprettholde Norges interesse i nordområdene. En sterk offentlig sektor er også nødvendig for å motvirke svingninger i privat sektor. Overføringene til Nord-Norge skal også motvirke de klimatiske og levekårsmessige ulempene ved å bo i landsdelen.

Skjønnstilskudd

Utvalget mente at skjønnstilskuddet var for stort i forhold til de andre tilskuddene i inntektssystemet. Det la fram en langsiktig målsetting om å halvere størrelsen på skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Men fordi endret kostnadsnøkkel ville føre til omfordeling i inntekter, mente utvalget at nivået på skjønnsmidler burde holdes på samme nivå i de nærmeste årene framover.

5.2 Regjeringens og Stortingets oppfølging av 1. delutredning

Høring

Utvalgets innstilling ble sendt ut på høring. Høringsinstansene var KS, LO, NHO, YS, AF, Norsk Lærerlag og fylkesmannsembetene. 17 av 18 fylkesmenn og alle øvrige høringsinstansene benyttet seg av retten til å uttale seg. I tillegg kom det inn til departementet nærmere 270 uttalelser fra kommuner, fylkeskommuner, regionale råd og organisasjoner. Det var store meningsforskjeller i høringsuttalelsene.

Regionaltilskudd

Regjeringen la fram sine tilrådinger i del II i St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. våren 1996. Denne stortingsproposisjonen hadde en grundig gjennomgang av Inntektssystemutvalgets innstilling. I sitt forslag til nytt inntektssystem la regjeringen i all hovedsak forslaget fra utvalget til grunn.

En viktig endring fra regjeringen var forslaget om å innføre et nytt regionaltilskudd. Regionaltilskuddet ble innført fordi regjeringen mente det var nødvendig å sikre at små utkantkommuner fortsatt skulle ha mulighet til å opprettholde et høyt nivå på tjenestetilbudet. Det ble gitt til kommuner med færre enn 3 000 innbyggere, skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnitt, og som var innen prioriteringsområde for distriktspolitiske virkemidler.

Ekstraordinært skjønn

Videre foreslo regjeringen å øke skjønnsrammen til kommunene og skjønnsrammen til fylkeskommunene. Økningen av skjønnsrammen skulle sikre at ingen kommuner skulle tape på innføringen av det nye systemet og at ingen fylkeskommuner skulle tape mer enn 60 kroner pr. innbygger. Regjeringen foreslo også å videreføre Nord-Norgetilskuddet.

Samlet skulle regionaltilskuddet og ekstraordinært skjønnstilskudd være tilstrekkelig til å kompensere alle tapskommunene fullt ut. Det skulle gis kompensasjon både for opptrappingen av utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen. Kompensasjonen skulle gis over 5 år, fra 1997 til 2001.

Kostnadsnøkler og overgangsordning

Regjeringens synspunkt var at kostnadsnøklene skulle være faglig begrunnet. Den støttet derfor i hovedsak utvalgets forslag til kostnadsnøkler. Men den foretok en mindre justering av kostnadsnøkkelen for grunnskole for kommunene, og foreslo en annen kostnadsnøkkel for lokale ruter for fylkeskommunene enn utvalget.

Regjeringen foreslo også en noe annen overgangsordning enn Inntektssystemutvalget, blant annet på grunnlag av høringsuttalelsen fra Kommunenes Sentralforbund. Utgiftsutjevningen skulle ha en overgangsperiode på 5 år ved systemendringer, oppgaveendringer og innlemminger av øremerkede tilskudd, slik at endringer trappes ned med like store deler i hvert år av 5-årsperioden. Endringer i kriterieverdier skulle imidlertid gis fullt gjennomslag. For inntektsutjevningen ble det foreslått en egen overgangsordning med gradvis opptrapping av referansenivået og gradvis nedtrapping av kompensasjonsgraden over 5 år.

Videre arbeid

Regjeringen fastslo at den ville arbeide videre med problemstillinger knyttet til bl.a. bosetting, klima, psykiatri, rusmiddelomsorg, spesialundervisning, ambulanseutgifter og samferdselssektoren.

Stortingets tilslutning

Ved behandlingen av St.prp. nr. 55 (1995-96) Om Kommuneøkonomien 1997 m.v. i Stortinget sluttet kommunalkomiteens flertall seg til regjeringens forslag til endringer i inntektssystemet. Flertallet pekte på at det nye inntektssystemet på en bedre måte ville utjevne inntekter og utgifter slik at hver enkelt kommune får mulighet til å gi et likeverdig tjenestetilbud. Flertallet ga også sin tilslutning til innføring av et regionaltilskudd og tapskompensasjon gjennom skjønnet.

5.3 Tilskudd til psykisk utviklingshemmede legges inn i inntektssystemet

Ved omleggingen i 1997 ble om lag halvparten av tilskuddet til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede lagt inn i inntektssystemet. Det ble ikke innlemmet etter kostnadsnøkkelen, men lagt utenpå selve systemet med samme fordeling som tidligere. Da Stortinget behandlet St.prp. nr. 55 (1995-96) om regjeringens forslag til innlemming av øremerkete tilskudd ble det understreket at treffsikkerheten ved tilskuddet til psykisk utviklingshemmede måtte bli bedre. Det ble derfor startet et arbeid for å finne et godt kriterium for psykisk utviklingshemmede. Resultatet av arbeidet ble lagt fram i St.prp.nr. 61 (1996-97) Om kommuneøkonomien 1998 m.v.

En arbeidsgruppe med representanter fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Finansdepartementet ble satt ned for å finne et treffsikkert kriterium. Gruppa hadde møter med representanter for Norsk forening for psykisk utviklingshemmede, Vertskommunesammenslutningen og Kommunenes Sentralforbund. Gruppa vurderte alternative måter å telle antallet psykisk utviklingshemmede på.

Arbeidsgruppa foreslo at en skulle dele psykisk utviklingshemmede opp i to aldersgrupper over og under 16 år. Departementet sluttet seg til forslaget fra arbeidsgruppa, og foreslo at det skulle legges to ny kriterier inn i kostnadsnøkkelen, psykisk utviklingshemmede under 16 år og psykisk utviklingshemmede 16 år og over. I tillegg til styrkingsmidlene foreslo departementene at halvparten av tilskuddet til vertskommuner også skulle legges inn i inntektssystemet. Da Stortinget behandlet St.prp. nr. 61 (1996-97) ga det sin tilslutning til å innlemme styrkingsmidlene, men ikke deler av tilskuddet til vertskommunene.

Innlemmingen av midlene til psykisk utviklingshemmede førte til at kostnadsnøklene ble endret. Departementet så på innlemmingen av tilskuddet til psykisk utviklingshemmede som en del av omleggingen av inntektssystemet fra året før. Det var derfor naturlig å vurdere tap og gevinst ved denne omleggingen i sammenheng med tap og gevinst ved omleggingen av kostnadsnøklene for kommunene i 1997. Tapskompensasjonen for kommunen ble beregnet på nytt slik at tilskuddet til psykisk utviklingshemmede ble inkludert i beregningene. Grunnlaget fra 1997 ble lagt til grunn og beregningene ble foretatt som om denne innlemmingen hadde funnet sted i 1997.

5.4 Inntektssystemutvalgets 2. delutredning

5.4.1 Målsettinger for arbeidet

Delutredning II fra Inntektssystemutvalget ble avgitt 31. januar 1997. Denne utredningen så generelt på samlet finansiering for kommuner og fylkeskommuner. Utvalget vurderte utformingen av finansieringssystemet opp mot politiske og samfunnsmessige målsettinger. Utvalget konsentrerte seg om utformingen av kommunesektorens tre hovedinntektskilder: lokale skatteinntekter, brukerbetaling og statlige overføringer.

Utvalget definerte fire overordnete målsettinger for en god finansiering av kommunesektoren; lokal forankring, bedre fordeling og stabilitet i inntektene, mulighet til makroøkonomisk styring og klare ansvarsforhold mellom kommunesektor og stat. Det vil generelt være målkonflikter mellom disse hensyn. Bedre lokal forankring kan lett gi større ustabilitet og nye inntektsskjevheter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og begrense muligheten til å gjennomføre nasjonale målsettinger. På den annen side vil bedre lokal forankring gi både bedre prioriteringer ut fra innbyggernes ønsker og mer effektiv ressursbruk. Valg av finansieringsopplegg vil derfor føre til at det må gjøres en avveining mellom motstridende hensyn, mellom statens ønsker om nasjonal styring og kommunesektorens egne prioriteringer. Ut fra disse overordnete mål foreslo utvalget flere reformer. Den sentrale var forslaget om å gjøre selskapsskatten statlig.

5.4.2 Om kommunesektorens skatteinntekter og forslag til reformer

Utvalget tok utgangspunkt i at kommunene har skatteinntekter fra skatt på alminnelig inntekt fra personer og selskaper, skatt på formue fra personer, naturressursskatt fra kraftforetak og eiendomsskatt fra personer og selskaper. Fylkeskommunen har skatt fra alminnelig inntekt fra personer og selskaper og naturressursskatt fra kraftforetak. Men fylkeskommunene har ikke skatt fra formue og eiendom.

Eiendomsskatten

Eiendomsskatten er det minst mobile skattegrunnlaget og gir kommunene stabile og forutsigbare inntekter. Utvalget betraktet eiendomsskatten som en god kommunal skatt og foreslo at denne fortsatt skulle være en frivillig skatt for alle kommuner. Utvalget foreslo også at kommunene fortsatt skulle ha lokal beskatningsfrihet i eiendomsskatten innenfor en maksimalsats. Utvalget mente at eiendomsskatten skulle opprettholdes som en kommunal skatt som ikke omfattes av inntektsutjevningen gjennom inntektssystemet. I tråd med NOU 1996:20 «Ny lov om eiendomsskatt» foreslo utvalget også en utvidelse av anledningen til å skrive ut eiendomsskatt. Ved å gjøre eiendomsskatten gjeldende for all fast eiendom i kommunene, ville alle kommuner kunne skrive ut eiendomsskatt.

Formuesskatten

Som kommunal skatt har formuesskatten visse likhetsstrekk med den personlige inntektsskatten. Men formuesskatten har to klare ulemper i forhold til inntektsskatten. For det første gir den relativt lite proveny, dvs. relativt lave inntekter til kommunen. For det andre er forskjellene i skattegrunnlaget større. På den annen side er formuesskatten mindre konjunkturfølsom enn inntektsskatten.

Utvalget anbefalte at formuesskatten skulle avvikles som kommunal skatteform. Den burde i stedet tilfalle staten. Begrunnelsen var at den førte til lite proveny for kommunene, og en avvikling ville bety en skattemessig forenkling.

Naturressursskatt

I forbindelse med vedtak om ny kraftverksbeskatning i juni 1996, ble det etablert en ny naturressursskatt. Dette medførte at kraftverk betalte mer i skatt til kommuner og fylkeskommuner enn annen næringsvirksomhet. Naturressursskatten ble etablert for å opprettholde omfanget av kraftkommunenes skatteinntekter.

På denne bakgrunn foreslo utvalget at naturressursskatten skulle videreføres som en del av det kommunale og fylkeskommunale skattegrunnlaget. I tråd med Stortingets forutsetning la utvalget opp til at naturressursskatten skulle inngå i inntektsutjevningen i inntektssystemet.

Økt andel av inntektsskatten for kommuner og fylkeskommuner

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skatteytere utgjør det vesentligste av kommunesektorens skatteinntekter, både for kommuner og fylkeskommuner. Sammenlignet med selskapsskatten er dette skattegrunnlaget relativt jevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

For å redusere kommunesektorens avhengighet av statlige overføringer foreslo utvalget at kommuners og fylkeskommuners andel av samlede inntekter skulle øke fra daværende 45 prosent opp til 50 prosent. Isolert kunne forslaget ha uheldige fordelingsmessige virkninger, fordi det var kommuner og fylkeskommuner med høye skatteinntekter som ville tjene på omleggingen. Utvalget så derfor dette forslaget i sammenheng med forslaget om å avvikle selskapsskatten som en kommunal skatt og gjøre den helt statlig.

Forslaget om å avvikle selskapsskatten som kommunal- og fylkeskommunal skatt

Utvalget mente at skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skatteytere, selskapsskatten, hadde mange ulemper som kommunal og fylkeskommunal skatteform. For det første var skattegrunnlaget svært ujevnt fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Mens utliknet skatt fra personlige skatteytere varierte i forholdet 3:1 for kommunene, varierte utliknet skatt fra etterskuddspliktige skatteytere i forholdet 20:1. Tilsvarende tall for fylkeskommunene var variasjon i forholdet 2: 1 for personlige skatteytere og 8:1 for etterskuddspliktige skatteytere. Selskapsskatten bidro altså til betydelig forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

For det andre går ikke nødvendigvis selskapsskatten til den kommunen der bedriften er lokalisert, men kan gå til den kommunen der hovedkontoret er, i mange tilfeller Oslo. Fordelingen av selskapsskatten på kommuner påvirkes derfor av om virksomheten går inn i et selskap eller et konsern med aktivitet i flere kommuner. For det tredje er skattefundamentet for selskapsskatten svært ustabilt og lite forutsigbart. Konjunkturfølsomheten er betydelig større enn for den personlige inntektsskatten.

Et viktig argument i favør av å opprettholde selskapsskatten var at den ville gi kommunene et insitament til å legge forholdene til rette ved arealplanlegging og utbygging av infrastruktur. Den gir lokalpolitikere god kontakt med næringslivet. En avvikling av selskapsskatten ville kunne svekke insentivene for tilrettelegging for bedrifter.

Som en samlet vurdering foreslo utvalget at selskapsskatten skulle avvikles som lokal skatt. Dette så utvalget som en del av et samlet forslag til endring i sammensetningen av kommunesektorens inntekter.

Utvalgets forslag til kommunale og fylkeskommunale skatteformer

Oppsummeringsvis foreslo utvalget at kommunene skulle ha følgende skatteinntekter:

• skatt på alminnelig inntekt fra personer

• eiendomskatt fra personer og bedrifter

• naturressursskatt fra kraftforetak.

Utvalget foreslo at fylkeskommunene skulle ha følgende skatteinntekter:

• skatt på alminnelig inntekt fra personer

• naturressursskatt fra kraftforetak.

Etter utvalgets analyser utgjorde det lokale skattegrunnlaget 45 prosent av kommunesektorens inntekter. Utvalget anbefalte at denne andelen ble økt til 50 prosent. Utvalget anbefalte at dette ble sett i sammenheng med avvikling av selskapsskatten som kommunal- og fylkeskommunal skatt. Selskapsskatten burde i sin helhet tilfalle staten. Utvalget pekte på at dette ville medføre betydelige inntektsreduksjoner for enkelte kommuner, spesielt Oslo, og foreslo at det ble vurdert særlige tiltak for disse kommunene.

Samlet ville omleggingen føre til en jevnere fordeling av skatteinntekter mellom kommunene.

5.4.3 Brukerbetaling

Utvalget hadde en prinsipiell gjenomgang av hvilken plass brukerbetalingene for kommunale tjenester skal ha i den samlete finansieringen av kommunesektoren. Brukerbetaling er en direkte betaling for offentlige tjenester.

Den største fordelen ved brukerbetaling er at den virker etterspørselsregulerende fordi brukeren vil foreta en avveiing mellom pris og nytte av en tjeneste. Slik kan det fremme effektiv bruk av kommunens ressurser. Den viktigste motforestillingen er at høy brukerbetaling kan føre til mindre rettferdig fordeling av kommunale tjenester. Den kan føre til at de som har råd til det, etterspør tjenesten på bekostning av de som trenger den mest. Dette hensynet blir ofte ivaretatt ved inntektsgraderte betalingssatser.

Utvalget mente at betalingssatsene skal fastsettes innenfor rammen av selvkostprinsippet. Det vanligste vil imidlertid være at betalingssatsene settes lavere enn selvkost.

5.4.4 Høringsuttalelsene

Delutredning 2 ble sendt ut på bred høring. Alle kommunene, fylkeskommunene, fylkesmannsembetene, pluss berørte departementer og organisasjoner var blant høringsinstansene.

Når det gjaldt det sentrale spørsmålet om fortsatt kommunal selskapsskatt, var svarene delt om lag på midten. Halvparten av kommunene som svarte, ville beholde selskapsskatten som kommunal skatt og halvparten ville at den skulle bli statlig. Kommunenes Sentralforbund støttet forslaget om å gjøre selskapsskatten statlig, i hovedsak fordi dette ville gjøre det lettere å skape et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Næringslivets Hovedorganisasjon støttet forslaget om å avvikle selskapsskatten som kommunal skatt. Landsorganisasjonen gikk imot forslaget.

Et flertall av kommunene og fylkeskommunene ønsket at skatteinntektene skulle utgjøre en større andel av kommunesektorens inntekter.

Kommunenes Sentralforbund ønsket å beholde den kommunale formuesskatten. Kommunene var delt på midten i dette spørsmålet.

5.5 Regjeringens og Stortingets oppfølging av 2. delutredning

Avvikling av selskapsskatten som kommunal skatt

Regjeringen presenterte sine forslag til endringer i finansiering av kommunesektoren i St.prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999. I samme proposisjon la regjeringen fram en fyldig gjennomgang av inntektssystemets 2. delutredning. Regjeringen fulgte i all hovedsak utvalgets forslag. Regjeringen tok utgangspunkt i målene om lokal forankring, stabile og forutsigbare inntekter og rettferdig fordeling/likeverdighet i tjenestetilbud. Regjeringen foreslo derfor at skatt på alminnelig inntekt fra personlige skatteytere skulle utgjøre hoveddelen av kommunesektorens skatteinntekter. Selskapsskatten skulle gjøres statlig og erstattes med skatt fra personer. Regjeringen foreslo videre at hele inntektsbortfallet skulle føres tilbake til kommunesektoren ved at sektorens andel av den personlige inntektsskatten økte tilsvarende.

Kommuner som tjente på forslaget, var først og fremst kommuner med høye inntekter fra personlige skatteytere. Eksempler på slike kommuner var f.eks. Aremark, Hole, Frogn, Gjerdrum og Nittedal. De kommuner som ville tape, kan grovt deles i tre kategorier:

• Oslo, som alene hadde om lag 29 prosent av all selskapsskatten

• Kraftkommunene

• En del mindre og mellomstore kommuner med høye inntekter fra bedrifter.

Regjeringen la til grunn at kommuner som ville få et betydelig inntektsbortfall som følge av denne endringen, skulle få kompensert om lag halvparten av det anslåtte tapet. Tapene ble beregnet med utgangspunkt i skattetall for årene 1992 til 1996.

Regjeringen foreslo at det ble opprettet et eget hovedstadstilskudd for Oslo på om lag 300 millioner kroner, noe som tilsvarer halvparten av inntektsbortfallet. Det ble pekt på at selv om Oslo hadde et nivå på skatteinntekter som lå forholdsvis høyt, hadde byen også spesielle oppgaver som hovedstad. Størrelsen på hovedstadstilskuddet skulle fastsettes årlig i statsbudsjettet.

Kraftkommunene ville tape på omleggingen. Kraftkommunene har forholdsvis store skatteinntekter og regjeringen la opp til at de skulle kompenseres for halvparten av bortfallet av selskapsskatten, gjennom økt naturressursskatt.

Andre kommuner som hadde et betydelig inntektsbortfall fra omleggingen skulle få kompensasjon ved økte skjønnsmidler.

Økt skatteandel

Forutsatt at selskapsskatten gjøres statlig, ville regjeringen foreslå en gradvis økning av kommuneskattens andel opp til 50 prosent. Tidsplanen for økningen i skatteandel ville bli vurdert i et 5-årsperspektiv. Økningen skulle knyttes opp mot den vedtatte opptrappingen av inntektsutjevningen. Denne ville dempe virkningen av at økt skatteandel relativt sett kommer skatterike kommuner til gode.

Formuesskatten beholdes som kommunal skatt

Regjeringen gikk imot inntektssystemutvalgets forslag om å avvikle formuesskatten som kommunal skatt. Den begrunnet det med at kommunal formuesskatt oppfyller kriteriene om stabilitet, forutsigbarhet og lokal forankring.

Eiendomsskatt

Regjeringen la opp til å beholde eiendomsskatten som kommunal inntektskilde og varslet at den ville komme nærmere tilbake til dette i en egen lovproposisjon.

Forsøk med lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten

Regjeringen foreslo et begrenset forsøk med lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten. Forsøket skulle omfatte inntil 20 kommuner og 2 fylkeskommuner.

Løpende inntektsutjevning

Samtidig med at regjeringen oppnevnte Inntektssystemutvalget, oppnevnte Kommunenes Sentralforbund et ad-hoc-utvalg som hadde som mandat blant annet å følge arbeidet i Inntektssystemutvalget. Ad-hoc-utvalget foreslo at inntektsutjevningen i inntektssystemet for framtida burde gjøres løpende. Det vil si at det inntektsutjevnende tilskuddet skulle beregnes fortløpende i løpet av året på grunnlag av månedlige skattetall for samme år.

Kommunal- og regionaldepartementet satte ned en arbeidsgruppe som vurderte løpende inntektsutjevning. Skatteutjevningen ble utformet som et omfordelingssystem mellom skatterike og skattesvake kommuner. Arbeidsgruppen foreslo at ordningen skulle tre i kraft fra året 2001/2002 blant annet fordi opptrappingen av inntektsutjevningen da ville være fullført. Kommunal- og regionaldepartementet hadde sendt rapporten på høring og regjeringen ville komme tilbake med et forslag i statsbudsjettet samme høst.

Brukerbetaling

Regjeringen var av den oppfatning at en sterkere vektlegging av ordninger med direkte betaling for bruk av kommunale tjenester ville være gunstig ut fra et rent effektivitetshensyn. Når regjeringen likevel ville vise tilbakeholdenhet i å øke eller innføre brukerbetaling på nye tjenester, var det av hensynet til nasjonal fordelingspolitikk og målet om likeverdige tjenester. Regjeringen ønsket som gjennomgående prinsipp at brukeren maksimalt kreves for det tjenesten koster, nemlig selvkost. Den varslet en gjennomgang av regelverket rundt brukerbetaling for kommunale tjenester.

5.6 Behandling og vedtak i Stortinget

• Selskapsskatt: Under behandlingen av St.prp. nr. 60 (1997-98) sluttet Stortinget seg til forslaget om å avvikle selskapsskatten som kommunal skatt.

• Hovedstadstilskudd: Stortinget sluttet seg til forslaget om å opprette et eget hovedstadstilskudd, der Oslo får kompensert om lag halvparten av inntektsbortfallet ved at selskapsskatten gjøres statlig.

• Økt skatteandel: Flertallet i kommunalkomiteen (A, KRF, SP) var enige i at skatteinntektene bør utgjøre den største andelen av kommunesektorens inntekter, og at en høyere skatteandel vil redusere kommunesektorens avhengighet av overføringer.

• Formueskatt: Stortinget støttet regjeringens forslag om at formuesskatten fortsatt skulle være en kommunal skatt.

• Ikke lokal beskatningsfrihet: Stortinget gikk imot forslaget om forsøk med lokal beskatningsfrihet. Flertallet viste her til innstillingen fra Inntektssystemutvalget.

• Løpende inntektsutjevning: Stortinget vedtok å be regjeringen framskynde reformen med løpende inntektsutjevning med ett år og starte med dette i år 2000.

6 Fordelingsvirkninger av inntektssystemutvalgets 1. og 2. delutredning

6.1 Inntektssystemutvalgets 1. delutredning

Omleggingen av inntektssystemet i 1997 ga omfordelinger mellom fylkeskommunene og mellom kommunene. For kommunenes vedkommende hadde en også en omlegging av kriteriene for personer med psykisk utviklingshemming i 1998.

I St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. og i St.prp. nr. 61 (1996-97) Om kommuneøkonomien 1998 m.v. er det vist fordelingsvirkninger av disse omleggingene.

Kommuner og fylkeskommuner som tapte ble lovet kompensasjon gjennom regionaltilskudd og ekstraordinært skjønn. Regionaltilskuddet ble forutsatt å være en fast del av inntektssystemet, mens ekstraordinært skjønn ble forutsatt videreført frem til og med 2001. Imidlertid er det slik at kostnaden ved denne kompensasjonen er finansiert av alle kommuner. Dette innebærer at «gevinsten» til vinnerkommunene er noe redusert, og at «taperkommunene» ikke har fått full kompensasjon. I dette kapitlet og i vedlegg 6 er det vist beregninger over hvordan tapskompensasjonen og finansieringen av denne har påvirket omfordelingen av inntekt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

6.1.1 Virkninger for kommunene av omlegging av inntektssystemet

I tabellene nedenfor er det vist beregnet gevinst/tap i kroner pr. innbygger grunnet omleggingen av inntektssystemet i 1997 og i 1998. Videre er det vist ekstraordinært skjønn i kroner pr. innbygger. Det ekstraordinære skjønnet er fastsatt slik at alle kommuner får kompensert beregnet tap. Alle kommuner er med på å finansiere det ekstraordinære skjønnet i form av at innbyggertilskuddet blir lavere enn det ellers ville ha blitt. Dette utgjør 320 kroner pr. innbygger. I tillegg er alle kommuner med på å finansiere regionaltilskuddet, dette utgjør 108 kroner pr. innbygger. Reduksjonen i innbyggertilskudd grunnet disse to ordningene utgjør 428 kroner pr. innbygger.

Tabellene i vedlegg 6 viser tall for den enkelte kommune og fylkeskommune. Tabellen viser at det etter ekstraordinært skjønn er spredning mellom vinnerkommunene, mens taperkommunene alle taper 428 kroner pr. innbygger sammenlignet med 1996. Etter tapskompensasjonen er det mindre spredning i utslaget mellom kommunene enn før tapskompensasjonen.

Nedenfor er det vist tabeller hvor kommunene er gruppert på forskjellige måter. En må være klar over at noe av spredningen i materialet blir borte når en summerer vinnere og tapere. På den annen side kan slike grupperingstabeller vise systematiske fordelingsvirkninger.

Av tabell 6.1 ser en at før tapskompensasjonen er Oslo, kommunene i Finnmark og Sogn og Fjordane de største taperkommunene, mens kommunene i Østfold og Vestfold er de store vinnerkommunene.

Som følge av tapskompensasjonen får kommunene i Finnmark redusert sitt tap med om lag 60 prosent. Tilsvarende gjelder for Oslo. Kommuner i Østfold og Vestfold, som var de kommunene som tjente mest på omleggingen, får sin gevinst redusert med om lag 40 prosent.

I tabell 6.2 er kommunene gruppert etter innbyggertall. Før tapskompensasjonen var det kraftkommuner, og kommuner med lavt innbyggertall som fikk de største tapene, mens gruppen med innbyggertall mellom 9 000 og 100 800 var den største vinneren. Etter tapskompensasjon er tapet for gruppen med lavest innbyggertall redusert med 70 prosent mens tapet for kraftkommunene er redusert med 85 prosent. Gevinsten for den gruppen som vinner mest er redusert med 60 prosent.

Tabellen viser at det var kommuner med lavest inntekt som tjente på omleggingen. Desto høyere inntekt en kommune hadde, jo større tap fikk kommunen som følge av omleggingen. Omleggingen førte dermed til en betydelig utjevning av inntekter. Innføring av tapskompensasjon gjør at utjevningen av inntektene blir redusert. Kommuner i gruppen med inntekt mellom 15 900 og 19 300 kroner pr. innbygger mister om lag 50 prosent av sin gevinst. Kommuner med de høyeste inntektene (26 938 - 51 460 kroner pr. innbygger) får derimot redusert sitt tap med om lag 75 prosent.

6.1.2 Virkninger for fylkeskommunene av omlegging av inntektssystemet

I tabell 6.4 er det vist beregnet tap/gevinst i kroner pr. innbygger grunnet omleggingen av inntektssystemet i 1997. Beregninger viser tap etter ekstraordinært skjønn. Ekstraordinært skjønn er fastsatt slik at fylkeskommunene får kompensert beregnet tap utover 62 kroner pr. innbygger. Alle fylkeskommuner er med på å finansiere ekstraordinært skjønnstilskudd i form av at innbyggertilskuddet blir lavere enn det ellers ville ha blitt. Dette utgjør 140 kroner pr. innbygger. Tapsfylkeskommuner kommer da ut med et tap på 202 kroner pr. innbygger.

Tabell 6.4 viser at Finnmark var den største taperen før innføring av tapskompensasjon med et beregnet tap på 2 426 kroner pr. innbygger. Dette skyldes at arealkriteriets vekt ble betydelig redusert, og at det særskilte tillegget i kostnadsnøkkelen til Finnmark ble fjernet i 1997. I likhet med de 8 andre fylkeskommunene som taper på omleggingen får Finnmark redusert sitt tap til 202 kroner pr. innbygger. Vinnerfylkeskommunene må også finansiere tapskompensasjonen, slik at alle gevinstene reduseres med 140 kroner pr. innbygger.

6.2 Inntektssystemutvalgets 2. delutredning

I St.prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 m.v. varslet Regjeringen Bondevik at den i statsbudsjettet for 1999 ville komme tilbake med forslag om at den kommunale inntektsskatten for selskaper skulle tilfalle staten.

I St.prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 m.v. ble størrelsen på den kommunale selskapsskatten anslått til å være om lag 6 milliarder kroner, fordelt med 3,8 milliarder kroner på kommunene og 2,2 milliarder kroner på fylkeskommunene. Inntektsbortfallet kommunene og fylkeskommunene fikk ved fjerning av selskapsskatten, ble erstattet med skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere, slik at kommunesektoren samlet ikke skulle tape på denne skattereformen.

Nye beregninger viser at bortfallet av selskapsskatten til sammen utgjorde 6,3 milliarder kroner, fordelt med 4 020 millioner kroner på kommunene og 2 280 millioner kroner på fylkeskommunene. Til gjengjeld ble også inntekt fra forskuddsskatt m.m. 500 millioner kroner høyere enn anslått slik at sektorens samlede skatteinntekter i 1999 ble om lag 200 millioner kroner høyere enn anslått i opprinnelig vedtatt budsjett for 1999.

Regjeringen Bondevik la til grunn at kommuner som fikk vesentlige tap som følge av en slik omlegging skulle få kompensert om lag halvparten av det anslåtte tapet gjennom økt naturressursskatt for kraftkommunene, hovedstadstilskudd for Oslo eller økte skjønnsmidler for andre kommuner. I Innst.S. nr. 250 (1997-98) merket flertallet i Kommunalkomiteen seg at Regjeringen foreslo at det ble gitt delvis kompensasjon til de kommuner som fikk et vesentlig inntektsbortfall som følge av omleggingen.

I kommuneøkonomiproposisjonen ble kommunene Lindesnes og Årdal nevnt som aktuelle kommuner for en slik kompensasjon via skjønnsmidlene. Andre kommuner som har fått delvis kompensasjon gjennom økte skjønnsmidler på grunn av et vesentlig inntektsbortfall i 1999 er kommunene Fusa, Larvik, Tønsberg, Tysvær og Vanylven. Oslo fikk kompensert om lag halvparten av tapet gjennom oppretting av et eget hovedstadstilskudd.

6.2.1 Nærmere om kommunene

Det var spesielt tre grupper som ble beregnet til å ha store tap som følge av bortfallet av den kommunale selskapsskatten. Dette var kraftkommunene, Oslo og en del mindre/mellomstore kommuner med høye inntekter fra bedrifter, herunder mange ensidige industrikommuner.

Kraftkommunene

Med statlig selskapsskatt ble kommunenes inntekter fra kraftproduksjon anslått til å reduseres med om lag 200 millioner kroner. Tap for kraftkommunene som følge av bortfall av kommunal selskapsskatt ble kompensert med økning av natturressursskatten. En økning av natturressursskatten med 0,1 øre ga kraftkommunene samlet en merinntekt på om lag halvparten av tapet som følger av bortfall av kommunal selskapsskatt.

Oslo

Ved bortfall av den kommunale selskapsskatten ble samlet inntektsbortfall for Oslo anslått til å være om lag 576 millioner kroner på lang sikt, fordelt med 318 millioner kroner til Oslo som kommune og 258 millioner kroner til Oslo som fylkeskommune. Om lag halvparten av dette tapet ble kompensert ved innføring av et eget hovedstadstilskudd for Oslo.

Nye beregninger viser at langsiktig tap for Oslo som følge av bortfallet av selskapsskatten er noe høyere (28 millioner kroner) enn tidligere anslått.

Andre kommuner - tap på kort sikt

Beregningene i vedlegg 7, tabell 2, viser både en kortsiktig og en langsiktig effekt av bortfallet av selskapsskatten. Den kortsiktige effekten er knyttet til tapet av skatteinntekter i 1999, og er for mange kommuner et engangstap. Dette skyldes at skatteinngangen for 1999 ikke ble lagt til grunn for inntektsutjevningen i inntektssystemet (som følge av innføringen av løpende inntektsutjevning), og kommunene som fikk en svikt i sin skatteinngang ble dermed ikke kompensert for dette gjennom inntektsutjevnende tilskudd. Kommunene med vesentlig inntektsbortfall ble derfor delvis kompensert i form av skjønnstilskudd. Dette var en engangskompensasjon knyttet til 1999. For 2000 vil skatteinntektene bli utjevnet løpende. Kommuner med skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet som taper på omleggingen av selskapsskatten i 2000 vil derfor få kompensasjon for dette gjennom inntektsutjevningen.

Nye beregninger viser ikke store avvik i forhold til beregningene i St.prp. nr. 60 (1997-98) når det gjelder anslag på kortsiktig tap, jf. tabell 6.5.

Tap på lengre sikt

Den langsiktige effekten av omleggingen av selskapsskatten jf. vedlegg 7 tabell 7.2, er for de fleste kommuner langt mindre enn den kortsiktige effekten. Minsteinntektskommuner som får reduserte skatteinntekter som følge av at selskapsskatten bortfalt, får økt inntektsutjevnende tilskudd i 2000 som følge av at inntektsutjevningen fra og med 2000 skjer fortløpende. Differansen mellom egne skatteinntekter og 108 prosent av landsgjennomsnittet blir i 2000 kompensert med 91 prosent. Det vil si at disse kommunene ikke får noen store tap.

I tillegg medfører avvikling av den kommunale selskapsskatten en relativt sterk reduksjon i inntektsutjevningen, siden selskapsskattene var ujevnt fordelt kommuner imellom, i forhold til skatter fra personlige skattytere. Reduksjonen i inntektsutjevningen samlet er, i likhet med beregningene i St.prp. nr. 60 (1997-98), anslått til om lag 600 millioner kroner, fordelt med 375 millioner kroner på kommunene og 225 millioner kroner på fylkeskommunene. Redusert inntektsutjevning gis ut igjen i form av økt innbyggertilskudd, det vil si at innbyggertilskuddet blir tilsvarende om lag 600 millioner kroner større.

Nye beregninger viser ikke store avvik i forhold til beregningen for den langsiktige effekten.

I 2000 har departementet gitt 4,5 millioner kroner i særskilt skjønnstilskudd til Årdal kommune, som er den kommunen som taper mest på omleggingen på lang sikt, utenom Oslo og kraftkommunene. De øvrige kommunene er vurdert av fylkesmennene i den ordinære skjønnstildelingen for 2000, i henhold til de generelle retningslinjene for det ordinære skjønnstilskuddet, jf. kapittel 14.2.2. Fra og med 2001 vil departementet basere den skjønnsmessige vurderingen av kompensasjonen på de nye beregningene for fordelingsvirkningene.

6.2.2 Nærmere om fylkeskommunene

Tap på kort sikt

Beregningene jf. vedlegg 7, tabell 1, viser både en kortsiktig og en langsiktig effekt av omleggingen av selskapsskatten for fylkeskommunene. Den kortsiktige effekten er knyttet til tapet av skatteinntekter i 1999, og er et engangstap for alle fylkeskommunene eksklusiv Oslo. Dette skyldes at skatteinngangen for 1999 ikke ble lagt til grunn for inntektsutjevningen i inntektssystemet (som følge av innføringen av løpende inntektsutjevning), og fylkeskommunene som fikk en svikt i sin skatteinngang ble dermed ikke kompensert for dette. Beregningene viste at det kun var tre fylkeskommuner som på kort sikt tapte: Oslo, Vest-Agder og Finnmark. Av disse var det Oslo som tapte mest pr. innbygger, mens Vest-Agder og Finnmark hadde mindre tap.

Nye beregninger viser ikke store avvik i forhold til beregningene i St.prp. nr. 60 (1997-98) når det gjelder anslag på kortsiktig tap for disse fylkeskommunene. Oslo får et noe større tap enn tidligere anslått, mens Vest-Agder får et mindre kortsiktig tap enn anslått.

Tap på lengre sikt

Det er bare Oslo av fylkeskommunene som på lengre sikt taper på bortfallet av selskapsskatten. Dette blir delvis kompensert gjennom økt hovedstadstilskudd, jf. avsnittet om Oslo under 6.2.1.

7 Departementets vurdering av inntektssystemet

7.1 Generell omtale

Inntektssystemets overordnede målsetting er å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for å kunne gi et likeverdig kommunalt tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet. Dette betyr ikke at alle kommuner skal ha like inntekter, men at alle kommuner skal ha like forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud. I hovedsak er det tre forhold som tilsier behov for utjevning mellom kommunene. For det første er det en betydelig variasjon i skatteinntekter mellom kommuner. Det kommer til utrykk ved at utliknet skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere varierer i forholdet 3:1 mellom kommunene og i forholdet 2:1 mellom fylkeskommunene. Dersom variasjonene i skatteinntektene ikke hadde blitt utjevnet gjennom inntektssystemet, ville det ha gitt betydelige forskjeller i det kommunale tjenestetilbudet. For det andre varierer de faktiske behov for kommunale tjenester mellom kommuner. En kommune med relativt sett mange eldre og mange skolebarn vil ha behov for mer ressurser enn en kommune med relativt sett få eldre og få skolebarn. For det tredje tilsier distriktspolitiske hensyn at det er behov for utjevning. I en del utkantkommuner vil det være behov for en sterk offentlig sektor for å motvirke økonomiske svingninger og et dårlig utbygd privat tilbud.

Om det er forskjeller i faktiske utgiftsbehov mellom kommuner som følge av forskjeller i bl.a. størrelse, alderssammensetning og bosettingsmønster, er hovedsakelig et faglig spørsmål. Inntektssystemutvalget utredet derfor i sin første delutredning først og fremst forskjeller i objektive utgiftsbehov mellom kommuner. Det er departementets vurdering at denne utredningen ga et godt faglig grunnlag for utformingen av kostnadsnøklene i inntektssystemet. Regjeringens forslag til kostnadsnøkler ble da også i all hovedsak basert på utvalgets forslag.

Graden av utjevning av forskjeller i skatteinntekter er i hovedsak et politisk spørsmål. Her utredet utvalget derfor ulike alternativer. Regjeringen valgte å legge utvalgets hovedalternativ til grunn for sitt forslag til inntektsutjevning. Også vektlegging av distriktspolitiske hensyn er først og fremst et spørsmål om politisk skjønn. Utvalget pekte imidlertid på flere momenter av nasjonal karakter som kunne begrunne en videreføring av Nord-Norgetilskuddet på dagens nivå. Dette ble også regjeringens forslag. I tillegg foreslo regjeringen, blant annet ut fra distriktspolitiske hensyn, en egen tapskompensasjon til kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingen av utgifts- og inntektsutjevningen i inntektssystemet. Det ble ikke tatt stilling til varigheten av denne tapskompensasjonen.

Stortingets flertall sluttet seg i sin helhet til regjeringens forslag. Det inntektssystemet vi har i dag avviker derfor på noen punkter i forhold til Inntektssystemutvalgets forslag. Dette skyldes først og fremst at regjeringen og Stortingsflertallet ønsket å dempe omfordelingsvirkningene av utvalgets forslag gjennom å innføre en egen ordning med tapskompensasjon. Den fordeling av inntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner som vi har i dag, er derfor i samsvar med de forutsetninger om inntektsfordeling som Stortingsflertallet la til grunn ved behandlingen av inntektssystemet våren 1996.

Inntektssystemutvalget pekte i sin 1. delutredning på flere områder der det er behov for ytterligere analyser. Inntektssystemutvalget pekte også på behovet for en bedring av eksisterende regnskapsstatistikk. I St.prp. nr. 55 ( 1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. varslet departementet at en ville legge vekt på å utvikle et nytt mål for bosettingsmønster, samt sette i gang arbeid med kostnadsnøkkelen på samferdselssektoren. I tillegg ble det pekt på områder innen den fylkeskommunale helse- og sosialsektoren, som rustjenester og behovet for psykiatriske tjenester, der det var behov for ytterligere analyser.

Det har vært et problem knyttet til utarbeiding av kostnadsnøkler at det datagrunnlaget som en bygger på er for dårlig. Innføring av KOSTRA vil etter hvert kunne føre til en betydelig forbedring av eksisterende statistikk. Departementet legger opp til at rapportering etter KOSTRA modellen blir obligatorisk f.o.m. regnskap- og rapportåret 2001.

7.2 Utgiftsutjevning

Utgiftsutjevningen tar utgangspunkt i at kommuner ikke nødvendigvis vil være i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud selv om de disponerer like store inntekter pr innbygger. Variasjon i kostnadsforhold og befolkningssammensetning gjør at kommunene ikke får like mye ut av midlene. Utgiftsutjevningen skal kompensere for ufrivillige kostnadsforhold og ulik befolkningssammensetning som skaper forskjeller i beregnet utgiftsbehov.

Inntektssystemutvalgets forslag til kostnadsnøkler ble i hovedsak basert på statistiske analyser, både brukerundersøkelser og regresjonsanalyser på kommunal og fylkeskommunal ressursbruk. I tillegg ble forslagene til grunnskolenøkkel og samferdselsnøkkel basert på normative modeller. Det ble benyttet tilgjengelige data fra kommuneregnskapene og annen offentlig statistikk. Dagens kostnadsnøkler er i hovedsak identiske med forslaget fra inntektssystemutvalget med unntak av samferdselsnøkkelen for fylkeskommunene. For kommunene er det i tillegg innført kriterier knyttet til mennesker med psykisk utviklingshemming. De endringene som ellers er blitt foretatt har sammenheng med innlemminger eller uttrekk av øremerkede tilskudd fra inntektssystemet.

I St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. pekte departementet på at en ville arbeide videre med problemstillinger knyttet til bosettingsmønster, klima, psykiatri, rusmiddelomsorg, ambulanseutgifter og samferdselssektoren. Departementet pekte spesielt på behovet for å utvikle et nytt mål for bosettingsmønster.

En referansegruppe nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidet to alternative bosettingsindikatorer for kommunene. Rapporten har vært på høring. Departementet foreslår at det innføres nye bosettingsindikatorer i kostnadsnøkkelen til kommunene med virkning fra 2002 jf. nærmere omtale under kapittel 9.

Departementet har også igangsatt et forskningsprosjekt for å utvikle ny kostnadsnøkkel for lokale ruter, som er en del av samferdselsnøkkelen for fylkeskommuner. Prosjektet vil være ferdig i løpet av sommeren 2000 og departementet tar deretter sikte på å sende rapporten på høring høsten 2000 (nærmere omtale i kapittel 13). Departementet har videre igangsatt et forskningsprosjekt om kostnadsvariasjoner mellom fylkeskommunene knyttet til psykiatri. Prosjektet vil være ferdig i løpet av sommeren 2000 og departementet tar også sikte på å sende denne rapporten på høring høsten 2000 (nærmere omtale i kapittel 13).

Etter departementets vurdering bør nye kriterier for bosetting, samt eventuelle nye kostnadsnøkler for lokale ruter og psykiatri tas i bruk samlet fra 2002. Dette er først og fremst begrunnet med at endringer i kriterier vil ha omfordelingseffekter, og at det er ønskelig å kunne vurdere slike fordelingsvirkninger samlet for flere kriterier. Et eksempel er at nye bosettingskriterier for kommunene og nye psykiatrikriterier for fylkeskommunene begge vil ha effekter for Oslo, som har både kommune- og fylkeskommuneoppgaver. Det er også ønskelig å kunne vurdere fordelingsvirkningene av nye bosettingskriterier i forhold til eventuelle endringer i tapskompensasjonen fra 2002. Til slutt vil departementet peke på at behovet for en viss stabilitet og forutsigbarhet i kommunesektorens inntektsrammer også tilsier at større endringer i inntektssystemet tas mest mulig samlet med noen års mellomrom. Dette hensynet tilsier at det ikke gjennomføres større endringer i 2001, som er det siste året i den femårige overgangsordningen etter omleggingen i 1997. Alle kommuner og fylkeskommuner har for eksempel innarbeidet tall fra departementet for forventet tapskompensasjon i 2001 i sine økonomiplaner.

Det er departementets vurdering at utarbeiding av kostnadsnøkler må foretas på et mest mulig faglig grunnlag. Det vi si at utarbeiding av kostnadsnøkler må baseres på faglig aksepterte metoder, samtidig som en utnytter best mulig den tilgjengelige statistikk. Etter departementets syn gjorde Inntektssystemutvalget en faglig meget god jobb for å utvikle nye kostnadsnøkler. Inntektssystemutvalget pekte likevel selv på behovet for å videreutvikle kostnadsnøklene på enkelte områder, jf. omtalen over. Demografiske endringer, endring i bosettingsmønster, sosiale endringer samt endringer i kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver gir imidlertid behov for større og helhetlige gjennomganger av inntektssystemet etter en lengre periode med bare mindre justeringer. Hensynet til stabilitet og forutsigbarhet tilsier på den annen side at en større gjennomgang ikke tas for ofte.

Etter en samlet vurdering mener departementet at det vil være ønskelig med en bred gjennomgang av inntektssystemet om lag hvert 10. år. Departementet viser videre til at en ny gjennomgang bør bygge på noen års regnskapsstatistikk basert på KOSTRA. KOSTRA blir obligatorisk f.o.m. 2001. På denne bakgrunn legger departementet foreløpig opp til at det nedsettes et nytt inntektssystemutvalg for en bred gjennomgang av inntektssystemet omkring 2005.

7.3 Inntektsutjevning

Departementet vil peke på at den viktigste årsaken til forskjell i tjenestetilbud mellom kommunene er forskjeller i inntektsnivå. Inntektsutjevningen er derfor et sentralt virkemiddel for å nå målet om et likeverdige tjenestetilbud. Inntektsutjevningen vil fra og med 2001 være basert på at kommuner med skatt under 110 prosent av landsgjennomsnittet (120 prosent for fylkeskommunene) får kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og dette referansenivået på 110 prosent (120 prosent). I tillegg trekkes kommuner med skatt over 140 prosent av landsgjennomsnittet for 50 prosent av skatteinntekten over dette trekknivået på 140 prosent. (Det er ingen trekkordning for fylkeskommunene).

I 2001 vil om lag 400 kommuner ha skatteinntekt under referansenivået på 110 prosent av landsgjennomsnittet og dermed omfattes av inntektsutjevningen. Kommuner med skatteinntekt over referansenivået vil ha muligheter til å ha et bedre tjenestetilbud enn det store flertallet av kommuner. Regjeringen legger stor vekt på målet om likeverdige tjenester for alle innbyggere uavhengig av bostedskommune. En langtgående inntektsutjevning er nødvendig for å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i kommuner og fylkeskommuner. Departementet foreslår derfor at man går lengre i retning av å utjevne forskjeller mellom kommunenes skatteinntekter enn hva man gjør i dag. Departementet anbefaler at trekknivået for kommuner reduseres fra 140 til 130 prosent slik at det i Norge. Departementet anbefaler at trekkgraden beholdes på 50 prosent, jf. nærmere omtale i kapittel 11.

Det er reist spørsmål om hensynet til kommunenes stimulanser for å drive næringsutvikling og skatteinnfordring bør medføre en reduksjon i kompensasjonsgrad, slik at kommunene får en større gevinst av økte skatteinntekter. Disse problemstillingene diskuteres nærmere i kapittel 11 . Av hensyn til målet om likeverdige tjenester konkluderer departementet her med at kompensasjonsgraden ikke bør reduseres.

7.4 Nord-Norgetilskudd

I forbindelse med innføringen av inntektssystemet i 1986 ble det videreført et høyere inntektsnivå til kommunene i Nord-Norge og de tre nordligste fylkeskommunene. Det ble ivaretatt ved at kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge fikk et tillegg i inntektsutjevningen i forhold til kommuner og fylkeskommuner i resten av landet. I forbindelse med den første revisjonen av inntektssystemet i St.meld. nr. 56 (1986-87) Om endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner, ble minsteinntektstillegget hevet. Regjeringens vurdering den gangen var at den kommunale og fylkeskommunale virksomheten var en viktig del av den samlede økonomiske aktiviteten i Nord-Norge og dermed en viktig forutsetning for bosetting og videreutvikling i landsdelen. I forbindelse med forenklingen av inntektssystemet fra 1994 ble den høyere minsteinntektsgarantien for kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge erstattet med et særskilt Nord-Norge tilskudd. Nord-Norgetilskuddet fordeles etter bestemte satser pr. innbygger. I 2000 benyttes følgende satser for kommunene i kroner pr. innbygger:

For fylkeskommunene er satsene i kroner pr. innbygger:

Nord-Norgetilskuddet er begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Departementet vil bl. a. peke på følgende argumenter for å ha et eget Nord-Norgetilskudd:

• Levekårsundersøkelser viser at nord-norske kommuner generelt ligger lavt i forhold til landsgjennomsnittet

• Norge har interesse av at landsdelen settes i stand til å forvalte landsdelens naturressurser på en god måte

• Uten en sterk offentlig sektor vil sysselsetting og bosetting i landsdelen bli sårbar overfor svingninger i den private sektor.

Departementets vurdering er at Nord-Norgetilskuddet er et velfungerende regionalpolitisk virkemiddel. Størrelsen og fordelingen av tilskuddet må fastsettes i de årlige statsbudsjett.

7.5 Tapskompensasjonsordningen

7.5.1 Regionaltilskudd

Regionaltilskuddet er på samme måte som Nord-Norgetilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Tilskuddet er utformet slik at det bare er kommuner med under 3 000 innbyggere som får et slikt tilskudd. Tilskuddet blir gradert etter det geografiske virkeområdet for distriktspolitiske virkemidler. Virkeområdet er delt i fire prioriteringsområder (A-D) innenfor det distriktpolitiske virkemiddelområdet. Område A har høyeste prioritet og område D har lavest prioritet ved bruk av distriktspolitiske virkemidler. Det er bare kommuner med skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet som får tilskudd.

Tilskuddet er utformet slik at det gis en sats pr. kommune i tilskudd. I statsbudsjettet for 2000 er satsene fastsatt til:

Tilskuddssatsene vil bli opptrappet med h.h.v. 1 500 000 kroner (A)og 650 000 kroner (B,C og D) i budsjettet for 2001. Dette er i tråd med opptrappingsplanen som stortinget har gitt sin tilslutning til. Samlet vil ordningen i 2001 koste om lag 500 millioner kroner.

Departementets vurdering er at tilskuddet er et hensiktsmessig virkemiddel i regionalpolitikken. Dersom tilskuddet skulle bli avviklet etter 2001 vil konsekvensene for enkeltkommuner kunne bli betydelig. For Solund kommune i Sogn og Fjordane vil f.eks. bortfall av regionaltilskudd medføre en reduksjon i kommunens frie inntekter på 12 prosent. Størrelsen og fordelingen av tilskuddet må sees i sammenheng med den samlede regionalpolitiske satsingen og vurderes i de årlige statsbudsjett.

7.5.2 Ekstraordinært skjønn

I St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. foreslo den daværende regjeringen at kommuner og fylkeskommuner som fikk et tap som følge av de foreslåtte endringer i inntektssystemet skulle få dette kompensert gjennom et ekstraordinært skjønnstilskudd. Med unntak av at fylkeskommuner som tapte på omleggingen har måttet ta et tap på 62 kroner pr. innbygger, har det blitt gitt full kompensasjon til alle kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingen. Samlet vil ordningen i 2001 koste om lag 2 milliarder kroner. Departementet vil peke på at ordningen har flere svakheter:

• Ordningen har medført at omfordelingsvirkningene er blitt redusert i forhold til en omlegging basert på de nye kostnadsnøklene og den inntektsutjevning som ble lagt til grunn ved behandlingen av systemet i 1996

• Ordningen har vært lite målrettet , den omfatter alle tapskommuner uavhengig av inntektsnivå og størrelsen på tap

• Ordningen har blitt forholdsvis kostbar

• Ordningen gjør inntektssystemet mer uoversiktlig.

• Dess lenger tid det er gått fra utgangsåret for kompensasjonen, dess vanskeligere vil det være å på en tilfredsstillende måte beregne kompensasjonen

I kapittel 8 er det vist hvilke fordelingsvirkninger en avvikling av ordningen med ekstraordinært skjønn vil ha. Departementet mener på grunnlag av disse fordelingsanalysene at det ikke er aktuelt å avvikle det ekstraordinære skjønnet uten samtidig å gjennomføre andre endringer i inntektssystemet. I kapittel 12 presenteres derfor et samlet opplegg der endring av tapskompensasjonen sees i sammenheng med endringer i bosettingskriterier, inntektsutjevning, skatteandel, hovedstadstilskudd, Nord-Norgetilskudd og ordinært skjønn. Det foreslås en gradvis nedtrapping av det ekstraordinære skjønnet over femårsperioden 2002-2007, med tilsvarende opptrapping/endring av de øvrige elementene som er nevnt.

7.6 Ordinært skjønn

Den ordinære skjønnsrammen har de siste årene blitt holdt på reelt uendret nivå. Inntektssystemutvalget foreslo i sin 1. delutredning en betydelig reduksjon i skjønnsrammen, mens den daværende regjeringen Brundtland foreslo i St.prp. nr. 55 (1995-96) at skjønnstilskuddet på kort sikt burde videreføres på uendret nivå. Departementets vurdering er at det er grunnlag for å redusere skjønnsrammen noe de nærmeste årene mot tilsvarende økning i innbyggertilskuddet uten vesentlige omfordelingsvirkninger, jf. nærmere omtale i kapittel 14. I kapittel 14 gjennomgås retningslinjene for departementets fordeling av skjønnsrammen mellom fylker, og retningslinjene for fylkesmennenes tilrådinger overfor departementet vedrørende fordeling mellom kommuner innenfor fylket. Det anbefales en noe sterkere vektlegging av innbyggertall for fordeling av skjønnsrammen mellom fylker, samtidig som de distriktspolitiske hensyn som i noen grad ligger bak dagens fordeling fortsatt skal ivaretas.

7.7 Selskapsskatt

Som oppfølging av Inntektssystemutvalgets 2. delutredning foreslo regjeringen Bondevik i St.prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 m.v. at all skatt fra etterskuddspliktige skattytere skulle tilfalle staten. Stortinget vedtok i statsbudsjettet for 1999 at etterskuddsskatten i sin helhet skulle tilfalle staten og at kommunesektoren skulle få dette kompensert ved økt skatt fra forskuddspliktige.

Etter departementets vurdering har bortfallet av den kommunale selskapsskatten ført til en jevnere fordeling av skatteinntekter mellom kommuner jf. målet om likeverdige tjenester. Det vil også over tid føre til større stabilitet i de kommunale skatteinntektene. Bortfallet av den kommunale selskapsskatten vil derfor gjøre det lettere å lage gode skatteanslag i nasjonalbudsjettet for kommunesektoren samlet. Det samme vil gjelde for enkeltkommuner. En av innvendingene mot å gjøre selskapsskatten statlig, var at det ville svekke kommunenes insentiver for å tilrettelegge for kommunal næringsvirksomhet. Departementet vil peke på at selskapsskatten er erstattet med økt personskatt. Tilrettelegging av næringsvirksomhet vil gi økt sysselsetting som igjen vil generere økte skatteinntekter. Departementet vil også vise til kapittel 11, der det pekes på at økte skatteinntekter ikke er kommunenes viktigste drivkraft for å satse på næringsutvikling.

Mens skatt fra forskuddspliktige (personskatt) er forholdsvis jevnt fordelt mellom kommunene, var skatten fra etterskuddspliktige (selskapsskatten) svært ujevnt fordelt. Selv om bortfallet av kommunal selskapsskatt ble erstattet med skatt fra personer, medførte denne omleggingen derfor forholdsvis stor omfordeling av inntekt mellom kommuner. I vedlegg 7 er det laget beregninger som viser fordelingsvirkningene for enkeltkommuner/fylkeskommuner. Det skilles her mellom de kortsiktige effektene knyttet til 1999 og de langsiktige effektene (fra og med 2000). Fordelingsvirkningene er mye større for 1999 enn det de vil være fra og med 2000. Dette har sammenheng med at inntektsåret 1999 ikke omfattes av inntektsutjevningsordningen i inntektssystemet som følge av innføring av løpende inntektsutjevning, jf. nærmere omtale i kapittel 6.2.

I tillegg til kompensasjon gjennom økt personskatt, er Oslo delvis kompensert gjennom et eget hovedstadstillegg, kraftkommuner er kompensert gjennom økt naturressursskatt og noen andre enkeltkommuner er kompensert gjennom økt skjønn. Departementet foreslår ingen endringer i kompensasjonsordningene for bortfall av selskapsskatt.

7.8 Skatteandel

I 2000 utgjør skatt om lag 44 prosent av kommunesektorens totale inntekter. Inntektssystemutvalget anbefalte at skatteandelen ble økt til om lag 50 prosent, noe som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av oppfølgingen av utvalgets andre delutredning.

Denne økningen er hittil ikke iverksatt fordi uønskede fordelingsvirkninger kan oppstå på kort sikt. Flere forhold tilsier imidlertid at skatteandelen nå kan økes uten at dette skaper uønskede fordelingsvirkninger:

• statlig selskapsskatt fra 1999

• løpende inntektsutjevning fra 2000

• opptrappet inntektsutjevning i 2001

• økt trekk for kommuner med høye inntekter, jf. forslag i kapittel 11.

Departementet vil imidlertid vise til at av hensyn til den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren bør ikke skatteandelen økes for sterkt. I en oppgangskonjunktur vil skatteinntektene erfaringsmessig bli høyere enn det som er lagt til grunn når budsjettet utarbeides. Jo høyere skatteandelen da er, jo høyere vil merskatteinntektene for kommunesektoren bli i en slik oppgangskonjunktur. Dette gir rom for økt aktivitet i kommunesektoren og ytterligere press i økonomien i perioder hvor dette ikke er ønskelig. Etter en samlet vurdering tilrår departementet i kapittel 10 en gradvis økning av skatteandelen til 50 prosent over en femårsperiode f.o.m. 2002.

7.9 Inndelingstilskudd

En viktig begrensende faktor i forhold til frivillige kommunesammenslutninger, er at sammenslutningskommunene over 5 år gradvis vil få redusert rammeoverføringer. På denne bakgrunn foreslås et eget inndelingstilskudd innenfor rammene av inntektssystemet, som opprettholder rammeoverføringene til sammenslutningskommuner i en 10-årsperiode. Det vises til nærmere omtale i kapittel 18.

8 Forslag til endringer av tapskompensasjonsordningen

8.1 Ekstraordinært skjønn

Som følge av at inntektssystemet ble endret i 1997, skjedde det en omfordeling av inntekter mellom kommunene. I St.prp. nr 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 m.v. foreslo den daværende regjeringen at kommuner og fylkeskommuner som fikk reduksjon i rammetilskudd som følge av endret inntektsutjevning og endret utgiftsutjevning skulle få dette kompensert gjennom et ekstraordinært skjønnstilskudd. Med unntak av at fylkeskommuner som tapte på omleggingen har måttet ta et tap på 62 kroner pr. innbygger, har det gjennom ekstraordinært skjønn og regionaltilskuddet blitt gitt full kompensasjon til alle kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingen. Det foreslås her en endring i tapskompensasjonsordningen som innebærer at ekstraordinært skjønn avvikles, mens regionaltilskuddet foreslås videreført.

For å oppfylle målsettingen om mest mulig forutsigbarhet for kommunesektoren med hensyn til rammeoverføringene, ble ekstraordinært skjønnstilskudd for 1999, 2000 og 2001, lagt fast i 1998. Tabellen viser størrelsen på det ekstraordinære skjønnstilskuddet for kommuner og fylkeskommuner totalt fra 1997 til 2001. Den viser også størrelsen på finansieringen av ekstraordinært skjønn det enkelte år, i kroner pr. innbygger.

Ekstraordinært skjønn har blitt dekket innenfor den ordinære kommunerammen. Det vil si at den er blitt finansiert med et likt kronebeløp pr. innbygger for alle kommuner/fylkeskommuner. Det betyr at både de som var «tapere» og de som var «vinnere» etter omleggingen av inntektssystemet, har vært med på å finansiere taperne.

8.2 Svakheter ved ekstraordinært skjønn

Departementet vil peke på at ordningen har flere svakheter:

• Ordningen har medført at omfordelingsvirkningene er blitt redusert i forhold til en omlegging basert på de nye kostnadsnøklene og den inntektsutjevning som ble lagt til grunn ved behandlingen av systemet i 1996.

• Ordningen har vært lite målrettet , den omfatter alle tapskommuner uavhengig av inntektsnivå og størrelsen på tap.

• Ordningen har blitt forholdsvis kostbar

• Ordningen gjør inntektssystemet mer uoversiktlig

• Ordningen er vanskelig å beregne over tid fordi en for hvert år kommer lenger vekk fra utgangspunktet.

8.3 Fordelingsvirkninger av avviklingen av ekstraordinært skjønn for kommunene

Vedlegg 8 viser fordelingsvirkninger ved en avvikling av ekstraordinært skjønn kommunevis. I dette avsnittet omtales fordeling av ekstraordinært skjønn og fordelingsvirkninger ved en avvikling av ekstraordinært skjønn, ved ulike grupperinger av kommunene.

Ved en avvikling av ekstraordinært skjønn vil beløpet på det ekstraordinære skjønnet legges inn i innbyggertilskuddet med et likt beløp pr. innbygger. Dersom det ekstraordinære skjønnet blir lagt inn i innbyggertilskuddet vil det for 2001 utgjøre om lag 320 kroner pr. innbygger. Gevinst eller tap ved en avvikling, vil derfor bli 320 kroner minus det ekstraordinære skjønnet pr. innbygger.

Tabellene viser fordelingsvirkninger etter 5 år (systemvirkningen). Beregningene er foretatt innenfor en uendret økonomisk ramme for kommunesektoren. Vekst i de frie inntektene fremover vil dermed komme som tillegg til de tallene som står i tabellen. Det er heller ikke tatt hensyn til de endringer i bosettingskriterier, inntektsutjevning og skatteandel som foreslås i kapittel 9 til 11. Kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet vil i hovedsak få kompensasjon for nettoeffekten av de samlede endringer gjennom økt skjønn (og Nord-Norgetilskudd), jf. nærmere omtale i kapittel 12. Oslo får kompensasjon gjennom hovedstadstilskuddet.

Kommunene fylkesvis

Tabell 8.2 viser at det er store forskjeller i gjennomsnittlig ekstraordinært skjønn pr. innbygger for 2001. Kommunene i Finnmark har størst ekstraordinært skjønn pr. innbygger, med 937 kroner. Deretter følger Oslo kommune med 903 kroner pr. innbygger. Kommunene i Vestfold og Østfold var de største «vinnerne» av omleggingen av inntektssystemet i 1997, og ligger lavest med henholdsvis 18 og 25 kroner pr. innbygger i ekstraordinært skjønn.

Dersom ekstraordinært skjønn legges inn i innbyggertilskuddet med et likt beløp pr. innbygger, vil det utgjøre om lag 320 kroner pr. innbygger. Det vil si at kommunene som har ekstraordinært skjønn over 320 kroner pr. innbygger vil tape på avviklingen av ekstraordinært skjønn, og omvendt. Kommunene fylkesvis viser at 8 fylker er netto tapere ved en slik avvikling. Det er kommunene med høyest ekstraordinært skjønn pr. innbygger, altså Oslo kommune og kommunene i Finnmark, som taper mest på å legge ekstraordinært skjønn inn i innbyggertilskuddet. Kommunene i Finnmark taper mest, med 617 kroner pr. innbygger. Kommunene i Vestfold og Østfold tjener mest på en avvikling av ekstraordinært skjønn.

Kommuner som taper/vinner mest

De ti kommunene som pr. innbygger taper mest på en avvikling av det ekstraordinære skjønnet er alle forholdsvis små kommuner med under 2000 innbyggere, jf. tabell 8.3. Med unntak av Bokn kommune, er dette kraftkommuner med høye inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Disse kraftkommunene hadde i 1998 et samlet nivå på eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter pr. innbygger på over 100 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt pr. innbygger (utenom Oslo).

Med unntak av Suldal, er de ti kommunene som totalt taper mest på avviklingen av det ekstraordinære skjønnet forholdsvis folkerike kommuner. Flere av disse har relativt høye skatteinntekter. Oslo kommune skiller seg ut med det største tapet totalt sett, på over 290 millioner kroner. Det er ytterligere 7 kommuner som totalt taper over 10 millioner kroner på en avvikling.

De kommunene som vinner mest på avvikling av ekstraordinært skjønn vil vinne 320 kroner pr. innbygger, jf. tabell 8.4. De ti kommunene som totalt vinner mest på en avvikling av det ekstraordinære skjønnet er alle store kommuner med mange innbyggere (alle er blant de 14 største kommunene i landet). Dette er kommuner som kom bedre ut etter omleggingen av inntektssystemet i 1997 og som derfor ikke har mottatt ekstraordinært skjønn.

Det er i alt 255 kommuner som vil tjene på å avvikle ekstraordinært skjønn. Blant disse er det 173 kommuner som ikke vil motta ekstraordinært skjønn i 2001.

Ekstraordinært skjønn for grupper av kommuner

Tabell 8.5 viser kommunene gruppert etter innbyggertall. De fire storbyene, Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger, er skilt ut som egen gruppe. 10 kraftkommuner med høy inntekt er også skilt ut som egen gruppe. Disse ti kommunene - Valle, Bykle, Sirdal, Suldal, Eidfjord, Modalen, Øygarden, Aurdal, Tydal og Forsand - har et samlet nivå på eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter pr. innbygger over 100 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt pr. innbygger (utenom Oslo). De resterende 421 kommunene er delt opp i 4 tilnærmet like store grupper etter innbyggertall.

Grupperingen etter innbyggertall viser at gjennomsnittlig ekstraordinært skjønn pr. innbygger avtar med størrelsen på kommunene. Tabell 8.5 viser at det er de 10 kraftkommunene som har høyest ekstraordinært skjønn pr. innbygger. Storkommunene ligger også over landsgjennomsnittlig ekstraordinært skjønn pr. innbygger. Av de fire gruppene har de minste kommunene med mellom 246 og 2 330 innbyggere høyest ekstraordinært skjønn i kroner pr. innbygger, mens de største kommunene har minst ekstraordinært skjønn i kroner pr. innbygger. Om lag 1 100 kroner pr. innbygger skiller gruppene med høyest/lavest ekstraordinært skjønn.

Kraftkommunene og de små kommune taper mest. Denne gruppen har bare om lag 4 prosent av landets befolkning. Gruppen med de største kommunene får den høyeste gevinsten ved en avvikling. Det er også i denne gruppen over halvparten av landets befolkning bor.

Tabell 8.6 viser kommunene gruppert etter nivå på frie inntekter i 1999, eksklusiv Oslo. De andre storbyene, Bergen, Trondheim og Stavanger, er skilt ut som egen gruppe. 10 kraftkommuner med høy inntekt er også skilt ut som egen gruppe, slik som i tabell 8.5. De resterende 421 kommunene er delt opp i 4 tilnærmet like store grupper etter nivå på frie inntekter i 1999.

Kraftkommunene skiller seg ut med ekstraordinært skjønn på over 3 300 kroner pr. innbygger. Grupperingen etter nivå på frie inntekter viser at gjennomsnittlig ekstraordinært skjønn pr. innbygger øker med nivå på frie inntekter. Gruppen med høyest nivå på frie inntekter har også høyest ekstraordinært skjønn pr. innbygger. I denne gruppen bor bare 4,4 prosent av befolkningen. Gruppen med lavest nivå på frie inntekter har også lavest ekstraordinært skjønn. I denne gruppen bor over halvparten av landets befolkning.

Tapet ved en avvikling av ekstraordinært skjønn øker altså med nivå på frie inntekter. Kommunene med lavt nivå på frie inntekter vinner, mens kommunene med høyt nivå på frie inntekter taper på en slik avvikling. En avvikling av ekstraordinært skjønn kan føre til en utjevning av inntekter blant kommunene.

I tabell 8.7 er kraftkommunene og storbykommunene ikke skilt ut som egne grupper. Tabellen viser at det er Oslo kommune og kommunene i Nord-Norge som har ekstraordinært skjønn over 320 kroner pr. innbygger. Det er bare disse landsdelene som taper ved en avvikling av ekstraordinært skjønn. Kommunene på Sør-Østlandet og kommunene i Trøndelag er de som ligger lavest i ekstraordinært skjønn, og dermed vinner mest på en avvikling.

8.4 Fordelingsvirkninger av avviklingen av ekstraordinært skjønn for fylkeskommunene

Tabell 8.8 viser fordelingsvirkninger etter 5 år (systemvirkningen). Beregningene er foretatt innenfor en uendret økonomisk ramme for kommunesektoren. Vekst i de frie inntektene fremover vil dermed komme som tillegg til de tallene som står i tabellen. Det er heller ikke tatt hensyn til endring i skatteandel som foreslås i kapittel 10.

Tabell 8.8 viser at det er 8 fylkeskommuner som vil motta ekstraordinært skjønn i 2001. Det er store forskjeller i gjennomsnittlig ekstraordinært skjønn pr. innbygger. Finnmark fylkeskommune har størst ekstraordinært skjønn pr. innbygger, med 2 364 kroner. Deretter følger Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag. Alle de tre nordligste fylkeskommunene mottar forholdsvis høyt ekstraordinært skjønn pr. innbygger.

Dersom ekstraordinært skjønn legges inn i innbyggertilskuddet med et likt beløp pr. innbygger, vil det for fylkeskommunene utgjøre om lag 140 kroner pr. innbygger. Det vil si at fylkeskommunene som har ekstraordinært skjønn over 140 kroner pr. innbygger vil tape på avviklingen av ekstraordinært skjønn, og omvendt. Det vil være 7 fylkeskommuner som er netto tapere ved en slik avvikling.

Finnmark fylkeskommune taper mest på en avvikling, med 2 224 kroner pr. innbygger. Alle fylkeskommunene som vinner, med unntak av Møre og Romsdal tjener om lag 140 kroner på en avvikling.

8.5 Departementets tilråding

Departementet mener på grunnlag av disse fordelingsanalysene at det ikke er aktuelt å avvikle ekstraordinært skjønn uten samtidig å gjennomføre andre endringer i inntektssystemet. I kap. 12 presenteres derfor et samlet opplegg der avvikling av ekstraordinært skjønn sees i sammenheng med endringer i bosettingskriterier, inntektsutjevning, skatteandel, hovedstadstilskudd, Nord-Norgetilskudd og ordinært skjønn.

9 Endringer av bosettingskriteriene

9.1 Innledning

Inntektssystemutvalget (NOU 1996:1) foreslo endringer i bosettingskriteriene i inntektssystemet for kommunene, og anbefalte videre at det ble satt i gang ytterligere analysearbeid for å utvikle bedre mål på bosettingsmønsteret. Daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet satte i mars 1997 ned en referansegruppe for å følge dette arbeidet. Referansegruppen ble ledet av fylkesmann Oddvar Flæte i Sogn og Fjordane, og hadde medlemmer fra kommuner, fylkeskommuner, Kommunenes Sentralforbund og departementer. Referansegruppen fikk i oppgave å vurdere nye kriterier for å fange opp eventuelle merkostnader på grunn av spredt bosetting både innenfor grunnskole-, pleie- og omsorgssektoren. Arbeidet var planlagt avsluttet i mai 1998, men ble på grunn av arbeidsoppgavenes omfang først avsluttet i desember 1998. Bak referansegruppens forslag ligger et omfattende utviklingsarbeid der bl.a. forskningsavdelingen i Statistisk sentralbyrå (SSB), og Transportøkonomisk institutt har bistått departementet. Referansegruppens arbeid resulterte i forslag til to nye kriterier for å fange opp merkostnader på grunn av bosettingsmønsteret innen grunnskolesektoren. Innen pleie- og omsorgssektoren fant referansegruppen ikke dokumenterte merkostnader grunnet bosettingsmønsteret. Forskningsstiftelsen Allforsk har også i ettertid evaluert de nye kriteriene.

Resultatene fra arbeidet i referansegruppen er presentert i rapporten «Nye mål på busetjingsmønsteret i kommunane» (Kommunal- og regionaldepartementet, Rundskriv H-6/99). Referansegruppen ønsket at flere skulle vurdere forslag til nye kriterier, og rapporten ble derfor sendt på høring til kommunene våren 1999. Referansegruppen tar imidlertid ikke stilling til om de nye kriteriene bør innføres i inntektssystemet.

I denne proposisjonen legges det fram forslag til to nye kriterier i inntektssystemet for kommunene fra og med budsjettåret 2002 basert på en inndeling av kommunen i mindre delområder eller soner. De to nye kriteriene er beskrevet i rapporten fra referansegruppa. Kriteriene foreslås som et supplement til dagens kriterium «beregnet reisetid». Forslaget innebærer at tre kriterier ivaretar merkostnader grunnet bosettingsmønsteret innen grunnskolesektoren.

SSB oppdaterer nå for departementet disse tre bosettingskriteriene. Både på grunn av at forbedringer i vei og ferjenettet stadig innebærer kortere reiseavstander, og at det i Vegdirektoratet er utarbeidet en ny og forbedret database over avstander mellom kommunene, kan det bli betydelige endringer i kriteriene for enkeltkommuner. I Kommuneøkonomiproposisjonen for 2002 vil departementet komme tilbake med en nærmere orientering om oppdateringen.

9.2 Om nye bosettingskriterier

Kommunene har ufrivillige kostnader til grunnskole på grunn av bosettingsmønsteret. Det er behov for desentralisering både ut fra hvor langt grunnskoleelever skal reise til skole og fordi det er begrenset hvor store skolene bør være. Det er derfor behov for bosettingskriterier som fanger opp ufrivillige kostnader knyttet til disse forholdene.

I dagens inntektssystem inngår to bosettingskriterier, «beregnet reisetid» og «innbyggere bosatt spredt». Kriteriet «innbyggere bosatt spredtbygd» er en opptelling av antall personer som bor i områder som ikke er definert som tettsted, etter nærmere definisjoner fastlagt av SSB. Kriteriet skiller ikke mellom spredtbygde kommuner med lange og korte reiseavstander. Imidlertid skiller kriteriet godt mellom by og distriktskommuner.

Kriteriet «beregnet reisetid» er et mål på hvor lang reisetid innbyggerne i kommunen samlet må bruke for å komme til kommunesenteret. Hver kommune er av SSB inndelt i grunnkretser med fastlagte befolkningstyngdepunkt. Ved beregning av dette kriteriet benytter en grunnkretsinndelingen og måler avstanden fra befolkningstyngdepunktet i hver krets til kommunesenteret. Dette kriteriet skiller godt mellom ulike typer distriktskommuner. Kommuner med store landareal samt en spredt bosetting, eller kommuner med bosetting på flere øyer blir tilgodesett. Disse kommunene har generelt stor geografisk utstrekning og får høyere reisetider enn gjennomsnittet. Fordi de større byene generelt har stor geografisk utstrekning, skiller kriteriet imidlertid ikke i tilstrekkelig grad mellom storbyer og typiske distriktskommuner.

I den partielle grunnskolenøkkelen i inntektssystemet er Agdermodellen grunnlaget for vekting av kriterier for den delen av utgiftene som har klasser som kostnadsbærere. Agdermodellen ble innført til fordeling av rammetilskuddet til grunnskole i 1992. Modellen legger de samme standardene til grunn for grunnskoledrift i alle kommuner, og resultatet er en teoretisk skolestruktur basert på elevtall og bosettingsmønster. Beskrankninger som brukes er maksimalverdier for klassestørrelse, skolestørrelse og reiseavstand til skole. For en nærmere omtale vises det til Inntektssystemutvalgets første delinnstilling «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» NOU 1996:1. Kriteriene «innbyggere bosatt spredt» og «beregnet reisetid» sammen med elevtall og basiskriteriet, representerer i dagens kostnadsnøkkel en forenklet versjon av Agdermodellen.

Kriteriet «beregnet reisetid» bygger på at reisetid til kommunesenteret representerer kostnadsulemper knyttet til bosettingsmønsteret ved å tilby grunnskole. Med unntak av de minste kommunene vil det imidlertid ikke være aktuelt å organisere skolen kun i kommunesentrene. De fleste kommuner har behov for en desentralisert skolestruktur, og dette bør tas mer spesifikt hensyn til ved beregning av kostnadsulemper. Samtidig bør grunnskolen organiseres slik at det er mulig å ta ut stordriftsfordeler også innenfor en desentralisert struktur. De nye målene tar derfor utgangspunkt i en inndeling av kommunene i «soner».

Hver sone danner et geografisk sammenhengende område av grunnkretser. Ved inndeling i soner er det videre tatt utgangspunkt i at sonene bør danne geografiske enheter som tilsvarer en naturlig organisering av grunnskoletilbudet i kommunen. En sone bør representere et kommunalt tjenesteytingsområde av en slik størrelse at det kan tas ut stordriftsfordeler, samtidig som det tas hensyn til beskrankninger for reiseavstand til skole og skolestørrelse. Det er derfor satt et krav om at det må bo minst 2 000 innbyggere innenfor en sone. Dersom det er færre enn 2 000 innbyggere totalt i kommunen, utgjør kommunen en sone i seg selv. Gjennomsnittlig sikrer 2 000 innbyggere en en-parallell eller middels stor grunnskole.

Sonene skal ikke være uttrykk for faktisk tjenesteorganisering i kommunene, og inndelingen påvirkes av endringer i innbyggertall og kommunegrenser. Kommuner med en hhv. spredtbygd og tettbygd bosetting, får på grunn av kravet om minimumsinnbyggertall innen sonen, svært ulike soneinndelinger. Spredtbygde kommuner får soner med store landareal, og dermed lange reiseavstander. Tettbygde kommuner får soner med små landareal, og korte reiseavstander. For å unngå en urimelig soneinndeling, ble den inndelingen som de foreslåtte kriteriene bygger på sendt på høring til alle landets kommuner. Relevante merknader ble deretter innarbeidet i datagrunnlaget. For en mer detaljert beskrivelse av soneinndelingen vises det til rapporten fra referansegruppen «Nye mål på busetjingsmønsteret i kommunane» (Kommunal-og regionaldepartementet, Rundskriv H-6/99).

De to nye kriteriene er begge basert på å beregne avstander innenfor sonene.

Kriteriet «reiseavstand innen sone» («sonekriteriet») er innbyggernes summerte avstander fra senter i egen grunnkrets til senteret i sonen. Senteret i sonen er definert som kretsen med høyest innbyggertall. Om det er flere soner innen en kommune, summeres beregnede avstander for de respektive sonene. Langt på vei bygger derfor kriteriet på de samme prinsipper som kriteriet «beregnet reisetid».

Kriteriet «reiseavstand til nærmeste nabokrets» («nabokriteriet») er innbyggernes avstand fra senter i egen grunnkrets til senter i nærmeste nabokrets innenfor samme sone summert for alle kommunens innbyggere.

For begge kriterier gjelder at avstandene beregnes i kilometer og om mulig beregnes avstandene langs vei. Ved avstander over vann tas det hensyn til om det er etablert ferjeforbindelse eller ikke. Der det er ferje tas det hensyn til av- og påstigning. For nærmere spesifikasjoner ved utregningene vises det til rapporten fra referansegruppen, eller til rapport fra Transportøkonomisk Institutt (TØI rapport 389/1998).

Gjennom «sonekriteriet» tar en hensyn til kommunens kostnader knyttet til bosettingsmønsteret gitt at de har tatt ut stordriftsfordeler ved drift av middels store eller store skoler. Det antas at kommunen kan ta ut stordriftsfordeler gjennom å lokalisere grunnskole i senterkretsen i sonen.

«Nabokriteriet» er utarbeidet med tanke på å ivareta et mer nyansert bilde av bosettingen i kommunen, og at det kan være behov for å desentralisere grunnskoledriften innenfor sonen. Om grunnkretsene er store av omfang blir også avstanden mellom grunnkretsene tilsvarende store. Avstandene kan derfor bli til hinder for at kommunen kan utnytte eventuelle stordriftsfordeler. Flere skoler må etableres for å etablere en naturlig skolestruktur i kommunen.

I tabell 9.1 vises samsvar mellom eksisterende og nye bosettingskriterier.

Det framgår at korrelasjonen mellom dagens to bosettingskriterier er nokså svak (0,21). Andel bosatt spredtbygd er sterkere korrelert med de nye kriteriene enn med beregnet reisetid, og beregnet reisetid er sterkere korrelert med de nye kriteriene enn med andel bosatt spredtbygd. Beregnet reisetid og reiseavstanden til senteret i sonen er de to kriteriene som er sterkest korrelert (0,82). Årsaken til dette er at for kommuner med et innbyggertall under 2 000 innbyggere er begge kriteriene basert på samme prinsipper.

Analyser foretatt av SSB, dokumentert i rapporten «Virkninger av lokalt bosettingsmønster på kostnader i kommunal tjenesteyting» (SSB Rapporter 98/13, Langørgen), viser at de nye målene bidrar til å forklare kostnadsvariasjonen for grunnskolen. Disse analysene ble foretatt på utgiftsdata for grunnskolen i «KOMMODE-modellen», 1

som er en modell SSB har utarbeidet over kommunaløkonomisk adferd. På bakgrunn av dette konkluderer referansegruppa at de to sonebaserte målene forklarer omtrent like mye av kostnadsvariasjonen i grunnskolen som dagens to kriterier, dvs. «beregnet reisetid» og «innbyggere bosatt spredt». Referansegruppas syn var likevel at de nye målene er bedre teoretisk forankret siden de tar utgangspunkt i kommunal organisering og muligheter for stordriftsfordeler.

9.3 Omtale av høringsuttalelsene

Våren 1999 ble rapporten «Nye mål på busetjingsmønsteret i kommunane» sendt på høring til kommuner og organisasjoner. Målsettingen med høringen var å avklare kvaliteten på de nye kriteriene, og det ble stilt spørsmålet om det ene eller begge de nye bosettingsmålene gir et mer representativt uttrykk for bosettingmønsteret enn eksisterende kriterier.

Det kom inn omtrent 100 høringsuttalelser og omtrent halvparten var fra kommunene. Mange av organisasjonene som ble spurt hadde ingen merknader til rapporten. Av de kommuner som ga uttrykk for en oppfatning, var om lag to tredjedeler positive til ett eller begge de nye bosettingsmålene. De høringsuttalelsene som var positive, ga uttrykk for at de nye målene ga et mer representativt og objektivt uttrykk for bosettingsmønsteret. Disse kommunene vektla at «sonekriteriet» tok utgangspunkt i stordriftsfordeler og effektiv organisering av skolesektoren, og at begge de nye kriteriene var bedre teoretisk forankret enn de nåværende. Det ble videre sett positivt på at de nye målene tar større hensyn til behovene i spredtbygde kommuner enn de nåværende kriteriene. Noen øykommuner påpekte at det ble tatt mer hensyn til ulemper knyttet til reise over sjø med de nye kriteriene.

De som var negative til innføring av de nye kriteriene, argumenterte med at disse målene testet på utgiftsdata ikke hadde høyere forklaringskraft enn de som brukes i dagens inntektssystem. Disse høringsinstansene mente også at dette argumentet veide tyngre enn det at de nye målene var bedre teoretisk forankret. Disse kommunene konkluderte derfor med at dagens to kriterier burde beholdes av hensyn til stabilitet i inntektssystemet inntil et klart bedre alternativ ble forslått. Det ble videre argumentert med at de nye kriteriene kunne komme i konflikt med nasjonal fortettingsplanlegging, og dermed bidra til å konservere et ineffektivt bosettingsmønster.

Mange kommuner framhevet at det var viktig hvordan de nye kriteriene skulle vektes i kostnadsnøkkelen. De tok i høringsuttalelsen forbehold om at vektingen ikke ville bli vesentlig endret i forhold til dagens inntektssytem. Det ble videre foreslått å avvente videre arbeid inntil KOSTRA-data foreligger for alle kommunene, og enkelte kommuner ønsket at det ble arbeidet videre med bosettingsmønsteret sin betydning for utgifter i helse-, pleie-, og omsorgssektoren. Noen kommuner mente at de som taper på omleggingen må gis tid til gradvis å tilpasse seg en nedgang i rammetilskuddet. Videre ble det påpekt at storbyproblemer som rus og psykiatri må sees i sammenheng med eventuell innføring av nye bosettingskriterier.

SSB påpekte at bosettingsindikatorene ikke behøver å bygge på grunnkretsinndelingen, fordi det allerede i dag foreligger mer detaljerte data om bosettingen. En alternativ bosettingsindikator kan ta utgangspunkt i tettstedsavgrensingen som SSB har. Videre påpekte SSB behovet for å oppdatere eksisterende datagrunnlag.

Kommunenes Sentralforbund (KS) framhevet i sin høringsuttalelse at valg av kriterier er et rent skjønnsspørsmål i og med at det etter deres skjønn ikke er dokumentert at de nye målene tar bedre hensyn til kostnadsulemper enn dagens kriterier. Dagens kriterier bør derfor beholdes inntil videre, ikke minst med tanke på stabilitet og oversiktlighet. «Sonekriteriet» mente de bør forkastes, mens «nabokriteriet» etter deres skjønn er for lite utredet og bør utredes nærmere. I tillegg foreslår KS at det bør letes etter flere alternativer.

9.4 Nye beregninger utført av departementet

Etter departementets skjønn er det ikke tilstrekkelig kun å vurdere de nye kriteriene etter analyser på faktiske utgiftsdata som i KOMMODE-modellen. Som referert over er kostnadsnøkkelen i inntektssystemet i hovedsak basert på en forenklet representasjon av Agdermodellen. I motsetning til Agdermodellen som tar utgangspunktet i en teoretisk skolemodell gitt visse beskrankninger for klasse-, skolestørrelse og reisetid, er det faktisk skolestruktur som ligger til grunn for kostnadsvariasjoner mellom kommunene som analyseres i KOMMODE-modellen. En sammenligning mellom en kostnadsindeks basert på KOMMODE og inntektssystemet gir et samsvar på 67 prosent, og det er grunnskolesektoren som har dårligst samsvar. På bakgrunn av dette har departementet utført analyser av virkninger av nye og eksisterende kriterier på en oppdatert versjon av Agdermodellen. Analysene med eksisterende kriterier bekrefter resultatene av analyser som ble utført av Inntektssystemutvalget. Til forskjell fra testene utført i KOMMODE-modellen øker forklaringskraften med nye kriterier når analysegrunnlaget er den oppdaterte Agdermodellen.

9.5 Vurdering av nye kriterier av Allforsk

På oppdrag av departementet sammenliknet Allforsk nye og eksisterende bosettingskriterier, samt vurderte analyser som var utført basert på disse kriteriene. Rapporten fra Allforsk følger som et utrykt vedlegg til denne proposisjonen. 2

Foruten å drøfte statistisk samsvar sammenligner Allforsk kriteriene slik:

«I en vurdering av de to nye bosettingskriteriene er det greit å ta utgangspunkt i styrker og svakheter ved dagens kriterier. Hovedforståelsen er (NOU 1996: 1, s. 105) at spredtbygdkriteriet skiller godt mellom bykommuner og typiske distriktskommuner, men at det ikke gir et tilstrekkelig differensiert bilde av bosettingsmønsteret i distriktene. Reisetidskriteriet behandler distriktskommunene mer differensiert, men har den ulempen at de største byene får for stor uttelling. Egenskapene ved dagens kriterier er eksemplifisert i tabell 2. Spredtbygdkriteriet skiller godt mellom de to distriktskommunene Alstahaug og Skiptvet på den ene siden, og Oslo og Bergen på den andre. 3

Tabell 2 Bosettingskriterier for utvalgte kommuner

	Andel bosatt spredt	Beregnet reisetid (k-senteret)	Reiseavstand I («sone»)	Reiseavtand II (nabo)
Alstahaug	0,20	14,2	10,4	2,8
Skiptvet	0,56	4,0	2,8	2,1
Oslo	0,00	15,0	1,0	0,7
Bergen	0,04	24,3	2,4	1,0
Landet	0,26	13,3	4,9	1,8

Men Skiptvet får nesten tre ganger så høy uttelling som Alstahaug, noe som virker urimelig når en ser nærmere på de to kommunene. Mens Alstahaug er en øykommune med bosetting på flere øyer, er Skiptvet en kommune med korte reiseavstander og jevn spredt bosetting. Det framgår videre at beregnet reisetid gir et annet (og trolig riktigere) bilde av bosettingsmønsteret i de to kommunene. Men ulempene kommer også klart til syne - Oslo og Bergen får større uttelling på dette kriteriet enn de to distriktskommunene. Dette, sammen med at Oslo og Bergen har beregnet reisetid over landsgjennomsnittet, gir klart utilsiktede fordelingsvirkninger.

Innbyggerne i Oslo og Bergen har lang reisetid til kommunesenteret, men de to kommunene har ikke kostnadsulemper i tjenesteproduksjonen som følge av spredt bosettingsmønster. I de største kommunene vil reiseavstanden til kommunesenteret i stor grad være irrelevant mht. til kostnadsulemper fordi de aktuelle tjenestene (grunnskole og hjemmebasert omsorg) organiseres i soner. De to nye kriteriene søker å ivareta dette, og det framgår av tabell 2 at de to distriktskommunene får større uttelling enn de to største byene på begge kriterier. De beregnede reiseavstandene for Oslo og Bergen ligger klart under landsgjennomsnittet.

Når det gjelder forholdet mellom de to distriktskommunene, så gir de nye kriteriene samme rangering som beregnet reisetid.

Hovedinntrykket er at de nye kriteriene synes å bøte på svakheter ved dagens kriterier. I forhold til spredtbygdkriteriet så gir de et bedre bilde av forskjellene distriktskommunene imellom, og i forhold til reisetidskriteriet så skiller de bedre mellom bykommuner og typiske distriktskommuner. Det kan imidlertid ikke utelukkes at også de nye kriteriene kan ha utilsiktede virkninger for enkeltkommuner. En fullstendig undersøkelse av dette forutsetter «objektiv» kunnskap om bosettingsmønsteret i den enkelte kommune, og faller utenfor rammen for dette prosjektet.»

I vurderingen av analysene som ble foretatt av SSB og departementet, legger Allforsk vekt på at i analysene med KOMMODE-modellen som ble utført på bakgrunn av regnskapstall er det vanskelig å diskriminere mellom de ulike bosettingskriteriene. Nye og eksisterende bosettingskriterier gir i modellen om lag samme forklaringskraft (ca. 80 prosent av variasjonen i utgiftene). Videre drøftes analyser foretatt på oppdatert Agdermodell. Tilsvarende som med KOMMODE-modellen dokumenteres kostnadsulemper for små kommuner og kommuner med spredt bosettingsmønster. Når eksisterende kriterier byttes ut med de nye sonebaserte kriteriene reduseres imidlertid effekten av kommunestørrelse og forklaringskraften øker med 4 prosentenheter (fra i underkant av 78 prosent til i underkant av 82 prosent). En statistisk test viser imidlertid at det ikke er grunnlag for å konkludere med at de nye kriteriene er «bedre» enn de eksisterende. Dette resultatet kan tilsi at også kriteriet «beregnet reisetid» bør inngå sammen med de nye sonebaserte kriteriene fordi samlet forklaringskraft øker noe når dette er inkludert.

I en samlet vurdering anbefales det fra Allforsk sin side å innføre de nye kriteriene i kostnadsnøkkelen for inntektssystemet for kommunene. For det første gir de et riktigere bilde av bosettingsmønsteret i de største byene sammenliknet med reisetidskriteriet. For det andre har de nye kriteriene en like høy forklaringskraft som de eksisterende når de testes i SSB sin KOMMODE-modell og de har en høyere forklaringskraft i analyser basert på en oppdatert versjon av Agdermodellen.

9.6 Forslag til nye bosettingskriterier i inntektssystemet

Basert på referansegruppens arbeid, høringsuttalelsene, de omtalte analysene foretatt på oppdatert Agdermodell og vurderinger fra Allforsk vil departementet foreslå å ta inn de nye sonebaserte kriteriene i inntektssystemet i kostnadsnøkkelen for grunnskole fra 2002. Det foreslås også å beholde kriteriet «beregnet reisetid».

Forslaget innebærer at kostnadsnøkkelen for grunnskolen endres som følge av at bosettingskriteriene endres. Vektingen av kriteriene er basert på regresjonsanalyser på oppdatert Agdermodell.

Kriteriet «innbyggere bosatt spredt» foreslås tatt ut av kostnadsnøkkelen.

Departementet vurderer de nye kriteriene basert på en soneinndeling av kommunene som teoretisk bedre forankret i og med at de tar utgangspunkt i en naturlig organisering av grunnskolen der det tas hensyn til muligheter for å få ut stordriftsfordeler. I tillegg vektlegges resultater fra de analysene som er beskrevet i foregående avsnitt. Departementet foreslår også å beholde kriteriet «beregnet reisetid». Ved siden av at dette valget kan forankres i det analytiske arbeidet som er foretatt, er det også behov for å beholde kriteriet for å ivareta kostnadsulemper som følge av spredt bosetting knyttet til kommunen som et hele. Dette er nødvendig for å fange opp smådriftsulemper utover de som fanges opp gjennom sonekriteriene og da spesielt «nabokriteriet». Eksempel på dette kan være kommuner med bosetting på flere øyer som ikke klarer å utnytte stordriftsfordelene innenfor sonene. Det samme kan være tilfelle for innlandskommuner med stort landareal. Videre bør kostnadsulemper på grunn av spredt bosetting knyttet til skoleadministrasjon, voksenopplæring m.m. også relateres til avstander målt fra kommunesenteret.

9.7 Fordelingsberegninger

I dette avsnittet vises fordelingsberegninger av å innføre forslaget til nye bosettingskriterier. Kommunene er gruppert etter innbyggertall, fylke og nivå på frie inntekter. De ti kraftkommunene med høyest inntekter og de fire største byene er skilt ut i egne grupper (for nærmere omtale av grupperingen se kapittel 22. Beregningene viser fullt gjennomslag i inntektssystemet etter 5 år (systemvirkning). Første året kriteriene innføres vil effekten være om lag 20 prosent av dette.

I tabell 8.2 i vedlegg 8 vises virkninger for den enkelte kommune. Som beskrevet i kapittel 9.1 oppdaterer nå SSB bosettingskriteriene, og dette kan medføre endringer i forhold til utslag som her er vist.

Kommunene gruppert etter innbyggertall

I tabell 9.3 viser kommunene gruppert etter innbyggertall.

Tabellen viser at kommunene i alle gruppene, unntatt storbyene, samlet vil tjene på omleggingen, og de minst folkerike kommunene vil komme best ut. Kommuner med færre enn 4 380 innbyggere vil få en økning i tilskudd på 123-125 kroner pr. innbygger, mens de øvrige kommunene med et innbyggertall opp til 100 000 vil få en gevinst mellom 55 og 17 kroner pr innbygger. Som minimum- og maksimumsverdiene antyder vil det i hver gruppe være kommuner som tjener og kommuner som taper på omleggingen. Storbykommunene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger vil i gjennomsnitt få et tap på 141 kroner pr. innbygger.

Kommunene gruppert etter nivå på frie inntekter.

Tabell 9.4 viser kommunene gruppert etter nivået på frie inntekter i 1999. Med frie inntekter menes inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere uten andre bindinger enn lover og forskrifter (for en nærmere omtale vises det til kapittel 24.6). Oslo er ikke inkludert i tabellen, fordi kommunen både har kommunale og fylkeskommunale oppgaver.

Når kommunene inndeles etter nivå på frie inntekter, vil alle gruppene unntatt storbyene samlet sett, tjene på omleggingen. I tillegg er det en tendens til at gevinsten øker med økende nivå på de frie inntektene.

Maksimum- og minimumsverdiene viser at også når kommunene grupperes etter inntekt, vil noen kommuner i gruppa komme ut med pluss og noen med minus. Forskjellene mellom maksimums- og minimusverdiene øker også med økende nivå på de frie inntekter.

Kommunene gruppert fylkesvis

Kommunene er i tabell 9.5 gruppert etter fylke.

Fylkesvis oversikt viser at Oslo og kommunene i Hedmark, Oppland, Hordaland og Sør-Trøndelag i gjennomsnitt kommer ut med tap ved innføring av de nye bosettingskriteriene, mens kommunene i de resterende fylkene i gjennomsnitt kommer positivt ut. For Hordaland og Sør-Trøndelag vil utslagene for Bergen og Trondheim påvirke gruppegjennomsnittet.

10 Forslag til endring av skatteandelen

Regjeringen foreslår i denne proposisjonen å øke andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatt til om lag 50 prosent Det foreslås at det skjer en gradvis opptrapping av skatteandelen ved at den kommunale og fylkeskommunale skattøren økes mot at kommunesektorens rammeoverføringer reduseres tilsvarende. Opptrappingen foreslås gjennomført i perioden 2002 til 2007.

Inntektssystemutvalget foreslo i sin 2. delutredning (NOU 1997:8) «Om finansiering av kommunesektoren» at skatteandelen ble økt fra vel 45 prosent til 50 prosent Dette forslaget ble sett i sammenheng med avviklingen av selskapsskatten som kommunal skatt. Stortinget sluttet seg til dette prinsippet ved behandlingen av St.prp. nr. 60 Om kommuneøkonomien 1999 m.v.

En opptrapping av skatteandelen til 50 prosent krever en økning av den kommunale og fylkeskommunale skatten med til sammen 10 milliarder kroner fordelt med 6,5 milliarder kroner på kommunene og 3,5 milliarder kroner på fylkeskommunene. Samlet tilsvarer dette en økning i den kommunale og fylkeskommunale skattøren med 2 prosentenheter. En opptrapping av skatteandelen vil ikke påvirke størrelsen på naturressursskatten.

Departementet vil peke på at det er en rekke argumenter både for og imot økt skatteandel. Redusert overføringsavhengighet og høy lokal finansiering av kommunenes inntekter kan bidra til å styrke det lokale selvstyret og effektiviteten i tjenesteytingen i kommuner og fylkeskommuner. Innbyggerne bidrar i større grad til finansiering av sine egne tjenester direkte. Fra kommunesektorens side blir det også pekt på at høy skatteandel gir rask kompensasjon dersom det blir sterkere lønnsvekst enn forutsatt i budsjettet.

Det kan imidlertid være en motsetning mellom hensynet til lokal forankring og ønsket om stabilitet og forutsigbarhet for den enkelte kommune, og mellom hensynet til lokal forankring og ønsket om makroøkonomisk stabilitet. Økt skatteandel kan også gi økte inntektsforskjeller.

Den enkelte kommune vil kunne oppleve betydelige årlige svingninger i sine skatteinntekter. Dette kan ha sammenheng med utviklingen i sysselsettingen i kommunen, men kan også ha sammenheng med mer skattetekniske forhold. Det betyr at det for enkelte kommuner ofte kan være vanskelig å lage gode skatteanslag. Dess høyere andel skatteinntektene utgjør av sektorens inntekter, dess større vil usikkerheten være knyttet til å lage gode inntektsanslag for den enkelte kommune. Avvikling av selskapsskatten som kommunal skatt fra inntektsåret 1998 medførte imidlertid større forutsigbarhet i forhold til størrelsen på de kommunale skattene. Skattefundamentet for selskapsskatten var svært ustabilt og lite forutsigbart. Innføring av løpende inntektsutjevning fra budsjettåret 2000 har dessuten ført til at svingningene i de kommunale skatteinntektene blir utjevnet forholdsvis raskt.

Den andre målkonflikten gjelder forholdet til makroøkonomisk stabilitet. Ut fra et makroøkonomisk synspunkt er det ønskelig at staten har god forutsigbarhet for kommunesektorens inntekter og god kontroll med tilførselen av disse inntektene. I dette perspektivet er det et problem at dersom veksten i økonomien blir sterkere enn forutsatt så vil skatteinntektene også kunne bli høyere. Dette vil føre til høyere inntekter for kommunesektoren og dermed også økt aktivitet i kommunesektoren. Omvendt vil svakere vekst i økonomien kunne føre til lavere vekst i skatteinntekter og derpå følgende redusert aktivitet.

Statlig selskapsskatt og opptrappingen av nivået på inntektsutjevningen (jf. kapittel 11) har sammen med innføring av løpende inntektsutjevning ført til at fordelingsvirkningene av økt skatteandel blir forholdsvis små. De kommuner som taper på opptrappingen er kommuner med lave skatteinntekter i forhold til landsgjennomsnittet. Kautokeino, for eksempel, hvor skatt pr. innbygger bare utgjør om lag 56 prosent av landsgjennomsnittlig skatt pr. innbygger, vil tape om lag 130 kroner pr. innbygger som følge av opptrappingen av skatteandelen fra 45 prosent til 50 prosent. De kommunene som tjener mest på opptrappingen av skatteandel er Oslo, Bærum, Asker, Stavanger, Lørenskog, Skedsmo, Ullensaker, Frogn og Ski. Forslaget om økt inntektsutjevning i kapittel 11 vil imidlertid motvirke de omfordelingsvirkningene som her er omtalt.

11 Forslag til endringer i inntektsutjevningen

11.1 Inntektsutjevning i Sverige

I Sverige går man svært langt i retning av å utjevne forskjeller mellom kommunenes skatteinntekter. Gjennom inntektsutjevningen garanteres alle kommuner og landsting et like stort skattegrunnlag pr. innbygger uavhengig av størrelsen på eget skattegrunnlag. Formålet med systemet er, som i Norge, å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i kommuner og landsting.

I Sverige er inntektsutjevningen en ren omfordelingsordning. Det garanterte skattegrunnlaget eller referansenivået, settes lik det gjennomsnittlige skattegrunnlaget. Inntektsutjevningen skjer ved at kommuner med skattegrunnlag under landsgjennomsnittet får et tilskudd som tilsvarer 95 prosent av differansen mellom det garanterte skattegrunnlaget og eget skattegrunnlag, mens kommuner med skattegrunnlag over landsgjennomsnittet trekkes 95 prosent av forskjellen mellom dette nivået og egen skatt. Summen av trekkene motsvarer summen av tilskuddene. Trekkordningen for kommuner med høyt skattegrunnlag blir derfor svært omfattende.

11.2 Endring i trekkordningen i inntektsutjevningen

Departementet vil peke på at den viktigste årsaken til forskjell i tjenestetilbud mellom kommunene er forskjeller i inntektsnivå. Inntektsutjevningen er derfor et sentralt virkemiddel for å nå målet om likeverdige tjenestetilbud for alle innbyggere uavhengig av bostedskommune.

Inntektsutjevningen vil fra og med 2001 være basert på at kommuner med skatt under 110 prosent av landsgjennomsnittet (120 prosent for fylkeskommunene) får kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og dette referansenivået på 110 prosent. I tillegg trekkes kommuner med skatt over 140 prosent av landsgjennomsnittet for 50 prosent av skatteinntekten over dette trekknivået. (Det er ingen trekkordning for fylkeskommunene).

I 2001 vil om lag 380 av landets 435 kommuner ha skatteinntekt under referansenivået på 110 prosent av landsgjennomsnittet og dermed omfattes av inntektsutjevningen. Kommuner med skatteinntekt over referansenivået vil ha muligheter til å ha et bedre tjenestetilbud enn det store flertallet av kommuner. Som et virkemiddel for å minske forskjellene i tjenestetilbudet kommunene imellom vil departementet foreslå at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter gradvis reduseres fra 140 prosent til 130 prosent i løpet av femårsperioden 2002-2007 og at trekkgraden beholdes på 50 prosent. Dette betyr at kommuner med skatteinntekt over 130 prosent av landsgjennomsnittet trekkes 50 prosent av forskjellen mellom dette nivået og egen skatt. Endringen i trekkordningen innebærer at alle kommuner med skatteinntekter under 130 prosent av landsgjennomsnittet får økt sine inntekter. Selv med en slik omlegging vil Norge ha en mindre omfattende inntektsutjevning enn Sverige.

11.3 Fordelingsvirkninger av departementets forslag

I 1999 hadde 87 prosent av kommunene et skattegrunnlag som ligger under referansenivået på 110 prosent og får kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og dette referansenivået. Denne kommunegruppen, som består av 380 kommuner, vil tjene 60 kroner pr. innbygger på at finansieringen av inntektsutjevningen blir billigere når trekknivået reduseres. 31 kommuner som har skatteinntekter som ligger mellom 110 og 130 prosent av landsgjennomsnittet og som ikke omfattes av trekkordningen, vil også tjene 60 kroner pr. innbygger på at finansieringen av inntektsutjevningen blir billigere.

7 kommuner, Hol, Tinn, Nore og Uvdal, Oslo, Årdal, Masfjorden og Høyanger, hadde i 1999 skatteinntekter som lå mellom 130 og 140 prosent av landsgjennomsnittet. Disse kommunene beholder i dag alle skatteinntektene selv. En reduksjon av trekknivået fra 140 til 130 prosent medfører et tap for kommunene fordi de da trekkes 50 prosent av skatteinntektene over 130 prosent. I tabell 11.1 vises hvor mye den enkelte kommune taper i kroner pr. innbygger på at trekknivået reduseres fra 140 til 130 prosent.

Kun 17 kommuner (3,9 prosent av kommunene) hadde i 1999 skatteinntekter som lå over dagens trekknivå på 140 prosent. Disse kommunene trekkes i dag 50 prosent av forskjellen mellom dette nivået og egen skatt. En reduksjon av trekknivået medfører at kommunene trekkes 50 prosent av alle skatteinntektene som er over 130 prosent av landsgjennomsnittet. Dette tilsvarer et tap for kommunene på 579 kroner pr. innbygger, jf. tabell 11.1. Beregningene er følsomme for valg av årstall for skatteinngang.

11.4 Stimulanser til næringsutvikling

Departementet mener at finansieringen av kommunesektoren må ha en viss lokal forankring. Det vil si at alle kommuner og fylkeskommuner bør få en viss gevinst av bedret skattegrunnlag. Samtidig må også hensynet til at alle kommuner og fylkeskommuner skal kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud veie tungt. Den viktigste forklaringen på ulikheter i tjenestetilbud er ulikheter i inntekt.

Departementet vil peke på at det kan være en motsetning mellom det å ha en god insentivstruktur for kommunene til å drive lokal næringspolitikk og det å ha et høyt utjevningsnivå. Undersøkelser som er utført tyder imidlertid på at økte kommunale skatteinntekter ikke er det viktigste motivet for å legge til rette for næringsutvikling. Det kan være vel så viktig å skaffe arbeidsplasser til kommunenes innbyggere. I en forskningsrapport fra 1994 ble lokalpolitikere spurt om kommunene bør engasjere seg i å utvikle næringsgrunnlaget i kommunen. Her viste det seg at politikerne i minsteinntektskommunene var mer positive til dette enn politikerne i øvrige kommuner.

Departementet vil også peke på at kommunenes tilbud av barnehageplasser, skoletilbud og rekreasjonsmuligheter kan være like viktig for bedriftsetableringer som rene bedriftsrettede tiltak.

I St.prp. nr. 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 m.v. vurderte den daværende regjeringen Bondevik om det var behov for å redusere utjevningsgraden i inntektsutjevningen for å kunne stimulere til økt næringsvirksomhet:

«Regjeringen finner ikke grunnlag for å anta at redusert kompensasjonsgrad vil føre til bedre eller økt tilrettelegging for lokal næringsvirksomhet. Det er flere grunner til at kommunene bør drive lokal næringsvirksomhet, f.eks. ønske om flere arbeidsplasser til egne innbyggere. I tillegg mener regjeringen det er problematisk, av hensyn til fordelingen mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, å redusere kompensasjonsgraden fra 90 til 80 prosent. Dette vil bidra til å øke forskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, og er dermed ikke i tråd med Regjeringens målsettinger knyttet til likeverdige tjenestetilbud.»

I Innst. S. nr. 250 (1997-98) «Innstilling fra Kommunalkomiteen om kommuneøkonomien 1999 m.v.» uttalte flertallet i komiteen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er imidlertid enig med Regjeringen i at man ikke alene ut fra dette finner grunn til å redusere kompensasjonsgraden. Flertallet vil peke på at for kommunene er det viktigere å utvikle arbeidsplasser for sine innbyggere enn å tenke på skatteinntekter fra selskapene. Flertallet er enig med Regjeringen i at lavere kompensasjonsgrad vil føre til større forskjeller mellom kommunene og deres evne til å yte tjenester til sine innbyggere. Flertallet er derfor enig med regjeringen i at kompensasjonsgraden ikke endres».

Departementets forslag om økt trekk for kommuner med skatteinntekt over 130 prosent av landsgjennomsnittet vil føre til en økt utjevningsgrad. Isolert sett vil det føre til en svekkelse av kommunenes insitament til næringsutvikling. Departementet vil likevel peke på at dette gjelder for et begrenset antall kommuner med høye inntekter.

11.5 Skatteinnfordring

Det har det siste året vært en økende oppmerksomhet om forholdet mellom utformingen og nivået på inntektsutjevning og den kommunale skatteinnkrevingen. Den økte oppmerksomheten om dette forholdet har sammenheng med opptrappingen av referansenivået for inntektsutjevningen og innføring av løpende inntektsutjevning. Kommuner og fylkeskommuner som omfattes av inntektsutjevningen får kompensert 90 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 110 prosent av landsgjennomsnittet pr innbygger. Nivået på inntektsutjevningen medfører at kommuner bare får beholde en mindre del av det de klarer å kreve inn ekstra i skatt. Tall fra Skattedirektoratet viser at mer enn 99 prosent av utlignet skatt blir betalt inn. Sammenlignet med andre land er dette svært høyt. Samtidig er skatteinnfordringen like høy i kommuner som omfattes at trekkordningen som for kommuner som ikke gjør det.

Departementet legger videre til grunn at skatteinnfordring er en ordinær kommunal oppgave og på lik linje med andre oppgaver bør denne derfor kunne løses innenfor et rammefinansieringssystem uten sterke økonomiske insentiver. Departementet anser derfor at hensynet til skatteinnkrevingsordningen i seg selv ikke tilsier at det er behov for å endre inntektsutjevningsordningen. Departementet legger også avgjørende vekt på at en mindre omfattende inntektsutjevning for å gi insentiver til skatteinnfordring vil være i konflikt med målet om likeverdige tjenestetilbud.

12 Samlede fordelingsvirkninger av departementets forslag - kompensasjonsordninger

12.1 Oppsummering av forslag og fordelingsvirkninger

I kapitlene 8 til 11 er det redegjort for departementets forslag til endringer av inntektssystemet. Alle forslagene er tenkt gjennomført i perioden 2002 til 2007. Ved gjennomføring av større endringer i inntektssystemet har det normalt blitt lagt til grunn en overgangsperiode på 5 år. Dette for at kommuner og fylkeskommuner skal ha anledning til en gradvis tilpasning til endringene. Fordelingsvirkningene for kommunene gruppert på ulike måter er vist i tabell 12.1 til 12.4. Fordelingsvirkninger for fylkeskommunene er vist i tabell 12.5 og fordelingsvirkningene for enkeltkommuner er vist i vedlegg 8.

12.2 Avvikling av ekstraordinært skjønn

I kapittel 8 er det gitt en omtale av tapskompensasjonsordningen og forslag til endring av denne. Forslaget innebærer at det ekstraordinære skjønnet legges inn i innbyggertilskuddet i inntektssystemet med 1/5 hvert år fra 2002 til 2007. Departementet vil vise til at innlemming av det ekstraordinære skjønnet i innbyggertilskuddet vil gi en betydelig reduksjon av inntekter i mange kommuner. Dette har sammenheng med at det ekstraordinære skjønnet er svært ujevnt fordelt også blant de kommuner som mottar ekstraordinært skjønn. Utslagene er spesielt store for en del større skatterike kommuner som Oslo, Bærum, Asker og Stavanger samt mange mindre kommuner og fylkeskommuner i distriktene. Regionalpolitiske mål gjør endring av tapskompensasjon vanskelig uten at det samtidig gjennomføres andre endringer i inntektssystemet, jf. forslaget om nye bosettingskriterier (12.3), økt inntektsutjevning (12.5) og forslag om kompensasjonsordninger (12.7).

En videreføring av dagens tapskompensasjonsordning på ubestemt tid vil imidlertid være uheldig av flere årsaker. Desto lenger en i tid kommer fra omleggingen av inntektssystemet i 1997, desto vanskeligere blir det å videreføre en særskilt tapskompensasjonsordning. Demografiske og strukturelle endringer vil over tid endre det faktiske bilde av hvilke kommuner og fylkeskommuner som vant og tapte på omleggingen. Dette betyr at ekstraordinært skjønn bør integreres i de ordinære virkemidlene. Det vil si innbyggertilskudd, Nord-Norgetilskudd, hovedstadstilskudd og ordinært skjønn.

12.3 Innføring av nye bosettingskriterier

I kapittel 9 er det foreslått at to nye bosettingskriterier supplerer et eksisterende kriterium i kostnadsnøkkelen for kommuner i inntektssystemet. Innføringen av de nye kriteriene medfører reduserte inntekter til noen større kommuner. Med noen unntak vil de fleste andre kommuner tjene på omleggingen.

12.4 Opptrapping av skatteandel til 50 prosent

I kapittel 10 foreslår departementet en gradvis opptrapping av skattenes andel av sektorens samlede inntekter fra om lag 44 prosent i dag til 50 prosent. Opptrappingen foreslås gjennomført gradvis fra 2002 til 2007. En økning av skattenes andel til 50 prosent krever en økning i skatteinntektene på 10 milliarder kroner, hvorav 6,5 milliarder kroner på kommunene og 3,5 milliarder kroner på fylkeskommunene. Denne økningen foreslås finansiert ved en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet i inntektssystemet. Kommuner som vil tjene mest på dette er Oslo, Bærum, Asker og Stavanger, samt Oslo og Akershus fylkeskommune.

12.5 Økt inntektsutjevning

I kapittel 11 foreslår departementet endringer i inntektsutjevningen. Inntektsutjevningen vil fra og med 2001 være basert på at kommuner med skatt under 110 prosent av landsgjennomsnittet (120 prosent for fylkeskommunene) får kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og dette referansenivået på 110 prosent. I tillegg trekkes kommuner med skatt over 140 prosent av landsgjennomsnittet for 50 prosent av skatteinntektene over trekknivået på 140 prosent. Knapt 400 kommuner vil ha skatteinntekt under referansenivået. For å gi grunnlag for et mer likeverdig kommunalt tjenestetilbud foreslår departementet at kommuner med skatteinntekt over 130 prosent av landsgjennomsnittet får et trekk på 50 prosent. Forslaget foreslås gradvis gjennomført i perioden 2002 til 2007. Omfordelingen betyr en inntektsreduksjon for kommuner med høye skatteinntekter.

12.6 Samlede fordelingsvirkninger

Fordelingsvirkningene vises her ved grupperingsanalyser over nettoeffekten av de foreslåtte endringene. Hovedstadstilskudd og Nord-Norgetilskudd er ikke tatt med i beregningene som er vist i dette avsnittet, men i tabellene i vedlegg 8 er disse tilskuddene inkludert. Kompensasjon gjennom skjønn er heller ikke tatt med. For en nærmere redegjørelse av grupperingene, vises det til kapittel 8.3.

Hovedbildet for kommunene er at fordelingsvirkningene er forholdsvis små for kommunene når de grupperes fylkesvis. Det er særlig små kommuner og skatterike kommuner som taper på omleggingen, og for enkeltkommuner kan tapene være forholdsvis store. Når det gjelder fylkeskommunene er bildet annerledes. Fordelingsvirkningene for fylkeskommunene er jevnt over større (før kompensasjon).

12.6.1 Kommunene

Virkningene av avvikling av ekstraordinært skjønn, innføring av nye bosettingskriterier, økning i skatteandel og økt inntektsutjevning for enkeltkommuner vises i tabell 8.2 i vedlegg 8.

Tabellene nedenfor viser fordelingsvirkninger etter 5 år (systemvirkning). Beregningene er foretatt innenfor en uendret økonomisk ramme for kommuesektoren. Vekst i de frie inntektene framover vil dermed komme som tillegg til de tallene som står i tabellene. Kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet vil i hovedsak få kompensasjon gjennom skjønn og Nord-Norgetilskudd, jf. nærmere omtale i 12.7. Oslo vil få kompensasjon gjennom hovedstadstilskuddet.

Kommunene i Østfold og Vestfold vil få den største inntektsøkningen som følge av forslaget, mens Oslo, kommunene i Sogn og Fjordane og Finnmark vil få en inntektsreduksjon (før kompensasjon).

Det er kommuner med lavt folketall, kraftkommuner, og de aller største kommunene som taper på endringene.

Tabell 12.3 viser kommunene gruppert etter frie inntekter korrigert for ulikheter i utgiftsbehov. Korrigerte frie inntekter er nærmere omtalt i kapittel 23.6. Kommuner med inntekter under 95 prosent av landsgjennomsnittet kan sies å ha lave inntekter. Kommuner med inntekter over 110 prosent av landsgjennomsnittet kan sies å ha relativt høye inntekter.

Tabellen viser at det er kommuner med lavest nivå på korrigerte frie inntekter som vinner mest i kroner pr. innbygger. Det er en tendens til at kommunene får økende tap med økende nivå på de frie korrigerte inntektene. Endringsforslaget vil derfor føre til en utjevning av inntektsnivå.

12.6.2 Fylkeskommunene

Tabell 8.1 i vedlegg 8 viser virkningene av avvikling av tapskompensasjonen og økt skatteandel hver for seg i tillegg til nettovirkningen. For fylkeskommunene er fordelingsvirkningene jevnt over større enn for kommunene. Fylkeskommuner som får et vesentlig tap vil få kompensasjon gjennom Nord-Norgetilskudd og ordinært skjønn, jf. nærmere omtale i 12.7.

12.7 Kompensasjonsordninger

12.7.1 Skjønn

Som nevnt under punkt 12.6 vil departementets forslag ikke innebære store fordelingsvirkninger for kommunene når de grupperes fylkesvis. Som vist under punkt 12.6 har en rekke av de kommuner som taper svært høye inntekter. Hensynet til et mer likeverdig tjenestetilbud tilsier at det ikke gis noen form for kompensasjon til disse kommunene. Departementet legger imidlertid til grunn at kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet som får et betydelig tap, i hovedsak blir kompensert for dette gjennom økt ordinært skjønn etter en konkret vurdering fra fylkesmannen. Dette kan i hovedsak skje gjennom en omfordeling innenfor den fylkesvise skjønnsrammen.

For fylkeskommunene er fordelingsvirkningene jevnt over større enn for kommunene. Som omtalt i kapittel 13 har departementet et forskningsprosjekt for å utvikle ny kostnadsnøkkel for lokale ruter og et forskningsprosjekt om kostnadsvariasjoner mellom fylkeskommunene knyttet til psykiatri. Begge prosjektene tar departementet sikte på å sende på høring høsten 2000. Departementet vil på basis av forskningsrapportene og høringsuttalelsene vurdere om det i neste års kommuneøkonomiproposisjon skal foreslås nye kriterier i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene knyttet til lokale ruter og psykiatri. Ved fastsettelse av kompensasjon til fylkeskommuner som taper som følge av omleggingen, vil departementet vurdere de samlede fordelingsvirkningene inklusiv eventuelt nye kriterier knyttet til lokale ruter og psykiatri. Siden fordelingsvirkningene generelt er store for fylkeskommunene, vil det være nødvendig med en omfordeling av skjønn mellom fylkeskommunene for å motvirke fordelingsvirkningene.

Departementet vil legge de samme prinsippene til grunn for fylkeskommunene som for kommunene når det gjelder eventuell kompensasjon som følge av omleggingen. Det vil si at fylkeskommuner som har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som får et vesentlig tap som følge av den samlede omleggingen, i hovedsak vil få dette kompensert gjennom en økning av det ordinære skjønnet. Kompensasjonen til Oslo er omtalt under punkt 12.7.2 Hovedstadstilskudd. Når det gjelder kompensasjon til de nordnorske kommunene og fylkeskommunene er dette særskilt omtalt under punkt 12.7.3 Nord-Norgetilskudd.

12.7.2 Hovedstadstilskudd

Oslo er blant de kommuner som berøres sterkest av de endringsforslagene som departementet fremmer. Avvikling av selskapsskatten som kommunal skatt har ført til at Oslo sine skatteinntekter er blitt betydelig redusert jf. omtale i kapittel 6. Hensynet til Oslo sine spesielle funksjoner som hovedstad tilsier et fortsatt høyt inntektsnivå i Oslo. Det vil derfor bli gitt kompensasjon for de foreslåtte endringene gjennom tilsvarende økning av hovedstadstilskuddet.

12.7.3 Nord-Norgetilskudd

Både Finnmark, Troms og Nordland fylkeskommune vil få redusert sine inntekter som følge av de foreslåtte endringene. Av regionalpolitiske hensyn anser departementet det som nødvendig å opprettholde et høyt inntektsnivå i Finnmark, Troms og Nordland. Departementet vil derfor foreslå at disse fylkene får kompensert for tap via økte satser i Nord-Norgetilskuddet. Departementet vil også foreslå at kommunene i Finnmark skal få kompensert for det samlede tap ved økte satser i Nord-Norgetilskuddet.

12.8 Oppsummering

Departementet vil i kommuneopplegget for 2002 komme tilbake til endelige fordelingsberegninger. Særlig for fylkeskommunene vil fordelingsvirkningene kunne bli endret som følge av eventuelle nye kriterier for psykiatri og lokale ruter. Det er departementets intensjon at kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet ikke skal få en vesentlig reduksjon i sine inntekter som følge av de foreslåtte omleggingene. De kommuner som vil tjene på omleggingen er i særlig grad kommuner i Østfold og Vestfold samt store kommuner med skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Omleggingen vil samlet føre til et jevnere inntektsnivå blant kommunene og dermed bedre muligheter for likeverdige tjenestetilbud.

13 Det videre arbeidet med kostnadsnøklene

I St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien i 1997 m.v. ble det, i tråd med Inntektssystemutvalgets første innstilling, pekt på flere områder der det var behov for ytterligere analyser for å forbedre grunnlaget for utgiftsutjevningen for kommuner og fylkeskommuner. Som en oppfølging av dette legges det i denne proposisjonen fram forslag til to nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene (jf. kapittel 9).

Departementet har også under utførelse to forskningsprosjekter innen det fylkeskommunale området. I samarbeid med Samferdselsdepartementet har Kommunal- og regionaldepartementet engasjert SNF til å foreta en full gjennomgang av den eksisterende kostnadsnøkkelen for lokale ruter. Prosjektet er noe forsinket på grunn av at feltet er meget omfattende, men hovedprosjektet vil være ferdig høsten 2000.

Kommunal- og regionaldepartementet har også igangsatt et forskningsprosjekt om kostnadsvariasjoner mellom fylkeskommunene knyttet til psykiatri. SINTEF-NIS og FAFO er engasjert i prosjektet. Foruten å analysere bl.a. betydningen av aldersstruktur, og sammenhengen mellom sosiale forhold og fylkeskommunenes kostnader til psykiatri, er et delmål i prosjektet å undersøke om det eksisterer kostnadskrevende forhold som er spesielle for Oslo og Finnmark fylkeskommune. Også dette prosjektet ventes ferdigstilt høsten 2000, og departementet tar deretter sikte på å sende begge rapportene ut på høring til fylkeskommunene og andre aktuelle målgrupper. På bakgrunn av dette vil departementet i kommuneproposisjonen for 2002 komme tilbake med eventuelle forslag til endringer i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Eventuelle endringer vil bli foreslått innført i 2002, dvs. samtidig med øvrige endringene som er foreslått i denne proposisjonen for fylkeskommunene.

Departementet tar også sikte på å foreta en vurdering av øvrig utredningsbehov knyttet til kostnadsnøklene i inntektssystemet. Eventuelle områder der det er behov for ytterligere utredning i et noe mer langsiktig perspektiv, vil bli omtalt i kommuneøkonomiproposisjonen for år 2002.

14 Ordinært skjønn

I dette kapitlet gjennomgås det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene. Departementet ser også på ordningen med skjønnstilskudd knyttet til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester.

14.1 Den totale skjønnsrammen

I de siste årene har den ordinære skjønnsrammen blitt holdt på et reelt uendret nivå. I 2000 får kommunene og fylkeskommunene til sammen 4 310 millioner kroner i skjønnstilskudd. Dette beløpet inkluderer 1 663 millioner kroner i ekstraordinært skjønn til kommuner og fylkeskommuner som fikk en nedgang i inntekter som følge av omleggingen av inntektssystemet i 1997. Videre er overgangsordningen knyttet til innføringen av løpende inntektsutjevning på 274 millioner kroner skilt ut til egne poster. Resterende 2 373 millioner kroner er fordelt som ordinært skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner.

Inntektssystemutvalget foreslo i sin 1. delutredning en betydelig reduksjon i skjønnsrammen. Utvalget mente at det må være en langsiktig målsetting at skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner reduseres til henimot halvparten av størrelsen på skjønnstilskuddet i 1996 (om lag 2,2 milliarder kroner). Utvalget påpekte at det er vanskelig å se at ekstraordinære hendelser og lokale forhold som ikke fanges opp i kostnadsnøklene skulle kreve en skjønnspott av en slik størrelsesorden. Utvalget mente imidlertid at omfanget av skjønnsmidler måtte holdes på samme nivå som i 1996 for de nærmeste år fordi utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler ga til dels betydelige omfordelingsvirkninger.

I St.prp. nr. 55 (1995-1996) om kommuneøkonomien 1997 m.v. sa regjeringen Brundtland seg enig med Inntektssystemutvalget i at skjønnstilskuddet på kort sikt burde videreføres på uendret nivå. Regjeringen påpekte imidlertid at det på sikt vil være grunnlag for å redusere rammen for tildeling av skjønnsmidler. Regjeringen begrunnet dette med at det er ønskelig at inntektstilførsel til kommuner med svake skatteinntekter eller generelt høyt utgiftsbehov ivaretas gjennom inntekts- eller utgiftsutjevningen, og at regionale hensyn i første rekke skal ivaretas gjennom Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet.

Det ordinære skjønnstilskuddet blir brukt til å kompensere for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. I den forbindelse peker de gjeldende retningslinjer for fordelingen av skjønnstilskuddet spesielt på svakhetene ved eksisterende mål for spredt bosetting i inntektssystemet, jf. kapittel 14.2.2. I kapittel 9 foreslår departementet nye bosettingskriterier i inntektssystemet. Departementet foreslår i kapittel 13 at nye kriterier for bosetting, lokale ruter og psykiatri tas i bruk samlet fra 2002. En slik videreutvikling av kostnadsnøkkelen vil redusere behovet for ordinært skjønnstilskudd til kommunene og fylkeskommunene.

Det ordinære skjønnstilskuddet har også blitt brukt til å kompensere kommuner og fylkeskommuner som opplever en kortsiktig inntektssvikt. Med innføringen av løpende inntektsutjevning fra og med 2000 beregnes inntektsutjevningen fortløpende gjennom året. For kommuner og fylkeskommuner som opplever svikt i skatteinntektene, vil løpende inntektsutjevning innebære en rask tilførsel av midler. Dette reduserer også behovet for ordinært skjønnstilskudd til kommunene og fylkeskommunene.

I Innst. S. nr. 220 (1998-99) om kommuneøkonomien 2000 m.v. understreker kommunalkomiteen prinsippet om at skjønn skal være skjønn, dvs. at skjønnstilskudd til kommuner skal gjennomgå en reell vurdering fra år til år. Departementet ser det slik at skjønnsmidlene i dag utgjør en uforholdsmessig stor andel av det totale rammetilskuddet og derfor er blitt en stabil og betydelig del av det totale inntektsgrunnlaget for enkeltkommuner. Eksempelvis utgjør skjønnsmidlene om lag 10 prosent av rammetilskuddet til kommunene i Finnmark i 2000. Departementet ser det slik at størrelsen på skjønnsrammen gjør det vanskelig med store endringer i skjønnstilskuddet til den enkelte kommune fra år til år, da dette gir for brå endringer i kommunenes inntektsgrunnlag.

Departementet mener at det nå er grunnlag for å følge opp Inntektssystemutvalgets langsiktige målsetting ved å redusere skjønnsrammen noe de nærmeste årene, jf. forslag om dette i kap. 2.5. Det er vanskelig å se behovet for en skjønnsramme av dagens størrelse med videreutviklingen av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet og innføringen av løpende inntektsutjevning. En reduksjon i skjønnsrammen vil videre gjøre det lettere med en reell vurdering av skjønnstilskuddet til den enkelte kommune og fylkeskommune fra år til år. Departementet legger til grunn at en slik reduksjon i skjønnsrammen kan gjennomføres uten vesentlige omfordelingsvirkninger ved at reduksjonen motsvares av en like stor økning i innbyggertilskuddet.

14.2 Fordeling av skjønnsrammen

Stortinget fastsetter den ordinære skjønnsrammen for det påfølgende år i forbindelse med den årlige behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen. Departementet deler deretter denne skjønnsrammen i en ramme for kommunene og en ramme for fylkeskommunene. Disse rammene blir igjen fordelt mellom de enkelte fylkene og fylkeskommunene. Det ordinære skjønnstilskuddet til den enkelte kommune blir fastsatt av departementet etter forslag fra fylkesmennene, jf. kapittel 14.2.2.

14.2.1 Fylkesvis fordeling av det ordinære skjønnstilskuddet

Det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene i 2000 på 2 373 millioner kroner er fordelt slik mellom kommunene fylkesvis og fylkeskommunene i kroner per innbygger:

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2000 fattet Stortinget følgende romertallsvedtak, jf. B. Innst. S. nr. 5 (1999-2000):

«Stortinget ber Regjeringen i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 om å gjennomgå retningslinjene for den fylkesvise tildelingen av skjønnsmidler til kommunene og fremme forslag som tar hensyn til nye utviklingstrekk og spesielle utslag som lavt nivå på korrigert inntekt, særskilte utgifter som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen og en vanskelig finansiell situasjon.»

I den fylkesvise fordelingen av rammen for kommunene og fylkeskommunene tar departementet utgangspunkt i fjorårets fordeling av det ordinære skjønnstilskuddet. Dette er nødvendig for å unngå for brå endringer i inntektsgrunnlaget for kommunene fra ett år til et annet. Departementet foretar en vurdering av de fylkesvise rammene ut fra ulike kriterier. De viktigste kriteriene er a) nivå på ordinært skjønn per innbygger, b) nivå på frie inntekter per innbygger korrigert for variasjoner i utgiftsbehov og c) kommunenes finansielle situasjon. I tillegg tas det i fordelingen hensyn til spesielle forhold, som f.eks. store utgifter til spåkdelingsklasser.

Tabell 14.1 viser at det er betydelige forskjeller i ordinært skjønnstilskudd per innbygger mellom kommunene fylkesvis og mellom fylkeskommunene. Disse forskjellene har blant annet sammenheng med regionalpolitiske hensyn. Det ordinære skjønnstilskuddet er med på å ivareta politiske målsettinger om en livskraftig distriktspolitikk gjennom at kommunene i Nord-Norge og små utkantkommuner generelt gis mer i skjønnstilskudd enn andre kommuner. Det er de tre nordligste fylkene, samt Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane som får mest i ordinært skjønnstilskudd pr. innbygger. Dette er med på å sikre et godt kommunalt tjenestetilbud i disse fylkene.

I fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet tar departementet i noen grad hensyn til forskjeller i frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Tabell 14.1 viser likevel at et fylke eller en fylkeskommune kan ha høye korrigerte frie inntekter, og samtidig et høyt ordinært skjønnstilskudd per innbygger. Dette har blant annet sammenheng med at det ordinære skjønnstilskuddet inngår i kommunenes frie inntekter. Det vil derfor være en klar sammenheng mellom nivået på korrigerte frie inntekter og det ordinære skjønnstilskuddet. Høye korrigerte inntekter i Nord-Norge har også sammenheng med Nord-Norgetilskuddet. Dette tilskuddet er begrunnet med at det er ønskelig med særlig høye overføringer til denne landsdelen. På denne bakgrunn vil det være inkonsistent å benytte skjønnsfordelingen til å utjevne alle forskjeller i korrigert inntekt. Det blir lite rasjonelt å gi ekstra tilskudd til Nord-Norge, og samtidig motvirke effekten av dette ved å gi tilsvarende høyt skjønnstilskudd til andre deler av landet. Korrigert inntekt kan derfor bare i begrenset grad benyttes som utgangspunkt for fordelingen av skjønn.

I fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet ser departementet nærmere på kommunenes og fylkeskommunenes finansielle situasjon som en del av beslutningsgrunnlaget. Dette har blant annet sammenheng med at det i unntakstilfeller kan gis skjønnstilskudd til en kommune som ber om hjelp til å komme seg ut av en vanskelig økonomisk situasjon som det er grunn til å anta at den selv har brakt seg i, jf. kapittel 14.2.2. I retningslinjene for det ordinære skjønnstilskuddet fremgår det imidlertid at skjønnsmidler som hovedregel bare tildeles på grunnlag av forhold som kommunene selv ikke har herredømme over. Mangelfull økonomisk styring bør normalt ikke påvirke størrelsen av skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene. Departementet legger følgelig til grunn at en bør være varsom med å legge vekt på kommunenes og fylkeskommunenes finansielle situasjon i fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet.

Det ordinære skjønnstilskuddet blir brukt til å kompensere kommunene for spesielle forhold. Dette er med på å forklare forskjellene i ordinært skjønnstilskudd pr. innbygger mellom kommunene fylkesvis og mellom fylkeskommunene. Det har eksempelvis siden 1996 blitt gitt tilskudd over det ordinære skjønnet til kommuner som har store utgifter som følge av regelen om språkdeling i grunnskoleloven. Disse merutgiftene fanges ikke opp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet, og er derfor naturlig å håndtere gjennom skjønnet. I 2000 var i alt 29 millioner kroner av skjønnstilskuddet til kommunene knyttet til språkdeling i grunnskolen.

Departementet ser det slik at det allerede i 2001 er nødvendig med en viss omfordeling av de ordinære skjønnsmidlene mellom fylkene og fylkeskommunene ut fra målet om et likeverdig tjenestetilbud. Det innebærer at forskjellene mellom fylkene og fylkeskommunene i ordinært skjønnstilskudd pr. innbygger bør bli mindre. Departementet vil i en slik omfordeling særlig legge vekt på nivået på ordinært skjønn pr. innbygger. Det er samtidig fortsatt nødvendig å ivareta de regionalpolitiske hensyn som i noen grad ligger bak dagens fordeling av det ordinære skjønnstilskuddet. For kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge mener departementet at nivået på den særskilte innsatsen bør synliggjøres gjennom Nord-Norgetilskuddet. Departementet tar derfor sikte på å overføre en del av skjønnstilskuddet til denne landsdelen til Nord-Norgetilskuddet.

14.2.2 Kommunevis fordeling av det ordinære skjønnstilskuddet

I St. prp. nr. 1 (1998-99) orienterte Kommunal- og regionaldepartementet om hovedtrekkene i retningslinjene for fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet. Departementet kom tilbake med en grundigere gjennomgang av retningslinjene i St. prp. nr. 69 (1998-99) om kommuneøkonomien 2000 m.v. I Innst.S. nr. 220 om kommuneøkonomien 2000 m.v. uttaler en samlet kommunalkomite følgende:

«Komiteen har merket seg den redegjørelse Regjeringen gir for kriteriene for tildeling av skjønnstilskudd.»

Departementet fordeler det ordinære skjønnstilskuddet til den enkelte kommune etter forslag fra fylkesmennene, mens departementet selv fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene. Fylkesmennene foreslår hvor mye kommunene bør få i skjønnstilskudd basert på retningslinjer fra departementet og kunnskap om særskilte forhold i den enkelte kommune. Hensikten med retningslinjene er å oppnå en likebehandling av kommunene i alle landets fylker, slik at kommunene skal være i stand til å gi sine innbyggere et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. De gjeldende retningslinjene ble sist gang revidert i 1998.

Det ordinære skjønnstilskuddet skal først og fremst ivareta spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av inntektssystemet. Dette har sammenheng med at det ikke er mulig å fange opp alle lokale forskjeller gjennom de objektive kriteriene i inntektssystemet. Videre bes fylkesmennene om å vurdere å motvirke inntektsnedgangen til kommuner som blir særlig hardt rammet av fraflytting. Det er også aktuelt å vurdere om økte skjønnsmidler kan sette fraflyttingskommuner i stand til å iverksette særskilte tiltak for å motvirke fraflytting. Retningslinjene påpeker også at det er viktig at bykommunene blir vurdert på lik linje med andre kommuner. Dette har sammenheng med at bykommunene tradisjonelt har fått en mindre andel av skjønnsmidlene enn bykommunenes størrelse isolert sett skulle tilsi.

Fra og med 2000 er det gitt kompensasjon knyttet til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester over det ordinære skjønnstilskuddet, jf. kapittel 14.3. I retningslinjene for det ordinære skjønnet bes fylkesmennene om å ta hensyn til ressurskrevende brukere som trafikkoffer, fysisk funksjonshemmede, respiratorpasienter, rusmiddelmisbrukere m.v. som ikke fanges opp gjennom inntektssystemet eller andre tilskuddsordninger.

Retningslinjene påpeker at skjønnstilskudd kan gis i forbindelse med helt nødvendige investeringer. Dette har sammenheng med at inntektssystemet er rettet mot driftsutgifter mer enn kapitalutgifter. På sikt er det grunn til å tro at kommunenes drifts- og kapitalutgifter vil stå i et noenlunde likt forhold til hverandre. Kommunenes investeringer kan imidlertid i praksis føre til at kapitalutgiftene varierer mye over tid. Fylkesmennene bes derfor om å vurdere om skjønnstildelingen bør brukes for å gjøre det mulig for en kommune å gjennomføre helt nødvendige investeringer.

Fylkesmennene bes også om å vurdere om endringer i oppgavefordelingen har utilsiktede konsekvenser for enkeltkommuner. Oppgavefordelingsendringer mellom kommune og stat eller mellom kommune og fylkeskommune er basert på at det nivå som overtar en oppgave skal gis full økonomisk kompensasjon for de merutgiftene som påføres. Det kan imidlertid være vanskelig å forutse konsekvensene fullt ut før reformen er gjennomført. I tillegg vil beregningen av de økonomiske virkningene ofte måtte basere seg på foreløpig tallmateriale som ikke alltid reflekterer alle konsekvenser av overføringen. I den grad enkelte kommuner blir påført klart utilsiktede utgifter som følge av slike reformer, bes fylkesmannen vurdere om det skal ytes ekstra skjønnstilskudd.

I retningslinjene presiseres det at skjønnsmidler som hovedregel kun skal tildeles på grunnlag av forhold som kommunene selv ikke har herredømme over. På bestemte vilkår kan det gis tilskudd til en kommune som ber om hjelp til å komme ut av en vanskelig økonomisk situasjon som det er grunn til å anta den selv har brakt seg i. En nødvendig forutsetning for slik hjelp er at kommunen ikke på kort sikt kan løse problemene selv uten at det går klart urimelig ut over innbyggerne i kommunen. Et eventuelt skjønnstilskudd må være koblet til en forpliktende og tidsavgrenset handlingsplan for hvordan kommunen skal løse de problemer den er kommet opp i. En slik plan må inneholde kommunens egne klare bidrag som står i forhold til at staten yter bidrag på bakgrunn av selvforskyldte problemer.

Etter departementets vurdering er dagens retningslinjer for fordeling av skjønn mellom kommunene tilfredsstillende, jf. også tidligere behandling av disse i Stortinget. Det er imidlertid behov for å justere retningslinjene på bakgrunn av at løpende inntektsutjevning ikke lenger gir noen kommuner uforutsett skattesvikt, jf. omtale i punkt 14.1 Tilsvarende vil nye bosettingskriterier fra 2002 redusere behov for skjønn knyttet til spredt bosetting.

De samlede fordelingsvirkningene av departementets forslag til endringer i inntektssystemet for de enkelte kommunene er vist vedlegg 8, jf. kapittel 12. Departementet ser det slik at disse fordelingsvirkningene nødvendiggjør en omfordeling av det ordinære skjønnstilskuddet mellom kommunene i det enkelte fylke.

14.3 Særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester

Det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene i 2000 inkluderer kompensasjon knyttet til særlig ressurskrevende brukere av kommunal tjenester, jf. St.prp.nr.1 (1999-2000) Kommunal- og regionaldepartementet.

I tråd med forslag fra Kommunalkomiteen i B. Innst. S. nr. 5 (1999-2000), fattet Stortinget følgende romertallsvedtak XII i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2000:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en helhetlig gjennomgang av kompensasjonsordningen for særlig ressurskrevende brukere, med sikte på at den skal bli mest mulig treffsikker og forutsigbar. Stortinget ber også om at Regjeringen utreder en statlig toppfinansieringsordning og kommer tilbake til Stortinget med dette i kommuneøkonomiproposisjonen våren 2000.»

Kommunalkomiteen sier følgende i B. Innst. S. nr. 5 (1999-2000) om kommuneøkonomien 2000 m.v:

«Komiteen viser til korrespondanse mellom Arbeiderpartiets stortingsgruppe og statsråd Enoksen om kriteriene for å gi kompensasjon knyttet til særlig ressurskrevende brukere. Komiteen mener kriteriene ikke er klare nok og bør presiseres og avgrenses i forhold til den linjen departementet har lagt seg på, og vil be om at vi får en helhetlig gjennomgang av denne ordningen, slik at den blir mest mulig treffsikker og forutsigbar.»

Departementet er enig i at det er behov for en gjennomgang av kompensasjonsordningen for ressurskrevende brukere. Det er naturlig å se nærmere på hvordan ordningen har fungert etter dette årets virkeperiode, blant annet fordi det i 2000 var knyttet noe usikkerhet til antall ressurskrevende brukere og størrelse på utgiftsnivået-/behovet m.v. Departementet har også mottatt henvendelser fra fylkesmenn og kommuner vedrørende svakheter i kompensasjonsordningen.

14.3.1 Statlig toppfinansieringsmodell

I forbindelse med etableringen av finansieringsordningen med statlig kompensasjon knyttet til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester fra og med 2000, ble det vurdert ulike finansieringsmodeller, herunder en ren statlig toppfinansieringsordning. Ved en rendyrket toppfinansieringsmodell ytes det refusjon pr. bruker over et nærmere angitt utgiftsnivå etter regning innsendt fra kommunene. En slik modell tilsier at staten dekker alle relevante utgifter over dette nivået direkte knyttet til hver av de særlig ressurskrevende brukerne. Det er fordeler og ulemper med en slik modell, som vi vil redegjøre nærmere for nedenfor.

Dagens ordning med kompensasjon til kommunene knyttet til særlig kostnadskrevende brukere av kommunale tjenester gjennom skjønnstilskuddet innebærer i realiteten også en form for statlig toppfinansiering. Det er imidlertid en modifisert utgave av den rendyrkede modellen, og er ment å ta høyde for viktige svakheter som er forbundet med en slik rendyrket løsning. Dagens kompensasjonsordning bygger på en toleddet prosess: Det tas utgangspunkt i faktiske utgifter (kategorier) knyttet til hver av de særlig ressurskrevende brukerne, der staten etter nærmere angitte retningslinjer kommer fram til et beregnet nivå på den statlige toppfinansieringsandelen. Jo høyere kommunale utgifter, desto større andel må dekkes av staten. Etter dette blir det lagt en skjønnsmessig vurdering til grunn for endelig tildeling. Ved skjønnsvurderingen legges det vekt på forhold som kommunestørrelse, kommunaløkonomisk situasjon m.v. Det er nærmere redegjort for ordningen i kap. 14.3.2.

Toppfinansiering i rendyrket form bryter etter departementets vurdering med to grunnleggende prinsipper for statlig styring av kommunene:

a) Det etableres en delt løsning mellom stat og kommune for finansiering av ordinære kommunale tjenester. Det kommunale ansvarsprinsippet fravikes.

b) Det etableres en statlig individspesifikk refusjonsordning for utgifter til enkeltbrukere.

All statlig toppfinansiering innebærer i realiteten at vekten på det kommunale ansvarsprinsippet blir mindre og at staten griper sterkere inn i finansieringen av kommunal aktivitet. Det gjelder også til en viss grad for dagens finansieringsløsning. Den åpenbare svakhet er at kommunene mister noe av incitamentet til å redusere utgiftene når et annet forvaltningsnivå dekker regningen. Dette vil kunne gi svært kostbare løsninger i kommunene. For staten er det ikke mulig å bedømme hva som er et tilfredsstillende tilbud til den enkelte, og det bør heller ikke være en statlig oppgave.

En ren toppfinansieringsordning innebærer at staten går inn med midler til finansiering av tiltak for enkeltpersoner. Dette er en detaljert form for styring av statlige overføringer, og er svært arbeidskrevende både for staten og kommunene. I realiteten ville det bety en gjennomgang av flere tusen regnskaper knyttet til enkeltpersoner. Det ville med all sannsynlighet hyppig oppstå strid om hvilke typer utgifter som skal kunne regnes med selv om det på forhånd legges føringer for dette. Det vil altså være vanskelig å planlegge utviklingen over statsbudsjettet, og måtte forutsette en utgiftsstyrt bevilgning (overslagsbevilgning). Jo sterkere karakter av «rettighetsfesting» en legger til grunn for en toppfinansieringsordning, jo vanskeligere blir den å styre økonomisk.

Fordelingsmessig ville en slik ordning måtte omfatte alle kommunene. De største kommunene ville få betydelige statlige overføringer selv med en gjennomsnittskostnad for ressurskrevende brukere under gjennomsnittet. Uten en skjønnsutøvelse vil velstående kommuner få tilført midler etter volumet på utgiftene til de ressurskrevende brukerne som bor i kommunen på samme måte som for mindre velstående kommuner.

Det er etter departementets vurdering viktig at kommunenes behov for treffsikkerhet og forutsigbarhet ved tildelingen av midler til kompensasjon for særlig ressurskrevende brukere blir godt ivaretatt. Likeledes er det av betydning at det ikke innføres en ordning som rokker ved godt etablerte prinsipper for statlig styring av kommunene, kostnadsineffektive løsninger og utgiftsoverveltende mekanismer. Departementet mener svakhetene ved en toppfinansiering etter den rene modellen som redegjort for ovenfor, er så store at det tilsier en modifisert løsning hvor kommunenes og statens ulike behov balanseres på en bedre måte. Dagens ordning er en slik modifisert løsning.

Departementet ser at det er svakheter forbundet med dagens kompensasjonsordning. Det er også naturlig med en justering av opplegget etter ett års erfaring med ordningen. I kap. 14.3.2 gjennomgås dagens finansieringsordning med sikte på å forbedre treffsikkerheten og forutsigbarheten.

14.3.2 Dagens kompensasjonsordning

I St.prp. nr. 69 (1998-99) om kommuneøkonomien 2000 m.v. foreslo Regjeringen Bondevik at kommunene fra og med år 2000 skulle gis kompensasjon knyttet til særlig kostnadskrevende brukere av kommunale tjenester over Kommunal- og regionaldepartementets skjønnstilskudd. I Innst.S. nr. 220 (1998-99) støttet flertallet i kommunalkomiteen dette forslaget.

Regjeringen la til grunn at det i første rekke er innenfor områdene helse-, pleie og omsorg at problemene med finansiering av særlige kostnadskrevende brukere av kommunale tjenester er størst. Det gjelder brukere slik som psykisk utviklingshemmede, fysisk funksjonshemmede, eldre med fysisk og/eller mental svikt (aldersdemens) og psykiatriske pasienter.

I 2000 ble til sammen 310 millioner kroner av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene satt av til dette formålet. Dette ble finansiert gjennom at innsatsmidlene til særskilt ressurskrevende psykisk utviklingshemmede på 210 millioner kroner ble overført fra Sosial- og helsedepartementet til det ordinære skjønnet. Resterende 100 millioner kroner ble finansiert innenfor den ordinære skjønnsrammen. Fylkesmennene kunne imidlertid tilrå skjønn knyttet til ressurskrevende brukere også utover denne rammen.

Departementet ser på det som nødvendig at mer av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene enn i 2000 bør knyttes til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester. Departementet vil i forbindelse med skjønnstildelingen for 2001 understreke dette overfor fylkesmennene.

Departementet la i 2000 til grunn følgende prinsipper for utmåling og tildeling av tilskudd til kommunene, jf. St.prp. nr. 69 (1998-99) om kommuneøkonomien 2000 m.v.:

1. For hver enkelt særlig kostnadskrevende bruker skal det foreligge et kostnadsoverslag basert på overordnede retningslinjer for hvilke kostnadselementer som skal tas med.

2. Ved tildelingen av tilskudd bør det tas hensyn til innbyggertall i kommunen, slik at kommuner med få innbyggere prioriteres mer enn kommuner med flere innbyggere.

3. Det skal stilles krav til kommunal egenfinansiering. Denne bør differensieres etter størrelsen på utgiftsbehovet. Kravet til egenfinansiering bør i noen grad baseres på skjønn, bl.a. med utgangspunkt i kommunenes økonomiske situasjon.

4. Det må korrigeres for tildeling av midler gjennom andre relevante tilskuddsordninger til ressurskrevende brukere.

5. Siden tilskudd over statsbudsjettet ikke har karakter av en rettighet til enkeltindivider på linje med trygdetildelinger, vil størrelsen på tilskuddet, kravet til egenbetaling fra kommunen og antall brukere som omfattes av ordningen kunne variere fra et år til et annet.

Departementet vil presisere at kommunenes pleie- og omsorgsutgifter primært er forutsatt dekket innenfor kommunenes ordinære frie inntekter. Ordningen med kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet innebærer imidlertid at kommuner med særlig ressurskrevende brukere får noe mer i rammetilskudd enn de ellers ville ha fått. Dermed blir det lettere for kommuner med svært tunge enkeltbrukere å gi disse et tilfredsstillende tjenestetilbud, uten at det medfører et betydelig redusert tilbud til andre brukere av pleie- og omsorgstjenestene.

Departementet ser det slik at de grunnleggende prinsippene for utmåling og tildeling av tilskudd til kommunene bør videreføres. Departementet ser imidlertid etter tilbakemeldinger fra flere fylkesmenn og enkelte kommuner behov for presiseringer og avgrensninger i kriteriene, slik at ordningen blir mest mulig treffsikker og forutsigbar.

Kostnadsanslag

I prinsippene for kompensasjonsordningen fremgår at det skal foreligge et kostnadsoverslag for den enkelte bruker basert på retningslinjer for hvilke kostnadselement som skal tas med. I skjønnstildelingen for 2000 ble det tatt utgangspunkt i kommunenes dokumenterte utgifter til lønn knyttet til pleie- og omsorgspersonell, samt forbruksmateriell/rekvisita som brukes i disse tjenestene. Departementet foreslår at tildelingen fra og med 2001 tar utgangspunkt i kommunenes anslåtte årlige lønnsutgifter ved direkte tjenesteyting til brukere av helse-, pleie- og omsorgspersonell. Lønnsutgiftene utgjør som regel det alt vesentlige av kommunenes utgifter til ressurskrevende brukere. I skjønnstildelingen for 2001, som skjer høsten 2000, tas det utgangspunkt i hvor store lønnsutgifter knyttet til særlig ressurskrevende brukere kommunene regner med å få i 2001, basert på vedtatte bemanningsplaner for den enkelte ressurskrevende bruker.

Tildelingen av tilskudd knyttet til ressurskrevende brukere vil skje høsten før budsjettåret i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet. Enkelte kommuner vil få nye ressurskrevende brukere etter at fordelingen av skjønnsmidlene for påfølgende budsjettår er foretatt. Dette kan særlig for mindre kommuner være vanskelig å håndtere. Departementet legger opp til at en kommune som kommer i en slik situasjon kan søke departementet om forskudd på rammetilskudd uten krav om tilbakebetaling dersom dette er nødvendig for å kunne gi brukeren et tilfredsstillende tjenestetilbud.

Det er i dag vanskelig å definere et objektivt utgiftsbehov i forhold til kostnadskrevende brukere, slik at det må være elementer av skjønn knyttet til kostnadsoverslaget. Faktorer som organiseringen av tjenestene, effektivitet i tjenestene og type og omfang av tjenesteyting virker inn på kostnadsutviklingen. Det er derfor nødvendig at erfaringene med beregning av kostnadsanslag blir løpende vurdert. Om få år legges det opp til innføring av en individbasert statistikk om behov og tjenester innen pleie- og omsorgssektoren i kommunene (IPLOS). Dette vil gi bedre og mer standardiserte indikatorer på omsorgstyngde, basert på kommunenes egne operative datasystemer for pleie- og omsorgstjenesten. Den enkelte tjenestemottakers behov for hjelp eller omfanget av tjenestene de tildeles vil da kunne bli indikator på ressursbehov eller -forbruk.

Innbyggertall

I prinsippene for kompensasjonsordningen fremgår at det ved tildelingen av tilskudd bør tas hensyn til innbyggertall i kommunen, slik at kommuner med få innbyggere prioriteres mer enn kommuner med flere innbyggere. Dette fordi at et gitt antall kostnadskrevende brukere som avviker fra normalfordelingen, betyr mer for gjennomsnittskostnadene i en kommune med få innbyggere enn for en kommune med mange innbyggere. For enkelte kommuner med lavt innbyggertall kan en eller noen få svært tunge enkeltbrukere medføre et betydelig redusert tilbud til de andre brukerne av kommunale omsorgstjenester. Dette tilsier en fortsatt prioritering av mindre kommuner, men uten at større kommuner utelukkes fra kompensasjonsordningen.

Kommunal egenfinansiering

I prinsippene for kompensasjonsordningen fremgår at det stilles krav til kommunal egenfinansiering. Denne bør differensieres etter størrelsen på utgiftsbehovet. Kravet til egenfinansiering bør i noen grad baseres på skjønn, bl.a. med utgangspunkt i kommunenes økonomiske situasjon.

I 2000 er følgende modell for statlig/kommunal finansiering av utgiftene knyttet til særlig ressurskrevende brukere lagt til grunn for utmåling og tildeling av tilskudd til kommunene.

Departementet foreslår en videreføring av den angitte fordelingen av utgiftene mellom stat og kommune. Her er kravet til kommunal egenfinansiering differensiert etter utgiftsbehov. Som et eksempel, vil en kommune med en bruker som koster 2 millioner kroner som et utgangspunkt kunne få et tilskudd på 0,825 millioner kroner. Dette fremkommer som summen av 75 prosent statlig finansiering av utgiftene over 1,5 millioner kroner og 50 prosent av utgiftene mellom 0,6 millioner kroner og 1,5 millioner kroner

Departementet vil understreke at den matematiske modellen kun er et hjelpemiddel i forbindelse med fastsetting av tilskuddet til den enkelte kommune. Beregningene gir kun et utgangspunkt for vurderingen av tilskudd. Det skal foretas en reell skjønnsmessig vurdering av tilskuddet til den enkelte kommune. Her skal det blant annet tas hensyn til kommunens økonomiske situasjon. Dermed vil det som regel være slik at tilskuddet til den enkelte kommune avviker fra det beregningene i seg selv gir grunnlag for.

Departementet har fått tilbakemelding på at den matematiske modellen ikke godt nok fanger opp kommuner med relativt mange, men hver for seg noe mindre ressurskrevende brukere av kommunale tjenester. Disse brukerne kan til sammen utgjøre en relativ stor økonomisk belastning for den enkelte kommune. Departementet foreslår at dette fanges opp ved at kommunene i tillegg til kostnadsanslag for den enkelte særlig ressurskrevende bruker, bes om å opplyse om de samlede utgiftene til pleie- og omsorg i kommunen, samt samlet antall brukere. Dermed kan det i tildelingen av tilskudd både tas hensyn til enkeltpersoners kostnadsnivå, samt hvor ressurskrevende andre brukere i kommunen er.

Andre relevante tilskuddsordninger

I prinsippene for ordningen fremgår at det må korrigeres for tildeling av midler gjennom andre relevante tilskuddsordninger til ressurskrevende brukere. Dette skyldes at utmåling og tildeling av tilskudd til de enkelte kommunene tar utgangspunkt i kommunenes faktiske (netto) kostnader til særlig ressurskrevende brukere.

Gjennom rammetilskuddet får kommunene i 2000 henholdsvis omlag 380 000 kroner og 60 000 kroner for mennesker med psykisk utviklingshemming over og under 16 år. Disse beløpene må trekkes ut av kostnadsanslaget for den enkelte bruker, før vurdering av fastsetting av tilskudd. Det må videre korrigeres for andre relevante øremerkede tilskuddsordninger, som vertskommunetilskuddet på kap. 673 post 61, kap. 673 post 62 tilskudd til utskrivning av unge funksjonshemmede fra aldersinstitusjoner, kap. 673 post 63 knyttet til begrenset bruk av tvang, kap. 673 post 65 knyttet til psykisk utviklingshemmede med sikringsdom, kap 674 post 60 tilskudd til brukerstyrte personlige assistenter for funksjonshemmede m.v.

Økt forutsigbarhet

I prinsippene for ordningen fremgår at siden tilskudd over statsbudsjettet ikke har karakter av en rettighet til enkeltindivider på linje med trygdetildelinger, vil størrelsen på tilskuddet, kravet til egenbetaling fra kommunen og antall brukere som omfattes av ordningen kunne variere fra et år til et annet. Det vil si at skjønnstilskuddet til kommuner med særlig ressurskrevende brukere skal gjennomgå en reell vurdering fra år til år. Departementet ser det likevel slik at den foreslåtte presisering av retningslinjene for utmåling av tilskudd til kommunene vil bidra til økt forutsigbarhet for kommunene. Departementet legger videre opp til å synliggjøre hvor mye av det ordinære skjønnstilskuddet til den enkelte kommune som er knyttet til særlig ressurskrevende brukere.

14.3.3 Oppsummering

I 2000 ble til sammen 310 millioner kroner av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene satt av til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester. Departementet ser på det som nødvendig at mer av det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene enn i 2000 bør knyttes til dette formålet. Departementet ser det slik at en ren statlig toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere har flere svakheter, og foreslår av den grunn å videreføre dagens kompensasjonsordning. Departementet ser imidlertid behov for presiseringer og avgrensninger i kriteriene for utmåling og tildeling av tilskudd til kommunene, slik at ordningen blir mest mulig treffsikker og forutsigbar. Departementet foreslår at skjønnstildelingen tar utgangspunkt i kommunenes anslåtte lønnsutgifter ved direkte tjenesteyting til brukere av helse-, pleie- og omsorg påfølgende år. Mindre kommuner skal fortsatt prioriteres ved tildeling av midler, men uten at større kommuner utelukkes fra kompensasjonsordningen. En matematisk modell for statlig/kommunal finansiering videreføres som et utgangspunkt for vurdering av tilskudd til den enkelte kommune. Det må fortsatt korrigeres for tildeling av midler gjennom andre relevante tilskuddsordninger.