Del 3
Lokaldemokratiet og statlige rammebetingelser

15 Situasjonen for lokaldemokratiet. Lokalvalget 1999

15.1 Innledning

Lokalvalget i høst gav oss et nytt bunnivå når det gjelder valgdeltakelse ved kommune- og fylkestingsvalg. Deltakelsen ved kommunevalget kom ned i 60,4 prosent mens deltakelsen ved fylkestingsvalget var helt nede i 56,8 prosent. Dette er en fortsettelse på en utvikling med jevn nedgang som har pågått i 20 år. I 1979 var valgdeltakelsen 72,8 prosent ved kommunevalget.

Vi har i den siste fireårsperioden sett en sterkere interesse for å debattere lokaldemokratiets stilling. Kommunenes Sentralforbund har hatt en egen kampanje, «Aksjon forny lokaldemokratiet». På universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner har interessen også vært stor. Dette har gitt oss forskning og en fornyet innsikt i hvordan lokaldemokratiet fungerer. Kommunal- og regionaldepartementet har bidratt og bidrar med ressurser til denne forskningen. Lokaldemokrati og lokalpolitikk er en viktig del av det nasjonale demokratiet, og det som skjer i lokale og regionale folkevalgte organer har konsekvenser også for det som skjer på nasjonalt plan, både på kort og lang sikt. Skal demokratiet vedlikeholdes og utvikles, er vi avhengig av et godt samspill mellom demokratiene på lokalt og nasjonalt nivå.

Det skjer mye i kommunene som viser engasjement og det settes i gang tiltak som har til hensikt å styrke tillitsforholdet mellom innbyggerne og kommunen. For lokaldemokrati dreier seg mye om å skape tillit og oppslutning blant innbyggerne om kommunen som det organ som er best i stand til å løse oppgaver for det lokale fellesskapet. Slik tillitsskaping skjer ikke bare gjennom valgkanalen, men også på mange andre måter. Vi ser f.eks. bruk av brukerundersøkelser og brukermedvirkning og etablering av barnas og ungdommens kommunestyre som tiltak for et bedre tillitsforhold. Et medium med stort potensiale som kommunikasjonskanal mellom kommunen og innbyggerne er bruk av Internett.

I 1998 holdt daværende kommunalminister Ragnhild Queseth Haarstad en redegjørelse om lokaldemokratiet for Stortinget. I den redegjørelsen valgte en å fokusere på statlige rammebetingelser for kommunene og lokaldemokratiet. I redegjørelsen ble utformingen av den statlige styringen overfor kommunene problematisert og det ble også fremmet forslag om forenklede rammevilkår. Forsøk i 20 kommuner med øremerkede tilskudd tildelt som rammeoverføring er en direkte følge av forslag som ble fremmet i redegjørelsen. I arbeidet med regelforenkling problematiseres detaljstyringen av kommunene gjennom regler. Også innlemmingen av øremerkede tilskudd med virkning fra 2001 kan settes inn i dette perspektivet. Dette endringsarbeidet er nærmere omtalt her i proposisjonen.

15.2 Kommunene og demokratiet

Selve kommunebegrepet er knyttet til en fellesskapstanke - lokalsamfunnet og dets innbyggere skal selv stå for løsning av fellesoppgaver både med hensyn til hva det skal arbeides med og hva innholdet i oppgavene skal være. Dette forutsetter innbyggernes deltakelse og at innbyggerne selv tar ansvar for det kommunen utretter, hvordan den organiserer arbeidet og hvor store inntekter den skaffer seg.

Dette skjer gjennom representative folkevalgte organer med kommunestyret i ledelsen. Kommunestyret har som sin fremste oppgave å fatte beslutninger både i saker det er enighet om og i saker hvor ulike beslutningsalternativer fremmes.

En viktig forutsetning for at kommuneinstitusjonen skal fungere som organ for politiske prioriteringer og løsning av fellesoppgaver i regi av innbyggerne, er at det eksisterer en autonomi i forhold til sentralmakten. Der hvor fellesskapet ikke kan bestemme over innhold og utforming av fellesskapsløsningene lokalt vil også grunnlaget for å snakke om kommuner forsvinne. Derfor er selvstyre en forutsetning for kommunen som institusjon.

Men kommunene og fylkeskommunene sammen med staten er også en integrert del av velferdssystemet. Dette skaper forpliktelser både for staten og kommunene. For kommunene betyr dette at de har tatt på seg et ansvar for å gi sine innbyggerer grunnleggende tjenester på en rekke velferdsområder. Kravet om likeverdige tjenester uavhengig av bosted, har stått sentralt i hele etterkrigstiden. Forholdet mellom det lokal selvstyret og likhetsidealet kan være vanskelig, men det har vært stor enighet i vårt samfunn om at kommunene skal ha en sentral rolle i velferdsproduksjonen ikke minst fordi dette gir innbyggerne større anledning til å påvirke utformingen av tjenestene det offentlige yter.

Kommunen er både et demokratisk organ og en produsent av velferdsgoder. Dette fører til at innbyggerne står i ulike roller i forhold til kommunen. Vi kan i denne sammenhengen skille mellom tre innbyggerroller.

• Borgerrollen er knyttet til deltakelse i det politiske liv som velger, partimedlem, kommunestyrerepresentant m.v.

• I brukerrollen går innbyggeren inn som konsument av kommunale tjenester.

• En tredje side har vi når kommunen tar inn penger gjennom skatt, avgifter eller gjennom betaling for tjenester. Da går innbyggeren inn i en betalerrolle.

Det at innbyggerne har ulike roller skaper også utfordringer for tillitsforholdet mellom innbyggerne og kommunen. Valg kan sees på som en test på om kommunen gjør en god jobb. Leverer kommunen de riktige tjenester? Er tjenestene av høy kvalitet? Styrer kommunen samfunnsutviklingen slik innbyggerne ønsker det? Utnytter kommunen ressursene slik den bør? Dette er spørsmål innbyggerene kan stille seg før de stemmer ved et valg. Men demokrati handler også om å skape arenaer for innbyggernes deltakelse og meningsytring utenom valget og gjennom andre kanaler enn de representativt folkevalgte organene. Vi skal i dette kapitlet se på begge formene for deltakelse.

15.3 Lokalvalget 1999

15.3.1 Hovedtrekk i deltakelsen

Som nevnt innledningsvis var valgdeltakelsen på 60,4 prosent ved kommunevalget den laveste etter krigen. Når det gjelder fylkestingsvalget var valgdeltakelsen lavere enn noensinne etter at vi kom i gang med fylkestingsvalg i 1975 jf. figur 15.1.

Det er noe ulike oppfatninger om hvordan den lave valgdeltakelsen skal tolkes. Noen ser på lavere valgdeltakelse som bekymringsfullt for demokratiet. Lav valgdeltakelse er et uttrykk for at folks tillit og legitimitet til de folkevalgte organene svekkes. Folk engasjeres ikke og slutter ikke opp om de folkevalgte institusjonene.

Andre oppfatter ikke valgdeltakelsen ved lokalvalg som spesielt lav sett i internasjonal sammenheng (selv om den heller ikke er spesiell høy). En annen forklaring som også brukes er at en generell tilfredshet med det kommunene yter av tjenester, gjør at folk ikke ser nødvendigheten av å stemme. Dessuten har folk andre kanaler de kan påvirke kommunen gjennom enn ved å stemme ved valg. Mange kommuner og fylkeskommuner gjør mye for at innbyggerne skal få muligheter for å gi til kjenne sitt syn på kommunal og fylkeskommunal virksomhet.

Kommunal- og regionaldepartementet vil arbeide videre med problemstillinger omkring valgdeltakelse. Dette vil skje bl.a. gjennom analyser av valgdeltakelsen som Institutt for samfunnsforskning sammen med en forskergruppe vil gjennomføre i forbindelse med lokalvalgundersøkelsen for 1999 etter oppdrag fra departementet.

I det neste avsnitt skal vi presentere tall fra lokalvalgundersøkelsen når det gjelder bl.a. ungdoms deltakelse ved valg.

15.3.2 Valgdeltakelse i ulike aldersgrupper

Det har blitt uttrykt bekymring for lav valgdeltakelse blant den yngste generasjonen velgere. Lokalvalgundersøkelsen 1999, bekrefter den særlig lave valgdeltakelsen i de yngste gruppene (figur 15.2).

Blant førstegangsvelgerne viser materialet en valgdeltakelse på 44 prosent blant kvinner og på 32 prosent blant menn. I aldersgruppen over (20-24 år) var valgdeltakelsen nede i 29 prosent. Vi har også tall fra lokalvalgene i 1971 og 1995. Vi kan da registrere at det blant ungdom som for andre grupper har vært en nedgang i deltakelsen over tid. Men nedgangen for de yngste velgergruppene er noe større enn for befolkningen for øvrig. Vi bør også merke oss at førstegangsvelgeren har en større valgdeltakelse enn aldersgruppen over. Av figuren ser vi også at valgdeltakelsen stiger markant med alderen. Størst valgdeltakelse er det i aldersgruppen 60 til 69 år. Det er for øvrig ikke noe nytt på 1990-tallet at de yngre velgergrupper har lavt frammøte ved valg.

15.3.3 Direkte ordførervalg

En nyordning ved dette valget var direkte ordførervalg som ble forsøkt ut i 20 kommuner. Et av målene med ordningen var å stimulere valgdeltakelsen. Valgdeltakelsen i de 20 kommunene var i gjennomsnitt på 63,2 prosent (på landsbasis var deltakelsen 60,4 prosent). Tilbakegangen i valgdeltakelsen var omlag den samme i forsøkskommunene som for hele landet.

Med interesse registrerer departementet at det blant velgerne er stor støtte for en ordning med direkte ordførervalg. I Lokalvalgundersøkelsen 1999 ble det stilt spørsmål om hvorvidt ordføreren bør velges direkte av innbyggerne framfor å bli valgt av kommunestyret slik det er i dag. Det var 66 prosent av utvalget av velgere som sa seg helt eller nokså enig i en slik ordning. I kommunene som drev forsøk med direkte ordførervalg var det hele 81 prosent som var helt eller delvis enig i at ordningen bør fortsette.

Departementet mener det foreløpig ikke er mulig å trekke noen endelig konklusjon etter forsøket. Vi må også se på den langsiktige effekten. Andre mål for forsøket var å skape større engasjement og interesse for lokalpolitikken og forbedre grunnlaget for rekruttering til lokalpolitikken. Dette er mål av mer langsiktig karakter og bare mulig å vurdere et stykke ut i perioden. For eksempel er vi interessert i hvordan direktevalg påvirker selve utøvelsen av ordførerrollen. Får vi en ordfører som virker mer samlende for lokalsamfunnet og som bedre representerer kommunen utad? Dette er to problemstillinger som departementet ønsker å kaste lys over gjennom evalueringen av forsøket. En første evalueringsrapport ble lagt fram medio mai 2000 (Buck, Larsen og Sagerup 2000).

15.3.4 Forsøk med fjerning av velgernes adgang til å stryke på listene

Kristiansand og Skjervøy kommuner fikk med hjemmel i lov om forsøk i offentlig forvaltning godkjent søknader om å få gjennomføre et forsøk ved kommunestyrevalget 1999. Målet til Kristiansand og Skjervøy kommuner var å øke velgernes engasjement ved lokalvalg. Forsøket gikk ut på å sløyfe velgernes adgang til å stryke, og i stedet gi dem adgang til å kumulere ønsket antall listekandidater inntil to ganger hver.

For å øke valgdeltagelsen mente kommunene det var viktig å få enklere regler for velgernes adgang til å endre på stemmeseddelens innhold. Fordi mange velgere ikke kjenner til disse reglene, mente kommunene at velgerne ikke tør å endre på stemmesedlene av frykt for at den skal bli forkastet. Det en ønsket å oppnå ved å ta bort strykeadgangen, er at velgerne bare skulle ha kumulering å forholde seg til, og at det kan gjøre det lettere for velgerne å få gitt uttrykk for sitt ønske om kandidatvalget.

Valgdeltagelsen har ikke har økt i forsøkskommunene. I 1995 var valgdeltagelsen i Skjervøy kommune 61,5 prosent, mens i 1999 var valgdeltagelsen 58,4 prosent, en nedgangen på 3,1 prosentenheter. Dette er en større nedgang i valgdeltagelsen enn i landet for øvrig (2,4 prosentenheter). I Kristiansand kommune var nedgangen i valgdeltagelsen på 0,6 prosentenheter (fra 59,8 til 59,2 prosent). (Tall fra SSB - NOS C 342 og Internett).

To forsøkskommuner gir likevel ikke grunnlag for å trekke klare konklusjoner. Det kan ikke utelukkes at valgdeltagelsen ville gått ytterligere ned uten denne forsøksordningen.

Begge kommunene har foretatt en egenevaluering av forsøket, som også inkluderte en spørreundersøkelse. Det kan spores en forholdsvis klar holdningsforskjell mellom Kristiansand kommune og Skjervøy kommune i forhold til forsøket. I Skjervøy var det et stort av flertall partiene som støttet forsøket, mens i Kristiansand var partiene mer «lunkne».

I spørreundersøkelsen, som kan sees på som en stemningsrapport, skiller velgerne i de to kommunene seg også forholdsvis markant fra hverandre. I Skjervøy kommune var nesten halvparten av de som stemte positive til ordningen, mens ca 20 prosent var mot. I Kristiansand kommune var ca 14 prosent av velgerne for forsøket, mens om lag halvparten var mot forsøksordningen.

I Kristiansand kommune ble velgerne og listekandidatene også spurt om de oppfattet forsøksordningen mer eller mindre demokratisk enn den tradisjonelle ordningen. Vel halvparten av velgerne og listekandidatene mente ordningen var mindre demokratisk, mens ca 12-14 prosent opplevde forsøksordningen som mer demokratisk. Verd å merke seg er at om lag 70 prosent av velgerne som sa de er svært interesserte i politikk, mener at ordningen er mindre demokratisk.

15.4 Omtalte grunner til den lave valgdeltakelsen

Hvert fjerde år kan innbyggerne i hver av våre 435 kommuner og i 18 fylker gå til valgurnene for å stemme inn i kommunestyre og fylkesting de kandidatene og partiene de mener kan gjøre den beste jobben for det lokale fellesskapet i de neste fire årene. For de fleste står valget og det som foregår i kommunestyret og fylkestinget som det sentrale elementet i lokaldemokratiet. Folks tillit til kommunen og fylkeskommunen og det den foretar seg i forhold til samfunnsutvikling og tjenesteproduksjon vil kunne knyttes til det ansvar kommunestyre og fylkesting har for disse oppgavene.

Konkurransen mellom partier og kandidater vil være viktig for å få til en god utvikling for kommunen. Partier som har flertallet eller er en del av en flertallskonstellasjon i kommunestyret bør kunne vise til positive resultater for kommunens utvikling i den siste perioden for å få fornyet tillit. Partiene bør også gi et bilde av hva de ønsker å gjøre i den neste valgperioden. Likeledes er det med de partier som har sittet i opposisjon de siste fire årene. De bør kunne vise til alternativer som bedre tilfredsstiller innbyggernes krav til kommunens utvikling og tjenesteproduksjon. Denne konkurransesituasjonen er med å tvinge partiene og kandidatene til å gjøre en god jobb i kommunestyret og til å tenke i gjennom hva som bør være utviklingen for kommunen i årene som kommer.

Men skal vi fortsatt kunne ha det slik, forutsetter det både at velgerne stemmer og at det stiller nok kandidater til valget. Både velgersiden og kandidatsiden har fått en problemfokusering i den siste valgperioden. Antallet som stemmer har helt klart gått tilbake. Det blir også hevdet at det er et problem for partiene å skaffe kandidater til listene.

I debatten om deltakelse ved valg har det vært gitt mange forklaringer på hvorfor valgdeltakelsen har gått tilbake. Vi vil her omtale de forklaringene som har vært mest framme i denne diskusjonen, og referere til forskningsresultat som kan si noe om relevansen av disse.

15.4.1 Partienes rolle

I vårt demokrati har partiene en helt sentral rolle. Partiene er det viktigste bindeledd mellom det sivile samfunn og kommuneforvaltningen/staten. Partiene er verksteder for politikkutforming og diskusjon hvor ulike samfunnshensyn og ønsker om samfunnsutvikling skal avveies. Resultatet av denne prosessen bringes videre til de folkevalgte organene for videre bearbeiding i diskusjon med de andre partiene som der er representert.

Partiene er det organiserte uttrykk for politisk grunnplansaktivitet. Gjennom partilagene har folk en mulighet til å være politisk aktive og være med å påvirke politikken partiet fører i folkevalgte organer. De har også anledning til å aktivisere seg for større oppslutning om partiet ved valg.

Partiene bidrar også til å tydeliggjøre konfliktlinjer i samfunnet. Partiene representerer ulike interesser, forskjellige verdisyn, syn på samfunnsutviklingen og prioriteringer. Disse konfliktlinjene synliggjøres bl.a. i valgkampen og gir valkampen temperatur som igjen skjerper interessen for politikk blant innbyggerne.

Et forhold som har vært framme som en forklaring på lav valgdeltakelse er at partiene skiller seg for lite ut i forhold til hverandre. I undersøkelsen som Kommunenes Sentralforbund utførte rett etter valget svarte 37 prosent av hjemmesitterne at dette var en grunn til at de satt hjemme. I Lokalvalgundersøkelsen oppgir 40 prosent av hjemmesitterne at for små forskjeller mellom partiene er en svært viktig eller nokså viktig grunn til at de ikke stemte.

Det siste tiåret har vi sett en markant tilbakegang i medlemstallene til partiene. Ved årsskiftet hadde de sju største partiene en medlemsmasse på 227 500. Dette er en nedgang i antall medlemmer på 45 prosent fra 1992 (Nationen 2.2. 2000). Det meldes også om mindre aktivitet i de lokale partiorganisasjonene. Det kan se ut til at det skjer en forvitring av de lokale deler av partiorganisasjonene. Dette skjer samtidig som de sentrale delene av partiorganisasjonene styrkes (professor Knut Heidar i intervju med Nationen 2.2. 2000). Det kan være et faresignal dersom partiene først og fremst blir topptunge organisasjoner med liten grunnplansaktivitet.

En annen forklaring er at folk ikke klarer å identifisere seg med ett enkelt parti. Folk vil ofte ha en samling av oppfatninger som ikke samsvarer med det ett parti står for. Selv folk med høyt politisk bevissthetsnivå vil da ha problemer med å velge et parti framfor et annet, fordi de kan være enig med flere partier i noen saker og uenig i andre saker. I den refererte KS-undersøkelsen er det 28 prosent av hjemmesitterne som oppgir som grunn til ikke å stemme at de ikke er enig med noen av partiene.

Departementet er av den oppfatning at partiene fortsatt vil ha en sentral plass i vårt politiske system både på lokalt og nasjonalt plan. Partiene er viktige verksteder for politikkutforming og meningsutvikling innenfor en helhetlig ramme. Mer en noensinne har samfunnet behov for organisasjoner som arbeider med helheten i samfunnsutviklingen. Vi trenger da partier som ikke bare er eliteorganisasjoner på nasjonalt plan, men også organisasjoner som skaper engasjement i lokalmiljøet ved å fokusere på saksområder som gjelder folks dagligliv.

Lokalvalgundersøkelsen 1999 viser da også at allmenn tillit til partiet er den viktigste av de oppgitte grunnene til folks stemmegivning. På spørsmål om en viktig grunn til at en stemte var om en ville støtte et bestemt politisk parti eller liste, svarte 79 prosent at det var en svært viktig eller nokså viktig grunn. 21 prosent svarte at støtte til et bestemt politisk parti var mindre viktig eller ikke viktig.

Ansvaret for å ta denne diskusjonen ligger hos hvert enkelt parti. Men det er også mulig at partiene i fellesskap bør løfte fram denne diskusjonen.

15.4.2 Er borgerplikten på tilbakegang?

En annen påstått grunn til lavere valgdeltakelse er at borgerplikten er svekket. Dette påstås også å gjelde for dem som deltar i valg. Folk stemmer ikke fordi de vil understøtte og bidra til å legitimere de kollektive ordningene som kommunen representerer. Stemmegivning er i større grad grunngitt i den enkeltes interesser i forhold til kommunal tjenesteyting. Men når en skal fremme egne interesser, vil en kunne vurdere det som mer effektivt å henvende seg til administrasjonen og de som forvalter de ulike ordningene for kommunen enn å stemme på et parti. Et annet virkemiddel kan være å delta i saksrettede aksjoner rettet mot kommunen og som mer direkte går på egne interesser.

Det har i den senere tid vært stor interesse for å forske rundt hvilket forholdt folk har til kommunene. En undersøkelse utført av forskerne Per Arnt Pettersen og Lawrence Rose (Pettersen og Rose 1997) viser at den største tyngden av befolkningen oppfatter seg selv først og fremst som brukere. De som betrakter seg først og fremst som velgere er i mindretall. En annen undersøkelse fra Hedmark og Møre og Romsdal viser at det er en stor majoritet som stemmer fordi de oppfatter det som en borgerplikt (85 prosent). Et lite mindretall er enig i at en «bør stemme bare når utfallet er viktig for deg personlig» (7,4 prosent). Dette bekreftes av lokalvalgundersøkelsen for 1999 hvor 90 prosent av velgerne oppfatter borgerplikten som svært viktig eller nokså viktig. I underkant av 10 prosent oppfatter borgerplikten som mindre viktig eller ikke viktig.

Dette tyder på at borgerplikten fortsatt står sterkt, men at folk også er opptatt av sitt forhold til kommunen som bruker. Folk synes ikke å oppfatte forholdet mellom borgerrollen og brukerrollen som motsetninger, men som komplementære roller.

15.4.3 Rikspolitikkens del av valgkampen og medias rolle.

Særlig fra Kommunenes Sentralforbund har det vært reist kritikk mot at rikspolitikerne og rikspolitikken gis for stor plass i valgkampen forut for kommune- og fylkestingsvalget. I lokalvalgundersøkelsen ble det stilt et spørsmål om hva som preget valgkampen i kommunen. Hele 45 prosent svarte for det meste lokale saker. 27 prosent svarte for det meste rikspolitiske saker, mens 20 prosent svarte en blanding av lokale og rikspolitiske saker. Dette tyder på at en stor del av velgerne oppfatter bildet noe annerledes enn det bildet KS gir.

Det har vært reist kritikk mot særlig riksmedia for hvordan de dekker valgkampen og hvilke saker de tar opp. Kritikken knytter seg til at disse mediene fokuserer på rikspolitikk og rikspolitikerne i et valg hvor disse ikke står på valg.

Dette fører til at lokalpolitikerne og de sakene disse er opptatt av ikke får den oppmerksomhet som er nødvendig for at velgerne skal kunne velge mellom partier og lokale kandidater i lokalpolitikken.

Bildet er imidlertid mer nyansert. En undersøkelse Kommunal- og regionaldepartementet fikk gjennomført i forbindelse med lokalvalget vedrørende et utvalg av 105 lokalradiostasjoners dekning av valgkampen, viser at lokalvalgstoff blir gitt god plass. En av fire stasjoner sendte over 20 timer med valgstoff. Bare 11 prosent av lokalradioene hadde ikke valgkampdekning i det hele. Det som ble sendt var i hovedsak fokusert på lokale saker. 67 prosent av stasjonene dekket bare lokalpolitikk.

I en undersøkelse blant et utvalg av innbyggerne i Hedmark og Møre og Romsdal etter valget, ble det stilt spørsmål om hvilken informasjonskilde som hadde størst betydning under valgkampen. Når det gjaldt kommunevalget, ble lokale media oppgitt som den viktigste enkelt-informasjonskilden av 27,8 prosent. Bare 8,5 prosent oppgav nasjonale media som viktigste informasjonskilde. For 16,5 prosent er partiene den viktigste informasjonskilden. Hele 43,9 prosent oppgav flere av disse informasjonskildene. Bildet for fylkestingsvalget er et annet. Her stiller lokale og nasjonale media likt. 28,4 prosent av respondentene oppgir nasjonale media som viktigste informasjonskilde ved fylkestingsvalget. 28,3 prosent oppgir lokale media.

Dette viser at når folk skal danne seg en oppfatning om hvem de skal stemme på ved kommunevalg og fylkestingsvalg, synes lokale media å være viktigere enn de nasjonale media. Lokalradioundersøkelsen tyder dessuten på at lokale media i sin dekning av valkampen konsentrerer seg om den lokale valkampen.

Departementet synes det er gledelig at lokale saker preger valgkampen for en stor velgergruppe. Det er viktig at det fortsatt blir slik. Derfor er det viktig også å bevare den lokale mediastrukturen vi har i Norge, slik at velgerne blir tilbudt en valgkampdekning preget av lokale saker.

15.4.4 Personfokusering eller ikke

Gjennom adgangen til å stryke og kumulere kandidater og gjennom å føre opp slengere gir kommunevalget velgerne en større mulighet til å bestemme over hvilke personer de ønsker å få inn i kommunestyret. Lokalvalgundersøkelsen 1999 viser at 31,8 prosent av de spurte som stemte ved valget, gjorde endringer på stemmeseddelen. På spørsmål om det var lokale saker, personer på listen, rikspolitiske saker eller allmenn tillit til partiet som hadde størst betydning for stemmegivning, er det 20 prosent som svarer personer på lista. For 45 prosent er det allmenn tillit til partiet som er det viktigste. Dette viser at mange endrer listene samtidig som det ikke er personene på lista som er det viktigste. I debatten om politikk og politiske prosesser blir det hevdet at politikken i dag er langt mer personfokusert enn tidligere. Men ser vi på resultatene fra denne undersøkelsen, ser vi fortsatt at politiske saker og tillit til partiene er viktigste motiv for folks stemmegivning i lokalvalg.

15.4.5 Statlig styring fører til lav valgdeltagelse?

En hypotese som reises for å forklare den lave valgdeltakelsen, er at statlig styring er blitt mer detaljert og mer omfattende, noe som fører til mindre spillerom for kommunene til å fastsette egen politikk. Dette medfører at velgerne får mindre interesse for det som skjer i lokalpolitikken og av den grunn unnlater å gå til valgurnene.

Det kan se ut som velgerne ikke har det samme pessimistiske synet på lokaldemokratiet. Lokalvalgundersøkelsen 1999 viser at over 80 prosent av de som svarer enten er meget fornøyd (9 prosent) eller nokså fornøyd (73 prosent) med måten lokaldemokratiet fungerer på i kommunen. Det er kun 13 prosent som svarer at de er lite fornøyd og 1 prosent som overhodet ikke er fornøyd. Blant de som stemte er 84 prosent meget fornøyd eller nokså fornøyd og blant de som ikke stemte er det tilsvarende tallet 78 prosent.

15.4.6 Mulige tiltak for å styrke valgdeltakelsen?

Siden det ikke er noen entydig og enkel forklaring på hvorfor valgdeltakelsen går ned er det heller ikke mulig å gi noe klart svar på hvilke tiltak som bør settes i gang for å bedre deltakelsen ved lokalvalgene. Departementet vil ikke på det nåværende tidspunkt peke på enkelttiltak for å få opp deltakelsen, men vise til valglovutvalget som bl.a. utreder dette spørsmålet og som vil legge fram sin innstilling ved utgangen av året.

15.5 Rekruttering til lokalpolitikk

Som vi har vært inne på er et levedyktig demokrati avhengig av kandidater som vil stille til valg. Også på dette feltet har det bredt seg en bekymring det siste tiåret, og en har vist til stor gjennomtrekk i de kommunale folkevalgte organene og partier som har problemer med å finne kandidater.

En stor gjennomtrekk i norske kommunestyrer er imidlertid ikke noe nytt fenomen. I en studie av personskifte i kommunestyre viser Thorbjørn Aarethun at det i Norge er en historisk tradisjon for stor gjennomtrekk i kommunestyret (Aarethun 1993). Jacob Aars viser i en annen studie at gjennomtrekken også var stort på 50-tallet i et utvalg kommuner (Aars 1993).

Dette kan tyde på at gjennomtrekk ikke er noe stort problem i kommunene. De har stort sett greidd å håndtere gjennomtrekk i lang tid, og de som blir værende igjen i lokalpolitikken gir tilstrekkelig grunnlag for kontinuitet.

Men det kan likevel være grunn til å reflektere over hvorfor folk slutter med kommunalpolitisk arbeid. Flere undersøkelser tyder på at arbeidsvilkår og tidsklemme er viktige grunner for at folk trekker seg. Folk er opptatt av at arbeid i kommunestyret går ut over andre ting som fritid, samvær med familien og jobb (Offerdal og Ringkjøb 1997).

Når det gjelder å nyrekruttering oppgir partiene at de har problemer med å fylle listene til kommunevalget (Rasmussen 1993). Det hevdes imidlertid også at dette problemet er noe overdrevet. Det viser seg at det er et stort potensiale for rekruttering til kommunalpolitiske verv dersom vi ser på hva folk svarer når de blir spurt om de kunne tenke seg å inneha kommunale verv. I lokalvalgundersøkelsen for 1999 viser det seg at 15,5 prosent av de spurte kunne tenkt seg å inneha et slikt verv. Dette bekreftes av funn i tidligere undersøkelser.

Det viser seg imidlertid at mange som kan tenke seg å få kommunalt verv ikke ønsker å melde seg inn i et politisk parti (Ringkjøb 1996). Fordi partiene er hovedkanalen for rekruttering til kommunestyre og andre kommunalt folkevalgte organer, vil det være problematisk med dagens rekrutteringspraksis å få valgt inn mange av de som kan tenke seg et kommunalt verv.

Det er grunn til å sette et særlig lys på folkevalgtes arbeidsvilkår. Skal en ha et godt fungerende lokaldemokrati er det nødvendig at kommunestyrerepresentantene og andre folkevalgte har god kontakt med innbyggerne. Dette kan være vanskelig dersom tid som kan settes av til politisk virksomhet stort sett går med til å lese dokumenter og sitte i møter. Derfor er det viktig at kommunen legger til rette for effektiv tidsbruk for politikerne. Et tiltak kan være at det stilles krav til administrasjonen om hvordan saksfelt forberedes og presenteres. Korte saksframlegg med henvisning til mer omfattende dokumentasjon kan være et virkemiddel i mange kommuner.

15.6 Andre former for deltakelse

Departementet er opptatt av at det skal være et godt tillitsforhold mellom den offentlige forvaltning og innbyggerene. Kommunene står for den største andelen av offentlig tjenesteproduksjon og det er derfor viktig at kommunene legger til rette for at innbyggerenes meninger om kommunal tjenesteyting, prioriteringer og kommunens utvikling kommer fram for kommunens politiske og administrative organer, også utenom valgene.

15.6.1 Aksjoner og andre måter å gi til kjenne sitt syn

I lokalvalgundersøkelsen for 1999 ble det stilt spørsmål om folks bruk av aksjoner og andre former for å påvirke avgjørelser i kommunestyret eller fylkestinget. Undersøkelsen viser stor aktivitet blant folk når det gjelder å prøve å påvirke kommunale og fylkeskommunale beslutninger.

Hele 30 prosent svarer at de i de siste fire årene har skrevet under opprop eller underskriftskampanje for å prøve å påvirke en avgjørelse. Tall fra en tilsvarende undersøkelse i 1995 viste at 26 prosent hadde gjort tilsvarende i den siste fireårsperioden (Bjørklund, 1999). I aksjoner, protestmøter eller demonstrasjoner var det 12 prosent som har deltatt. Dette er et høyt tall sett i lys av at det er en relativt høy terskel for denne form for deltakelse sett i forhold til for eksempel å skrive under et opprop.

Mange velger også å ta opp saker via parti eller andre organisasjoner. Av de spurte oppgav 17 prosent at de har benyttet seg av denne muligheten. I 1995 svarte 14 prosent ja på spørsmålet. Det er 15 prosent av befolkningen som oppgir at de har forsøkt å påvirke ved å henvende seg til administrasjonen, mens hele 25 har tatt kontakt med lokalpolitiker for å påvirke utfallet i en sak i kommunestyret eller fylkestinget. I 1995 var det 20 prosent som hadde gjort noe tilsvarende de siste fire årene.

Det er m.a.o. en økning i folks bruk av disse formene for påvirkning i forhold til hva den tilsvarende undersøkelsen viste i 1995.

15.6.2 Kommunedelsutvalg - departementets arbeid med regelverket

Også innenfor en kommunegrense vil behovene for kommunale ytelser variere fra en kommunedel til en annen. For å fange opp dette, har mange kommuner i dag ulike typer organer som fungerer som bindeledd mellom kommunen sentralt og befolkningen i de ulike kommunedelene. I noen kommuner tar en i bruk lokale organisasjoner som allerede eksisterer og som er opprettet av befolkningen i området. Andre kommuner velger selv å opprette lokalutvalg, i noen tilfeller etter § 12 i kommuneloven. De ulike lokale utvalgene har ulike oppgaver og myndighet. Felles for de ulike formene er at kommunene ved å benytte lokale organer etablerer lytteposter som gjør det mulig å gjøre tilpasninger i kommunalt tjenestetilbud i forhold til lokale behov og vilkår. De kommunene som har gått lengst, f.eks. Oslo og Bergen, har lagt store deler av kommunens tjenesteproduksjon ut til kommunedelsnivået og overlatt deler av styringsansvaret til kommunedelsutvalget.

Departementet ser med interesse på denne utviklingen og vurderer ulike former for organisering på lokalnivået med bindeledd inn til kommunen sentralt som tiltak som kan knytte nærmere bånd mellom innbyggerne og kommune. Departementet vil derfor også sette i gang et prosjekt for å vurdere kommunelovens bestemmelser om kommunedelsorganisering.

15.6.3 Brukermedvirkning, brukerstyring og brukerundersøkelser

For å sikre et bedre sammenfall mellom behovene den enkelte innbygger har og utforming av tjenestene gjennomføres det i de fleste kommuner tiltak for brukermedvirkning. Som vi har vært inne på oppfatter folk sitt forhold til kommunen i stor grad i et brukerperspektiv. Kommunen vil derfor måtte bygge mye av sin legitimitet på å gjøre innbyggerne tilfreds med tjenestene, og brukerundersøkelser er da også blitt mer og mer utbredt. Et skritt videre er å gi brukerne styringsrett gjennom såkalte brukerstyrer innenfor tjenesteområder og institusjoner. I de nordiske landene er det Danmark som er kommet lengst når det gjelder innslag av brukerstyrer i kommunal tjenesteproduksjon.

Departementet oppfatter dette som tiltak som klart bidrar til å styrke tillitsforholdet mellom kommunen og innbyggerne. Tiltak for å styrke brukernes stilling er også virkemiddel i arbeidet med å utvikle demokratiet.

15.6.4 Bruk av Internett for å styrke kommunikasjonen mellom kommunen og innbyggerne

Selv om det er en vekst i antallet kommuner som kan nås over Internett, er det fortsatt mindre enn halvparten av kommunene som kan nås over Internett (jf. Kommunal rapport 27.1 2000 (nettutgaven)). I Sverige kan alle kommunene nås via Internett.

Det er grunn til å se optimistisk på den muligheten som utbygging av Internett gir for å styrke tilknytningen mellom kommunen og innbyggerne. En spørreskjemaundersøkelse utført i Hedmark og Møre og Romsdal viser at i underkant av halvparten av innbyggerne har tilgang til Internett enten hjemme (20 prosent), på arbeidsplassen (12 prosent) eller begge steder (13 prosent). Men det er et lite mindretall av dem med tilgang som aktivt bruker internettsiden til bostedskommunen (5 prosent). En stor del har likevel vært inne på internettsiden til bostedskommunen en sjelden gang (42 prosent svarte sjelden eller svært sjelden). Dette betyr at det her ligger et potensiale for kommunen når det gjelder å nå ut til innbyggerne

Det er i denne sammenhengen også viktig at tilbudet kommunen gir er brukervennlig og bygget ut slik at innbyggerne kan finne relevant informasjon der.

Nettet er ikke bare et medium for enveiskommunikasjon fra kommunene til innbyggerne. Det gir muligheter for innbyggerne til å komme med innspill til kommunen. Med tilrettelegging av debattsider kan det også føres debatt om kommunale saker. Nettet muliggjør etablering av en møteplass for meningsutveksling om kommunens politikk og virksomhet. Dette vil åpne for en utvidet dialog mellom kommunen og innbyggerne, noe som igjen vil kunne bidra til å utvikle lokaldemokratiet.

Departementet vil oppfordre alle kommuner og fylkeskommuner som er på nettet om å utnytte dette mediet i arbeidet med å utvikle et levende lokaldemokrati. Dette er ikke minst viktig for innbyggerene både som brukere av kommunale tjenester og som borgere som vil ha innsyn i hva kommunen gjør og hvilken politikk den fører.

15.6.5 Borgerpanel, borgerjuryer og utvidede folkehøringer

Både internasjonalt og nasjonalt kan vi observere en interesse for å utvikle nye metoder for borgermedvirkning og borgerinnflytelse.

I forbindelse med prosjektet «Demokrati, deltakelse og styring» som er gjennomført i regi av Kommunenes Sentralforbund har vi sett eksempler på eksperimentering med utvidede folkehøringer. Kort går det på å velge ut et tilfeldig og representativt utvalg av innbyggerne i kommunen eller fylkeskommunen og samle disse for å diskutere en sak eller et saksfelt over flere dager. Dette gjør det mulig for deltakerne å ha en meningsutveksling hvor også personlige og dagliglivets erfaringer dras inn. Erfaringene fra disse høringene er også at mange skifter oppfatning underveis i prosessen med å diskutere et saksfelt.

En annen modell hvor en velger ut personer tilfeldig er gjennom bruk av borgerjuryer. Dette er en metode som har fått utbredelse i USA. I Storbritannia er denne metoden under utprøving. Tanken er å få en vurdering og tilråding i en sak, for eksempel et utbyggingsprosjekt eller lignende som vil få konsekvenser for lokalsamfunnet, fra en gruppe enkeltpersoner som er utvalgt tilfeldig fra lokalmiljøet, som vil kunne bli berørt av en beslutning. Saken blir diskutert over flere dager med bistand fra nødvendig ekspertise før juryen fatter sin beslutning. Tanken er ikke å sette til side demokratisk folkevalgte organer, men å styrke og gi liv til demokratiske prosesser. Sammensetningen av en slik jury skjer også ved at en velger medlemmene mer eller mindre tilfeldig blant innbyggerne. Men til forskjell fra utvelgelsen til folkehøringene er det et mindre antall som blir valgt ut og dermed er det mindre muligheter for å få til et representativt utvalg. Borgerjuryen tar dessuten et standpunkt i saken, som da er en tilråding til de besluttende myndigheter.

Borgerpanel har samme oppbygging som borgerjuryer, men har en mer permanent karakter og fungerer som konsultasjonsorganer for besluttende myndigheter.

Disse formene for borgermedvirkning har det til felles at de drar veksler på erfaringer og synspunkter fra deler av befolkningen som ikke nødvendigvis er interessert i å engasjere seg i politisk arbeid. Dette kan bringe nye perspektiver inn når en sak skal belyses og vil kunne skape bedre legitimitet for offentlige beslutninger.

Departementet ser det som viktig at kommunene prøver ut deltakelsesformer som kan bidra til å gi mer liv til lokaldemokratiet.

15.6.6 Særlig om ungdom og medvirkning

Departementet har særlig merket seg den lave valgdeltakelsen blant ungdom. Skal vi ha et levende demokrati også i framtida, er det de som er unge i dag som vil måtte ivareta de demokratiske tradisjoner. Derfor er det viktig å skape interesse for og gi ungdom erfaring i hvordan lokaldemokratiet fungerer. Skolen har her en særlig viktig oppgave både gjennom opplæringen som blir gitt og gjennom det som skjer i elevdemokratiet.

I forbindelse med Kommunenes Sentralforbunds prosjekt «Demokrati, deltakelse og styring» er det med utgangspunkt i konkrete utviklingsprosjekter og forskningsarbeid i 15 kommuner, utviklet metoder for å styrke lokaldemokratiet. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt økonomisk støtte til prosjekter i kommunene Drammen, Skjervøy, Orkdal og Vennesla.

Vi har her sett eksempler på tiltak og aktiviteter som særlig har hatt som mål å få ungdom til å delta mer aktivt i lokalt politisk liv.

Drammen har gjennomført et prosjekt hvor en både har forsøkt å kartlegge ungdommens politiske bevissthet og deres forhold til politiske prosesser og politikere. Også tilstanden for elevdemokratiet har vært tema.

Det kan slås fast at ungdom har relativt høy politisk bevissthet. De har meninger om politiske spørsmål, men i mangel på kollektive løsninger velges individuelle løsninger, rapporterer kommunen. Terskelen for deltakelse i politiske organisasjoner er høy. Dette kan tyde på at når kommunen ikke har tilbud til ungdom, blir det å drive politisk arbeid og påvirkning overfor kommunen irrelevant. Det settes også et kritisk lys på elevdemokratiet. Mange skoler legger ikke til rette for elevrådsarbeid. Det synes å være mye å hente på utvikling av elevdemokratiet for på den måten å gi ungdom opplæring i demokratisk arbeid.

I Drammen forankres prosjektarbeidet i den politiske og administrative ledelsen i kommunen, og det er tverrpolitisk enighet i de øverste politiske organer om at kommunen skal ha et aktivt forhold til det å dra ungdom inn i politisk arbeid.

Skjervøy kommune satset i sitt prosjekt på et bredt spekter tiltak for å øke rekrutteringen av kvinner og aldersgruppene unge og eldre til politisk deltakelse. Gjennom en rekke tiltak og arrangement blant ungdom om politiske arbeid i kommunen økte antallet kommunestyrerepresentanter under 30 år fra 0 til 5 personer.

Vennesla kommune har i sitt prosjektarbeid satt i gang en rekke ungdomsrettede tiltak. Tiltakene er også blitt satt inn i en bredere sammenheng, hvor en ønsker å bryte med det som oppfattes som uheldige trekk ved oppvekst og levekår i lokalsamfunnet. I denne sammenhengen har det vært viktig å satse på ungdom. Målsettingen med prosjektet i Vennesla var å mobilisere unge under 20 år til å ta del i utformingen av egen hverdag, og bl.a. nedfelle barn og unges interesser i kommuneplanen.

Tiltakene har bl.a. vært:

• Etablering av barnas kommunestyre, som har et eget budsjett på 32 000 kroner til fordeling.

• Etablering av et ungdomsråd med basis i elevrådet ved den videregående skolen i kommunen. Ungdomsrådet skal være en kommunikasjonskanal mellom ungdom og kommunens ledelse, en treningsarena for demokrati, deltakelse og styring for ungdom, og bidra til kvalitetsforbedring i skole- og fritidssektoren.

• Ved etablering av allaktivitetshus i kommunen skal dette skje i nært samarbeid med ungdommen i bygda.

Orkdal kommune har satset særlig på en modell hvor ungdommen i direkte valg selv velger sitt ungdommens kommunestyre. Valget forgikk ved skolene og ungdommene stemte på partilister. Opplegget var langt på vei parallelt med opplegget for kommunevalget og synes å gi ungdom trening i hvordan drive praktisk demokrati også i forbindelse med valget. Også i Orkdal disponerer ungdommens kommunestyre en sum penger for videre fordeling.

Det er mye som tyder på at det er et potensiale for å dra ungdom med i politikk. Lokalvalgundersøkelsen for 1999 viser at i aldersgruppen 18 til 29 år er det 5 prosent av befolkningen som oppgir at de er betalende partimedlem og 18 prosent oppgir at de kunne tenke seg å ha et kommunalt verv. Det er ingen annen aldersgruppe hvor det er større differanse mellom de to tallene (se tabell 15.1).

Departementet er opptatt av at ungdom skal delta aktivt i samfunnsutformingen. En viktig arena for politisk deltakelse er kommunene og fylkeskommunene. Kommunen og fylkeskommunen er viktig for tilrettelegging for ungdommens hverdag, med skole og fritidsaktiviteter som de viktigste tilbudene.

Mange kommuner og fylkeskommuner arbeider godt med å legge forholdene til rette for deltakelse for unge. Barnas og ungdommens kommunestyre/fylkesting, etablering av ungdomsråd og tiltak for å gjøre ungdommen bedre kjent med lokalpolitiske prosesser, er initiativ som viser at det satses på medvirkning fra ungdommen.

Ungdom kan velges som representanter med fulle rettigheter til nemder, råd og utvalg selv om de ikke har stått på liste ved kommunestyre- eller fylkestingsvalget. Det er i utgangspunktet ingen nedre aldersgrense for valgbarhet til andre folkevalgte organer enn kommunestyret/fylkestinget, men ungdom under 15 år bør ikke gis innsyn i taushetsbelagte opplysninger.

Departementet har etter en tolkning av kommuneloven kommet til at ungdom kan gis møte- og talerett i kommunestyret/fylkestinget. Møte- og talerett kan ungdomsrepresentanter gis selv om de ikke er valgt inn, dersom kommunestyret/fylkestinget selv ønsker å gi dem slike rettigheter. Departementet legger imidlertid til grunn at ingen andre enn de valgte representantene kan gis formell forslagsrett i folkevalgte organer.

Departementet vil også understreke skolenes ansvar for at elevene får en tilstrekkelig opplæring i verdier knyttet til lokaldemokrati, hva som er begrunnelsen for det og hvordan det virker i praksis. Det er viktig at det legges til rette for elevenes praktisering av demokratisk arbeid, gjennom aktiv bruk av elevrådsordningen og ved å gi elevene muligheter for faktisk å kunne påvirke hverdagen i skolen.

15.7 Nye organisasjonsformer

Et utviklingstrekk er at alternative organisasjonsformer utfordrer kommunestyrets domene. Enkelte kommuner prøver for eksempel ut løsninger hvor private foretak overtar driften av kommunal tjenesteyting. Andre søker samarbeid om løsninger med andre kommuner og etablerer interkommunale ordninger. Vi ser initiativ fra borgerne som organiserer oppgaveløsning i samarbeid med kommunene. Felles for disse eksemplene er at kommunestyrepolitikerne blir satt overfor en utfordring i forhold til hvordan de skal utøve sitt politiske ansvar. De direkte styringsmulighetene overfor kommunal virksomhet kan bli redusert. Andre styringsorganer vil for eksempel være private bedrifter som driver offentlig oppgaveløsning, interkommunale organer, brukerorganiserte organer og bydels- og grendeutvalg. Dessuten vil staten sentralt, regionalt og lokalt utgjøre deler av et slikt styringsnettverk. Dette vil føre til at innbyggeren som borger og bruker vil måtte forholde seg til flere organer. Igjen vil dette kunne føre til at kommunestyret i større grad vil måtte konkurrere om oppmerksomhet.

I denne sammenhengen vil departementet understreke kommunestyrets særlige rolle i lokaldemokratiet. Fremdeles vil kommunestyret være det sentrale demokratiske organet sammensatt av representanter direkte valgt av folket. Kommunestyret skal representere helhet og avveining i utformingen av lokalpolitikken. Men oppgaven kan bli vanskeligere når styringsnettverket oppleves som fragmentert og mangfoldig.

15.8 Avslutning

For Regjeringen er styrking av lokaldemokratiet et viktig element i arbeidet med å fornye offentlig sektor. Skal offentlige samfunnsinstitusjoner som yter velferd utformes til å bli mer effektive, må også innbyggerne i landet delta på en bredere basis enn hva det nasjonale demokratiet gir anledning til. Kommunene og fylkeskommunene vil da være de institusjonene hvor lokaldemokratiet best kan forankres og hvor bred deltakelse kan muliggjøres. Regjeringen vil her arbeide for at rammevilkårene utformes med sikte på et enda mer levende og styrket lokaldemokrati. På samme måte forventes det at kommunene, folkevalgte organer og administrasjonen, også legger til rette for utviklingen av det lokale demokratiet. Særlig viktig er det at de yngre generasjoner engasjeres og opplæres til demokratisk tenkning, atferd og medvirkning. Her har skolen et særlig ansvar, men også deltakelse fra ungdom inn mot kommunen i form av ulike medvirkningsordninger er viktig og nødvendig.

Litteratur:

Bjørklund, Tor (1999): Et lokalvalg i perspektiv.Oslo. Tano Aschehoug

Buck, Marcus, Helge O. Larsen og Helen Sagerup (2000): Demokratisk nyvinning eller mislykket eksperiment. Rapport. Universitet i Tromsø.

Offerdal, Audun og Hans-Erik Ringkjøb (1997): Om partimedlemsundersøkinga I Telemark 1997. Rapport. Bergen. SEFOS.

Pettersen, Per Arnt og Larry Rose (1997): Den norske Kommunen: Hva har politikerne ønsket, og hva ønsker folket? i Harald Baldersheim, Jan Fridtjof Bernt, Terje Kleven og Jørn Rattsø (red) Kommunalt selvstyre i velferdsstatenOslo. Tano Aschehoug.

Rasmussen, Knut (1993): «Elle melle.» Utvelgelse av listekandidater ved kommunevalg. Hovedoppgave Universitetet i Bergen.

Ringkjøb, Hans Erik (1996 ):Rekruttering til lokalpolitikken. Ei undersøking av partia sitt rekruttering- og nominasjonsarbeid i fire norske kommunar. Hovudfagsoppgåve. Universitetet i Bergen.

Aarethun, Thorbjørn (1993): Personskifte blant dei folkevalde - ein trussel mot lokademokratiet? Hovedoppgave. Universitetet i Bergen.

Aars, Jacob (1992): Personskifte i lokalpolitikken. Arbeidsnotat. Universitetet i Bergen.

16 Forenkling av regelverket

16.1 Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren

Regjeringen vil gjennomføre et prosjekt hvor statlig regelverk rettet mot kommunesektoren skal gjennomgås for å gi kommuner og fylkeskommuner større muligheter til å foreta egne prioriteringer. Prosjektet skal bidra til mer tjenesteproduksjon og mindre administrasjon ved at unødvendige regler som detaljstyrer kommunesektoren fjernes. Det er «regelverk» i vid betydning av ordet som skal gjennomgås. Reglene som skal gjennomås er regler rettet mot kommuner eller fylkeskommuner. Lov - eller forskriftsregler som er rettet mot alle/flere samfunnssektorer omfattes ikke av prosjektet. Hvis slike regler likevel i realiteten først og fremst berører kommunesektoren, omfattes reglene av prosjektet. Regler om oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune inngår ikke, men regler om oppgaver som er formulert på en slik måte at de i realiteten innebærer en beskrivelse av hvordan oppgaver skal løses, skal tas med. Prosjektet var en del av Bondevikregjeringens program «Et enklere Norge». Temaer og avgrensninger i prosjektet er beskrevet i kommuneøkonomiproposisjonen for 2000, St.prp. nr. 69 (1998-99) kap. 12.1. Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren.

Kommunesektoren ved Kommunenes Sentralforbund trekkes inn i arbeidet.

Aktuelt regelverk er kartlagt. Regjeringen vil vurdere hvilke konkrete regelområder som skal endres. Gjennomgangen vil ta utgangspunkt i bl.a. de prinsipper som ble lagt i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane. En viktig forutsetning for å realisere prosjektets målsetning er at staten har og signaliserer en grunnleggende tillit til kommuner og fylkeskommuner. Statlig regelverk rettet mot kommunesektoren må være begrunnet i «tungtveiende nasjonale hensyn». Hvis enkelte statlige regelverk skal være mer detaljerte enn andre, må dette være fordi de nasjonale kravene er sterkere, ikke fordi regelverkene er utviklet i forskjellige «kulturer» eller er utarbeidet på forskjellig tidspunkt.

Regjeringen vil legge stor vekt på forenklinger når det gjelder krav om kommunale handlingsplaner på enkeltområder, særlige regler om tekniske forhold, samt faglige kompetansekrav og bemanningsordninger.

Plankrav og andre administrative ordninger som vrir bruken av ressurser mot administrasjon fremfor tjenesteyting, må gjennomgås kritisk med sikte på å forenkle eller avskaffe reglene. Når kommuner og fylkeskommuner er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil de også være ansvarlige for planlegging som er nødvendig for å utføre oppgaven. Det store antallet plankrav initiert fra statlig hold, bidrar til å binde opp så mye ressurser at kommunesektorens egen initiativrolle når det gjelder planer og samordning svekkes. Ved høy grad av statlig styring er det dessuten fare for at kommunenes og fylkeskommunenes rolle gradvis endres fra aktiv planlegging til å passivt etterkomme statlige initiativ. Således kan det store antallet plankrav på sikt virke mot sin hensikt

Som alternativ til plan krav bør staten i større grad benytte veiledning i planlegging og gå i dialog om hensiktsmessige løsninger. Bruk av dialog og pedagogiske virkemidler vil være mer hensiktsmessige verktøy for utvikling av gode tjenester og for å tilrettelegge for læring i både statlig og kommunal/fylkeskommunal organisasjon.

Som utgangspunkt bør plankrav som ikke kan innpasses i kommuneplanen/fylkesplanen eller økonomiplanen bortfalle. Det samme bør særlige saksbehandlingsregler, som f.eks. at planer skal vedtas av spesielle organer eller sendes inn på bestemt tidspunkt. Også særlover om plankrav, som f.eks. lov av 19. november 1982 nr. 68 om planlegging av helse- og sosialtjenesten, bør bortfalle. Det bør som utgangspunkt heller ikke stilles vilkår om planer for utbetaling av tilskudd, og bestemmelser om særlige planer på enkeltområder bør ikke inneholde detaljerte krav til f.eks. utforming og funksjoner.

Regjeringen vil på denne bakgrunn gå gjennom krav om kommunale planer på enkeltområder, med tanke på å oppheve/forenkle plankravene. F.eks. vil kravet om avfallsplan i forurensningsloven kunne bli fjernet.

Regler om at kommunesektoren må ansette kvalifisert personell og sørge for nødvendig opplæring og etterutdanning bør som utgangspunkt avvikles. Når kommunesektoren er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlige for å ansette personell. Kommuneloven bygger på prinsippet om at kommuner og fylkeskommuner skal ha størst mulig frihet til å organisere sin virksomhet. Det er få lovregler om spesiell kompetanse på forvaltningsområdene igjen. Slike regler på forvaltningsområdene bør oppheves og dessuten vurderes kritisk på tjenesteområdene. Det samme gjelder formelle bemanningsnormer e.l. Bestemmelser om opplæring finnes på noen få lovområder. Disse kan virke tilfeldig og fragmenterte og bør vurderes oppheves.

Ut fra behovet for effektiv kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon må det være et siktemål å oppheve eller forenkle regler om tekniske forhold i kommunale og fylkeskommunale institusjoner og lokaler o.l., herunder særlige vilkår av teknisk karakter for utbetaling av statlige tilskudd.

Krav om spesifikke rapporteringsordninger skal gjennomgås. Denne gjennomgangen vil inngå som en del av KOSTRA (KOmmune STat RApportering). KOSTRAs departementsvise arbeidsgrupper skalkritiskvurdere særskilte rapporteringsordninger knyttet til øremerkede tilskudd mht. om de er nødvendige og/eller for omfattende i forhold til Stortingets forutsetninger for bevilgningen, jf. bevilgningsreglementet. KOSTRAs mandat har blitt utvidet til også å omfatte tilskudd/rapporteringsordninger hvor det er usikkert om den generelle rapporteringen vil dekke tilskuddsforvalters behov iht. Økonomireglementet. Fagarbeidsgruppene i KOSTRA skal innen 30. juni 2000 gi en oversikt over statlig initiert rapportering utenfor KOSTRA (om øremerkede tilskudd m.v.), vurdere om det (samlet sett) skjer dobbeltrapportering, vurdere og evt. foreslå rapporteringsordninger sløyfet, samt gi en vurdering av gevinster og ulemper ved å samordne de gjenstående rapporteringene med KOSTRA. Gjennom denne vurderingen vil en se på både rapporteringenes innhold og innsamlingsrutiner, herunder tidsfrister for rapportering.

Under budsjettbehandlingen for 1999 traff Stortinget følgende romertallsvedtak (nr. IX under rammeområde 6): «Stortinget ber Regjeringen om å vurdere prøveordninger med et frikommuneprosjekt der noen kommuner får reduserte bindinger i forhold til særlovgivningen. Et opplegg for slike prøveordninger bør fremlegges for Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen for 2000.»

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 heter det «I forbindelse med prosjektets andre fase vil Kommunal- og regionaldepartementet som nevnt gjennomføre et forsøk med unntak fra regler rettet mot kommunesektoren. Det vil bli lagt opp til evaluering av forsøkserfaringene som grunnlag for endelige beslutninger om endringer av de regler som eventuelt blir omfattet av et forsøk.» Regjeringen vil arbeide videre med grunnlaget for ett eller flere forsøk med regelverksavvik i noen kommuner og/eller fylkeskommuner. Denne delen av prosjektet vil utvikles i nært samarbeid med Kommunenes Sentralforbund.

16.2 Forenkling av byggesaksregelverket

Det er iverksatt flere prosjekter med sikte på forbedring av regelverk, informasjon og administrative rutiner i byggesaksbehandlingen:

• Byggesaksreglene i plan- og bygningsloven

  Ved forskriftsendringer fastsatt 13.12.99 er viktige hovedmål for prosjektet nådd. Det er nå lagt til rette for mer sakstilpassede dokumentasjonskrav og enklere behandling av mindre tiltak, herunder flere tiltak som krever verken søknad eller melding for å kunne gjennomføres. Forenklingsarbeidet vil fortsette.

• Forenkling av godkjenningsordningen for ansvarlige foretak

  Godkjenningskatalogen, som er et hjelpemiddel bl.a. for kommunene ved klassifisering av byggetiltak og godkjenning av foretak, har gjennomgått betydelige forbedringer. Antall godkjenningsområder er redusert med 30 prosent. En ny «Byggkomplettmodell» åpner for å samle ansvar på en hånd og la ansvarsretten følge entrepriseformen. I Godkjenningsforskriften er det foretatt endringer som åpner for at bygningsmyndighetene kan vurdere foretakets kvalifikasjoner mer fleksibelt.

  I en videreføring av prosjektet vurderes om sentral godkjenning i visse tilfeller bør kunne gi grunnlag for enklere kommunal byggesaks-behandling.

• Bedre utnyttelse av funksjonskravene i Teknisk forskrift

  Prosjektet har som hovedmål å bidra til forenkling og bedre forståelse av de funksjonsrettede kravene i forskriften. Fokus er rettet mot veiledning, opplæring gjennom videreutdanningstilbud (Byggesaksskolen) og utvikling av eksempler som også er innrettet mot mindre profesjonelle aktører. Flere tiltak er allerede iverksatt og gjennomført.

• Videreutvikling av informasjon om byggesaksregelverket og gode eksempler på Internett

  Statens bygningstekniske etat har etter hvert lang erfaring med bruk av internett for formidling av egen informasjon og lenker til andre relevante informasjonskanaler.

  Ytterligere tilbud utvikles løpende med fokus på følgende hovedområder:

  • Informasjon om byggereglene - gode eksempler

  • Dialog med brukerne - «Spørsmål og svar på internett»:

  • Godkjenningskatalogen på internett

  • Innsyn i saksbehandlingen

Blanketter for søknadsbehandling av byggesaker ligger fra februar 2000 fritt tilgjengelig på internett. Et tilbud om full elektronisk behandling av søknader om sentral godkjenning ventes å være etablert i løpet av første halvår 2000.

Andre prosjekter som er under vurdering:

• Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren

  Spørsmål om delegering av fastsetting av vedtekter til plan- og bygningsloven fra departementet til kommunene, som ledd i forenkling av beslutningsprosessene, er under vurdering.

• Nye forslag fra bransjen

  Det er spilt inn forslag fra bransjeorganisasjoner om forenkling av byggesaksbehandlingen gjennom utvikling og bruk av elektroniske hjelpemidler, og om samordning av regelverk i plan- og bygningslovgivningen og arbeidsmiljølovgivningen. Disse forslagene er under vurdering i departementet.

17 Forsøk med rammefinansiering

17.1 Bakgrunn

I Kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 (St.prp. nr. 69 (1998-99)) ble det lagt fram forslag om å starte et forsøk for perioden 2000-2003 med tildeling av 16 øremerkede tilskudd som rammetilskudd i 20 kommuner.

Et viktig formål er å se om overføring av inntekter fra stat til kommune i form av rammetilskudd bidrar til mer effektiv oppgaveløsning i kommunene. Det er interessant å se om kommunene kan produsere billigere tjenester, og om tjenesteytingen blir mer målrettet i forhold til innbyggernes behov. Forsøkskommunene vil få større handlefrihet enn de øvrige kommunene, og det er derfor også interessant å se om denne økte handlefriheten har en effekt på det lokale demokratiet.

17.2 Utvelgelse av forsøkskommuner og sammenlikningskommuner

Departementet mottok våren 1999 om lag 120 søknader fra kommuner som var interessert i å delta. I samarbeid med Statistisk Sentralbyrå ble 20 forsøkskommuner og 20 sammenlikningskommuner valgt. I valget er det tatt utgangspunkt i Statistisk Sentralbyrås kommuneklassifisering, som blant annet grupperer kommunene etter størrelse og utgiftsbehov. Det er også tatt hensyn til inntektsnivå og geografisk spredning. I tillegg ble det lagt vekt på at deltakerkommunene ved starten av forsøksperioden fører regnskap og rapporterer etter KOSTRA-systemet, fordi dette vil gi et godt datagrunnlag om ressursbruk og tjenesteproduksjon for evalueringen av forsøket.

Følgende kommuner deltar i forsøket: Stavanger, Nesset, Flakstad, Norddal, Namdalseid, Søgne, Randaberg, Orkdal, Alta, Nord-Aurdal, Hurdal, Etne, Meldal, Nordreisa, Nore og Uvdal, Råde, Frogn, Nord-Odal, Tønsberg, Lillehammer.

Følgende kommuner er sammenlikningskommuner i forsøksperioden: Trondheim, Smøla, Moskenes, Luster, Mosvik, Lillesand, Klepp, Skaun, Hammerfest, Trysil, Trøgstad, Ølen, Vågå, Lyngen, Hjartdal, Sande, Ås, Eidskog, Borre og Hamar. Data fra disse kommunene vil bli brukt i evalueringen av forsøket.

17.3 Tilskudd som inngår i forsøket

I Kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 var det lagt til grunn at 16 tilskudd skulle inngå i forsøket, men ett tilskudd er nå tatt ut. Tilskudd til Konfliktråd over Justisdepartementets kapittel 474 post 60 falt bort, fordi ingen av de utvalgte kommunene hadde egne konfliktråd. Alle store tilskudd til ordinære driftsoppgaver inngår. Følgende tilskudd inngår i forsøket:

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

• 221.63 Skolefritidsordninger

• 221.65 Opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

• 221.66 Lønn leirskoleopplæring

• 221.67 Kommunale musikk- og kulturskoler

• 254.60 Opplæring for voksne innvandrere

Kommunal- og regionaldepartementet

• 521.60 Integreringstilskudd

• 550.61 Kommunale næringsfond

• 586.63 Kompensasjon for utgifter til renter og avdrag

Sosial- og helsedepartementet

• 614.63 Rusmiddeltiltak (underpost tiltak for rusmiddelbrukere med langvarig misbruk)

• 670.61 Omsorgstjenester

• 673.61 Oppfølging av ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming

• 673.63 Begrenset bruk av tvang

• 743.62 Tilskudd til psykiatri i kommuner

Barne- og familiedepartementet

• 840.60 Tilskudd til kommuner til krisetiltak

• 856.60 Driftstilskudd til barnehager

17.4 Fordeling av tilskuddene

Det er lagt til grunn at kommunene ikke skal tape på å delta i forsøket, og at forsøket skal gjennomføres innenfor rammene av kommuneopplegget. Samtidig er det viktig at forsøket er reelt basert på rammefinansiering. For å avveie disse ulike hensynene har departementet lagt til grunn tre ulike modeller for beregning av de enkelte tilskuddene som inngår:

1. Forsøkskommunen får det den fikk utbetalt fra det aktuelle øremerkede tilskuddet i 1999 pluss en andel av vekst/kutt på statsbudsjettposten. Denne gjelder for 5 av tilskuddene.

2. Med utgangspunkt i det forsøkskommunene fikk utbetalt i 1999 fordeles det aktuelle øremerkede tilskuddet mellom dem etter objektive kriterier. Denne gjelder for 7 av tilskuddene.

3. Det aktuelle øremerkede tilskuddet fordeles etter et anslag for aktivitet. Anslaget korrigeres i etterkant for faktisk aktivitet i den enkelte forsøkskommunen. Denne gjelder for 4 av tilskuddene.

Forsøkskommunene har foreløpig ikke fått midler for høst 1999 over postene 221.65 Opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen. Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet har i den forbindelse fremmet forslag om tilleggsbevilgning i revidert nasjonalbudsjett. Vi viser til omtale under kapittel 2.1.2.1.

17.5 Evaluering

Evalueringen av forsøket er sentral fordi forsøket kan gi kunnskap om alternativer til dagens finansieringssystem med mange øremerkede tilskudd. Evalueringen skal gjennomføres av en ekstern forskningsinstitusjon, og finansieres av Kommunal- og regionaldepartementet. Det vil bli opprettet en referansegruppe med representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og familiedepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet, Kommunenes sentralforbund og Statistisk sentralbyrå.

I evalueringsopplegget kan følgende delprosjekter være aktuelle:

• En kvalitativt orientert undersøkelse for å avdekke om kommunene faktisk opplever å ha fått større handlefrihet gjennom forsøket. En slik undersøkelse kan rettes mot politikere og administrasjon i forsøkskommunene, og kan ta form av intervju- eller panelundersøkelser.

• En kvantitativt orientert analyse av regnskap og/eller data for tjenesteyting. Hensikten vil her være å finne eventuelle endringer i prioriteringer og om kommunene produserer billigere tjenester.

• En bruker- eller innbyggerundersøkelse, som både kan knytte spørsmål opp mot lokaldemokrati, og mot tilfredshet med kommunale tjenester.

17.6 Innlemming av øremerkede tilskudd

Regjeringen fremmer i denne proposisjon (kapittel 2.3) forslag om innlemming av en rekke øremerkede tilskudd i rammetilskuddet. Forslaget omfatter flere av tilskuddene som i dag er en del av forsøket med rammefinansiering. Kommunal- og regionaldepartementet vil komme tilbake til en omtale av hvilke konsekvenser innlemmingsforslaget kan få for forsøket.

18 Kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid

19 kommuner fordelt på seks områder spredt over hele landet, utredet i 1998 fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning eller et utvidet interkommunalt samarbeid. Hensikten har vært å drøfte disse to virkemidlene som mulige svar på de utfordringene kommunesektoren står overfor. Fellesnevneren er å finne ut hvilket grep som er det beste for å samordne den kommunale virksomheten over dagens kommunegrenser til beste for innbyggerne. Det har hele tiden vært en forutsetning at deltakelsen er basert på at kommunene selv ønsker å delta, og at innholdet i utredningene tar utgangspunkt i lokale behov. Utredningene ble ferdigstilt ved årsskiftet 1998/99.

Prosjektet har 1) gitt kunnskaper om hvilke fordeler og ulemper som følger av å endre kommuneinndelingen eller ved et utvidet interkommunalt samarbeid og 2) stimulans til at det blir satt i gang prosesser som kan medføre et utvidet samarbeid eller eventuelle sammenslutninger, dersom kommunene selv ønsker det.

Det har ikke vært lagt noen bindinger fra departementets side når det gjelder kommunenes videre oppfølging av prosjektet. Når det gjelder de kommunene som etter politisk behandling har ønsket kommunesammenslutning eller å videreutvikle interkommunalt samarbeid, har departementet gått inn med finansiell støtte. Det vil i det følgende gis en redegjørelse for hvordan utredningene er fulgt opp i de ulike områdene.

18.1 Kommunesammenslutning

Når det gjelder kommunesammenslutning som løsningsalternativ, har Ramnes og Våle kommuner i Vestfold, etter en rådgivende folkeavstemning, besluttet å slå seg sammen fra 2002. Ramnes og Våle vil etter sammenslutningen få et folketall på om lag 8 000. Regjeringen har i kronprinsregentens resolusjon av 28.4.00 gjort unntak fra regler i kommuneloven, valgloven og enkelte særlover for å gjennomføre og iverksette sammenslutningen. I resolusjonen er det bestemt at navnet på den nye kommunen skal være Re.

Når det gjelder utgiftsdekning i forbindelse med sammenslutningen vil departementet i tråd med gjeldende praksis, og etter en skjønnsmessig vurdering, bidra til å finansiere mellom 40-60 prosent av de totale engangsutgiftene ved sammenslutningen, som f.eks. ombyggings- og flyttekostnader, omlegging av telesystemer mv.

Flere av utredningene peker på at kommunene vil tape økonomisk på sammenslutninger pga. overgangsordningen i inntektssystemet, og at dette er en avgjørende begrensning for gjennomføring av eventuelle sammenslutninger av kommunene i en region.

Et flertall i kommunalkomiteen fattet i innstillingen til Kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 (Innst. S nr. 220) følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om at kommuner som frivillig slår seg sammen, ikke skal få reduserte statlige overføringer som følge av kommunesammenslåingen. Regjeringen må også vurdere for hvor lang tid dette skal gjelde.»

Alle kommuner får basistilskudd gjennom et eget kriterium som er lagt inn i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Basistilskuddet for 2000 er på 4,9 millioner kroner. Basistilskuddet skal kompensere for kostnadsulemper i små kommuner i administrasjon og i grunnskolesektoren. Fordi tilskuddet utgjør et likt beløp pr. kommune, har det størst økonomisk betydning for små kommuner, og minst for folkerike kommuner.

Kommunene vil med dagens ordning få gradvis reduksjon av basistillegget de første 5 årene etter kommunesammenslutningen. Dette for å forhindre brå endringer i rammetilskuddet som følge av kommunesammenslåingen. Dette innebærer at to kommuner som slår seg sammen mister ett basistilskudd etter 5 år, som omfordeles til alle kommuner gjennom overgangsordningen i inntektssystemet.

For å oppmuntre til kommunesammenslutninger foreslår Regjeringen en kompensasjonsmodell hvor den nye storkommunen på lik linje med øvrige kommuner får ett basistilskudd gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Dette kombinert med at de øvrige basistilskuddene som har tilfalt kommunen(e) før sammenslutningen legges utenfor kostnadsnøkkelen i et såkalt «inndelingstilskudd», vil sikre at de sammensluttede kommunene ikke får redusert rammetilskudd som følge av bortfall av basistilskudd. Inndelingstilskuddet foreslås gitt en varighet på 10 år.

Når det gjelder evaluering av sammenslutningen i Ramnes og Våle kommuner, som er spesiell fordi den er frivillig og den første sammenslutningen siden 1992, har departementet avsatt midler over statsbudsjettets kapittel 571 post 64 i 2000 til en forundersøkelse i de to kommunene. Denne forundersøkelsen er tenkt fulgt opp med en etterstudie noen år etter sammenslutningen. Videre bevilget departementet 50 000 kroner, (over statsbudsjettet kapittel 571 post 64) til fylkesmannen i Vestfold for å bistå kommunene i sammenslutningsprosessen.

Røyken og Hurum kommuner i Buskerud har som oppfølging av utredningen avholdt rådgivende folkeavstemning om sammenslutningsspørsmålet. I begge kommunene sa innbyggerne nei til sammenslutning. Departementet har dekket utgiftene til de rådgivende folkeavstemningene i både Vestfold og Buskerud, med hhv. 116 100 kroner og 370 200 kroner over rammetilskuddet i 2000.

18.2 Interkommunalt samarbeid

I Sogn og Fjordane har kommunene Førde, Gaular, Jølster og Naustdal fått 150 000 kroner i 1999 i støtte fra departementet til å utrede felles organisering av barnevernstjenesten i kommunene. Kommunene ønsker å styrke kvaliteten på barnevernstjenestene blant annet ved å lage en mer slagkraftig enhet som kan takle de ulike problemstillingene barnevernstjenesten skal arbeide med. En ønsker blant annet å bygge opp kompetanse for å kunne stå bedre rustet ved mer spesialiserte oppdrag, som det i dag brukes ekstern konsulentbistand til. Utredningen er ikke avsluttet.

I Troms har kommunene Lenvik, Berg, Torsken og Sørreisa (Senjaregionen) i 1999 fått 400 000 kroner til å utrede et utvidet interkommunalt samarbeid i regionen. Kommunene ønsker i den pågående utredningen å gjennomgå det interkommunale styringssystemet i regionen, samt vurdere alternative og utvidede styringsformer. Videre ønsker kommunene å utvikle de to samarbeidsområdene felles IKT-drift og felles opplærings- og kompetansehevingsarbeid.

Når det gjelder Sør-Fron og Nord-Fron i Oppland har begge kommunene, ved behandling av utredningen, blant annet fattet vedtak i 1999 om at det skal legges opp til en bred politisk behandling av saken med sikte på sluttbehandling i kommunestyrene så tidlig som mulig i kommunestyreperioden 1999-2003. Når det gjelder kommunene Hadsel, Bø, Øksnes, Sortland og Andøy i Nordland, fattet kommunestyrene vedtak i 1999 om at de ønsker å utrede ulike modeller for et utvidet interkommunalt samarbeid i regionen.

Audnedal og Marnardal kommuner i Vest-Agder har i 1999 fått 490 000 kroner til å drive forsøk med felles økonomikontor for kommunene i ett år med oppstart 1.9.99. Felles økonomiavdeling betyr en større organisasjonsmessig og faglig enhet på området. Det muliggjør drift i større skala, og realisering av forventede stordriftsfordeler. Forsøket innebærer at kommunene får en felles økonomisjef. Økonomifunksjonene inkluderer det regnskapsfaglige hovedansvaret iht. kommuneloven og skatteoppkreverfunksjonen iht. Lov om betaling og innkreving av skatt. På bakgrunn av at økonomisjefen ikke vil ha et ansettelsesforhold i begge kommunene, har kommunene fått dispensasjon med hjemmel i forsøkslovgivningen. Kommunene har lagt opp til fortløpende egenevaluering, som vil bli oversendt departementet. Dette forsøket er ikke en del av de seks områdene som utredet interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslutning i 1998.

Kommunene Vang, Vestre Slidre, Øystre Slidre, Nord-Aurdal, Sør-Aurdal og Etnedal (Valdresregionen) har i 1999 fått 400 000 kroner til å videreutvikle et interkommunalt samarbeid i regionen. Prosjektet skal bidra til at kommunale driftsoppgaver løses mer effektivt, en skal unngå å opprette ny forvaltningsorganer administrativt og politisk, og en skal lettere både holde på kompetanse og rekruttere nye medarbeidere. Prosjektet startet opp 1.1 2000 med ett års varighet. Områder det er aktuelt å utrede er: brannordning, innkjøp, informasjonsteknologi, finansforvaltning, arbeidsgiverrollen, planlegging og helsetjeneste. Dette prosjektet er heller ikke en del av de seks områdene som utredet interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslutning i 1998.

18.3 Andre prosesser

Generalistkommuneprosjektet

Dagens kommunesystem er basert på prinsippet om at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha samme ansvar og oppgaver uansett størrelse. Kommunene og fylkeskommunene er generalistorganer ved at de skal ivareta både demokratiske funksjoner, tjenesteproduksjon, rettsikkerhetsoppgaver og utviklingsoppgaver over et bredt spekter av sektorer. Departementet har i 1999 bevilget 650 000 kroner til Norsk institutt for by- og regionforskning, til et prosjekt som har hovedfokus på hvordan små kommuner takler det såkalte generalistkommunekravet som følger av prinsippet om at alle kommuner skal ha samme ansvar og oppgaver. Det tas sikte på at prosjektet vil være ferdigstilt første kvartal 2001.

Regionrådsprosjektet

Et regionråd er en betegnelse på et formalisert organ som nabokommuner på frivillig basis har opprettet for å håndtere saker av felles interesse. Regionrådene er et forvaltningsfenomen som har vokst fram i løpet av de siste 20 år i rommet mellom kommuner og fylkeskommuner. 75 prosent av landets kommuner er medlem i et råd. Med det omfanget «regionrådssektoren» har fått og med den rollen mange råd spiller i utvikling og drift av velferdsoppgaver, har departementet sett behovet for å fremskaffe mer systematisert kunnskap om regionrådene. Det er derfor satt i gang en landsomfattende studie av disse organene.

Målsetningene med studien er: 1) Få kunnskap om regionrådene som forvaltningsfenomen, 2) Få kunnskaper om organisasjon, administrasjon, økonomi, oppgaver og resultater, og 3) Finne fram til suksesskriterier for vellykket regionrådsorganisering.

Kartleggingen viser at det er 52 fungerende regionråd. Et regionråd er definert som et politisk samarbeidsorgan mellom nabokommuner der minst ordførerne er med (selv om rådmannsdeltakelse aksepteres), organet må/bør ha egne vedtekter og ha alle typer saker som arbeidsfelt (ikke sektororgan). 321 av landets 435 kommuner er medlem i ett eller flere av 52 fungerende regionråd. Dobbeltmedlemskap forekommer, likeså at regionråd krysser fylkesgrenser. I Hedmark, Rogaland, Hordaland og Nordland er alle kommunene med i et regionråd, mens Vestfold er det eneste fylket uten noe regionråd. Det største rådet har 13 medlemskommuner, mens de minste har 3. Gjennomsnittsrådet har 6 medlemmer. De respektive fylkeskommunene er medlemmer med fulle rettigheter på linje med kommunene i 6 av rådene. De to første rådene ble etablert i 1981, og siden har antallet doblet seg ca hver 5 år. Regionrådene kan kalles et nittitallsfenomen siden hele 39 av rådene er etablert i denne perioden. Flere av rådene er en direkte videreføring av tidligere formelle eller uformelle samarbeidsorganer mellom kommunene. Den klart viktigste begrunnelsen for opprettelsen av rådene er «å stå sterkere utad som region». Videre begrunnes rådene særlig ut fra ønsket om å få til mer interkommunalt sakssamarbeid og deretter som et grep for å få til mer forpliktelse i samarbeidet.

Ordførerne spiller en sentral rolle i alle rådene, og i 38 prosent av rådene sitter de alene i det operative regionorganet. Rådmennene er medlemmer med fulle rettigheter i 29 prosent av de operative regionorganene og opposisjonen er representert i 43 prosent av de operative regionorganene. Med noen få unntak har kommunene lik representasjon i rådene uavhengig av innbyggertall. 73 prosent av rådene har fast administrasjon, i 23 prosent går administrasjonen på rundgang mellom kommunene i årssykluser, mens i 4 prosent av rådene sirkulerer administrasjonen fra møte til møte. Rådet med flest ansatte har 18-20 årsverk, mens mange råd bare disponerer administrative ressurser tilsvarende brøkdeler av et årsverk. Halvparten av rådene med fast ansatte har selv arbeidsgiveransvaret for disse. Ca halvparten av rådene disponerer beskjedne økonomiske midler, mens noen få har en årlig omsetning på opp mot 10 millioner kroner. Utgiftene fordeles etter antall innbyggere, etter antall kommuner, etter nettobudsjett eller etter en kombinasjon av disse modellene.

Næringsutvikling og samferdsel er trolig regionrådenes viktigste oppgaver, mens regionutvikling/fylkesplanlegging og praktisk interkommunalt samarbeid også er viktig. Konsensus i rådet oppnås lettest om generell regional «utenrikspolitikk» rettet mot omverdenen, mens det oftest blir konflikt om lokalisering og om intern prioritering innen samferdsel. Når det gjelder resultater, har flest lykkes med å få i stand konkret interkommunalt sakssamarbeid, dernest følger utvikling av godt samarbeidsklima og gjennomslag for felles saker i forhold til omverdenen. 90 prosent av rådene spiller en sentral rolle i utviklingen av nye interkommunale samarbeidssaker, og ca. halvparten bidrar aktivt i koordineringen av de etablerte samarbeidene.

Det viktigste tiltaket for å få regionrådssamarbeidet til å gi bedre resultater synes å være å få til en sterkere forankring for de regionale sakene blant «bredere lag» i medlemskommunene - ikke bare blant ordførerne. Involvering, kommunikasjon og markedsføring er sentrale forhold for å få dette til.

Når det gjelder suksessfaktorer for regionrådssamarbeidet oppsummerer studien at følgende forhold er av betydning:

1. Ta utgangspunkt i naturlige regioner.

2. Etabler et godt formelt grunnlag; vedtekter, kjøreregler, viljeserklæring og handlingsplaner.

3. Sørg for god politisk forankring gjennom involvering og deltakelse.

4. Bygg regionale relasjoner i kommuneadministrasjonene gjennom etablering av uformelle nettverk på mange nivå.

5. Regionrådet må disponere personellressurser som kan fokusere innsatsen sin på regionen og regionale problemstillinger.

6. Regionrådet må disponere forutsigbare økonomiske ressurser.

7. Bygg samarbeidet opp rundt sikre suksesser - la stridsspørsmålene modnes.

8. Arbeid med både kortsiktige og langsiktige resultater for øyet.

9. Markedsfør resultatene som regionale.

10. Legg bort «småsøskenkranglinga» og se regionens beste.

19 Kommunal og fylkeskommunal ressursbruk

19.1 Innledning

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 ble det gitt en kort oppsummering av et utredningsprosjekt som SNF og Allforsk gjennomførte for Finansdepartementet om effektivitet, ressursbruk og konkurranseutsetting i kommunesektoren (St.prp. nr. 69 for 1998-99, kapittel 13). Hensikten med prosjektet var å danne et samlet bilde av, og til en viss grad kvalitetskontrollere, studier som er gjort av effektiviseringsmuligheter og konkurranseutsetting innenfor ulike delsektorer av kommunesektoren.

Studiene indikerer at det på flere områder er vesentlige forskjeller i kostnadseffektivitet mellom kommunene. Dersom en forutsetter at alle kommuner driver like effektivt som den mest effektive kommunen det er naturlig å sammenlikne med, vil det være muligheter for innsparinger. Det er imidlertid svakheter ved undersøkelsene knyttet både til datagrunnlaget og måling av variasjoner i kvalitet, som gjør det vanskelig å trekke entydige konklusjoner om størrelsen på innsparingspotensialet.

Analysene gir i liten grad forklaring på årsakene til de observerte effektivitetsforskjellene, og dermed heller ikke grunnlag for å si noe sikkert om i hvilken grad og hvordan en kan oppnå mer effektiv ressursbruk. Dette krever nærmere undersøkelser i kommuner og fylkeskommuner med ulik effektivitet. Det er også usikkert hvor raskt effektiviseringspotensialet kan realiseres.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 ble det varslet en nærmere undersøkelse av effektivitetsforskjeller knyttet til pleie- og omsorgssektoren. Hovedfunn i undersøkelsen presenteres i kap. 19.2.

19.2 Effektivitet i pleie- og omsorgssektoren

På oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet har Frisch-senteret og Statistisk sentralbyrå gjennomført en studie der målsettingen har vært å kartlegge effektivitetsforskjeller mellom kommuner og mellom bydeler i pleie- og omsorgssektoren. Studien er publisert i rapporten «Effektivitet i pleie- og omsorgssektoren», (Frisch-senteret, SSB, 2000). Analysen bygger på en analyse av effektivitet i sektoren av SNF fra 1997. I den nye analysen er det utført en gjennomgang og vurdering av eksisterende data i pleie- og omsorgssektoren. Datagrunnlaget er oppdatert, og modellutformingen av effektivitetsbegrepet forsøkt forbedret. Ideelle mål for effekten av pleie- og omsorgstjenestene er endringer i brukernes tilstand, både når det gjelder den funksjonelle og psyko-sosiale tilstand. Det finnes imidlertid ikke ideelle tilstandsendringsmål i tilgjengelig statistikk. Antall brukere fordelt på alder brukes derfor som produktmål, sammen med bl.a. antall enerom og korttidsopphold som kvalitetsindikatorer. Ressursinnsats måles dels i antall årsverk fra sykepleiere og andre, og dels i driftsutgifter.

Effektivitet er et normativt begrep. Siden det ikke foreligger noen eksisterende norm for sammenhengen mellom ressursinnsats og tjenestetilbud i pleie- og omsorgssektoren, beregnes en lik norm for alle kommuner, dvs antatt beste praksis på bakgrunn av de utvalgte indikatorene. Effektiviteten for hver enkelt kommune måles ved å beregne hvor stor tjenesteproduksjonen for hver kommune kunne vært dersom kommunen hadde vært like effektiv som den mest effektive kommunen det er naturlig å sammenligne seg med.

Rapporten viser imidlertid til mangler ved datagrunnlaget knyttet til mulige målefeil, manglende data for mottakeres/beboeres pleietyngde og pleiebehov og ikke minst manglende indikatorer for forskjeller i kvalitet ved tjenestene, som gjør at de beregnede effektivitetstallene må behandles med varsomhet. Dette innebærer at selv om en kan anta at analysene samlet sett indikerer forskjeller i effektivitet mellom kommuner/bydeler, så må resultatene for en enkelt kommune behandles med stor grad av varsomhet. I studien konkluderes det likevel med at analysene indikerer klare forskjeller i effektivitet mellom kommuner og mellom bydeler i pleie- og omsorgssektoren.

Modellen gir effektivitetstall for hver enkelt kommune og bydel. Ved bruk av modellen beregnes et samlet forbedringspotensiale på vel 14 prosent basert på 1997-data. Store kommuner (målt med innbyggertall) beregnes som mer effektive enn små kommuner. Blant de store kommunene er kommuner med lav og middels inntekt klart overrepresentert blant de effektive. For øvrig ser det ikke ut til at inntektsnivå påvirker effektivitetsfordelingen innen gruppen av små og mellomstore kommuner.

Kartleggingen gir i begrenset grad forklaringer på hvorfor det er effektiviseringsforskjeller, og hvordan kommunene kan realisere forbedringspotensialet. En analyse av kommunenes hjelp til mottakere av hjemmetjenester basert på GERIX-statistikk (SSB, Rapporter 20/3, Langørgen) som inngikk som et delprosjekt i prosjektet, viste at det var en tendens til at ytelsene pr bruker ble høyere i kommuner med høye inntekter pr innbygger enn kommuner med lave inntekter pr innbygger. Også i effektivitetsprosjektet ble det antydet en statistisk sammenheng mellom frie inntekter i kommunen og effektivitet, om enn på et noe lavt signifikantsnivå. 1

Dersom frie inntekter øker, reduseres effektiviteten.

19.3 Oppfølging

Det tas sikte på et prosjekt der formålet er å søke å identifisere faktorer som gjør at enkelte kommuner er mer effektive enn andre innenfor pleie- og omsorgssektoren. Studien skal ta utgangspunkt i resultatene fra rapporten «Effektivitet i pleie- og omsorgssektoren», Frisch-senteret og Statistisk sentralbyrå mars 2000, der det er kartlagt forskjeller i effektivitet mellom kommunene. Målsettingene med prosjektet er:

• Vurdere validiteten av effektivitetstallene i Frisch-senteret/SSBs analyse

• Identifisere faktorer som gjør noen kommuner mer effektive enn andre

• Drøfte i hvilken grad resultatene fra et utvalg kommuner er overførbare til andre kommuner/kommunegrupper

I prosjektet skal det velges ut et utvalg kommuner/bydeler for nærmere analyser. Det velges ut noen effektive og noen mindre effektive kommuner, basert på analysen i rapporten fra Frisch-senteret/Statistisk sentralbyrå.

Det tas sikte på å rapportere fra prosjektet i kommuneøkonomiproposisjonen for 2002.

20 Rapport om forsøksloven

20.1 Omfang av forsøksvirksomheten

Lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr. 87 gir muligheter for forsøksvirksomhet i forvaltningen, også der hvor gjeldende lovgivning ikke åpner for det. Statlig og kommunal forvaltning kan gjennom forsøksloven få hjemmel for avvik fra gjeldende regelverk - dersom målet er å prøve ut løsninger som kan føre til mer effektiv organisering, raskere saksbehandling eller bedre tjenester for brukerne. Forsøk kan derfor være et viktig element i fornyelsen av offentlig sektor.

Antall forsøk med hjemmel i forsøksloven er relativt begrenset: foreløpig ni ikke-avsluttede forsøk ved utgangen av 1999. Likevel bor ca. halvparten av landets befolkning i kommuner som på en eller annen måte berøres av forsøk som har hjemmel i forsøksloven. Ingen av forsøkene som har funnet sted eller er igangsatt siden 1993 er «rent statlige», men flere involverer statsforvaltningen.

Det er vanskelig å trekke generelle konklusjoner når det gjelder forsøkenes innhold. Oversikten over gjennomførte forsøk, søknader om forsøk og andre henvendelser viser at det kan være vanskelig å avklare, og ofte virker tilfeldig, om et forsøk har behov for å hjemles etter forsøksloven eller ikke. Årsaken til at forsøksloven blir brukt kan ligge i mindre viktige bestemmelser, som egentlig er perifere i forhold til forsøkets innhold.

20.2 Forsøkslovens rolle

En gjennomgang av forsøkene som har funnet sted eller er i gang, viser klart lovens eksistensberettigelse. Disse forsøkene kunne ha blitt gjennomført uten forsøksloven - men det hadde krevd større ressurser, dersom en hadde måttet gå andre veier for å gi dem et juridisk grunnlag. Sannsynligvis hadde noen av forsøkene ikke funnet sted, dersom veien hadde vært tyngre - og resultatene sett under ett viser at det hadde vært et tap.

20.3 Liten kunnskap om forsøksloven i departementene

En undersøkelse blant samtlige departement viser at forsøksloven er lite kjent i departementene. Det må være hovedårsaken til at forsøksloven ikke har blitt brukt etter statlig initiativ. Manglende kjennskap til loven antas å føre til mindre enn optimal bruk. Ideelt sett er det en rekke tilfelle hvor bruk av forsøksmetoden burde vurderes, og hvor den ikke blir det. Departementet har derfor planlagt informasjonstiltak for år 2 000 i forbindelse med ajourføring av rundskriv om forsøksloven. Kjennskap til lovens eksistens antas å være atskillig bedre i kommunene og fylkeskommunene.

20.4 Oversikt over forsøk, pr. desember 1999

20.4.1 Delegasjon fra bydelsutvalg til bydelsadministrasjon

I Oslo kommune er en rekke av tjenestene organisert i geografiske ansvarsområder med en særskilt administrative ledelse for hvert ansvarsområde (bydel). I hver av bydelene er det et politisk sammensatt bydelsutvalg. Den alminnelige regelen i kommuneloven er at all delegasjon fra politisk organ til administrasjon skal skje til administrasjonens øverste ledelse, det vil i Oslo si byrådet. Det er ikke adgang til å la et politisk organ styre en særskilt del av administrasjonen direkte.

Oslo kommune har i inneværende valgperiode hatt et forsøk der bydelsutvalgene har fått kompetanse til å delegere direkte til lederen av bydelens administrasjon. Kommunen har anmodet departementet om å initiere en lovendring, slik at kommunen kan følge opp dette systemet når forsøksperioden utløper. Inntil departementet har tatt stilling til om forsøket skal følges opp med reformer i lovverket, har Oslo kommune fått forlenget forsøksperioden med to år, fram til 15.12.00. Problemstillingen vil bli tatt med i et pågående lovutviklingsarbeid i departementet.

20.4.2 Direkte valg av bydelsutvalg

Kommuneloven har hjemmel for opprettelse av kommunedelsutvalg. Medlemmene til disse utvalgene skal etter kommuneloven velges av kommunestyret selv. Oslo kommune har i denne perioden hatt et forsøk med direkte valg til bydelsutvalg i 4 av de 25 bydelene.

Direkte valg til bydelsutvalg ble gjennomført samtidig med det ordinære kommunevalget i 1995. NIBR har foretatt en evaluering av forsøket, men byrådet finner det vanskelig å trekke sikre konklusjoner om resultatene av forsøket og har derfor søkt om å få forlenge forsøket i ytterligere en valgperiode. Departementet har godkjent en forlengelse av forsøket, slik at det også ved valget høsten 1999 ble foretatt direkte valg til de samme bydelene.

20.4.3 Alternativ styringsordning for institusjoner

For institusjoner som går inn under sykehuslovens §1 og lov om psykisk helsevern §1 er det lovpålagt å ha et eget styre. Hordaland fylkeskommune gjennomførte i forrige valgperiode et forsøk med dispensasjon fra kravet om å opprette styre ved de psykiatriske institusjonene. Fylkeskommunen viderefører nå dette prosjektet for en ny valgperiode, og har samtidig fått godkjent en utviding av modellen til også å omfatte somatiske sykehus. Det er nå tatt kontakt med Hordaland fylkeskommune for å få inn evalueringen av forsøket, og henvist til at Sosial- og helsedepartementet kan gi dispensasjon slik at det er mulig å fortsette ordningen, dersom fylkeskommunen ønsker det.

20.4.4 Samordnet planlegging i Akershus fylkeskommune

Akershus fylkeskommune gjennomfører et forsøk der fylkeskommunen overtar Miljøverndepartementets myndighet til å avgjøre innsigelser etter plan- og bygningsloven. Avgjørelsesmyndigheten omfatter kommune- og reguleringsplaner der innsigelser ikke løses gjennom ordinær planprosess eller megling. Fylkesmannen opprettholder sin rolle som megler i innsigelsessaker også i forsøksperioden. Forsøket startet opp 01.09.98 og har en varighet på tre år.

20.4.5 KOSTRA (Kommune-stat-rapportering)

Dette prosjektet, som har som siktemål å forbedre eksisterende datagrunnlag om ressursforbruk og produserte tjenester i offentlig sektor, ble igangsatt i 1994. I 1996 ble det gjennomført pilotforsøk i 4 kommuner der en alternativ struktur på regnskaps- og tjenesterapporteringen ble testet ut. Pilotprosjektet ble evaluert våren 1997 og erfaringene ble vurdert som gode. Prosjektet har etter dette hatt en gradvis opptrapping. Målet er en samordnet innhenting av økonomi- og tjenestedata fra alle kommunene og fylkeskommunene i år 2001.

20.4.6 Forsøk med direkte ordførervalg

20 kommuner har fått godkjent forsøk med direkte ordførervalg for valgperioden 1999-2003. Det dreier seg om kommunene Vardø (Finnmark), Evenes (Nordland), Alvdal og Trysil (Hedmark), Våle (Vestfold), Kvinesdal (Vest-Agder), Nes (Buskerud), Samnanger og Fitjar (Hordaland), Bokn (Rogaland), Ibestad, Lyngen, Skånland, Kvæfjord, Målselv og Salangen (alle i Troms) og Norddal, Vestnes, Gjemnes og Hareid (alle i Møre og Romsdal). Samtlige forsøk gjelder endret valgmåte for ordfører. En kommune driver i tillegg forsøk med endring av ordførers myndighet. Viktige fellestrekk i forsøket er at ordførervalget gjennomføres samtidig med kommunestyrevalget 1999. I tillegg til kommunenes egenevaluering av forsøket, legger departementet opp til en større fellesevaluering der alle forsøkskommunene deltar.

20.4.7 Forsøk med tildeling av øremerkede tilskudd som rammetilskudd

Forsøket med tildeling av øremerkede tilskudd som rammetilskudd ble vedtatt iverksatt i tilknytning til kommunal- og regionalminister Ragnhild Queseth Haarstads lokaldemokratiredegjørelse for Stortinget 19. mars 1998. Forsøket ble lagt fram for Stortinget mai 1998 (i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1999), og Stortinget sluttet seg til at forsøket ble igangsatt. 20 kommuner er etter søknad valgt ut som forsøkskommuner, og forsøket varer i 4 år fra år 2000. I utgangspunktet er dette et forsøk som ikke trenger unntak fra gjeldende lov/forskrift, mao. er det ikke i hovedsak nødvendig å bruke forsøksloven for å iverksette forsøket. Det er imidlertid enkelte av de øremerkede tilskuddene som inngår i forsøket som er forskriftsfestet, og dette nødvendiggjør bruk av forsøksloven for å skaffe den hjemmel som behøves. Det er lagt opp til evaluering av forsøket i alle kommuner. Det er også valgt ut 20 spesielle sammenlikningskommuner.

20.4.8 Forsøk med endrede retteregler ved kommunestyrevalget 1999

Valgloven oppstiller obligatoriske måter å rette på stemmeseddelen ved kommunestyrevalget. Velgerne kan stryke og kumulere. Kristiansand kommune og Skjervøy kommune har fått godkjent søknader om å få gjennomføre et forsøk med endrede retteregler ved kommunestyrevalget 1999. Forsøket gikk ut på å sløyfe velgernes adgang til å stryke, og i stedet gi dem adgang til å kumulere ønsket antall listekandidater inntil to ganger hver.

20.4.9 Forsøk med felles økonomikontor

Departementet har godkjent et forsøk med felles økonomikontor mellom Audnedal og Marnardal kommuner. Forsøket startet opp 1.9.99 og skal vare til 1.9. 2000. På bakgrunn av at økonomisjefen ikke vil ha et ansettelsesforhold i begge kommunene, har kommunene fått avvik fra kommuneloven. Kommunen skal ha både egenevaluering og evaluering fra en ekstern instans.