2 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter

2.1 Statens lånebehov

I tråd med dei budsjettpolitiske retningslinjene blir det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet finansiert ved ei overføring frå Statens pensjonsfond – Utland. Avdrag på statsgjelda og netto utlån og kapitalinnskot til statsbankane mv. blir dekte ved nye låneopptak og/eller ved trekk på statens kontantbehaldning jf. mellom anna drøftinga i St.meld. nr. 2 (1996-1997) Revidert nasjonalbudsjett 1997 .

I forslaget til statsbudsjett for 2007, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007), har staten eit brutto finansieringsbehov på 65,6 mrd. kroner i 2007. Om lag 29,6 mrd. kroner er netto utlån til statsbankane, kjøp/sal av aksjar og utlån til andre og liknande. Av dette er 10 mrd. kroner knytt til eit nytt innskot i Fondet for forsking og nyskaping og 10 mrd. til eit innskot i Grunnfondet for energieffektivisering og fornybar energi. Avdrag på langsiktig gjeld er berekna til 36 mrd. kroner.

Det er fleire grunnar til at staten låner i den innanlandske marknaden samstundes som staten sparer i Statens pensjonsfond – Utland. Det kan mellom anna peikast på:

• Omsynet til ein velfungerande finansmarknad . Statspapir blir rekna som risikofrie verdipapir å investere i, og tener som ein referanse i prisinga av andre finansielle instrument (f.eks. finansielle derivat og private obligasjonar). Eksistensen av statsobligasjonar medverkar til ein effektiv kapitalmarknad i Noreg og har på denne måten ein samfunnsøkonomisk eigenverdi.

• Omsynet til kronekursen . Statens pensjonsfond – Utland er utelukkande plassert i utanlandsk valuta. Dette er grunngjeve med at ein skal unngå ei unødig styrking av den norske krona. Omsynet til kronekursen tilseier soleis at ein ikkje bør nytte kapitalen som er plassert i utlandet til å dekkja innanlandsk finansieringsbehov.

• Omsynet til balansen i pengemarknaden. Når staten betaler avdrag på gjelda eller aukar netto utlån til statsbankane, blir pengemarknaden tilført likviditet. Over tid bør ein ha som siktemål at transaksjonane til staten skal verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden. I dag blir dette ivareteke ved at avdrag på statens lån og netto utlån til statsbankane og liknande blir finansierte ved opptak av nye lån. Likviditetstilførselen frå staten si side blir på denne måten nøytralisert. Statsopplåninga blir tilpassa Noregs Banks operasjonar for å styre likviditeten i banksystemet. I periodar kan omsynet til balansen i pengemarknaden tilseie at staten låner meir eller mindre enn det som følgjer direkte av eit likviditetsnøytralt opplegg.

• Omsynet til staten si kontantbehaldning. Staten si kontantbehaldning i Noregs Bank svingar kraftig. Den kortsiktige opplåninga i marknaden sikrar at staten har tilstrekkelege midlar til å møte betalingsskyldnadene sine til ei kvar tid.

2.2 Staten si kontantbehaldning

Staten må ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekkje daglege betalingar. Det er store daglege svingingar i inn- og utbetalingane på statlege konti, og det er vanskeleg å berekne omfanget av desse på enkeltdagar på førehand. Særleg gjeld dette innbetalingar av skattar. Statens kortsiktige opplåning medverkar til å sikre staten tilstrekkeleg kontantbehaldning, men svingingane kan berre delvis jamnast ut ved tilpassingar i statens låneprogram. Ein tek derfor sikte på at kontantbehaldninga normalt ikkje skal falle under 25 mrd. kroner.

Kontantbehaldninga auka gjennom 2003 og 2004, og har sidan halde seg på eit høgt nivå, jf. figur 2.1. Bruk av låneinstrumenta til staten for å trekkje inn strukturell overskotslikviditet frå pengemarknaden er årsaka til dette. Det høge nivået inneber at det ikkje er omsynet til statens likviditetsreservar som for tida er førande for statens kortsiktige opplåning.

2.3 Behovet for lånefullmakter

Når ein vurderer opplegget for finansieringa av staten, tek ein utgangspunkt i statens finansieringsbehov slik det er anslått i statsbudsjettet, jf. tabell 2.1. Vidare tek ein omsyn til at statens transaksjonar samla sett skal verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden.

Samla overskot på statsbudsjettet og Statens Pensjonsfond – Utland vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden. Likviditeten blir i sin tur tilført marknaden gjennom kjøp av valuta (og sal av kroner) for Pensjonsfondet – Utland. Til saman er verknaden av budsjettet såleis lik null.

Nokre postar på statsbudsjettet påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden direkte, sjølv om dei påverkar balansen på statsbudsjettet og dermed overføringane til Statens pensjonsfond – Utland. Dette gjeld mellom anna renter og overføringar frå Noregs Bank og overføring til Statens petroleumsforsikringsfond. I eit likviditetsnøytralt låneopplegg må ein korrigere for desse postane. I tillegg må ein korrigere for enkelte lånetransaksjonar som inngår i finansieringsbehovet, men som ikkje har likviditetseffekt, som til dømes innskot i Fondet for forsking og nyskaping. Dette innskotet blir plassert som kontolån til staten og trekkjer ikkje på lånefullmaktene. For 2007 er det berekna at slike postar trekkjer ned behovet for likviditetsinndraging med om lag 15 mrd. kroner netto. Eit likviditetsnøytralt opplegg tilseier dermed at staten i 2007 skal låne vel 15 mrd. kroner mindre enn finansieringsbehovet i statsbudsjettet, dvs. om lag 50 mrd. kroner.

Tabell 2.2 gir ei samla oversikt over lånefullmaktene i 2005 og 2006, saman med forslag til fullmakter for 2007. I tillegg ber departementet om at fullmakta til å inngå rentebyteavtalar blir vidareført.

2.3.1 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån i 2007

Fullmakta under langsiktige lån omfattar statsobligasjonar og kontolånsplasseringar frå Statens pensjonsfond – Noreg. Ved slutten av 2006 skal samtlege kontolån frå Statens pensjonsfond – Noreg innløysast, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2006 og Budsjett – Innst. S. nr. 11 (2005-2006). Av den grunn vil det frå 2007 berre vere statsobligasjonar som blir avrekna under ramma for langsiktige lån.

Ein legg opp til å jamne ut opptaka av langsiktige lån slik at store svingingar i finansieringsbehovet frå eitt år til eit anna ikkje fullt ut påverkar opplåningstakta. Ein ber derfor om fullmakt til å ta opp langsiktige innanlandske lån som er mindre enn finansieringsbehovet i 2007. Finansdepartementet ber om at fullmakta til å ta opp nye langsiktige lån innanlands i 2007 blir sett til 40 000 mill. kroner.

Tabell 2.3 viser uteståande beløp dersom fullmakta for nye langsiktige lån i 2007 blir nytta fullt ut.

2.3.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige marknadslån i 2007

Fullmakta under kortsiktige marknadspapir omfattar statskassevekslar og Statens pensjonsfond – Noreg sine kontolånsplasseringar til statskassen som er knytte til avkastninga på kortsiktige statspapir i marknaden. Frå 2007 vil det berre vere statskassevekslar som er omfatta av denne fullmakta, jf. kap 2.3.1.

Fullmakta under kortsiktige marknadslån er utforma som ei ramme for maksimalt uteståande beløp, og ikkje som ei ramme for nye låneopptak. Som følgje av dei store svingingane og uvissa i prognosane for staten si kontantbehaldning, og at kortsiktige statspapir blir nytta i den likviditetspolitiske styringa, er det behov for romslege rammer. Ein ber derfor om at fullmakta til å ha uteståande kortsiktige marknadslån blir sett til 80 000 mill. kroner i 2007.

2.3.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån i 2007

Fullmakta for andre kortsiktige lån omfattar alminnelege kontolån frå statsinstitusjonar og statlege fond, og dessutan eventuelle kontolån frå institusjonar som ved særlege høve kan bli pålagde å plassere overskotslikviditet som kontolån til staten. Kontolån frå ordinære fond (kontogruppe 81 i statsrekneskapen) blir ikkje rekna inn under fullmaktsramma. Kontolån av denne typen er ikkje å rekne som lån i vanleg forstand, mellom anna fordi kreditor, som er eit fond under eit departement, ikkje på noko tidspunkt kan disponere hovudstolen. Eit døme på eit slikt fond er Fondet for forsking og nyskaping.

På bakgrunn av at operatørbanken for skattebetalingsordninga vil ha store plasseringsbehov rundt skatteinnbetalingane, foreslår ein at fullmakta i 2007 til å ha andre kortsiktige lån blir halden uendra på 100 000 mill. kroner.