3 Statens gjeldsforvaltning

3.1 Målsetjing for statens gjeldsforvaltning

Målsetjinga for statens gjeldsforvaltning er først og fremst å dekkje staten sitt lånebehov til så låge kostnader som mogleg. Når ein vurderer lånekostnadene, tek ein samstundes omsyn til statens renteinntekter og den samla nettoeksponeringa for endringar i det allmenne rentenivået. Det blir også lagt vekt på at statsopplåninga så langt det er mogleg skal vere med på å halde vedlike og utvikle fungerande og effektive finansmarknader i Noreg, jf. omtale i avsnitt 2.1.

3.2 Hovudtrekk ved opplåningsstrategien

Saman med Noregs Bank vurderer Finansdepartementet regelmessig instrumentbruk i forvaltninga av statsgjelda. Ei eventuell endring i fordelinga mellom ulike instrument eller ein introduksjon av nye instrument blir vurdert med omsyn til lånekostnader, risiko, gjennomføringa av den likviditetspolitiske styringa og omsynet til behovet for referanselån i den norske marknaden.

Statens lånebehov er relativt lite, og det blir derfor lagt vekt på å konsentrere opplåninga om eit fåtal lån spreidde over fleire løpetidssegment opp til 10-12 år slik at kvart lån kan byggjast opp til eit relativt stort volum. Med denne strategien prøver staten å halde vedlike ein likvid og velfungerande andrehandsmarknad. God likviditet reduserer risikoen til investorane og dermed også avkastningskravet deira. Ei viss spreiing av opplåninga på fleire løpetider gjer truleg gunstige lånevilkår for staten samla sett, samstundes som det gjer grunnlag for ei samanhengande kredittrisikofri rentekurve. Opplåningsstrategien verkar etter departementet sitt syn til å halde lånekostnadene nede, samstundes som han understøttar ein velfungerande marknad.

Som ledd i forvaltninga av eksisterande lån kan det frå tid til anna vere aktuelt å kjøpe tilbake obligasjonar. Det kan til dømes vere obligasjonslån som har så kort gjenståande løpetid at det ikkje lenger tener som referanselån i marknaden, eller det kan vere obligasjonslån som marknaden er lite interessert i. Eventuelle tilbakekjøp blir rekna som ekstraordinære avdrag og nedskrivast mot det aktuelle lånet. Tilbakekjøpte, eldre avdragsobligasjonar blir ikkje nedskrivne, men haldne som ei eigenbehaldning til forfall.

Den kortsiktige opplåninga skal sikre det kontantbehovet staten har for transaksjonsformål, samstundes som ho blir tilpassa Noregs Banks styring av likviditeten i pengemarknaden. Opplåninga i marknaden skjer gjennom sal av statskassevekslar.

Finansdepartementet har sidan juni 2005 nytta rentebyteavtalar i den innanlandske gjeldsforvaltninga. Bruk av rentebyteavtalar gir staten større fleksibilitet til å endre rentebindinga på statsgjelda utan å endre opplåningsstrategien i statspapirmarknaden, jf. avsnitt 3.3.1.

Departementet legg vekt på å gi aktørane i marknaden god informasjon om staten sitt låneprogram. Kalender for auksjonar i statsobligasjonar og statskassevekslar blir normalt publisert for eitt år om gongen i desember året før. Kalenderen er ikkje bindande, dvs. at auksjonar kan avlysast eller supplerast. Informasjon om utviklinga i statsgjelda blir kvartalsvis publisert på Finansdepartementet si internettside. Det er under vurdering om denne informasjonen også skal innehalde ei oversikt over inngåtte rentebyteavtalar. Ein slik informasjon er i dag tilgjengeleg i den årlege stortingsmeldinga om statsrekneskapen.

3.3 Styring av risiko på statsgjelda

Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til ulike risiki i samband med staten si opplåning. Nedanfor skildrar ein kort dei ulike typane risiko som staten er eksponert for, og korleis dei blir følgde opp i forvaltninga.

3.3.1 Renterisiko

Renterisiko er risikoen for tap eller gevinst som følgje av at marknadsrentene endrar seg, og han er såleis avhengig av kor lang periode renta på eit renteberande papir eller ein portefølje er bunden for. Dess lengre gjennomsnittleg rentebinding ein gjeldsportefølje har, dess meir sikker blir storleiken til dei nominelle rentebetalingane framover. På den andre sida fører lang rentebinding til at risikoen aukar for at renta på gjeldsporteføljen blir høgare enn renta i marknaden dersom marknadsrenta fell. For ein aktør som staten, med renteberande aktiva, er det relevant å sjå rentebindinga på aktiva- og passivasida i samanheng. Samsvar mellom aktiva- og passivasida vil gi større stabilitet i utviklinga i netto renteutgifter.

Departementet vurderer rentebindinga på gjelda i dag som noko for lang når ein tek omsyn til statens rentebinding på renteberande aktiva. Ein har i dette reknestykket teke med dei aktivapostane som inngår i statsbudsjettet, som i hovudsak består av utlån til statsbankane og kontantbehaldninga. Statens pensjonsfond – Utland er halden utanfor. Departementet bruker rentebyteavtalar til å redusere rentebindinga på gjelda i forhold til det som følgjer direkte av ein formålstenleg opplåningsstrategi i statspapirmarknaden. Det gir betre samsvar mellom renteeksponeringa på inntekts- og utgiftssida i statsbudsjettet, og den samla renterisikoen blir redusert.

Historiske tal viser at marknadsrentene normalt har stige med løpetida. Dersom rentekurva typisk kjem til å vere stigande framover, vil staten over tid også kunne redusere rentekostnadene ved å redusere rentebindinga på statsgjelda.

Anslag baserte på renteberande aktiva ved utgangen av 3. kvartal i år indikerer at endringar i marknadsrentene verkar om lag nøytralt på netto renteutgifter i statsbudsjettet dersom gjennomsnittleg rentebinding på staten si marknadsgjeld ligg omkring eitt år . Den faktiske rentebindinga på gjelda var ved utgangen av 3. kvartal i underkant av 4 år. Medrekna inngåtte rentebyteavtaler var rentebindinga vel 3 år, jf. tabell 3.1.

Departementet tek sikte på å bringe rentebindinga på marknadsgjelda vidare ned for å redusere marknadsrisikoen knytt til netto renteutgifter i statsbudsjettet. Departementet har ikkje ei talfesta målsetjing for rentebindinga på statsgjelda. Kor mykje og kor raskt rentebindinga blir redusert er mellom anna avhengig av marknaden for rentebyteavtalar. Departementet legg vesentleg vekt på at marknaden ikkje blir påverka på ein uheldig måte som følgje av avtalar som departementet inngår. Også andre forhold taler imot ei talfesta målsetjing. Rentebindinga på fordringssida vil svinge mellom anna som følgje av at Husbank- og Lånekassekundar endrar sitt val av rentebinding. På gjeldssida vil rentebindinga bli påverka mellom anna av at gamle lån forfell og at nye lån blir bygde opp. Ein legg berre i avgrensa grad opp til å utlikne slike naturlege svingingar. Skulle ein utlikne desse fullt ut, kan det gi vesentlege meirkostnader.

I marknaden blir ofte durasjon nytta som eit kvantitativt mål på renterisiko. Dette er eit mål der ein i tillegg til rentebinding tek omsyn til noverdien av betalingar av renter og avdrag fram til forfall. Durasjon gir meir informasjon om korleis marknadsverdien av gjelda blir påverka ved endringar i marknadsrentene enn det rentebinding gjer. For staten som budsjetterer og fører rekneskap etter kontantprinsippet og normalt ikkje legg vekt på endringar i marknadsverdiar, kan det vere formålstenleg å bruke det enklare omgrepet rentebinding som mål på renteeksponeringa.

Kjelde: Finansdepartementet.

3.3.2 Kredittrisiko

I statens gjeldsforvaltning er kredittrisiko berre knytt til rentebyteavtalar. Når ein avtale blir inngått, har han normalt ein marknadsverdi på null. Etter dette tidspunktet kan endringar i marknadsrenta føre til at avtalen får ein positiv verdi for ein av avtalepartane og negativ verdi for den andre. Den avtaleparten som har eit tilgodehavande (positiv marknadsverdi) på den andre parten, er i prinsippet eksponert for kredittrisiko som følgje av faren for at motparten mislegheld avtalen. Kredittrisikoen vil vere avgrensa til den marknadsverdien avtalen har på ulike tidspunkt. I vurderinga av kredittrisikoen må ein ta omsyn til svingingane i rentenivået, restløpetida til avtalane og motpartens betalingsevne. Det er ikkje knytt kredittrisiko til sjølve hovudstolen i avtalen.

Departementet inngår berre rentebyteavtalar med motpartar som har tilfredsstillande kredittvurdering hos dei største kredittvurderingsselskapa på avtaletidspunktet. I tillegg krev staten at motparten stiller sikkerheit i form av eit kontantinnskot til staten dersom tilgodehavande kjem over ein viss terskelverdi. På denne måten blir eksponeringa halden på eit lågt nivå.

3.3.3 Operasjonell risiko

Operasjonell risiko er risikoen for feil i samband med den praktiske gjennomføringa av ei betaling, ein transaksjon eller ein handel, eller i samband med andre konkrete operasjonar i forvaltninga av statsgjelda. Denne risikoen søkjer ein å avgrensa mellom anna gjennom gode rutinar og klar ansvarsfordeling.

3.3.4 Refinansieringsrisiko

Refinansieringsrisiko er risikoen for at ein ikkje lenger får teke opp nye lån når dei gamle forfell, eller at ein då må ta opp nye lån til vesentleg dårlegare relative vilkår. For den norske staten reknar ein denne risikoen som svært liten.