1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Miljøverndepartementet foreslår i denne proposisjonen at det etableres en ordning med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. Hensikten er å gi et utvalg av de viktigste laksbestandene særskilt beskyttelse i vassdrag og fjordområder.

I løpet av de tre siste tiårene er verdens forekomst av vill atlantisk laks redusert med ca 75 %. De norske bestandene har også gått kraftig tilbake. Likevel har Norge fortsatt igjen en unik forekomst av villaks og betraktes som kjerneområde for denne arten.

Som følge av at villaksen er kraftig redusert i de vestlige og sørlige delene av utbredelsesområdet har Norges andel av den nordatlantiske lakseressursen økt. De siste ti årene har den norske villaksen omfattet ca en fjerdedel av den samlede forekomsten av atlantisk laks. Norge har også et meget stort antall laksebestander som bidrar til variasjon og mangfold innen arten.

Norge har på denne bakgrunn et særlig internasjonalt ansvar for å bevare bestandene av atlantisk laks. Villaksen representerer også store nasjonale verdier, både som næringsgrunnlag i distriktene, som genetisk ressurs for oppdrettsnæringen, som kilde til rekreasjon og naturopplevelse og som et viktig element i samisk kultur.

Tre fjerdedeler av den samlede villaksressursen er knyttet til om lag 50 bestander. En langsiktig innsats for å bevare disse bestandene vil derfor ha stor betydning for den norske villaksen. Sett i lys av at Norge har hele 525 gjenværende laksebestander, tilsier også hensynet til en rasjonell og effektiv villaksforvaltning at de viktigste bestandene prioriteres.

Forslaget til nasjonale laksevassdrag og laksefjorder som legges frem i denne proposisjonen tar sikte på å gi 37 av de viktigste bestandene en særlig beskyttelse. Det legges opp til at ordningen senere skal utvides slik at den totalt vil omfatte om lag 50 bestander.

Etablering av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil dermed være et svært viktig bidrag til arbeidet med å sikre den norske villaksen og en vesentlig del av verdens samlede forekomst av vill atlantisk laks. Ordningen vil også innebære at intensjonene i Villaksutvalgets forslag om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder blir innført som ett av bæreelementene i villaksforvaltningen.

1.2 Proposisjonens hovedinnhold

Proposisjonen består av fem kapitler, en vedtaksdel og tre vedlegg.

I kapittel 1 er det gjort rede for formålet med proposisjonen, hovedtrekkene i departementets forslag til nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, samt prosesser og premisser som er lagt til grunn for utviklingen av forslaget.

I kapittel 2 er det først gitt en presentasjon av situasjonen for de ville laksebestandene. Deretter gis en beskrivelse av dagens villaksforvaltning og en oversikt over virkemidler og tiltak for å bevare villaksen.

I kapittel 3 er det gitt et sammendrag av departementets høringsforslag om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, høringsinstansenes syn på forslaget og departementets merknader.

Kapittel 4 omhandler departementets forslag til nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.

I kapittel 5 er det gjort rede for de økonomiske, administrative og distriktsmessige konsekvensene av forslaget.

I vedtaksdelen inviteres Stortinget til å opprette 37 nasjonale laksevassdrag og 21 laksefjorder og til å vedta grunnprinsipper for den fremtidige forvaltningen av områdene.

Det er tatt inn tre vedlegg i proposisjonen. De enkelte vassdrag og fjorder som inngår i ordningen er beskrevet og kartfestet i vedlegg 1. Høringsinstansene og en oversikt over innkomne uttalelser fremgår av vedlegg 2. Sammendraget av Villaksutvalgets forslag til tiltak i NOU 1999:9 er tatt inn i vedlegg 3.

Uttalelsene til departementets høringsforslag av juni 2001 følger som utrykt vedlegg.

1.3 Bakgrunnen for forslaget

Forslaget til nasjonale laksevassdrag og laksefjorder er basert på Villaksutvalgets innstilling (NOU 1999:9) Til laks åt alle kan ingen gjera?, St.meld. nr. 8 (1999-2000) Rikets miljøtilstand og Regjeringens miljøvernpolitikk, St.meld. nr. 33 (1999-2000) Tilleggsmelding til St.meld nr. 8 (1999-2000) og Stortingets behandling av disse meldingene, jf Innst. S. nr. 256 (1999-2000). Forslaget er i store trekk i samsvar med departementets høringsforslag av juni 2001.

1.3.1 Status for laksebestandene

Den atlantiske villaksen er nede på et historisk lavt nivå og en rekke ulike tapsfaktorer skaper stor usikkerhet om bestandenes fremtid.

Den samlede fangsten av atlantisk laks er nå bare en fjerdedel av hva den var på 1970-tallet. I USA er laksen nesten utryddet og ført opp på listen over truede arter. I Canada er bestandene så reduserte at det ikke tillates kommersielt fiske. Det søreuropeiske bestandskomplekset er også meget svakt. Situasjonen for de nordeuropeiske bestandene er noe bedre, men også her er bestandene sett under ett historisk svake.

En del av de nordeuropeiske bestandene er likevel i rimelig god forfatning, og det er disse som har gitt grunnlag for økningen i laksefangstene de siste fire årene. I Norge er fangstene fordoblet siden 1997. Dette skyldes med stor sannsynlighet bedre oppvekstforhold i havet og sterke smoltårsklasser. De nåværende fangstene utgjør likevel mindre enn halvparten av fangstene i syttiårene. Om lag 50 laksebestander er utryddet, og en tredjedel av de 525 gjenværende norske bestandene er fortsatt truede eller sårbare.

1.3.2 Villaksutvalgets innstilling

På bakgrunn av den alvorlige situasjonen for villaksen ble det ved kongelig resolusjon av 18. juli 1997 oppnevnt et utvalg som skulle se på årsakene til nedgangen i de norske laksebestandene og fremme forslag til strategier og tiltak for å bedre situasjonen. Utvalget, heretter benevnt som Villaksutvalget, var bredt sammensatt med representanter fra fagmyndigheter, rettighetshavere, brukere og næringsorganisasjoner, og ble ledet av høyesterettsdommer Georg Fr. Rieber-Mohn. Utvalget la 12. mars 1999 frem sin innstilling i NOU 1999:9 Til laks åt alle kan ingen gjera? Sammendraget av tiltakene i innstillingen er tatt inn i vedlegg 3.

Villaksutvalget la frem en rekke forslag som samlet skulle gi en mer helhetlig forvaltning og sikre gjenoppbygging av laksebestandene. Utvalgets hovedforslag var at et utvalg av de viktigste laksebestandene skulle gis særskilt beskyttelse gjennom etablering av 50 nasjonale laksevassdrag og ni store nasjonale laksefjorder eller kyststrekninger i tilknytning til 33 av disse vassdragene.

Utvalgets innstilling ble sendt på høring våren og sommeren 1999. Høringen viste at det gjennomgående var bred tilslutning til de fleste av utvalgets forslag. Forslaget til nasjonale laksefjorder var imidlertid omstridt.

1.3.3 Behandlingen av Villaksutvalgets innstilling

Gjennom St.meld. nr. 8 (1999-2000) Rikets miljøtilstand og Regjeringens miljøvernpolitikk sluttet Regjeringen Bondevik I seg til de fleste av Villaksutvalgets forslag. Det ble også lagt opp til å konsentrere innsatsen om å sikre de viktigste laksebestandene og deres leveområder. Forslaget til nasjonale laksevassdrag og laksefjorder skulle utredes nærmere før det ble tatt stilling i saken.

I tilleggsmeldingen til St.meld. nr. 8, St.meld. nr. 33 (1999-2000) sluttet Regjeringen Stoltenberg seg til prinsippet om etablering av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. I meldingen ble det presisert at alle forhold og interesser knyttet til en slik ordning skulle belyses og avveies før det ble tatt stilling til den endelige utformingen. Det ble også lagt opp til at ordningen i første omgang kun skulle omfatte vassdrag uten prosjekter i Samlet plan for vassdrag, og at den skulle suppleres og ferdigstilles når vannkraftinteressene i de aktuelle vassdragene var avklart samtidig med supplering av Verneplan for vassdrag og omlegging av Samlet plan for vassdrag. For Finnmarks del ble det lagt opp til en mindre omfattende ordning i fjordene enn det Villaksutvalget hadde foreslått. Det ble også varslet at det var aktuelt å vurdere andre vassdrag, fjorder og forvaltningsregimer enn de som inngikk i utvalgets innstilling.

De to meldingene ble behandlet samlet av Stortinget, jf. Innst. S. nr. 256 (1999-2000). Ved behandling av innstillingen sluttet flertallet seg til innføring av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder på det grunnlaget som var lagt frem i St.meld. nr. 33 (1999-2000). Flertallet sluttet seg også til de øvrige forslagene til oppfølging av innstillingen.

1.3.4 Departementets høringsforslag

I etterkant av Stortingets behandling av St.meld. nr. 8 og nr. 33 utarbeidet Miljøverndepartementet i samarbeid med Fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet og andre departementer et forslag til nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. Forslaget bygget på Villaksutvalgets innstilling, stortingsmeldingene og Stortingets behandling av disse.

I St.meld. nr. 24 (2000-2001) Rikets miljøtilstand og Regjeringens miljøvernpolitikk ble det varslet at det ville bli lagt økt vekt på miljøhensyn i den fremtidige forvaltningen av vannkraftressursene. Det ble dermed mulig å ta med noen laksevassdrag med prosjekter i Samlet plan i høringsforslaget. Den nye vannressursloven og nye bestemmelser i oppdrettsloven hadde også betydning for utformingen av høringsforslaget.

Departementets forslag ble sendt på bred høring 29. juni 2001 med høringsfrist 1. oktober 2001. Oppdrettsbedrifter som ble berørt av forslaget om forbudssoner ble også bedt om å uttale seg til forslaget. Til sammen innkom det 178 uttalelser.

1.4 Sammendrag av forslaget

Formålet med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder er å gi et utvalg av de viktigste laksebestandene i Norge en særlig beskyttelse.

Forslaget innebærer at de laksebestandene som omfattes av ordningen skal beskyttes mot inngrep og aktiviteter i vassdragene og mot oppdrettsvirksomhet i de nærliggende fjord- og kystområdene. Det legges også opp til at disse bestandene skal prioriteres i det øvrige arbeidet med å styrke laksebestandene.

Opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil være et svært vesentlig bidrag til arbeidet med å bevare den norske villaksen. På en rekke viktige områder må likevel de laksebestandene som inngår i ordningen, i likhet med de øvrige bestandene, beskyttes gjennom andre tiltak.

Forslaget består av tre hovedelementer: Rammer og grunnprinsipper for hele ordningen, et konkret forslag til nasjonale laksevassdrag og laksefjorder og rammer for ferdigstilling og supplering av ordningen.

Ordningen skal totalt omfatte om lag tre fjerdedeler av den norske villaksressursen. Dette innebærer at om lag 50 vassdrag med tilhørende fjordområder vil inngå når ordningen er ferdigstilt. Ordningen skal i hovedsak omfatte store og tallrike bestander med høy produktivitet, storlaksbestander og bestander med særskilt genetisk karakter. Utvalget av bestander skal også ha en god geografisk fordeling.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene skal opprettes i to omganger. I denne proposisjonen er det foreslått opprettet 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder. I de nasjonale laksevassdragene vil det ikke være tillatt med nye tiltak og aktiviteter som kan skade villaksen. I laksefjordene skal det ikke etableres ytterligere matfiskoppdrett for laksefisk, og eksisterende virksomhet vil bli underlagt særskilte regler for rømningssikring og helsekontroll. I de største og viktigste fjordene er det aktuelt med frivillige avtaler om utflytting av anlegg.

Det tas sikte på at et forslag til supplering og ferdigstilling av ordningen skal legges frem for Stortinget ved årsskiftet 2003/2004 samtidig med forslag til supplering av Verneplan for vassdrag og omlegging av Samlet plan for vassdrag. I den forbindelse vil flere alternative vassdrag med tilhørende fjordområder bli vurdert. De midlertidige sikringssonene for laksefisk som ikke erstattes med laksefjorder foreslås videreført inntil Stortinget har tatt stilling til det endelige omfanget av ordningen.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene foreslås opprettet av Stortinget ved plenarvedtak og skal deretter forankres i de relevante delene av lovgivningen. Det tas sikte på at forslag til nødvendige lovendringer skal legges frem for Stortinget så snart som mulig etter at ordningen er ferdigstilt.

Bestemmelsene som skal gjelde for de nasjonale laksevassdragene og laksefjordene vil bli forvaltet i henhold til dagens ansvarsfordeling mellom statlige myndigheter. Ordningen skal være godt forankret lokalt, og det vil derfor bli lagt til rette for at både kommunene og rettighetshaverne bidrar til forvaltningen.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene vil være permanente. Ny kunnskap, ny teknologi og nye generelle rammebetingelser kan imidlertid tilsi endringer i regelverket for forvaltningen av områdene. Ordningen skal derfor evalueres når det er mulig å vurdere de konkrete effektene, og senest ti år etter at den er opprettet.

De bestandene som inngår i ordningen skal prioriteres i det generelle arbeidet med å styrke villaksen. Dette vil i første rekke gjelde tiltak mot Gyrodactylus salaris, restaurering av leveområder, revisjon av kompensasjonstiltak og konsesjonsvilkår i regulerte vassdrag, vassdragskalking, regionale programmer for bekjempelse av lakselus og bestandsovervåking.

Opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil ha konsekvenser for andre samfunnsinteresser. Konsekvensene må imidlertid vurderes i lys av det regelverket som allerede gjelder for forvaltningen av de aktuelle vassdrag og fjordområder. De langt fleste vassdragene som foreslås opprettet er varig vernet og de nasjonale laksefjordene erstatter i all hovedsak nåværende midlertidige sikringssoner for laksefisk i de aktuelle fjordområdene. Gjennom disse regimene er det allerede lagt betydelige begrensninger på annen næringsvirksomhet i de aktuelle områdene. Konsekvensene av ordningen for andre samfunnsinteresser anses derfor å være begrenset.

1.5 Foreleggelse

Utkast til proposisjon har vært forelagt Finansdepartementet, Fiskeridepartementet, Justis- og politidepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet.