3 Fra NOU 1999:9 Til laks åt alle kan ingen gjera? Villaksutvalgets utredning avgitt til Miljøverndepartementet 12. mars 1999

3.1 Sammendrag av Villaksutvalgets forslag til tiltak og strategier

Nedenfor følger en utskrift av Villaksutvalgets forslag til tiltak og strategier for å bedre sitasjonen for laksen. Utskriften er hentet fra Kap.1 i NOU 1999:9 Til laks åt alle kan ingen gjera?, og er et sammendrag av kapittel 9 i NOU'en.

Kapittel 9

I kap. 9 gjennomgås utvalgets forslag til tiltak og strategier. Disse omfatter både strategiske, overordnete tiltak og tiltak innenfor særskilte problemområder. Til slutt presenteres administrative og økonomiske konsekvenser.

Utvalget mener det er realistisk at det norske bestandskomplekset av laks kan gjenvinne mye av sin tidligere styrke. Dette vil legge grunnlaget for en langsiktig bevaring av arten og dens mangfold. Forutsetningen er en målrettet og effektiv innsats for å fjerne og redusere trusselfaktorer. Nedgangen har skjedd i løpet av kort tid, men det vil ta lang tid å rette opp skadene og forhindre negative effekter av nye trusler. Tiltakene må derfor sees i et langsiktig perspektiv. Forutsetningen for et omfattende og ambisiøst laksevernarbeid, slik utvalget legger opp til, er en bred oppslutning i samfunnet, og at tiltakene følges opp systematisk med regelmessige evalueringer.

Forslagene tar utgangspunkt i et behov for en mer helhetlig forvaltning, og at de viktigste laksebestandene gis en klarere prioritet.

Nasjonale laksevassdrag og -fjorder

Laksens utsatte situasjon krever opprettelse av særlig beskyttede områder for villaks. På denne bakgrunn foreslår utvalget å gi et visst antall av våre viktigste lakseførende vassdrag med tilhørende vandringsområder i fjord og kyst et sterkere vern. Forslaget medfører et særlig vern av de sterke bestandene. I vassdragene må vernet primært være rettet mot de skadelige inngrep og aktiviteter som villaksmyndighetene i dag ikke har herredømme over, fortrinnsvis skadelige inngrep som vassdragsregulering, veibygging, grusgraving, forbygging, forurensning og oppdrettsvirksomhet. I sjø må vernet særlig være rettet mot lakseoppdrettsvirksomhet, og inngrep i munningsområdet til vassdragene. Ordningen med nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder vil bidra til å bevare og styrke de største og mest livskraftige laksebestandene. Det foreslås et tillegg til lakse- og innlandsfiskloven som hjemler opprettelse av en slik verneordning. I nasjonale laksevassdrag og -fjorder vil laksehensynet forsterkes i forhold til oppdrett, vassdragsreguleringer, andre fysiske inngrep og forurensing. Dette innebærer et forbud mot ytterligere inngrep og vannkraftreguleringer i de nasjonale laksevassdragene og at det ikke er oppdrett av laksefisk i de nasjonale laksefjordene.

Utvalget av nasjonale laksevassdrag og -fjorder må skje ut fra både biologiske, kulturelle og samfunnsmessige kriterier. Hovedkriteriet må være lakseforekomstens størrelse og produktivitet i det enkelte vassdrag. Dette har avgjørende betydning for bestandens eller vassdragets biologiske og genetiske variasjon, og evne til å motstå viktige trusselfaktorer som for eksempel genetiske interaksjoner. I tillegg må geografisk fordeling, økonomiske og samfunnsmessige verdier og konsekvenser for andre samfunnsinteresser inngå i vurderingen.

Når det gjelder forslaget om etablering av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall foreslår at 50 navngitte vassdrag og 9 nærmere angitte fjorder eller kyststrekninger innlemmes i ordningen. Mindretallet, utvalgsmedlem Marit Solberg støtter forslaget om etablering av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, med unntak av Altafjorden, hvor forvaltningen av lakseoppdrett bør bygge på dagens midlertidige sikringssone. Et annet mindretall, utvalgsmedlem Jan Henning L'Abée-Lund, støtter forslaget om etablering av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. En konkretisering av vassdrag ut over de som i dag er vernet mot kraftutbygging er imidlertid vanskelig før en grundigere vurdering av mulige konsekvenser lokalt og nasjonalt er gjennomført. Et tredje mindretall, utvalgsmedlem Elise Førde, støtter tanken om å velge ut noen viktige laksevassdrag med en tilhørende sone i fjord- og kystområdene utenfor, der hensynet til laksebestandene gis høy prioritet. Dette mindretallet vurderer det imidlertid slik at en per idag ikke har nødvendig grunnlag for å anbefale vern av en rekke navngitte vassdrag i tillegg til de som allerede omfattes av verneplanene. Ved valg av vassdrag og ved anvisning av hvilke restriksjoner en skal legge på bruk av vassdraget, må også hensyn til andre brukerinteresser trekkes inn.

Utenfor nasjonale laksevassdrag der det ikke etableres nasjonale laksefjorder, foreslår et enstemmig utvalg at sikringssoner og tiltakssoner vedtas i tråd med instilling fra Evalueringsgruppen av 1996, i påvente av en grundigere evaluering av effekten av sonene, inkludert en vurdering av om sonene kan styrkes. Midlertidige sikringssoner utenfor vassdrag som ikke foreslås som nasjonale laksevassdrag, foreslås opphevet.

Utvalget foreslår at det etableres en internasjonal ordning med vern av de viktigste laksevassdragene og -fjordene rundt hele Nord-Atlanteren, «International Salmon Heritage Rivers and Fjords». Det må utvikles særskilte råd, anbefalinger og bestemmelser om forvaltning og vern av disse. Her må de høyest prioriterte nasjonale laksevassdragene inngå, og de må ha et felles overvåknings- og rapporteringssystem som er forpliktende for de enkelte landene. Medlemslandene må også ta ansvar for gjennomføring av tiltak for å fjerne trusler og styrke bestandene innenfor egen jurisdiksjon. NASCO må ta ansvar for å sikre overvåkning, forvaltning, vern og beskatning i havet, som samsvarer med kravene som stilles til medlemmene og de internasjonale og nasjonale laksevassdragenes status og utvikling.

Formalisert samarbeid og styrket tilsyn

Den offentlige forvaltningen har vokst og er blitt svært oppdelt og komplisert. Laksen utsettes stadig for nye inngrep og trusler uten at villaksforvaltningen er lagt om. En langtvandrende art som laks rammes særlig hardt siden den bruker store områder underlagt forskjellige rettsregimer. Utvalget foreslår et sterkere og mer forpliktende samarbeid mellom de sentrale sektormyndighetene i spørsmål som berører laks. Et eget samarbeidsforum bør etableres på departements- og direktoratsnivå, og Direktoratet for naturforvaltning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Fiskeridirektoratet, Statens dyrehelsetilsyn, Statens forurensningstilsyn, landbruks- og samferdselsmyndighetene bør være sentrale deltagere. Rettighetshaverne og andre frivillige organisasjoner må sikres innsyn og involveres i samarbeidsforumet. Koordineringsansvar må tilligge Direktoratet for naturforvaltning. På viktige områder er det behov for økt prioritering av kontroll og tilsynsoppgaver.

Kunnskapsbasert forvaltning

Den kritiske situasjonen for villaksen og usikkerheten knyttet til årsaksforhold og effekten av tiltak tilsier at det er behov for å øke forskningsinnsatsen. Utvalget mener at økt kunnskap er en nødvendig forutsetning for å løse mange av de problemene laksen er utsatt for. Forskningen må både ha et kortsiktig perspektiv i forhold til de trusler villlaksen står overfor nå, og et langsiktig perspektiv for å øke kunnskapen og kompetansen om laks. Det er også et stort behov for overvåkningsdata som kan dokumentere status og utvikling i laksebestandene.

Utvalget anbefaler at overvåkningen gjennomføres ut fra et langsiktig, overordnet program som dekker alle laksens livsfaser og leveområder. Programmet må gi grunnlag for trendanalyser og enhetlig rapportering. Overvåkningen må inkludere et begrenset, men geografisk balansert utvalg av de foreslåtte nasjonale laksevassdragene og fjordene.

Utvalget anbefaler en mer problemorientert forskningsinnsats med sterkere styring og samordning for å finne løsninger på de aktuelle og til dels akutte trusler villaksen står overfor. Forskningsinnsatsen bør samles i et eget forskningsprogram om villaks i regi av Norges forskningsråd.

Utvalget anbefaler at Direktoratet for naturforvaltning oppretter et FoU-råd med representanter for sektormyndighetene med stor innflytelse på laks, næringene, interesseorganisasjonene, forskningsmiljøene og Forskningsrådet.

Regulering av fisket

Fredningsprinsippet ble innført i lakseloven av 1992. Utvalget anbefaler at det utarbeides konkrete og entydige kriterier for når det er forsvarlig å åpne for fiske i vassdrag og sjø. Prinsippet om gytetidsfredning bør gjelde ubetinget, slik at villaksen ikke fiskes etter 31. august. De viktigste reguleringene av fisket består i dag av fisketidsbestemmelser, tillatte redskaper og fredningssoner. Utvalget anbefaler en omlegging til en kvotebasert, fleksibel beskatningsregulering, og ser for seg en ordning der det gis geografiske kvoter, for fiske både i sjø og vassdrag. Dette forutsetter et intensivert arbeid med utviklingen av et system for varsling (prognoser) av innsiget og beregning av gytebestandsmål. Videre forutsetter utvalget at rettighetshaverne tar et økt ansvar for fiskeforvaltningen gjennom fordeling og kontroll med kvotene. Når det gjelder innføring av kvoteregulering i Finnmark, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet peker på at det også i Finnmark må skje en overgang til et kvoteregulert fiske. Det kan imidlertid være grunn til å se iverksettelsen i sammenheng med oppfølgingen av Samerettsutvalgets innstilling, som ennå ikke er avsluttet. Mindretallet, utvalgsmedlem Marianne Balto Henriksen, påpeker at en omlegging til et kvoteregulert fiske i Finnmark inntil videre bør avventes på grunn av behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling som fortsatt pågår. Resultatene av denne kan få sentrale rettslige og administrative konsekvenser for forvaltningen av laksefisket, og en eventuell omlegging til et kvotebasert fiske må tilpasses disse.

Når det gjelder spørsmålet om innføring av et merkesystem for all lovlig fanget laks som en del av et kvoteregulert fiske, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall anbefaler innføring av en slik ordning. Utvalgets mindretall, medlemmene Marianne Balto Henriksen, Arne Jørrestol, Bjørnulf Kristiansen og Else-Beth Stamer Wahl - går mot et slik merkesystem.

Utvalget går enstemmig inn for at sjøfiske med faststående redskap etter villaks begrenses til kilenot og sitjenot, med unntak for krokgarnfiske som i begrenset utstrekning tillates i Finnmark. Det må der forbeholdes fastboende fiskere som driver laksefiske kombinert med annen primærnæring.

Vassdragsforvaltning

Vassdragsreguleringer og andre fysiske inngrep utgjør betydelige tapsårsaker for villaksen. For større inngrep er det utført konsekvensvurderinger, og de pålagte avbøtende tiltak er gjennomført. For en lang rekke mindre inngrep er slike tiltak ikke gjennomført. Mange av de avbøtende tiltakene har ikke hatt den forventede virkning. Utvalget forutsetter at det ikke blir nye eller ytterligere reguleringer eller inngrep i de utvalgte nasjonale laksevassdragene. Innføring av en ny vannressurslov med bestemmelser om kantskog, uttak av masse, bevaring av naturforhold ved forbygging mv. og regler for forvaltning av vernede vassdrag vil få positiv virkning for laksen. Utvalget anbefaler at det blir utarbeidet en plan for modernisering og effektivisering av de avbøtende tiltakene ved vassdragsregulering. Utvalget foreslår også at Norges vassdrags- og energidirektorat sammen med andre relevante aktører, herunder miljømyndighetene og grunneierne, setter i gang et større program for restaurering av lakseførende vassdrag med midler fra konsesjonsavgiftsfondet. Utvalget anbefaler også styrket tilsyn og kontroll med at konsesjonsvilkårene overholdes i regulerte vassdrag.

Tiltak mot rømning av oppdrettslaks

Utvalget vurderer rømning og lakselussmitte som de alvorligste miljøproblemene ved oppdrettsnæringen i forhold til villaksen. Utvalgets strategi for å redusere problemet med rømning er tosidig. For det første foreslår utvalget gjennom opprettelse av nasjonale laksefjorder at oppdrettsvirksomheten i større grad legges utenfor viktige villaksområder. Det foreslås også å etablere sikrings- og tiltakssoner utenfor øvrige nasjonale laksevassdrag. For det andre må det settes i verk mer omfattende tiltak for å redusere rømning fra matfiskanleggene. Utvalget foreslår og støtter en rekke tiltak og endringer i regelverket, styrket kontrollarbeid og bedre kompetanse hos fiskerimyndighetene for å bidra til anleggsstandarder og driftsrutiner som reduserer rømning fra anleggene. Blant annet anbefales at Fiskeridirektørens forslag til godkjenningsordning for flytende oppdrettsanlegg iverksettes snarest, og at den merdteknologiske forskning styrkes. For å kunne ha god kontroll med rømningssituasjonen og drive selektivt fiske etter rømt laks er det nødvendig med en fullgod statistikk over rømningsomfang og -årsaker, og en videreføring av myndighetenes forsøk med utvikling av mikromerkeordning for oppdrettslaks. Overfor de anlegg som bryter lover og forskrifter er det nødvendig med en innskjerping og mer aktiv bruk av tvangsmidler, eventuelt strafferettslige virkemidler.

I ett enkelt spørsmål knyttet til kontroll med rømning fra oppdrettsanlegg, har utvalget delt seg på midten. Utvalgsmedlemmene Marianne Balto Henriksen, Arne Eggereide, Elise Førde, Bror Jonsson, Bjørnulf Kristiansen, Børre Pettersen og Else-Beth Stamer Wahl foreslår at det bør vurderes nærmere om Statens forurensningstilsyn (SFT) skal overta ansvaret for kontroll med rømning fra oppdrettsanlegg. Utvalgsmedlemmene Axel R. Anfinsen, Inger Eithun, Arne Jørrestol, Jan Henning L'Abée-Lund, Øyvind Mårvik, Georg Fr. Rieber-Mohn og Marit Solberg mener fiskerimyndighetenes nylig gjennomførte omorganisering for å skille kontrolloppgaver og næringspolitiske oppgaver må få vise seg utilstrekkelig før nye endringer bør vurderes.

I spørsmålet om innføring av gebyr på tilsyn av oppdrettsanlegg har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall går inn for at tilsyn med oppdrettsanleggene finansieres ved innkreving av gebyrer. Mindretallet, utvalgsmedlem Axel R. Anfinsen, føler seg forpliktet av sine tidligere forslag i Typegodkjenningsutvalget, og går derfor inn for at myndighetenes tilsyn med anleggene skal være vederlagsfritt.

I spørsmålet om landbaserte anlegg har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall mener at kostnadsmessige og fiskehelsemessige problemer tilsier at landbaserte anlegg ikke er en aktuell løsning i den nærmeste fremtid. Mindretallet, utvalgsmedlemmene Bjørnulf Kristiansen og Else-Beth Stamer Wahl, mener at ny teknologi og videre utvikling vil kunne gi muligheter for drift ved landbaserte anlegg i forholdsvis nær framtid.

Tiltak mot fiskesykdommer

Utvalget anbefaler en styrking av det generelle sykdomsforebyggende arbeidet.

Når det gjelder bekjempelse av lakseparasitten Gyrodactylus salaris, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall går inn for en aktiv bekjempelse av lakseparasitten ved bygging av fiskesperrer og rotenonbehandling slik det er lagt opp til i handlingsplanen til Direktoratet for naturforvaltning og Statens dyrehelsetilsyn. En forutsetning for bruk av rotenon er konkrete konsekvensvurderinger og økt satsing på avbøtende tiltak. På grunn av en viss usikkerhet om bekjempelse med dagens midler vil lykkes, er det også nødvendig med en økt satsing på utvikling av alternative tiltak og metoder. Mindretallet - utvalgsmedlem Jan Henning L'Abée-Lund - mener at en strategi basert i stor grad på rotenonbehandling i bekjempelsen av Gyrodactylus salaris ikke er noen varig biologisk løsning av problemet.

Et enstemmig utvalg vurderer lakselus som en meget alvorlig tapsårsak på utvandrende laksesmolt og anbefaler en økt satsing på lakselusbekjempelse. Oppslutningen om de regionale, samtidige avlusningene må styrkes og grenseverdien for avlusning om vinteren og våren må senkes slik at anlegg i denne perioden ikke skal ha kjønnsmodne lus på fisken.

Et mindretall, utvalgsmedlemmene Elise Førde, Børre Pettersen og Else-Beth Stamer Wahl, foreslår i tillegg at lakselus oppgraderes fra C- til B-sykdom for å kunne pålegge oppdrettere obligatorisk avlusning.

Fiskestellstiltak

Utvalget legger til grunn at alle inngrep som reduserer produksjonen av laks i prinsippet bør kompenseres gjennom egnede tiltak ut fra en økologisk helhetsvurdering. Fiskestellet må i størst mulig grad ta sikte på å styrke det naturlige produksjonsgrunnlaget. Biotoptiltak og restaurering bør derfor prioriteres foran fiskeutsettinger der slike tiltak er mulig. Midlene til fiskestellstiltak må vurderes helhetlig ut fra målet om å ivareta biologisk mangfold, og i sammenheng med ressursbruken til kalking og rotenonbehandling. Eksisterende fisketrapper som ikke fungerer tilfredsstillende bør snarest opprustes.

Andre tiltak

Den alvorlige situasjonen for laksen tilsier at det på kort sikt er nødvendig med en genbank som et sekundært og midlertidig vernetiltak. Genbanken er også et viktig sikringstiltak for oppdrettsnæringen, og næringen bør bidra til driften sammen med regulantene, rettighetshaverne, og landbruks- og miljømyndighetene. Utvalget anbefaler fortsatt kalking i de forsuringsskadde vassdragene. Det er nødvendig med en mer aktiv bestandsovervåkning av de viktigste predatorbestandene og raskere åpning for jakt eller fangst når det er biologisk grunnlag for dette. Utvalget foreslår en nærmere oppfølging av det mulige bifangstproblemet av postsmolt i smutthavet gjennom norsk deltagelse i for eksempel ICES og NASCO.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Utvalget fikk en kort frist til å gjennomføre utredningen og har derfor ikke hatt mulighet til å gjennomgå de administrative og økonomiske konsekvenser i detalj. Utvalgets forslag har som mål å bevare villaksen og utvikle stammene til tidligere styrke. Forslagene tar utgangspunkt i dagens organisering av forvaltningen og de ulike sektormyndighetenes ansvarsområder og foreslår i utgangspunktet ikke endringer forsåvidt, men påpeker behovet for et styrket samarbeid mellom de sentrale etatene. Myndighetene legger opp til at ulike sektorer må ta økt selvstendig ansvar for miljøproblemer. Sektorene må derfor i større grad ta ansvar for å utrede og hindre skadevirkninger på villaksen, og finansiere tiltak for å avbøte problemene deres virksomhet skaper gjennom hensiktsmessige ordninger. Utvalget mener at økt samarbeid vil kunne gi betydelige effektiviseringsgevinster. Det er behov for en styrket tilsyns- og kontrollinnsats, og de økte kostnadene må belastes de som blir kontrollert.

For å gjennomføre utvalgets forslag om nasjonale laksevassdrag og fjorder, omlegging av fiskereguleringene, styrket kontroll- og tilsynsfunksjon og forbedret vassdrags- og havbruksforvaltning er det behov for å styrke Direktoratet for naturforvaltning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Fiskeridirektoratet og Statens dyrehelsetilsyn.

Utvalget foreslår en styrking og forbedring av Statens fiskefond, og at nye finansieringsordninger utredes nærmere. Utvalget støtter forslaget fra oppdrettsnæringen om å opprette et fond finansiert av en FoU-avgift på produksjon av oppdrettslaks. Utvalget anbefaler at konsesjonsavgiftsfondet styrker sin innsats for villaks.