5 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget

5.1 Innledning

Norge har et særlig internasjonalt ansvar for å bevare de ville bestandene av atlantisk laks. Villaksen representerer også store nasjonale verdier, både som næringsgrunnlag i distriktene, som genetisk ressurs for oppdrettsnæringen, som kilde til rekreasjon og naturopplevelse og som et viktig element i samisk kultur.

Den miljømessige verdien av å bidra til å bevare en naturressurs som både nasjonalt og internasjonalt er truet kan vanskelig kvantifiseres. Flere viktige aspekter ved villaksen lar seg heller ikke måle i økonomiske termer, for eksempel laksens økologiske funksjon. De rent økonomiske verdiene knyttet til laksen som ressurs er også vanskelig å kvantifisere og i liten grad kartlagt.

Opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil få økonomiske konsekvenser for annen næringsvirksomhet. Konsekvensene for andre berørte samfunnsinteresser må imidlertid vurderes i lys av det regelverket som allerede gjelder for forvaltningen av de aktuelle vassdrag og fjordområder. De langt fleste vassdragene som foreslås opprettet er varig vernet og de nasjonale laksefjordene erstatter i all hovedsak nåværende midlertidige sikringssoner for laksefisk i de aktuelle fjordområdene. Gjennom disse regimene er det allerede lagt betydelige begrensninger på annen næringsvirksomhet i de aktuelle områdene. Det er ikke foretatt noen fullstendig nytte- og kostnadsanalyse av forslaget om å opprette nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.

Ordningen innebærer en prioritert innsats for enkeltbestander og omfatter et begrenset antall vassdrag og fjordområder. Næringsmessige begrensninger vil derfor få betydning i nasjonal sammenheng i den grad det ikke er mulig å kompensere ved aktivitet andre steder eller ved at aktivitet på andre lokaliteter har en høyere kostnad.

De laksebestandene som inngår i ordningen utgjør en betydelig del av den norske villaksressursen. En langsiktig innsats for å bevare disse bestandene vil derfor ha stor betydning i et ressursforvaltningsperspektiv.

Det fleksible regelverket i vassdragene og gradvis innføring over flere år bidrar også til å begrense mulige negative konsekvenser for annen ny virksomhet. Den relativt lange gjennomføringsperioden og måten ordningen iverksettes på vil blant annet gi de berørte næringsinteressene gode muligheter til å tilpasse seg det nye regelverket.

5.2 Økonomiske konsekvenser

5.2.1 Nytteaspekter

Villaksressursene representerer betydelige verdier for samfunnet. Den næringsmessige betydningen knytter seg til verdien av fisket, utleierettigheter og lokaløkonomiske ringvirkninger av fisketurisme. Ved utvelgelsen av nasjonale laksevassdrag er det av biologiske grunner lagt stor vekt på å få med de store og mest produktive vassdragene, herunder vassdrag som har et betydelig potensiale for økt produksjon. En viktig tilleggseffekt av dette er at de laksebestandene som har størst lokaløkonomisk betydning omfattes av ordningen.

Villaksens betydning for verdiskapning og sysselsetting i lokalsamfunnene er betydelig, men bare i liten grad kvantifisert. Det er likevel foretatt noen undersøkelser på dette området. Blant annet antyder en undersøkelse fra 1989 at den lokale sysselsettingseffekten av villaksen i Namsen kunne anslås til om lag 50 årsverk i kommunene Grong og Overhalla. En annen verdianalyse som tok for seg laksefisket i Brufoss-området i Numedalslågen i 1997 konkluderte med at de lokale ringvirkningene av dette fisket tilsvarte om lag 2600 kroner pr kg fanget laks.

I 2001 ble det gjennomført to analyser med sikte på å kartlegge den samfunnsøkonomiske nytteverdien av villaksen i de 50 vassdragene som Villaksutvalget foreslo som nasjonale laksevassdrag. Det er ikke sett på kostnadene for annen virksomhet ved innføring av tiltaket. Analysene er nærmere beskrevet i kapittel 2.2. I begge analysene understrekes det at det er knyttet betydelig usikkerhet til underlagsmaterialet. Det konkluderes imidlertid med at den samfunnsøkonomiske nytteverdien av de 50 vassdragene er betydelig, og at det er høy betalingsvillighet knyttet til bevaring av villaksen. Verdien av næringsfiske etter laks og laksebestandenes betydning som genetisk resurs for oppdrettsnæringen er ikke inkludert i estimatene.

Villaksen utgjør en viktig genetisk ressurs for fremtidig lakseoppdrett. Avlsprogrammet i oppdrettsnæringen er basert på et begrenset utvalg av norske laksebestander. Det vil i fremtiden med stor sannsynlighet være behov for å hente ut nytt genetisk materiale fra andre ville laksebestander. Bevaring av de viktigste villaksbestandene vil dermed være viktig også for oppdrettsnæringen.

5.2.2 Kostnadsaspekter

Vassdrag

For å gi villaksen i de nasjonale laksevassdragene best mulig beskyttelse er det lagt opp til restriksjoner på nye tiltak. Ved at beskyttelsesregimet skal tilpasses forholdene i det enkelte vassdrag vil grensen for når et tiltak skal nektes slå ulikt ut for de ulike vassdrag. Det er dermed lagt vekt på å unngå unødige restriksjoner på utnyttelsen av vassdragene til andre formål. Mange tiltak som isolert sett kan være til skade for laksen vil også kunne gjennomføres med nødvendige tilpasninger.

De langt fleste vassdragene er helt eller delvis vernet mot kraftutbygging. Den nye vannressursloven innebærer at miljøverdiene i disse vassdragene er godt beskyttet. Konsekvensene av de mer målrettede restriksjonene som foreslås innført for å sikre laksen vil i denne sammenheng være relativt små. Også i vassdrag som ikke er vernet innebærer den nye vannressursloven en sterkere vektlegging av miljøinteressene ved inngrep i og ved vassdrag. I disse vassdragene vil det nye forvaltningsregimet imidlertid innebære noe større restriksjoner enn de som følger av dagens regelverk.

I vassdragene er det først og fremst vannkraftprosjekter, grusuttak og uttak av vann til vannforsyning som har økonomisk betydning.

Forslaget omfatter seks vassdrag med prosjekter i Samlet plan for vassdrag. De fleste prosjektene er ovenfor lakseførende strekning, og kan med noen tilpasninger gjennomføres uten at det vil være til skade for laksen. Kun ett av disse vassdragene har et nyttbart potensial som kan sies å være av regional eller nasjonal betydning. Forslaget vil dermed få små konsekvenser for vannkraftinteressene.

Det legges opp til et generelt forbud mot masseuttak fra elvebunnen. For andre masseuttak skal det gjennomføres en vurdering i forhold til om elveleiet endres, om partikkelinnholdet i vassdraget blir for høyt eller om masseuttaket er nødvendig for å hindre skade på liv, viktig infrastruktur og eiendom av stor betydning. Også gjeldende regelverk legger betydelige restriksjoner på grusuttak som kan være til vesentlig skade for laksen. Ordningen vil derfor ikke få særlig betydning for forvaltningen av grusressursene.

Enkelte av de foreslåtte vassdragene er viktige for vannforsyning, både i forhold til jordbruksvanning og uttak av drikkevann. De generelle restriksjonene for vannuttak vil i første rekke gjelde for ny virksomhet. Det vil ikke være aktuelt å legge ytterligere restriksjoner på eksisterende uttak som er helt nødvendig for vannforsyningen. Ordningen får derfor ikke betydelige konsekvenser for vannforsyning.

De aktuelle begrensningene på jordbruk, skogbruk, vannuttak og grusuttak vil berøre grunneiere langs vassdraget. Disse er i mange tilfelle også rettighetshavere til laksefisket og vil dermed totalt sett ha fordeler av ordningen.

På denne bakgrunn antas det at de samlede konsekvensene av restriksjonene som innføres i de nasjonale laksevassdragene ikke vil være vesentlige.

Fjorder

I de nasjonale laksefjordene er det i all hovedsak de foreslåtte restriksjonene på oppdrettsvirksomhet som vil få økonomiske konsekvenser. Begrensingene på virksomhet i munningsområdene og på virksomhet som kan medføre alvorlig forurensing vil ha mindre økonomiske konsekvenser.

I forhold til oppdrettsvirksomhet vil ordningen i store trekk være en videreutvikling av dagens system med midlertidige sikringssoner for laksefisk. I disse sonene har det siden 1989 ikke vært tillatt å etablere nye matfiskanlegg for laksefisk. Denne ordningen blir videreført i de nasjonale laksefjordene, og dette vil på kort sikt kunne få økonomiske konsekvenser i noen områder.

De nasjonale laksefjordene som foreslås opprettet nå omfatter 21 områder som i all hovedsak er sammenfallende med eksisterende sikringssoner. De aktuelle områdene vil dessuten utgjøre en viktig arealressurs for oppdrett med andre arter.

Driftsrestriksjoner på oppdrettsvirksomhet innenfor områdene vil i første rekke berøre matfiskoppdrett av laksefisk. Slike anlegg vil bli pålagt strengere krav til rømningssikring og helsekontroll. I alt 50 av totalt ca 1600 lokaliteter vil bli berørt av dette. Antall berørte konsesjoner vil være vesentlig lavere.

Beskyttelsesregimet i laksefjordene vil innebære at nye konsesjoner for matfiskoppdrett med laksefisk må lokaliseres utenfor laksefjorden. Eksisterende anlegg innenfor laksefjordene vil dermed kunne få noe begrensede muligheter for samlokalisering og andre stordriftsfordeler. De økonomiske kostnadene for den enkelte oppdretter antas i utgangspunktet ikke å bli vesentlige. Begrensninger knyttet til manglende vekstmuligheter innenfor laksefjordene vil imidlertid i noen grad kunne medføre økte driftskostnader for de bedriftene som blir berørt. Konsekvensene av dette vil bli nærmere vurdert i forbindelse med utforming og fastsetting av forskrifter for forvaltningen av oppdrettsvirksomheten i laksefjordene. Det er ikke aktuelt å gi økonomisk kompensasjon for eventuelle merkostnader som følge av disse restriksjonene.

Føringene for lokalisering av oppdrett med marine arter innenfor de nasjonale laksefjordene antas ikke å få negative konsekvenser for oppdrettsnæringen. Krav om økt helsekontroll vil imidlertid medføre noe økte kostnader for marint oppdrett innenfor laksefjordene.

Det kan være aktuelt med frivillige avtaler om flytting av anlegg ut fra de største og viktigste nasjonale laksefjordene. Spørsmålet om kompensasjon vil bli vurdert i forbindelse med disse avtalene.

Videreføring av de 23 midlertidige sikringssonene vil ikke medføre nye konsekvenser. De nåværende konsekvensene av sikringssonene vil imidlertid bli videreført. Dette innebærer at nye matfiskanlegg for laksefisk fortsatt ikke vil bli tillatt innefor sikringssonene. Tildelingen av nye laksekonsesjoner i 2002 er samordnet med forslaget til nasjonale laksefjorder, og denne begrensningen vil derfor ha minimal betydning i overgangsperioden frem til sikringssoneordningen vil bli endelig avklart.

Tiltak for å styrke de aktuelle bestandene, overvåking og evaluering

De aktuelle bestandene skal prioriteres i det øvrige arbeidet med å styrke laksebestandene. Omfanget av denne innsatsen må avklares innenfor rammene av de årlige budsjettproposisjonene. Det samme vil gjelde kostnader knyttet til det overvåkningsprogrammet som skal legges til grunn for evalueringen av ordningen.

5.3 Administrative konsekvenser

Sett i lys av at det er hele 525 laksebestander i Norge, tilsier også hensynet til en rasjonell og effektiv villaksforvaltning en prioritert innsats for de viktigste bestandene.

Det legges opp til at ordningen skal forvaltes i henhold til gjeldende ansvarsfordeling mellom de ulike myndighetene. For å sikre en effektiv saksbehandling vil det derfor bli vurdert å fastsette forvaltningsforskrifter som klargjør hvilke bestemmelser som skal legges til grunn for forvaltningen av områdene og angir nærmere prosedyrer for saksbehandlingen. Dette vil kunne forenkle saksbehandlingen og føre til færre søknader om enkelttiltak. Behandling av enkeltsaker i nasjonale laksevassdrag og fjorder forventes derfor ikke å kreve økte ressurser.

I forhold til oppdrettsvirksomhet vil både Fiskeridirektoratets og Statens dyrehelsetilsyns regionale etater få noen økte oppgaver, først og fremst knyttet til kontroll. I vassdragene kan det bli aktuelt med noe økt kontrollaktivitet både for fylkesmannen, vassdragsmyndighetene, dyrehelsemyndighetene, landbruksmyndighetene og kommunene. Styrking av kontrollen vil i stor grad gjennomføres ved omprioriteringer, men det kan bli behov for noe økte ressurser. Dette vil bli avklart i forbindelse med de årlige budsjettproposisjonene.

5.4 Andre konsekvenser

Distriktsmessige konsekvenser

Det er lagt vekt på å unngå at ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder skal svekke grunnlaget for næringsvirksomhet i distriktene. De samlede distriktsmessige konsekvensene antas derfor å være begrenset. Villaksen har dessuten stor verdi som grunnlag for sysselsetting og inntekter i mange av de lokalsamfunnene som er berørt av ordningen. På grunn av Finnmarks spesielle situasjon er ordningen også utformet slik at den ikke er til hinder for fortsatt utvikling av oppdrettsnæringen i dette fylket.

Samiske interesser

Laksebestandene har i mange områder stor betydning for samisk kultur og samfunnsliv. Dette gjelder ikke minst i Finnmark, som sammen med Kolahalvøya har de mest livskraftige bestandene av atlantisk laks i hele artens utbredelsesområde. Her ligger også Tanavassdraget, der det tradisjonelle samiske laksefisket er en svært viktig kulturbærer. Ordningen vil bidra til å beskytte mange viktige laksebestander i de samiske kjerneområdene og vil derfor være positiv for samiske interesser.