4 Forslag til opprettelse og forvaltning av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder

4.1 Formål, grunnprinsipper og hovedinnhold

Formålet med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder er å gi et utvalg av de viktigste laksebestandene i Norge en særlig beskyttelse. Disse bestandene skal beskyttes mot skadelige tiltak og aktiviteter i vassdragene og mot oppdrettsvirksomhet i de nærliggende fjord- og kystområdene. Bestandene skal også prioriteres i det øvrige arbeidet med å styrke villaksen. Nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil inngå som et av bæreelementene i en langsiktig satsing for de ville laksebestandene. Det legges derfor til grunn at ordningen skal være permanent.

Departementets forslag består av tre hovedelementer:

• Rammer og grunnprinsipper for hele ordningen

• Et konkret forslag til 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder

• Rammer for ferdigstilling av ordningen

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene skal totalt omfatte om lag tre fjerdedeler av villaksressursen. Om lag 50 vassdrag med tilhørende fjordområder vil inngå når ordningen er ferdigstilt. Ordningen skal i hovedsak omfatte store og tallrike bestander med høy produktivitet, storlaksbestander og bestander med særskilt genetisk karakter. Det er også lagt vekt på at utvalget av bestander skal ha en god geografisk fordeling.

I denne proposisjonen foreslås det opprettet 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder. I de nasjonale laksevassdragene vil nye tiltak og aktiviteter som kan skade villaksen ikke være tillatt. I laksefjordene skal det ikke etableres ytterligere matfiskoppdrett med laksefisk, og eksisterende virksomhet vil bli underlagt særskilte regler for rømningssikring og helsekontroll. I de største og viktigste laksefjordene vil det være aktuelt å inngå frivillige avtaler om utflytting av matfiskanlegg for laksefisk.

Det tas sikte på at et forslag til supplering og ferdigstilling av ordningen skal legges frem for Stortinget ved årsskiftet 2003/2004 samtidig med forslag til supplering av Verneplan for vassdrag og omlegging av Samlet plan for vassdrag. I den forbindelse vil flere alternative vassdrag og fjordområder bli vurdert. De midlertidige sikringssonene for laksefisk vil bli videreført inntil Stortinget har tatt stilling til det endelige omfanget av ordningen.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene foreslås opprettet av Stortinget ved plenarvedtak, og skal deretter forankres i de relevante delene av lovgivningen. Forslag til nødvendige lovendringer vil bli lagt frem for Stortinget så snart som mulig etter at ordningen er ferdigstilt. Dagens ansvarsfordeling mellom statlige myndigheter vil bli lagt til grunn for forvaltningen. Ordningen skal være godt forankret lokalt, hvor både kommunene og rettighetshaverne vil ha sentrale oppgaver.

Selv om ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil være permanent, kan ny kunnskap, ny teknologi og nye generelle rammebetingelser tilsi endringer i regelverket for forvaltningen av områdene. Ordningen skal derfor evalueres når det er mulig å vurdere de konkrete effektene, og senest ti år etter at den er opprettet.

De bestandene som inngår i ordningen skal prioriteres i det generelle arbeidet med å styrke villaksen. Dette vil i første rekke gjelde i forhold til tiltak mot Gyrodactylus salaris, restaurering av leveområder, revisjon av konsesjonsvilkår og kompensasjonstiltak i regulerte vassdrag, vassdragskalking, regionale programmer for bekjempelse av lakselus og bestandsovervåking.

Sett i lys av at Norge har hele 525 laksebestander, tilsier også hensynet til en rasjonell og effektiv villaksforvaltning en prioritert innsats for de viktigste bestandene.

En oversikt over de foreslåtte laksevassdragene og laksefjordene fremgår av figur 4.1 og 4.2.

4.2 Kriterier for valg av bestander til ordningen

Villaksutvalgets kriterier for utvelgelse av laksebestander til ordningen er videreført i departementets forslag. Følgende kriterier er dermed lagt til grunn:

• tallrike laksebestander med høy produktivitet

• bestander med stort potensiale for høy produktivitet

• storlaksbestander

• bestander med særskilt genetisk karakter

Det er lagt særlig vekt på at tallrike laksebestander med høy produktivitet skal inngå. Grunnen er at slike bestander har større genetisk variasjon enn små bestander og derfor er mer robuste. Slike bestander vil også ha evne til å tåle genetisk påvirkning fra rømt oppdrettslaks bedre enn mindre bestander.

Storlaksbestandene har særlig økonomisk, kulturell og historisk betydning, og mange av disse har gått kraftig tilbake de siste 20 årene. Det er derfor lagt vekt på å få slike bestander med i ordningen. Laksebestander som har en spesiell genetisk karakterer er også prioritert. Innenfor rammen av disse kriteriene skal bestander fra ulike deler av landet inngå.

Disse kriteriene vil også bli lagt til grunn når ordningen skal ferdigstilles og suppleres med ytterligere vassdrag og fjordområder. I den forbindelse vil det bli lagt vekt på at det endelige utvalget av bestander skal ha en god geografisk fordeling.

4.3 Nasjonale laksevassdrag

Departementet foreslår at det i første omgang opprettes 37 nasjonale laksevassdrag.

I de nasjonale laksevassdragene vil nye tiltak som kan skade laksen ikke være tillatt. Innenfor denne rammen er det lagt opp til et fleksibelt forvaltningsregime basert på virkningen av det enkelte tiltak i det aktuelle vassdraget.

Både utvalget av vassdrag og det foreslåtte beskyttelsesregimet bygger på høringsforslaget. To vassdrag som inngikk i høringsforslaget fremmes ikke nå, men vurderes i forbindelse med ferdigstillingen av ordningen. Det er ikke gjort endringer i beskyttelsesregimet i forhold til høringsforslaget.

4.3.1 Forslag til nasjonale laksevassdrag

I samsvar med kriteriene for valg av bestander omfatter de 37 nasjonale laksevassdragene både tallrike bestander med høy produktivitet, storlaksbestander og bestander med særegen genetisk karakter. Blant de sistnevnte bestandene inngår også et utvalg av smålaksbestander. Flere vassdrag som tidligere har hatt stor produksjon av laks er tatt med i forslaget, herunder fire vassdrag der bestandene er smittet med Gyrodactylus salaris.

35 av de foreslåtte vassdragene inngikk i Villaksutvalgets forslag. I forhold til utvalgets forslag er to nye vassdrag - Roksdalsvassdraget og Kvænangselva - foreslått tatt med i ordningen.

To av vassdragene som inngikk i høringsforslaget - Loneelva i Hordaland og Laukhelle-Lakselv i Troms - fremmes ikke nå, men vurderes i forbindelse med ferdigstillingen. Loneeleva skal vurderes i sammenheng med Vossovassdraget da de to vassdragene munner ut i samme fjordsystem. Laukhelle-Lakselv utsettes som følge av at fjorden utenfor vassdraget skal vurderes når ordningen ferdigstilles.

I tabell 4.1 er det gitt en fylkesvis oversikt over de vassdragene som inngår i forslaget. Vassdragenes status i forhold til Samlet plan for vassdrag og Verneplan for vassdrag er angitt ved romertallshenvisninger til de fire stortingsproposisjonene om Verneplan for vassdrag. 23 av vassdragene inngår helt eller delvis i verneplanen. Seks vassdrag har mindre prosjekter i samlet plan og to av disse er også delvis vernet. Tre vassdrag er verken vernet eller har prosjekter i Samlet plan. De enkelte vassdragene er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

4.3.2 Beskyttelsesregime i nasjonale laksevassdrag

Beskyttelsesregimet i de nasjonale laksevassdragene skal sikre at det ikke gjennomføres nye tiltak som kan være til skade for laksen. Vassdragene er imidlertid svært ulike, og effekten av et tiltak vil variere fra vassdrag til vassdrag. For å unngå unødige restriksjoner legges det derfor opp til en fleksibel forvaltning der den konkrete virkningen av et tiltak vil avgjøre hvordan det skal behandles. Dette innebærer at når et tiltak får en nærmere angitt virkning for villaksen vil det ikke være tillatt. I øvrige tilfeller skal tiltaket vurderes nærmere i henhold til det aktuelle regelverket.

I tabell 4.2 er det gitt en oversikt over alle viktige inngrep og aktiviteter som kan skade produksjonen eller overlevelsen av laks i vassdragene. Tabellen viser også når de enkelte tiltakene ikke vil være tillatt og når de kan vurderes gjennomført. Formålet med tiltaket og ansvarlig myndighet fremgår også.

Retningslinjene i tabell 4.2 skal gjelde for selve vannstrengen og for de deler av nedbørfeltet der de aktuelle tiltakene kan ha innvirkning på laksebestanden.

Dagens regelverk gir i stor grad hjemmel til å forvalte vassdragene i samsvar med det beskyttelsesregimet som fremgår av tabellen. Dette gjelder særlig de vassdrag eller vassdragsavsnitt som er vernet mot kraftutbygging. I vassdrag som ikke er vernet vil imidlertid det nye forvaltningsregimet innebære noe større restriksjoner i forhold til dagens regelverk.

Det angitte beskyttelsesregimet vil være retningsgivende for den fremtidige forvaltningen i de nasjonale laksevassdragene, og vil bli lagt til grunn for nødvendige lov- og forskriftsendringer og nye retningslinjer for praktisering av regelverket.

Biotopforbedrende tiltak kan i noen tilfeller grense opp mot retningslinjene i tabell 4.2. Retningslinjene skal imidlertid ikke gjelde for tiltak der formålet er å fremme laksebestandene. Slike tiltak skal vurderes på vanlig måte i henhold til bestemmelsene i lakse- og innlandsfiskloven og vannressursloven.

Retningslinjene skal i utgangspunktet også legges til grunn i nasjonale laksevassdrag som er smittet med Gyrodactylus salaris. For å unngå unødige restriksjoner kan det imidlertid være grunn til å gjøre unntak for tiltak som ikke vil være til skade før laksebestanden er reetablert. I slike tilfelle legges det opp til at eventuelle tillatelser bare skal gis unntaksvis og i form av midlertidige dispensasjoner.

I enkelte situasjoner kan det være nødvendig å iverksette tiltak i et nasjonalt laksevassdrag for å hindre skade på liv, viktig infrastruktur og eiendom av særlig stor betydning. Slike tiltak må gå foran hensynet til villaksen, men skal så langt som mulig utformes slik at hensynet til laksen ivaretas. Avveiningene mellom disse hensynene må vurderes nøye av vassdragsmyndighetene i samråd med miljøvernmyndighetene.

4.4 Nasjonale laksefjorder

Departementet foreslår at det opprettes 21 nasjonale laksefjorder.

I laksefjordene skal det ikke etableres ytterligere oppdrett med laksefisk. Eksisterende virksomhet vil bli underlagt særskilte regler for rømningssikring og helsekontroll.

I forhold til høringsforslaget er det gjort endringer både i omfang, avgrensning og beskyttelsesregime. En av laksefjordene utsettes og vurderes i forbindelse med ferdigstillingen av ordningen. Fire nasjonale laksfjorder opprettes med et mindre omfang enn i høringsforslaget. Forslaget om forbudssoner utgår og ingen oppdrettsanlegg pålegges å flytte. Det foreslås også at ventemerder i tilknytning til eksisterende slakterier tillates.

En annen viktig endring i forhold til høringsforslaget er at de midlertidige sikringssonene som ikke erstattes med laksefjorder videreføres og avklares når ordningen ferdigstilles.

4.4.1 Forslag til nasjonale laksefjorder

Utvalget av nasjonale laksefjorder bygger i all hovedsak på høringsforslaget. Det er lagt til grunn at laksebestandene i de nasjonale laksevassdragene også skal ha en permanent beskyttelse i det nærliggende fjordområdet. Det foreslås derfor en nasjonal laksefjord i tilknytning til de aller fleste laksevassdragene.

Departementet forslår at det i første omgang opprettes 21 nasjonale laksefjorder i tilknytning til 33 av de 37 nasjonale laksevassdragene.

Utenfor fire laksevassdrag forslås det ikke opprettet en nasjonal laksefjord. I to av disse tilfellene - utenfor Komagelva i Finnmark og Roksdalsvassdraget i Nordland - har det ikke vært mulig å opprette laksefjorder utenfor det aktuelle vassdraget. Grunnen er at disse vassdragene vender ut mot åpne havområder uten naturlig avgrensning. Det er heller ikke aktuelt å opprette en nasjonal laksefjord i Iddefjorden utenfor Enningsdalselva i Østfold, da denne fjorden er delt på langs av grensen mellom Norge og Sverige. Det er for øvrig ikke aktuelt å etablere lakseoppdrett i Iddefjorden. Det foreslås heller ikke en nasjonal laksefjord utenfor Vestre Jakobselv, som munner ut i Varangerfjorden. Her er det ikke mulig å finne en naturlig avgrensning uten å opprette hele Varangerfjorden som nasjonal laksefjord. Konsekvensene av dette vil etter departementets mening være for omfattende i forhold til dette ene vassdraget. I fjordområdene utenfor disse fire laksevassdragene skal all oppdrettsvirksomhet, med unntak for skjelloppdrett, etableres minst fem km fra vassdragenes munningsområder.

I høringsforslaget var det lagt opp til en stor laksefjord i Solbergfjorden - Gisundet utenfor Laukhelle - Lakselv i Troms. Dette forslaget utgår. Som følge av at det er en sikringssone utenfor vassdraget vil imidlertid fjorden og vassdraget bli vurdert når ordningen skal ferdigstilles.

På denne bakgrunn opprettes det 21 nasjonale laksefjorder utenfor 33 av de 37 nasjonale laksevassdragene. I mange større fjorder munner flere nasjonale laksevassdrag ut i den samme laksefjorden. I tillegg til de nasjonale laksevassdragene munner noe over 100 andre laksevassdrag ut i de nasjonale laksefjordene.

Avgrensningen av den enkelte laksefjord tar utgangspunkt i høringsforslaget. Størrelsen på laksefjordene bygger dermed i stor grad på grensene for de midlertidige sikringssonene og evalueringen av disse. Det er lagt vekt på at det enkelte fjordområdet skal være tilstrekkelig stort til å gi laksen beskyttelse. Vassdragenes størrelse, fjordens størrelse og utforming samt muligheten for å få til naturlige geografiske avgrensninger er også lagt til grunn.

20 av laksefjordene opprettes med utgangspunkt i en midlertidig sikringssone for laksefisk. I 13 tilfelle er grensen identisk med gjeldende sikringssonegrense og med evalueringsutvalgets forslag. Syv laksefjorder er noe større enn dagens sikringssoner. Én laksefjord er noe mindre enn sikringssonen.

I ett tilfelle - utenfor Kvænangselva i Troms - foreslås det en laksefjord uten utgangspunkt i en sikringssone. Denne laksefjorden er avgrenset i samsvar med evalueringsutvalgets forslag til tiltakssone.

I forhold til høringsforslaget er størrelsen på fire laksefjorder redusert. Dette gjelder Altafjorden, Porsangen og Nordfjord som foreslås opprettet i samsvar med gjeldende sikringssonegrense, og Sognefjorden hvor grensen foreslås satt noe lenger ut enn den nåværende grensen for sikringssonen.

De foreslåtte laksefjordene og grensene for disse fremgår av tabell 4.3. De nasjonale laksevassdragene som munner ut i den enkelte laksefjord er også angitt. Den enkelte laksefjord er nærmere beskrevet og kartfestet i vedlegg 1. Her er det også gitt en oversikt over tildelte oppdrettslokaliteter innenfor laksefjordene.

4.4.2 Beskyttelsesregime i nasjonale laksefjorder

I laksefjordene vil det ikke være tillatt å etablere nye konsesjoner for matfiskoppdrett med laksefisk og slakterier for laksefisk. Det vil bli innført særskilte bestemmelser knyttet til rømningssikring og helsekontroll. Større inngrep i munningsområdene og virksomhet med risiko for alvorlig forurensning vil heller ikke være tillatt.

I høringsnotatet ble det foreslått opprettet ti forbudssoner der eksisterende matfiskkonsesjoner skulle pålegges å flytte ut innen fem år. Forslaget berørte fem matfiskkonsesjoner og fire FoU-konsesjoner. Gjennom høringen er det fremkommet at forslaget vil ha svært store konsekvenser for flere av de berørte oppdrettsbedriftene. Departementet foreslår derfor at forslaget om forbudssoner utgår.

I de største og viktigste laksefjordene vil det imidlertid være aktuelt med frivillige avtaler om utflytting av matfiskanlegg for laksefisk. Muligheten for å få til slike avtaler vil bli tatt opp med de aktuelle oppdrettsbedriftene. Spørsmålet om kompensasjon vil bli vurdert i forbindelse med disse avtalene. I tilfelle akutte situasjoner med alvorlige sykdomsutbrudd kan det også være aktuelt å flytte anlegg ut fra de viktigste laksefjordene dersom sanering ikke er tilstrekkelig.

Ved at forbudsonene utgår etableres det kun ett forvaltningsregime i fjordene. Dette innebærer at ordningen også fremstår som enklere og mer ryddig.

Det foreslåtte beskyttelsesregimet i laksefjordene innebærer i første rekke at det ikke vil bli tillatt å etablere ytterligere lokaliteter for matfiskoppdrett med laksefisk. Det vil heller ikke bli tillatt å etablere nye slakterier og tilvirkningsanlegg for laksefisk. All annen oppdrettsvirksomhet tillates etablert, men skal - med unntak for skjelloppdrett - ikke lokaliseres nærmere enn fem kilometer fra munningen til de nasjonale laksevassdragene.

I de nasjonale laksefjordene kan etablerte matfiskanlegg drives videre. Tilleggslokaliteter for eksisterende konsesjoner kan tillates dersom dette er nødvendig for å få til generasjonsadskillelse og brakklegging.

For anlegg innenfor laksefjordene vil det bli fastsatt noe strengere driftsbestemmelser enn de som følger av dagens regelverk. Hensikten er å redusere faren for rømninger og sikre en best mulig helsestatus, i første rekke i forhold til lakselus. Utformingen av disse bestemmelsene vil bli vurdert i sammenheng med de generelle tiltakene som iverksettes overfor hele næringen. Effektive generelle tiltak kan på sikt redusere behovet for særskilte tiltak i laksefjordene.

Produksjonsvekst som følge av endrede nasjonale rammebetingelser - herunder økt fôrkvote - vil bli tillatt. Det vil maksimalt bli tillatt bruk av fôr tilsvarende konsesjonens fôrkvote innenfor laksefjorden. Ved bruk av felleskvote vil det ikke være tillatt å overføre deler av fôrkvoten til anlegg inne i fjorden.

Settefiskanlegg for laksefisk i andre vassdrag i fjordsystemet vil være tillatt, men vil bli pålagt tiltak for å redusere risikoen for rømning og sykdomsspredning. Det samme vil gjelde for slakterier og tilvirkningsanlegg. Eksisterende ventemerder vil fortsatt være tillatt, men med strengere krav til rømningssikring og helsekontroll. Annen oppdrettsvirksomhet vil bli pålagt enkelte mindre restriksjoner for å begrense risikoen for spredning av sykdommer. Oppdrett med marine arter vil være tillatt, men det vil bli stilt noe strengere krav til slikt oppdrett i takt med kunnskapen om risikoen for spredning av sykdom fra marine arter til laksefisk.

Innenfor laksefjordene vil det bli lagt opp til økt helsekontroll og styrking av fiskerimyndighetenes generelle kontrollvirksomhet.

Innholdet i de nye bestemmelsene skal avklares nærmere og fastsettes i forbindelse med utarbeiding av nye forskrifter. Det vil bli lagt opp til overgangsordninger slik at de berørte selskapene får mulighet til å innrette seg etter de nye bestemmelsene.

Tabell 4.4 gir en oversikt over beskyttelsesregimet i laksefjordene. Innenfor laksefjordene er det i alt 50 lokaliteter for matfiskoppdrett av laks, seks slakterier og 43 settefiskanlegg. Videre er det tildelt 16 lokaliteter for marint oppdrett, og 97 for skjell. En rekke av de tildelte lokalitetene er ennå ikke benyttet. I vedlegg 1 er det gitt en oversikt over oppdrettsvirksomhet innenfor de nasjonale laksefjordene.

4.5 Juridisk forankring og forvaltning

Ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder foreslås opprettet ved plenarvedtak. Ordningen vil deretter bli nedfelt i lakse- og innlandsfiskloven og vannressursloven gjennom nye bestemmelser. Den skal også nedfelles i oppdrettsloven og fiskesykdomsloven, eventuelt kun i forskrifter i medhold av disse lovene. Lovbestemmelsene vil generelt bli fulgt opp gjennom forskrifter.

En odelstingsproposisjon med forslag til nye lovbestemmelser vil bli lagt frem så snart som mulig etter at Stortinget har tatt stilling til det endelige omfanget av ordningen. Proposisjonen vil tidligst kunne legges frem ved årsskiftet 2004/2005.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene vil bli forvaltet i henhold til dagens ansvarsfordeling mellom de berørte myndighetene. Den enkelte sektor vil dermed ha ansvaret for å iverksette de tiltakene som følger av ordningen. I den forbindelse legges det opp til felles saksbehandlingsforskrifter og retningslinjer.

Ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil kreve aktiv oppfølging fra myndighetenes side. Oppfølgingen vil blant annet omfatte forvaltningstiltak, tilrettelegging, informasjon, forskning, overvåking og evaluering. Det vil bli lagt stor vekt på å tilrettelegge for lokal oppfølging gjennom kommunal planlegging og ved forvaltning i regi av rettighetshavere.

4.5.1 Opprettelse ved plenarvedtak

Opprettelse ved plenarvedtak innebærer at Stortinget avgjør hvilke vassdrag og fjorder som skal inngå i ordningen og fastsetter rammene for det forvaltningsregimet som skal gjelde i områdene.

Plenarvedtaket er utformet slik at Stortinget for det første oppretter de konkrete laksevassdragene og laksefjordene. Dernest foreslås det at Stortinget vedtar en overordnet grunnorm for hvordan områdene skal forvaltes inntil et utfyllende regelverk er på plass. Denne normen innebærer at laksen skal gis særlig beskyttelse i disse områdene så langt det lar seg gjøre med hjemmel i gjeldende lover og forskrifter. Endelig foreslås det at Stortinget fastsetter rammene for den videre utformingen av det beskyttelsesregimet som skal etableres i laksevassdragene og laksefjordene.

Det er to hovedgrunner til at ordningen foreslås opprettet ved plenarvedtak. For det første har ordningen klare likhetstrekk med Verneplan for vassdrag, som er opprettet av Stortinget ved plenarvedtak. For det andre vil ordningen kreve lovendringer. Dette vil være tidkrevende, og både hensynet til villaksen og de berørte næringsinteressene tilsier at ordningen bør avklares så raskt som mulig. Opprettelse ved plenarvedtak vil imidlertid innebære at ordningen kommer raskt på plass ved at den etableres og får rettsvirkninger allerede ved Stortingets behandling.

Plenarvedtaket er en instruks til forvaltningen og får dermed rettsvirkning overfor statlige myndigheter. Vedtaket har imidlertid ikke rettsvirkning overfor private. Det vil si at ingen plikter eller påbud kan pålegges privatpersoner som følge av plenarvedtaket alene, men må ha hjemmel i lov eller forskrifter. Også i forhold til myndighetene gjelder en lignende begrensning, idet plenarvedtaket bare legger føringer for forvaltningens myndighetsutøvelse innenfor rammen av gjeldende lover og forskrifter.

I plenarvedtaket er det gitt en vurderingsnorm som sier at laksen i de aktuelle områdene skal gis særlig beskyttelse. Normen er utformet slik at den kan fungere som en grunnorm for forvaltningen etter ulike lover og er derfor av generell og overordnet karakter. Normen vil være et viktig grunnlag for myndighetenes praktisering av gjeldende bestemmelser, men åpner ikke for individuelle tilpasninger eller presiseringer på det enkelte myndighetsområde. Plenarvedtaket vil dermed ha noe ulik effekt avhengig av bestemmelsene i den enkelte lov.

Plenarvedtaket vil kun være et fortolkningsmoment ved praktiseringen av eksisterende lovbestemmelser. Vedtaket kan blant annet ikke utvide virkeområdet for gjeldende lover og konsesjonsordninger og vil heller ikke ha gjennomslag i forhold til bindende planer etter plan- og bygningsloven. Den siste begrensningen vil ha mindre praktisk betydning, da de fleste tiltak vil kreve en tillatelse etter sektorlovgivningen.

Plenarvedtaket viser også til de beskyttelsesregimene som skal legges til grunn for forvaltningen av de aktuelle vassdrag og fjorder. Dette vil i særlig grad være viktig for de myndighetsområdene hvor ordningen skal nedfelles i lover og forskrifter.

4.5.2 Forankring i lov og forskrifter

Selv om plenarvedtaket legger klare føringer for forvaltningen av de aktuelle områdene, er det viktig at ordningen forankres i lovgivningen. Den viktigste grunnen til dette er at dagens regelverk ikke fullt ut vil kunne regulere de tiltakene som følger av de forslåtte beskyttelsesregimene. Nye bestemmelser som pålegger private plikter, for eksempel krav om utredningsplikt eller opplysningsplikt, krever også lovforankring. En overordnet og sentral ordning som nasjonale laksevassdrag og laksefjorder bør også synliggjøres i de mest sentrale lovene som vil regulere ordningen.

I St.meld. nr. 33 (1999-2000) ble det lagt til grunn at ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder skal forankres i et hensiktsmessig lovverk og at forvaltningen av områdene skal skje i henhold til dagens ansvarsfordeling mellom sektormyndighetene. Det legges derfor opp til at ordningen skal nedfelles både i lakse- og innlandsfiskloven, vannressursloven og i oppdrettsloven eller i forskrifter i medhold av denne.

Ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil bli nedfelt i lakse- og innlandsfiskeloven. Det legges opp til en egen bestemmelse om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder som lovfester ordningen og sikrer at vedtak etter loven er i samsvar med ordningen. Det kan også være aktuelt at bestemmelsen gir føringer for vedtak etter andre lover, med unntak for vedtak etter vannressursloven og oppdrettsloven som vil regulere dette i medhold av egne bestemmelser.

Det vil videre bli innført nye bestemmelser i vannressursloven, da denne ikke fullt ut gir hjemmel til å sikre laksen den særlige beskyttelsen som følger av beskyttelsesregimet i vassdragene. De nasjonale laksevassdragene omfatter både vassdrag som er varig vernet mot kraftutbygging og andre vassdrag. Disse vassdragene forvaltes ulikt etter vannressursloven. En egen bestemmelse om nasjonale laksevassdrag vil derfor være nødvendig for å sikre en enhetlig behandling i de nasjonale laksevassdragene.

De nye reguleringene for oppdrettsnæringen vil også kreve nye bestemmelser etter oppdrettslovgivningen. Oppdrettsloven § 19 gir imidlertid allerede hjemmel til å innføre forbud eller legge andre restriksjoner på oppdrettsvirksomhet i bestemte områder. I den videre oppfølgingen vil det bli klarlagt om det vil være aktuelt å endre denne bestemmelsen, eller om det nye forvaltningsregimet for fiskeoppdrett kun skal nedfelles i nye forskriftsbestemmelser.

Det nye regimet i de nasjonale laksevassdragene og laksefjordene vil også kreve oppfølging etter fiskesykdomsloven, og det vil bli vurdert om det er nødvendig med endringer også i denne loven.

Beskyttelsesregimene i vassdragene og fjordområdene skal nedfelles i forskrifter. I den forbindelse vil det bli vurdert å fastsette felles forvaltningsforskrifter. I forhold til oppdrettsvirksomhet vil det bli vurdert å nedfelle de aktuelle bestemmelsene i drifts- og sykdomsforskriften som er gitt i medhold av de to lovene.

Departementet tar sikte på å legge fram en odelstingspropsisjon med forslag til nye lovbestemmelser så snart som mulig etter at Stortinget har tatt stilling til det endelige omfanget av ordningen. Proposisjonen vil tidligst kunne legges frem ved årsskiftet 2003/2004.

Tiltak i vassdrag og fjorder reguleres av flere ulike myndigheter. I mange tilfeller vil også flere myndigheter være inne i behandlingen av ett og samme tiltak. Det vil derfor bli lagt stor vekt på samordning av saksbehandlingen og enhetlig vurdering av aktuelle tiltak. I den forbindelse kan det være aktuelt å fastsette generelle saksbehandlingsprosedyrer som skal gjelde uavhengig av hvilken lov et tiltak faller inn under. Prosedyrene skal også sikre at konsekvensene for laksen blir tilstrekkelig klarlagt før det treffes vedtak.

4.5.3 Lokal forvaltning

På lokalt nivå er det i første rekke kommuner og rettighetshavere som har ansvaret for forvaltningen av villaksen. Også brukerorganisasjoner som lokale jeger- og fiskeforeninger spiller mange steder en aktiv rolle.

Plan- og bygningsloven vil være svært viktig for å kunne beskytte laksen i de nasjonale laksevassdragene og laksefjordene. Blant annet kan lovens prosessregler, som sikrer deltagelse fra alle relevante myndigheter, bidra til en samordnet forvaltning av områdene. En tilrettelagt planlegging kan også bidra til forhåndsavklaring av enkeltsaker.

Gjennom lakse- og innlandsfiskeloven er planmyndighetene pålagt å innpasse hensynet til fiskeinteressene og fiskens leveområde. Det vil derfor bli lagt vekt på å utvikle en god kommunal planlegging for de nasjonale laksevassdragene og laksefjordene.

Planlovutvalget har i sin første delutredning, NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven tatt opp forholdet til forvaltning av lakse- og innlandsfisk gjennom bruk av plan- og bygningsloven. Utvalget peker på at en god forvaltning av fiskeressursene er nært knyttet til den generelle vassdragsforvaltningen og vannressursplanleggingen, og at dette ofte vil kreve planlegging og tiltak over kommune- og fylkesgrenser. Planlovutvalget vil i fortsettelsen blant annet vurdere hvordan behovene for overordnet forvaltning som er beskrevet i Villaksutvalgets utredning eventuelt kan ivaretas gjennom et samspill mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen. Departementet vil i lys av Planlovutvalgets endelige innstilling vurdere om det er aktuelt med nye tilnærmingsmåter for planlegging i nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.

Den lokale lakseforvaltningen i nasjonale laksevassdrag vil i likhet med øvrige vassdrag bli basert på driftsplaner som er utarbeidet av rettighetshaverne, jf kapittel 2.6. Det vil bli lagt særlig vekt på å tilrettelegge for gode driftsplaner i de nasjonale laksevassdragene. Dette vil også være viktig for å få til en god planlegging i vassdragene gjennom plan- og bygningsloven.

4.5.4 Overvåking og evaluering

Selv om ordningen gjøres permanent kan blant annet ny kunnskap, ny teknologi og nye generelle rammebetingelser tilsi endringer i regelverket for forvaltningen av områdene. Ordningen skal derfor evalueres så snart det er mulig å vurdere de konkrete effektene for de aktuelle laksebestandene, og senest innen ti år etter at ordningen er opprettet. I den forbindelse vil det være nødvendig å følge utviklingen i de aktuelle laksebestandene og i de faktorene som påvirker laksen. Det legges derfor opp til å etablere et overvåkingsprogram for å få tilstrekkelig kunnskap om bestandene og de faktorene som påvirker dem.

Det tas sikte på at programmet skal iverksettes så snart ordningen er etablert. Som del av programmet vil det bli fastsatt rapporteringsrutiner som skal sikre at myndighetene får en helhetlig oversikt over bestandene og aktuelle tiltak og aktiviteter i områdene.

Ansvaret for overvåkingen vil ligge hos den enkelte sektormyndighet. Miljøvernmyndighetene vil ha ansvaret for å overvåke bestandene i samarbeid med rettighetshaverne. Fiskerimyndighetenes vil ha ansvaret for å overvåke rømningssituasjonen og for å skaffe tilstrekkelig kunnskap om effektene av tiltak mot rømninger. Veterinærmyndighetene vil ha hovedansvaret for å overvåke sykdomssituasjonen og for å kartlegge effekter av tiltak mot lakselus og annen sykdom. Vassdragmyndighetene vil ha ansvaret for å overvåke utviklingen i vassdragene. Overvåkningsprogrammet vil bli samordnet av miljøvernmyndighetene.

4.6 Ferdigstilling av ordningen

4.6.1 Supplering med ytterligere vassdrag og fjorder

Departementet tar sikte på å legge frem et forslag til supplering av ordningen med ytterligere vassdrag og fjordområder samtidig med omlegging av Samlet plan for vassdrag og supplering av Verneplan for vassdrag. Stortinget vil dermed få anledning til foreta en samlet vurdering av vassdrag som skal inngå i Verneplan for vassdrag, vassdrag der vannkraftutbygging kan være aktuelt og nye nasjonale laksevassdrag. Ved at de midlertidige sikringssonene skal avklares samtidig får Stortinget også et godt grunnlag for å vurdere det endelige omfanget av ordningen i forhold til oppdrettsinteressene.

Det legges opp til at forslaget skal legges frem ved årsskiftet 2003/2004. I den forbindelse vil flere alternative vassdrag med tilhørende fjordområder bli vurdert.

De kriteriene som er lagt til grunn for valg av bestander til ordningen vil bli lagt til grunn også når ordningen skal ferdigstilles. Dette innebærer blant annet at store og livskraftige bestander vil bli prioritert. Det vil også bli lagt vekt på at det endelige utvalget av bestander skal ha en god geografisk fordeling.

I tabell 4.5 er det gitt en vassdragsvis oversikt over de laksebestandene som er særlig aktuelle å vurdere i forbindelse med ferdigstillingen av ordningen. 15 av disse vassdragene var med i Villaksutvalgets forslag, og disse er markert med stjerne i tabellen. De laksevassdragene som munner ut i de midlertidige sikringssonene vil også bli vurdert i forbindelse med ferdigstillingen.

Arbeidet med å supplere Verneplan for vassdrag og legge om Samlet plan for vassdrag foregår i regi av Norges vassdrags- og energidirektorat i samarbeid med Direktoratet for naturforvaltning. Det er så langt bestemt at 77 vassdrag skal prioriteres i det videre utredningsarbeidet, herunder fem av de vassdragene som skal vurderes i forbindelse med ferdigstillingen av ordningen. Dette gjelder Bjerkreimsvassdraget, Nausta, Verdalsvassdraget, Vefsna og Beiarn, jf tabell 4.6. De fire førstnevnte inngikk også i Villaksutvalgets forslag. De øvrige vassdragene i tabell 4.6 oppfyller ikke kriteriene for eventuelt fremtidig vern. Dette innebærer at flere av de vassdragene som er aktuelle som nasjonale laksevassdrag må avklares i forbindelse med omleggingen av Samlet plan for vassdrag.

I høringsforslaget ble det foreslått at 23 midlertidige sikringssoner for laksefisk skulle oppheves når ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder ble opprettet. Fire sikringssoner i tilknytning til viktige laksevassdrag skulle videreføres og avklares i forbindelse med ferdigstillingen av ordningen. Etter en nærmere vurdering har departementet imidlertid kommet til at ordningen med midlertidige sikringssoner først bør avklares i forbindelse med ferdigstillingen av ordningen med nasjonale laksefjorder. Det foreslås derfor at alle sikringssonene videreføres. Dette vil også gi mulighet for å vurdere flere alternative fjordområder når ordningen skal ferdigstilles. Det tas sikte på at sikringssoner som ikke erstattes med nasjonale laksefjorder skal oppheves når Stortinget har fastsatt det endelige omfanget av ordningen.

Seks av de vassdragene som skal vurderes i forbindelse med ferdigstillingen munner ut i laksefjorder som foreslås opprettet allerede i denne proposisjonen. Ordningen skal dessuten totalt sett omfatte om lag 50 vassdrag med tilhørende fjordområder. Det ligger derfor an til at antallet nye laksefjorder vil bli begrenset, og at flere av de aktuelle sikringssonene dermed kan oppheves når ordningen er ferdigstilt.

4.6.2 Midlertidig forvaltning

Iverksettingen av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil strekke seg over flere år. Det foreslåtte forvaltningsregimet skal først behandles av Stortinget i to omganger og deretter nedfelles i lover og forskrifter. I perioden frem til alle elementer i ordningen er på plass vil de aktuelle områdene ha noe ulik status, avhengig av hvor i prosessen de befinner seg. Dette innebærer også at forvaltningen av områdene vil være noe ulik i de forskjellige fasene. Nedenfor er det gitt en kort oversikt over forvaltningen i overgangsperioden frem til ordningen er ferdigstilt.

1. Forvaltningen frem til første plenarvedtak

I perioden fra proposisjonen er lagt frem og frem til Stortinget har behandlet forslaget vil det så langt det er mulig innenfor rammene av gjeldende regler og forvaltningsregimer bli lagt vekt på å unngå ny virksomhet som vil være i strid med det foreslåtte beskyttelsesregimet. Øvrige tiltak kan vurderes i henhold til det regelverket det faller inn under.

I de foreslåtte laksefjordene vil de nåværende bestemmelsene for midlertidige sikringssoner gjelde der det er sammenfall mellom sikringssonene og forslaget til nasjonale laksefjorder. Dette gjelder for de fleste fjordene. I de områdene som ikke omfattes av sikringssonene vil det neppe oppstå konflikter i forhold til nyetablering av oppdrett eller andre tiltak.

Søknader om tiltak i de foreslåtte nasjonale laksevassdragene må på vanlig måte behandles etter det lovverk det faller inn under. Vassdragslovgivningen vil være særlig sentral. Det er ikke aktuelt å utarbeide midlertidige retningslinjer for behandlingen av slike tiltak Ved vurderingen vil det imidlertid bli lagt særlig vekt på vassdragets betydning for villaksen.

2. Forvaltning fra plenarvedtak til implementering i lover og forskrifter

Når Stortinget har opprettet de nasjonale laksevassdragene og laksefjordene som foreslås i denne og den kommende proposisjonen vil forvaltningen fortsatt bli basert på gjeldende lovverk og forskrifter. Plenarvedtaket vil imidlertid gi klare føringer for forvaltningen av de aktuelle områdene i perioden frem til ordningen er nedfelt i lov- og forskrifter.

Inntil de aktuelle lovreguleringene er på plass, vil det være viktig å sikre en enhetlig forståelse av plenarvedtaket hos de aktuelle myndighetene. Miljøverndepartementet vil derfor i samarbeid med andre berørte departementer utarbeide retningslinjer for saksbehandlingen i tråd med de rammer som er gitt for beskyttelsesregimet i kapittel 4.3.2 og 4.4.2.

3. Forvaltning av områder som skal vurderes ved ferdigstilling av ordningen

Vassdrag og fjordområder som skal avklares når ordningen ferdigstilles (jf tabell 4.5) vil bli forvaltet i henhold til dagens regelverk inntil det er lagt frem en ny proposisjon med konkrete forslag til ytterligere laksevassdrag og laksefjorder. I perioden mellom den fremtidige proposisjonen og Stortingets andre plenarvedtak vil områdene bli forvaltet på linje med beskrivelsen i punkt 1 ovenfor.

4.7 Andre tiltak for de aktuelle laksebestandene

Flere viktige tapsfaktorer og trusler er av en slik karakter at de ikke kan løses gjennom tiltak rettet mot den enkelte laksebestand. Dette gjelder i første rekke påvirkninger i kyst- og havområdene, som for eksempel fiske på blandede bestander og bifangst av postsmolt i marine fiskerier. I slike tilfelle må laksebestandene som inngår i ordningen i likhet med de øvrige bestandene beskyttes gjennom generelle tiltak.

I forhold til andre tapsfaktorer vil etablering av nasjonale laksefjorder kun være et bidrag til å redusere problemene. Dette gjelder i første rekke i forhold til arbeidet med å redusere omfanget av rømt oppdrettslaks og infeksjoner med lakselus. Disse problemene må i all hovedsak løses ved at det iverksettes generelle tiltak ovenfor næringen som helhet.

På mange områder er det imidlertid mulig å iverksette andre effektive tiltak for den enkelte laksebestand som inngår i ordningen. Dette vil i første rekke gjelde i forhold til restaurering av leveområder, miljøtiltak i regulerte vassdrag, vassdragskalking, tiltak mot lakseparasitten Gyrodactylus salaris og bestandsovervåking. På disse områdene vil de bestandene som inngår i ordningen så langt som mulig bli prioritert innenfor rammene av eksisterende og kommende tiltaksplaner.

Generelle tiltak mot rømning og lakselus

Beskyttelsesregimet i laksefjordene vil på langt nær være tilstrekkelig til å redusere omfanget av rømt oppdrettsfisk og påvirkning fra lakselus til nivåer som ikke er til skade for de bestandene som omfattes av ordningen. Det må derfor iverksettes effektive tiltak overfor oppdrettsnæringen som helhet, jf kapittel 2.7.1. I forhold til lakselus er det aktuelt å prioritere regional avlusing i områder med nasjonale laksefjorder.

Restaurering av leveområder og miljøtiltak i regulerte vassdrag

Mange av de foreslåtte laksevassdragene er påvirket av større eller mindre inngrep. Det er derfor aktuelt å iverksette tiltak for å avbøte negative effekter av disse inngrepene. Slike tiltak vil bli prioritert innenfor rammen av det generelle arbeidet med restaurering av laksevassdrag. Det vil også bli vurdert om etablering av nasjonale laksevassdrag tilsier endringer i handlingsplanen for kalking av vassdrag.

I nasjonale laksevassdrag som allerede er berørt av kraftutbygging vil behovet for å forbedre eksisterende kompensasjonstiltak og om mulig revidere konsesjonsvilkårene for å ivareta hensynet til laksebestandene på en bedre måte bli vurdert. Det er også aktuelt å styrke kontrollen i disse vassdragene. Ved eventuelle revisjoner bør det som hovedregel ikke settes i verk tiltak som svekker ressursgrunnlaget for den nåværende kraftproduksjonen, jf St.meld. nr. 37 (2000-2001) Om vasskrafta og kraftbalansen.

Tiltak mot Gyrodactylus salaris

I fire av de foreslåtte laksevassdragene er bestandene smittet med Gyrodactylus salaris. Disse vassdragene vil så langt det er smittemessig forsvarlig bli prioritert innenfor rammen av den nasjonale handlingsplanen mot parasitten, jf kapittel 2.7.2. De nasjonale laksevassdragene vil også bli prioritert i det generelle arbeidet med å overvåke og forebygge spredning av parasitten. I den forbindelse vil det blant annet bli vurdert å innføre skjerpede krav om desinfeksjon av fiskeutstyr.

Reguleringer i fisket

Reguleringene i laksefisket er basert på en konkret vurdering av bestandssituasjonen i det enkelte vassdrag. Dette vil også bli lagt til grunn for reguleringen av fisket i de nasjonale laksevassdragene. De bestandene som inngår i ordningen vil imidlertid bli prioritert innenfor rammene av bestandsovervåkingen, slik at reguleringene i fisket blir basert på et best mulig faglig grunnlag.