3 Departementenes handlingsrom og samarbeid med KD

I dette kapitlet beskrives det hvordan kompetansebehov eller forslag knyttet til utdanningene kan følges opp av departementene.

Overordnet kan man si at både myndighetene og universitetene og høyskolene og fagskolene kan påvirke hvor mange studieplasser det skal være i Norge innenfor en utdanning, og dermed påvirke hvor mange mennesker som utdannes og hvilken kapasitet Norge har på dette. Derimot er det institusjonene selv som styrer innholdet i utdanningene (med få unntak, se kap. 3.3.1 og 3.3.2). For departementenes handlingsrom gjelder derfor følgende generelle tommelfingerregler:

• Muligheten til å påvirke utdanningskapasiteten i Norge for et fagfelt er relativt stor.
• Muligheten til å påvirke innholdet i en utdanning er relativt liten.

Departementene bør også være bevisste på at det tar tid fra et innspill om dimensjonering/kapasitet/studieplasser kommer til det eventuelt kan iverksettes, og deretter gir ferdigutdannete kandidater.

Kunnskapsdepartementet forholder seg til årshjulet i den ordinære budsjettprosessen og trenger også tid på å sikre en god behandling i tråd med de rammene høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning opererer innenfor. Bakerst i dette kapitlet er det et årshjul som beskriver relevante arenaer, aktiviteter og (budsjett)frister som departementene kan benytte i planleggingen når de ønsker å påvirke dimensjonering av, og innholdet i, høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Ettersom de er ulikt organisert, er henholdsvis universiteter og høyskoler og fagskoler omtalt separat nedenfor.

3.1 Behov for økt utdanningskapasitet ved universiteter og høyskoler

Når ett eller flere departementer fremmer forslag som innebærer økt studiekapasitet, det være seg forslag som inngår i meldinger eller strategier, eller isolerte forslag om midler til studieplasser, må det/de aktuelle departementet/-ene kontakte KD så tidlig som mulig i prosessen. Det gjelder både for satsingsforslag som departementene selv ønsker å fremme, eller som de ønsker at KD skal fremme. Grunnen til at det er viktig med tidlig kontakt, erat KD må se ulike innspill i sammenheng og vurdere dem opp mot de samlede kompetansebehovene. KD må også ha reell mulighet til å gjøre nødvendige vurderinger og beregninger. Videre må alle forholde seg til årshjulet for statsbudsjettet. Universitetene og høyskolene har for eksempel frist 1. november hvert år for å fremme satsingsforslag til statsbudsjettet to år etter. For at KD skal ha tid til å vurdere å fremme forslag i marskonferansen etter innspill fra andre departementer, må også disse foreligge tidlig i desember.

Om det i statsbudsjettet settes av midler til økt studiekapasitet, har KD ansvar for å fordele midlene til det enkelte universitet eller høyskole. KD må vurdere fordelingen ut fra en rekke faktorer som søkertall, kapasitet ved de aktuelle institusjonene (faglig tilsatte, undervisningslokaler ol.), samt oppfyllelse av kandidatmåltall1 og praksisplasser der det er relevant. Dersom kapasitetsøkningen er øremerket et fagområde som er relevant for et annet departement, kan det innhentes innspill fra det aktuelle departementet og andre myndigheter om regionale kompetansebehov. Beslutningen om den konkrete fordelingen ligger imidlertid hos KD.

3.2 Behov for studieplasser ved fagskolene

Tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskolene forvaltes av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), og det er HK-dir som fordeler driftstilskuddet, inkl. studieplassmidler, til fylkeskommunene, som deretter tildeler midlene til fagskoletilbud i eget fylke.

Studieplassmidler til fagskolene har blitt fordelt på ulike måter siden dagens tilskuddsordning for driftsmidler til fagskolene ble innført i 2018. Fremover vil departementet legge opp til at midlene fordeles på bakgrunn av lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov, i tillegg til kapasitet i fagskolene.

Fylkeskommunene søker HK-dir om studieplassmidler etter en gjennomgang av kompetansebehov og kapasitet i eget fylke. Fylkeskommunene skal innen 15. september legge ut informasjon på egne nettsider om mulighet for fagskoler til å søke om driftsmidler for påfølgende kalenderår. Fagskolene har frist til 15. desember med å søke fylkeskommunene om midler. Systemet bygger opp under fylkeskommunene som kompetansepolitisk aktør, og at fagskolene skal tilby utdanninger som arbeidslivet etterspør. Fordelingen av studieplasser skal skje i et samspill mellom arbeidsliv, fagskoler og myndigheter for å sikre at nye studieplasser treffer kompetansebehovene i arbeidslivet best mulig. Nasjonale myndigheter kan legge føringer for fordelingen av studieplasser for å sikre at nasjonale behov blir ivaretatt.

3.3 Samarbeid om læringsutbytte

Kunnskapsdepartementet mottar av og til ønsker fra andre departementer om at enkelttemaer løftes frem enten, i bestemte utdanninger eller i utdanningene generelt. Bakgrunnen kan være et strategiarbeid, en melding til Stortinget eller at et bestemt tema er aktualisert i offentlig debatt. Departementer kan ha legitime behov for kompetanse for å nå sine sektorpolitiske mål, og kan sitte på verdifull informasjon som kan gi retning for utdanningenes relevans. Samtidig er det viktig å være klar over at det er begrensninger på både i hvilken grad og hvordan innholdet i utdanninger, og dermed læringsutbyttet, kan endres. Det er viktig å kjenne til disse begrensningene før man ev. arbeider for å endre læringsutbyttet for en utdanning.

Diskusjoner om innhold i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning bør knyttes til kandidatenes læringsutbytte, fremfor til input-faktorer som mengdekrav eller krav til bestemte emner og antall studiepoeng i utdanningene.

3.3.1 Kvalifikasjonsrammeverk – læringsutbytte

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) ble vedtatt i 2011. Det bør brukes som utgangspunkt for å drøfte og formidle krav til kompetanse.

Utviklingen av NKR er i stor grad et resultat av europeisk samarbeid, og NKR er knyttet til både EUs kvalifikasjonsrammeverk (EQF) og til kvalifikasjonsrammeverket som gjelder for høyere utdanning i Bologna- samarbeidet i Europa (QF-EHEA).

I NKR er det fastsatt krav til overordnet læringsutbytte på alle nivåer i utdanningssystemet.2 For utdanningene er det også fastsatt læringsutbyttebeskrivelser i tråd med NKR, det vil si at de overordnede læringsutbyttebeskrivelsene skal være tilpasset det aktuelle faget eller fagområdet.

Utdanninger i høyere utdanning som har rammeplaner, har et ekstra nasjonalt ledd mellom de overordnede læringsutbyttebeskrivelsene i NKR og dem i institusjonenes egne studieplaner.

3.3.2 Samarbeid om læringsutbyttet i universitets- og høyskoleutdanning

Detaljstyring av det faglige innholdet i høyere utdanning er i strid med prinsippet om akademisk frihet og universitets- og høyskolelovens (uhl) bestemmelse om at universiteter og høyskoler ikke kan gis “pålegg eller instrukser om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet”.3

Som nevnt over er Kunnskapsdepartementets styring av innholdet i høyere utdanning knyttet til Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring(NKR), som beskriver det overordnede læringsutbyttet, dvs. sluttkompetansen, for de ulike utdanningsnivåene. Derfor må beskrivelser av innholdet i utdanningene tilfredsstille læringsutbyttet til den aktuelle nivåbeskrivelsen i NKR. I tillegg er det i universitets- og høyskoleloven og tilhørende forskrifter satt krav til kvalitetssikring og akkreditering. Sistnevnte omfatter blant annet krav til ansattes kvalifikasjoner. Uhl gir også hjemmel for å fastsette nasjonale rammeplaner4 for enkelte utdanninger der det av hensyn til yrkesutøvelsen er spesielt viktig at kandidatene kan det samme. Bruk av rammeplaner og andre reguleringer er omdiskutert5, men er en måte å sikre at utdanningene gir et relevant og sammenliknbart læringsutbytte.

Helse- og sosialfagutdanningene styres for eksempel gjennom en overordnet rammeplan og nasjonale retningslinjer for de enkelte utdanningene. Systemet ble innført i 2017 etter at flere stortingsmeldinger anbefalte å bedre den nasjonale samordningen. Utviklingsarbeidet er organisert i RETHOS-prosjektet.6

Tradisjonelt har lærerutdanningene vært underlagt sterk styring fra departementet, både på struktur og innhold. De siste ti årene er den sentrale styringen redusert, og rammeplanene er blitt mer overordnet. I forskriften står det at utdanningene skal bygge på læreplanverket og opplæringsloven.

BFDs arbeid med barnevernet avdekket behov for økt kompetanse i barnevernstjenesten, og det har blitt innført krav om masterkompetanse fra 2021 for å kunne utføre en rekke oppgaver i barnevernet. Derfor var det nødvendig å styrke utdanningstilbudet for slik at det skulle bli et tilstrekkelig antall kandidater for arbeid i barnevernet. KD har samarbeidet med barne- og familiedepartementet for med å opprette to nye utdanninger som har fått nasjonale retningslinjer, og om øremerkede studieplasser til disse utdanningene. Noen utdanninger fører også til yrker som er underlagt yrkeskvalifikasjonsdirektiv. For slike utdanninger må fagmiljøene sørge for at de samsvarer med føringer gitt i rammeplan eller direktiv.

3.3.3 Samarbeid om læringsutbyttet i fagskoleutdanning

KD har ingen detaljstyring av det faglige innholdet i høyere yrkesfaglig utdanning ut over innholdet i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslanglæring (NKR), som beskriver det overordnede læringsutbyttet, dvs. sluttkompetansen, for de ulike utdanningsnivåene. I tillegg er det i fagskoleloven og tilhørende forskrifter satt krav til kvalitetssikring og akkreditering. Sistnevnte omfatter blant annet krav til ansattes kvalifikasjoner.

Noen fagskoleutdanninger er også underlagt eller påvirket av forskrifter og føringer gitt fra andre departement. Noen eksempler er:

• Justis- og beredskapsdepartementet utvikler forskrift om brann- og redningsutdanning.7
• Direktoratet for byggkvalitet har byggesaksforskrift om krav til utdanning og praksis i byggenæringen.8
• Sjøfartsdirektoratet fastsetter forskrift om kvalifikasjoner og sertifikater for sjøfolk.9

Et viktig kjennetegn med de høyere yrkesfaglige utdanningene, som fagskolene har ansvar for, er at de er utviklet i nært samarbeid med arbeidslivet.

Fagskolene skal både bidra til et kompetanseintensivt arbeidsliv gjennom faglig påfyll for dem som allerede er i arbeid, og tilby utdanning for dem som har ambisjoner om mer utdanning etter videregående opplæring.

Det er ikke hjemmel for å fastsette rammeplaner eller nasjonale planer for høyere yrkesfaglig utdanning. Nasjonalt fagskoleråd har koordinert et arbeid der fagskoler har blitt enige om felles læringsutbytte i noen utdanninger, og nedfelt dette i felles planer. Disse kan man finne på Nasjonalt fagskoleråds nettside: https://fagskoleradet.no/nasjonale-planer

Departementene kan ha dialog med nasjonale fagråd om utviklingen av sine fagfelt. Det er også eksempler på at departement er observatører i fagrådene, som Landbruks- og matdepartementet i Fagråd for grønne fag. Helsedirektoratet er observatør i Fagråd for helse- og oppvekstfag. Sjøfartsdirektoratet har to medlemmer i Fagråd for maritime fag. Fagrådenes nettside er her: Nasjonale fagråd (fagskoleradet.no).

3.4 Ny samarbeidsarena mellom departementene og KD

KD oppretter fra høsten 2022 en samarbeidsarena med de øvrige departementene, om analyser og kompetansebehov med møter to ganger i året:

1. Et informasjonsmøte i juni der aktuelle analyser om høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning blir presentert.
2. Et innspillsmøte i oktober der departementene kan diskutere fremtidige behov for kompetanse og fellesskapets behov for ulike analyser.

Her vil det være anledning til å diskutere hva de ulike departementene har behov for av analyser, samt presentasjon av analyser som blir gjort av blant annet HK-dir.

3.5 Årshjul for kompetanse- og utdanningspolitikk

For å gi en oversikt over viktige frister og datoer gir vi her en oversikt over faste aktiviteter. I tillegg til årlige hendelser kommer det også andre rapporter og analyser av høy relevans.

Tabell 3.1 Oversikt over relevante faste aktiviteter i kompetanse- og utdanningspolitikken