4 Beskrivelse av utdanningssystemet

Alle som har fullført grunnskolen, har rett til videregående opplæring som fører fram til studie- eller yrkeskompetanse, fag- eller svennebrev. Med studiekompetanse kan man gå videre til en universitets- eller høyskoleutdanning og en del av fagskoleutdanningene. Med yrkeskompetanse, fag- eller svennebrev kan man søke seg videre til fagskoleutdanning eller inn i noen utdanninger ved universiteter og høyskoler gjennom y-veien.

Universitetene, høyskolene og fagskolene er selv ansvarlige for at kvaliteten i utdanningene de tilbyr, er god. Universitets- og høyskoleloven (uhl) § 1-6 og fagskoleloven § 5 stiller også krav om at institusjonene skal ha et internt system for kvalitetssikring som skal sikre og videreutvikle kvaliteten i utdanningen.

NOKUT har ansvaret for å kvalitetssikre høyere utdanning og yrkesfaglig utdanning. Se kap. 5.3.

Kompetansereformen – Lære hele livet10 og arbeidslivsrelevansmeldingen11 fremhever økt åpenhet og tilgjengelighet av høyere utdanning for studenter i alle aldre. Det skal legges til rette for utdanning uavhengig av livssituasjon og bosted. Målet med kompetansepolitikken er at ingen skal gå ut på dato som følge av manglende kompetanse, og at gapet mellom arbeidslivets kompetansebehov og den kompetansen arbeidstakerne har skal bli mindre. Videreutdanning er utdanning som gir formell kompetanse (studiepoeng enten fra utdanning ved universitet, høyskole eller fagskole), mens etterutdanning er (kortere) kurs som ikke gir formell kompetanse. Etterutdanning gir gjerne vedlikehold og oppdatering av kompetanse innenfor eksisterende utdanningsnivå og stilling, ofte uten vekt på formell eksamen.

Nedenfor følger en kort redegjørelse for de ulike typene utdanning.

4.1 Videregående opplæring

Storting og regjering setter rammene for videregående opplæring (VGO) ved blant annet å fastsette tilbudsstrukturen (opplæringstilbudet), fag- og timefordelingen og læreplanverket.

Fylkeskommunen har ansvaret for selve opplæringen på videregående nivå, er skoleeier og har også ansvar for opplæring i bedrift. I henhold til opplæringsloven kan også godkjente private skoler tilby videregående opplæring.

Fylkeskommunene dimensjonerer opplæringstilbudet. I dimensjoneringsarbeidet tar de hensyn til elevenes ønsker, tilgang på læreplasser lokalt og samfunnets behov for kompetanse. De har også ansvar for å bidra til best mulig samsvar mellom tilbud og etterspørsel av kompetanse i regionen.

I Norge har alle rett til videregående opplæring etter fullført grunnskole, en rett de fleste ungdommer benytter seg av. 98 prosent av elevene som fullførte grunnskolen i 2020, gikk rett over i videregående opplæring. Totalt deltar94 prosent av alle 16–18-åringer i videregående opplæring.

Videregående opplæring er delt inn i fem studieforberedende og ti yrkesfaglige utdanningsprogram. Studieforberedende program fører til studiekompetanse etter tre år. Elever på yrkesfaglige utdanningsprogram går normalt to år på skole og blir deretter lærlinger i en bedrift i to år. Enkelte løp har tre år i skole, enten før eller uten påfølgende læretid. Etter fullført opplæring oppnår elevene fagbrev, svennebrev eller yrkeskompetanse, avhengig av hva slags løp de har fullført.

4.2 Fagskoleutdanning

Fylkeskommunen skal iht. lov om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleloven) sørge for at det tilbys akkreditert12 fagskoleutdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt. Det kan i tillegg legges midler til studieplasser i statsbudsjettet.

Alle institusjoner som har en akkreditert fagskoleutdanning, kan kalle seg fagskole. I 2021 var det 61 fagskoler, hvorav 3 statlige, 13 fylkeskommunale og 43 private. Om lag halvparten av de over 27 000 studentene går på private fagskoler. To tredeler av studentene tar deltidsutdanninger. Halvparten av utdanningstilbudene er nettbaserte. 40 prosent av fagskolene har under 100 studenter, mens 11 fagskoler har over 2 000 studenter.

En fagskoleutdanning er en kortere, yrkesrettet utdanning på inntil tre år (heltid). En fullført fagskoleutdanning med 60–90 studiepoeng gir en fagskolegrad, en høyere fagskolegrad krever minimum 120 studiepoeng. For å komme inn på en fagskoleutdanning, må videregående opplæring være bestått, eller kandidaten må ha tilsvarende realkompetanse. Utdanningen er ofte tilrettelagt slik at den kan tas mens folk er i jobb.

De fagskolene som har fagområdeakkreditering, kan selv akkreditere utdanningstilbud innenfor et definert fagområde. Ellers er all fagskoleutdanning akkreditert av NOKUT. For å få akkreditert utdanninger av mindre enn et halvt års omfang må fagskolen fra før tilby minst én akkreditert fagskoleutdanning på 60 studiepoeng eller mer som det er uteksaminert kandidater fra i minst to år. Treårige fagskoleutdanninger kan kun tilbys etter godkjent søknad i KD.

Fylkeskommunene tilbyr blant annet offentlig finansierte tekniske og maritime utdanninger. Tilbud innen helse- og oppvekstfag utgjør 60 prosent av utdanningene. Private fagskoler har en rekke tilbud innenfor kreative fag, merkantile fag, service-, media-, multimedia- og IKT-fag. Halvparten av utdanningstilbudene er nettbaserte/samlingsbaserte og to tredeler er på deltid.

4.3 Universitets- og høyskoleutdanning

Det er et statlig ansvar å sikre at alle har like muligheter til høyere utdanning på grunnlag av kvalifikasjoner.

De fleste statlige universitetene og høyskolene forvaltes av Kunnskapsdepartementet, mens høyskolene for kriminalomsorgen, politiet og forsvarssektoren er underlagt de respektive sektordepartementene. Det finnes en inngående beskrivelse av styringssystemet for høyere utdanning i Meld. St. 19 (2020–2021) Styring av statlige universiteter og høyskoler.13

I 2022 var det 21 statlige og 15 private høyere utdanningsinstitusjoner i Norge med finansiering over Kunnskapsdepartementets budsjett. Samtidig med hvert statsbudsjett publiserer Kunnskapsdepartementet fram en orientering (“blått hefte”) som beskriver finansieringssystemet for universiteter og høyskoler og gir en detaljert oversikt over budsjettendringer per institusjon. Orienteringen oppdateres etter vedtatt budsjett. En samlet oversikt over orienteringene er tilgjengelig på regjeringen.no. I tillegg er det enkelte mindre, hovedsakelig private, høyskoler som ikke får statsstøtte. En oversikt over akkrediterte institusjoner og institusjoner med akkrediterte studieprogram er tilgjengelig på NOKUTs hjemmesider.14

I 2021 var det over 300 000 studenter i høyere utdanning i Norge.15 Det har de siste årene årlig blitt uteksaminert over 50 000 personer fra universiteter og høyskoler.

KD har fastsatt krav for å bli akkreditert og innplassert i institusjonskategoriene universitet, vitenskapelig høyskole og høyskole. I tillegg kan institusjoner som gir utdanning som er akkreditert etter universitets- og høyskoleloven kalle seg høyskole.

Alle institusjonsakkrediterte høyere utdanningsinstitusjoner kan selvakkreditere og etablere studieprogram på lavere grads nivå (bachelor). Universitetene har fullmakt til selv å akkreditere og etablere studieprogram på alle nivåer, mens vitenskapelige høyskoler og høyskoler bare kan etablere tilbud på høyere nivå

innenfor fagområder der de kan tildele doktorgrad. På andre områder må de søke NOKUT om akkreditering.

Universiteter og høyskoler skal iht. universitet- og høyskoleloven tilby høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå. De skal også bidra til livslang læring og tilby etter- og videreutdanning. Bestemmelsen om at universitetene og høyskolene har akademisk frihet, er nedfelt i jf. universitets- og høyskoleloven (uhl) § 1-5 Faglig frihet tredje ledd:

• Universiteter og høyskoler kan ikke gis pålegg eller instrukser om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet.

Paragrafen har videre bestemmelser om de universitets- og høyskoleansattes ansvar og frihet til innhold- og metodevalg, mv.:

• Den som gir undervisning ved institusjon under denne lov har et selvstendig faglig ansvar for innhold og opplegg av denne innenfor de rammer som institusjonen fastsetter eller som følger av lov eller i medhold av lov.

Hovedstrukturen i det norske gradsystemet for høyere utdanning er fastsatt i forskrift16. Den består av treårig bachelorgrad (180 studiepoeng), toårig mastergrad (120 studiepoeng) og treårig ph.d. eller ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid.

I tillegg finnes høgskolekandidatgrad normert til to år (120 studiepoeng), fireårig bachelorgrad i utøvende musikk (240 studiepoeng), integrert mastergrad normert til fem år (300 studiepoeng). Det finnes også erfaringsbaserte mastergrader normert til ett og et halvt eller to år (90–120 studiepoeng), samt noen svært få ett- og halvannetårige mastergrader med engelske betegnelser (60–90 studiepoeng) som ikke er erfaringsbaserte. I tillegg gis profesjonsutdanninger for gradene master i rettsvitenskap, cand.med., cand.med.vet., cand. psychol. og cand.theol.

Ut over den styringen som gis gjennom lov, forskrift og budsjett, styres de statlige høyere utdanningsinstitusjonene ved etatsstyring og styringsdialog. Som en del av styringsdialogen har Kunnskapsdepartementet inngått utviklingsavtaler med de statlige universitetene og høyskolene. Utviklingsavtalene er et viktig verktøy for styringen mot felles sektormål, og skal fremme høy kvalitet og en mangfoldig utdanningssektor. Tydelige institusjonsprofiler og en god arbeidsdeling skal bidra til dette.

Private høyskoler omfattes delvis av det samme styringssystemet og krav til rapportering som statlige utdanningsinstitusjoner. Universitets- og høyskoleloven omfatter både regler som er felles for statlige og private institusjoner, og særregler for de to gruppene. Bestemmelsene som er forskjellige, gjelder særlig områder som organisering, forholdet til departementet, og egenbetaling, mens de faglige bestemmelsene, og det som gjelder studentenes rettigheter og plikter, er felles.

Private høyskoler står fritt til å ta egenbetaling av studentene, så lenge egenbetalingen kommer studentene til gode.

4.4 Dimensjonering av studiekapasitet

For å dekke fremtidige kompetansebehov er det viktig med god arbeidsdeling mellom videregående opplæring, fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning. Tilbudene fra de ulike nivåene skal komplettere hverandre og sammen sørge for at vi får den kompetansen samfunnet trenger og elevene/studentene ønsker seg. Dimensjonering av fagskole-, høyskole og universitetsutdanning må derfor ses i sammenheng. På fylkeskommunalt nivå må det i tillegg vurderes opp mot tilbudet i videregående opplæring.

4.4.1 Dimensjonering av universitets- og høyskoleutdanning

Universitetene og høyskolene er rammefinansierte. Det innebærer at institusjonene skal se hele rammebevilgningen under ett, og gir dem et strategisk handlingsrom ved at de selv kan prioritere aktiviteter og områder de vil satse på for å nå sektor- og virksomhetsmålene. Fordeling av midler til utdanningskapasiteten i høyere utdanning må balansere de ulike målene for bevilgningene, som innebærer at det skal være god tilgang til utdanning over hele landet, at utdanningene skal ha høy kvalitet, og at de skal bidra til bærekraftig samfunnsutvikling, velferd og innovasjon. Flest mulig av søkerne til høyere utdanning bør få studere det de ønsker, og flest mulig i samfunnet som er avhengige av høyt utdannet personell, bør få dekket sine behov. Det er utfordrende å finne den beste fordelingen av disse målene. Det krever kjennskap

til både kunnskapsfronten og forutsetninger for god kvalitet i ulike fag og til kompetansebehovene og potensialet i ulike samfunnssektorer og næringer. Det innebærer også verdivurderinger og veiing av interessene til ulike grupper av samfunnet opp mot hverandre.

Til en så kompleks oppgave har en sentralstyrt detaljplanlegging dårlige forutsetninger for å lykkes, og dimensjoneringen av utdanningene følges derfor opp gjennom et desentralisert ansvar. Regjeringen og Stortinget har et overordnet ansvar for den samlede utdanningskapasiteten gjennom å fastsette størrelsen på bevilgningene, mens det er universitetene og høyskolene som har det fremste ansvaret for å dimensjonere hver enkelt utdanning innenfor disse rammene. Politisk styring skjer både gjennom generelle signaler om fagområder som bør prioriteres og direkte pålegg fra departementet i noen enkelttilfeller.

I de årlige budsjettprosessene vurderer Kunnskapsdepartementet behov for økt utdanningskapasitet gjennom øremerkede tildelinger. Dette skjer dels gjennom direkte tildelte midler med tilhørende pålegg om kapasitetsendringer og dels gjennom en regelstyrt uttelling basert på faktiske endringer. I all hovedsak har midler blitt tildelt uten tidsavgrensning, det vil si at midlene trappes opp gjennom konsekvensjusteringer i påfølgende år, til opptak av nye kull fram til kapasitetsøkningen er fullt bygget ut. En tildeling til én ny treårig studieplass i en treårig utdanning medfører en forventning om at opptaket økes slik at den årlige produksjonen etter fire år (seks semestre) er tre 60-studiepoengenheter (SPE = et normert studentårsverk) høyere enn utgangspunktet. Den regelstyrte uttellingen for et år gis for den nyligste endringen i produksjonen: uttellingen i 2022 er basert på produksjonsendringen fra 2019 til 2020. Samlet er satsen for resultatuttellingen av 1 SPE ca. 2/3 av satsen for studieplasstildelingen.

Utdanningene er plassert i kategoriene A-F, som har satser som gjenspeiler en viss kostnadsforskjell mellom ulike typer studieprogram. Økt utdanningskapasitet til fleksibel utdanning finansieres også gjennom søknadsbaserte ordninger forvaltet av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir).

4.4.2 Dimensjonering av fagskoleutdanning

Iht. fagskoleloven § 3 skal fylkeskommunen sørge for at det tilbys fagskoleutdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt. All fagskoleutdanning skal i henhold til fagskoleloven § 4 imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet. Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for høyere yrkesfaglig utdanning, og påvirker dimensjoneringen blant annet med midler til nye studieplasser gjennom statsbudsjettet. Andre departement kan også påvirke vekst i sine sektorer på denne måten.

Gjennom forvaltningen av tilskuddsordningen for driftsmidler til fagskoler har fylkeskommunene fått et tydelig styringsansvar for fagskolesektoren.

Fylkeskommunene fordeler studieplassene videre til fagskolene iht. til fylkeskommunenes strategiske vurderinger av lokale, regionale og nasjonale behov, iht. fagskoleloven § 3.