5 Forslag om å oppheve plikten til å gi gratis frukt og grønnsaker

5.1 Bakgrunnen for forslaget

Fra 1. august 2008 ble det innført en plikt for kommuner og private skoler til å gi alle elever ved ungdomsskoler og kombinerte barne- og ungdomsskoler gratis frukt og grønnsaker. Formålet med lovforslaget er å oppheve denne plikten og slik gi skoleeiere og private skoler frihet til å avgjøre om de vil ha en skolefruktordning. Ordningen med frukt og grønnsaker er kostbar, og regjeringen vil prioritere å bruke midlene på andre skoletiltak.

5.2 Gjeldende rett

Skoleeiers plikt til å gi elever gratis frukt og grønnsaker er i dag lovfestet i opplæringsloven § 13-5 og er nærmere regulert i forskrift til opplæringsloven § 18-2.

I opplæringsloven § 13-5 heter det at:

«Skoleeigaren skal gi elevane gratis frukt og grønsaker. Departementet kan gi nærmare forskrifter om ansvaret for ordninga og omfanget av plikta.»

Av forskriften fremgår det at:

«Kommunen skal kvar skoledag gi alle elevar ved ungdomsskolar og kombinerte skolar gratis frukt og grønsaker.»

Plikten er begrenset til skoler med ungdomstrinn, noe som omfatter både rene ungdomsskoler (8. – 10. trinn) og skoler som er en kombinert ungdoms- og barneskole (1. – 10. trinn). I sistnevnte tilfelle skal også barneskoleelevene ha gratis frukt og grønnsaker hver dag. Det er ikke gitt forskrifter om mengde eller kvalitet.

Plikten gjelder også for private skoler godkjent etter privatskoleloven, jf. privatskoleloven § 7-1c og forskrift til privatskoleloven § 7B-1. Ordningen gjelder ikke for private skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12.

5.3 Høringen

5.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at offentlige og private skoler ikke lenger skal ha en lovfestet plikt til å etablere og ha en ordning med gratis frukt og grønnsaker. En opphevelse av plikten vil innebære at det blir valgfritt for skoleeiere og styret for de private skolene om de vil tilby gratis frukt og grønnsaker i skolen, og om de vil ha en skolefruktordning.

Om valgfriheten og mulighetene for skolefruktordninger, skrev departementet:

«Lovendringen vil stille skoleeierne fritt til å velge om de vil ha en skolefruktordning og til å velge hvordan en slik ordning eventuelt skal innrettes. Departementet er kjent med at mange skoleeiere og skoler har ulike lokale ordninger for måltider og frukt og grønt, både med og uten egenandeler. I dag har rene barneskoler med 1.–7. trinn tilbud om en abonnementsordning på skolefrukt, som subsidieres over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. I 2013 var det om lag 50 prosent av barneskolene og 17 prosent av elevene på barneskolene som benyttet seg av abonnementsordningen. Ordningen er i Prop. 1 S Tillegg 1 (2013–2014) besluttet utvidet til å omfatte også de som til nå har hatt en gratisordning. Abonnementsordningen kan imidlertid bli gjenstand for vurderinger, særlig med tanke på å bli mer treffsikker. Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet vil være en viktig ressurs for skoler og skoleeiere ved å samle og formidle kunnskap og erfaringer.»

Departementet viste også til at flere høringsinstanser var imot en plikt til å tilby frukt og grønnsaker da bestemmelsen skulle innføres. Om dette skrev departementet:

«Ved innføringen av lovbestemmelsen var flere høringsinstanser imot forslaget som følge av at plikten reduserer den lokale handlingsfriheten til kommunene. Yrkesorganisasjonens sentralforbund (YS), Kommunesektorens organisasjon (KS) og flere kommuner, herunder Bergen, Stavanger og Oslo, støttet dermed ikke lovforslaget. KS viste blant annet til at det må vises tillit til lokale folkevalgte gjennom å gi tilstrekkelig handlingsrom til å utforme politikk basert på lokale forutsetninger, og at å pålegge en plikt til dette er et eksempel på regulering som er med på å redusere lokale folkevalgte til utførere av oppgaver detaljbestemt av staten.»

Det ble understreket i høringsnotatet at den foreslåtte lovendringen ikke er et uttrykk for at departementet mener at daglig inntak av frukt og grønnsaker ikke er viktig i et folkehelseperspektiv. Om dette uttalte departementet blant annet:

«Skolen skal legge vekt på å fremme elevers fysiske og psykiske helse jf kapittel 9A i opplæringsloven. I dette ligger også å legge til rette for sosiale arenaer som for eksempel tid til og samling rundt måltid, og å styrke elevenes bevissthet omkring kosthold, matglede og helse. Etter departementets vurdering kan dette ivaretas like godt selv om man opphever skolens lovfestede plikt til å gi elevene på ungdomskoler og kombinerte ungdoms- og barneskoler gratis frukt og grønnsaker.»

Departementet viste også til at skolen bidrar aktivt til engasjement for fysisk aktivitet og bevegelsesglede både i og utenfor skoletiden. Blant annet har elever på 5.–7. trinn, i tillegg til kroppsøvingsfaget, rett til jevnlig fysisk aktivitet som skal utgjøre 76 timer til sammen innenfor disse trinnene, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-1a. Departementet viste også til at det høsten 2013 ble opprettet et nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet som skal bidra til å styrke barnehagens og skolenes rolle som helsefremmende og forebyggende arenaer for barn og ungdom. Senteret skal blant annet bidra med kunnskap og veiledning om hvordan god ernæring og daglig fysisk aktivitet kan være en naturlig integrert del av skoledagen.

5.3.2 Høringsuttalelser

80 høringsinstanser har kommet med tilbakemelding til forslaget om å oppheve plikten til å gi elever i ungdomsskoler og kombinerte barne- og ungdomsskoler daglig frukt og grønnsaker. 32 av disse støtter forslaget. 6 instanser har kommentarer uten at det kommer til uttrykk om de er for eller imot forslaget, og 42 støtter det ikke. Mange kommuner har gitt innspill til departementets forslag. Ikke alle kommunene har hatt mulighet til å behandle høringen politisk på grunn av kort høringsfrist, og en del har derfor gitt administrative svar.

Blant høringsinstansene som støtter forslaget er det 26 kommuner. Blant andre er Bergen, Skien, Tromsø, Haugesund, Bærum, Arendal, Drammen og Askøy positive til forslaget. Stavanger kommune, som også støtter forslaget, mener midlene heller bør brukes til å styrke kompetansen i skolen.

Ålesund kommune støtter også den foreslåtte endringen og uttaler at:

«Ordninga har gitt skolene utfordringer knytta til logistikk og bemanning. Den har kosta mer enn det som har blitt tilført av midler. Departementets forslag om å bruke midlene til andre skoletiltak er etter vår mening riktig.»

Flere peker på at ordningen er viktig for elever som ikke har med seg mat på skolen, men at dette bare gjelder en liten del av elevene og at det derfor er få elever som har et reelt behov for gratis frukt og grønnsaker. Aurskog-Høland, som støtter forslaget, uttaler blant annet:

«For elever som av ulike grunner ikke har med seg mat på skolen har skolefruktordningen vært svært positiv. For noen har det daglige tilbudet om frukt vært det eneste mattilbudet de har hatt på skolen. Men det er samtidig vanskelig å se at man kan forsvare en så kostnadskrevende ordning når behovet er reelt hos bare et fåtall av elevene. Skolene er derfor enige i at det er positivt dersom midlene som brukes til dette i dag i stedet brukes på andre skoletiltak.»

Sørum kommune støtter forslaget og peker på at elevene som ikke har med seg mat på skolen, kan ivaretas selv om man opphever plikten til å gi gratis frukt og grønnsaker:

«Skolene kan imidlertid likevel ivareta muligheten til å legge vekt på å fremme elevers fysiske og psykiske helse ved å legge til rette for sosiale arenaer som for eksempel tid til og samling rundt måltid, og å styrke elevenes bevissthet omkring kosthold, matglede og helse. Skolene kan også fortsatt sørge for noe mat- og fruktservering til elever som en ser ikke har med mat og drikke til skolen. Disse elevene er tross alt ikke i flertall.»

KS støtter forslaget og mener skolefruktordning er et tiltak som bør styres lokalt. Også NHO støtter forslaget, men fremhever at det er viktig at avviklingen av plikten ikke oppfattes som uttrykk for at kosthold ikke er viktig for elevene. NHO viser til at det er viktig at elevene lærer seg god ernæring og mener dette bør ligge inne i kompetansemålene til aktuelle fag.

Fylkesmannen i Augt-Agder er positiv til at plikten avskaffes, men mener skoleeier bør stimuleres til å innføre lokale ordninger med bl.a. mat og frukt som kan bidra til sunne matvaner hos elevene. Fylkesmannen viser til at sunne matvaner sammen med fysisk aktivitet, er svært viktig som forebyggende tiltak i et folkehelseperspektiv.

Norsk lektorlag mener skolefruktordningen er gunstig for elevenes læring, men vil ikke ta stilling til om det er staten eller foreldrene som skal dekke kostnaden. Det vises til at gratis mat til barn og unge i skoletiden vil være et gode, men at det i første rekke er et helsepolitisk og sosialpolitisk tiltak, og derfor ikke bør gå på bekostning av midler budsjettert til utdanning.

Flere av høringsinstansene som ikke støtter forslaget, viser til at ordningen med frukt og grønnsaker er positiv for elevene og derfor bør videreføres. Det vises blant annet til at elevenes læringsutbytte og konsentrasjon blir bedre, og at elevene får sunnere kostholdsvaner. Av høringsinstansene som ikke støtter forslaget, er det 18 kommuner. Mange av disse viser til at ordningen har fungert godt og at det er behov for en gratis skolefruktordning. Det er også flere skoler som har sendt inn høringssvar med ønske om at den eksisterende skolefruktordningen skal videreføres. Elevorganisasjonen støtter ikke forslaget, og trekker blant annet frem at mat i skolen har stor betydning for læringsutbyttet til den enkelte elev og at skolefrukt fremmer et sunnere kosthold blant elevene.

Østfold fylkeskommune mener det er uheldig at et velfungerende folkehelsetiltak, som både øker inntaket av helsemessig gode produkter, reduserer inntaket av usunne produkter og samtidig utjevner sosial ulikhet, skal opphøre.

Utdanningsforbundet, som ikke støtter forslaget, uttaler blant annet:

«Utdanningsforbundet konstaterer at departementet vel å fokusere på kommunane sin fleksibilitet og handlefridom i staden for omsynet til elevane sitt beste, og heller ikkje lyttar til staten si eiga ekspertise på ernæringsområdet. Utdanningsforbundet meiner det er ein klar samanheng mellom ernæring og læring. Svoltne elevar er ukonsentrerte og urolege, og dei lærer mindre. Vi meiner skulen også kan vere ein arena for å byggje opp gode og sunne kostvanar hos barn og unge, og såleis førebyggje kroniske sjukdommar som til dømes overvekt og diabetes. Vi meiner det bør setjast av tilstrekkeleg tid, minimum 20 minutt til å gjennomføre eit godt skulemåltid. På sikt bør målsetjinga vere eit varmt, variert måltid i skulen.»

Mange av høringsinstansene som ikke støtter forslaget, viser til at gratis frukt og grønnsaker på skolen bidrar til å utjevne sosiale forskjeller. Flere mener også at ordningen bør utvides til å gjelde elever på alle trinn i grunnskolen, og noen mener departementet bør vurdere å gi et gratis sunt måltid til elevene hver dag.

FUG støtter ikke forslaget, og mener at tilbudet heller burde bli utvidet til å omfatte hele grunnskolen og at det på sikt burde innføres et daglig sunt måltid for alle elever i grunnskolen. FUG viser blant annet til at skolen skal medvirke til å utjevne sosiale forskjeller og at det derfor er helt nødvendig at måltidene er gratis.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet støtter ikke forslaget og begrunner det blant annet med at:

«Ordningen med gratis frukt og grønnsaker, slik den er i dag, er et viktig tillegg til teoretisk kunnskap om ernæring. IMDi kan ikke se at departementet har anført viktige faglige argumenter for avviklingen av ordningen. En studie blant nesten 3000 elever ved norske barne- og ungdomsskoler viser at gratis frukt på skolen gir sunnere spisevaner (Øverby, Klepp og Bere 2012), og at usunt kosthold er mest vanlig blant familier der foreldrene hadde et generelt sett lavt utdanningsnivå. Departementet viser til at ordningen er kostbar. Helsedirektoratet argumenterer i sin rapport «Frukt og grønnsaker i skolen – beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet» 2005 for at gratis frukt og grønnsaker i skolen er et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak».»

Helsedirektoratet mener opphevelsen av plikten er et stort tilbakeskritt for folkehelsearbeidet og støtter heller ikke forslaget. Helsedirektoratet uttaler blant annet:

«Undersøkelser Helsedirektoratet har vært med på har vist at gratis frukt og grønt i skolen har vært spesielt viktig for barn med foreldre med lav inntekt og utdannelse. Frukt og grønt på skolen kan også være særlig viktig for de barn som ikke har spist frokost, som ikke har med matpakke eller som ikke får frukt og grønt hjemme. Erfaring viser at satsing på gode måltider i skolen har positiv effekt på elevenes konsentrasjon og læringsutbytte. Det uttales i Folkehelsemeldingen at det er en «langsiktig ambisjon å utvide ordningen med gratis frukt og grønt til alle elever i grunnskolen». Undersøkelsene har vist at i områder der man har hatt abonnementsordninger med foreldrebetaling for frukt og grønt har de med lavest inntekt vært blant de som ikke har deltatt. Altså har de som trenger det mest falt utenfor ordningen. Undersøkelsene har også vist at der hvor man har hatt gratis frukt og grønt i skolen, så har også forbruket av frukt og grønt i hjemmene økt. Det virker som om barnas vaner med spising av frukt og grønt i skolen øker foreldrenes forbruk av frukt og grønt. Tilgjengelighet er en viktig faktor for inntak.»

Skolelederforbundet mener skolefruktordningen bør beholdes ut fra et folkehelseperspektiv, og viser til at mange unge beveger seg for lite og spiser usunt.

Også organisasjonene Skolenes landsforbund, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Landslaget for nærmiljøskolen er negative til forslaget og mener at dagens ordning bør utvides til å gjelde hele grunnskolen.

Kristne Friskolers Forbund gir ikke uttrykk for om de er for eller mot forslaget, men avgir følgende svar på høringen:

«Departementet foreslår å oppheve plikten kommuner og private skoler i dag har til å tilby elevene frukt og grønnsaker. KFF støtter ønsket om at skoleeier skal få større handlefrihet, men kan ikke se at dette forslaget bidrar til det så lenge midlene ikke blir værende hos skoleeier. KFF lurer endog på om det vil være lovlig, ut fra den rigide lovtolkningspraksis vi har nevnt over, å bruke av det generelle statstilskuddet til frukt og grønnsaker.»

5.4 Departementets vurderinger og forslag

5.4.1 Generelt om forslaget

I høringen foreslår departementet å oppheve plikten kommuner og private skoler med statstilskudd har til å gi elever ved ungdomsskoler og kombinerte barne- og ungdomsskoler gratis frukt og grønnsaker hver dag. Forslaget innebærer at offentlige og private skoler ikke lenger skal ha en lovfestet plikt til å ha en ordning med gratis frukt og grønnsaker. Det blir dermed valgfritt for skoleeierne og styret ved de private skolene om de vil ha en skolefruktordning og hvordan denne eventuelt skal innrettes.

Ordningen med daglig frukt og grønnsaker er kostbar, og departementet ønsker å bruke midlene på andre skoletiltak og gi kommunene større handlefrihet. Mange av høringsinstansene støtter departementet i denne vurderingen, og viser blant annet til at pengene heller bør brukes til å styrke kompetansen i skolen. Noen trekker frem at midlene ikke må forsvinne ut av skolebudsjettene, men omfordeles til andre læringsfremmende tiltak. Departementet vil understreke at midlene skal gå til kompetansehevende tiltak for lærere, og dermed fortsatt komme elevene til gode.

Det er mange høringsinstanser som ikke støtter forslaget fordi de mener dagens skolefruktordning har positive virkninger for elevene. Det vises blant annet til bedre læringsutbytte og gode helsemessige effekter. Elevene spiser for eksempel mindre usunt og er mer opplagte. Flere instanser viser også til at ordningen er viktig i et folkehelseperspektiv.

Departementet er enig i at skolefruktordningen er positiv for elevene. Det understrekes også at forslaget ikke er uttrykk for at departementet ikke mener at daglig frukt og grønnsaker er viktig i et folkehelseperspektiv. Departementet vil imidlertid prioritere å bruke midlene på andre skoletiltak, og gi kommunene større handlefrihet.

Forslaget innebærer at det blir valgfritt for skoleeierne og styret for de private skolene om de vil ha en skolefruktordning og hvordan denne eventuelt skal innrettes. Skoleeierne kan velge å tilby gratis frukt og grønnsaker i skolen. Skoleeierne kan også velge om de vil tilby andre skolefruktordninger der elevene betaler en viss egenandel. Skoleeiere og skoler som ikke er omfattet av dagens ordning, har opprettet ulike lokale ordninger for måltider og frukt og grønt, både med og uten egenandeler. Rene barneskoler med 1.–7. trinn har i dag tilbud om en abonnementsordning på skolefrukt, som subsidieres over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. I 2013 var det om lag 50 prosent av barneskolene og 17 prosent av elevene på barneskolene som benyttet seg av abonnementsordningen. Ordningen er i Prop. 1 S Tillegg 1 (2013–2014) besluttet utvidet til å omfatte også de som til nå har hatt en gratisordning. Skolene som tidligere har gitt elevene gratis frukt og grønnsaker kan derfor velge å tilby en abonnementsordning, slik mange barneskoler gjør i dag.

Kristne Friskolers Forbund stiller i sitt høringssvar spørsmål ved om det vil være tillatt for godkjente privatskoler å kjøpe frukt og grønnsaker innenfor det statstilskudd skolene mottar. Departementet vil vise til privatskoleloven § 6-3 første ledd som fastsetter at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode. Så lenge statstilskuddet disponeres i samsvar med regler som følger av privatskoleloven med forskrift, er det etter departementets vurdering intet i veien for at skolen kjøper frukt og grønnsaker til elevene.

Noen av høringsinstansene trekker frem viktigheten av tilrettelegging av måltider og tilstrekkelig fysisk aktivitet i skolehverdagen. Departementet vil i denne sammenheng vise til at det følger av opplæringsloven kapittel 9a at skolen skal legge vekt på å fremme elevers fysiske og psykiske helse. I dette ligger også å legge til rette for sosiale arenaer som for eksempel tid til og samling rundt måltid, og å styrke elevenes bevissthet omkring kosthold og helse.

Departementet vil også vise til at det legges til rette for fysisk aktivitet i skolen. I tillegg til kroppsøvingsfaget har elever på 5. – 7. trinn rett til jevnlig fysisk aktivitet som skal utgjøre 76 timer til sammen innenfor disse trinnene, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-1a. Skolene står også fritt til å arbeide for mer fysisk aktivitet, enten dette gjøres gjennom å benytte fysisk aktivitet som metode i andre fag, eller gjennom å tilrettelegge for aktiviteter og fasiliteter som får elevene til å bli mer fysisk aktive. Departementet vil også nevne at det høsten 2013 ble opprettet et nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet som skal bidra til å styrke barnehagenes og skolenes rolle som helsefremmende og forebyggende arenaer for barn og ungdom. Senteret skal blant annet bidra med kunnskap og veiledning om hvordan god ernæring og daglig fysisk aktivitet kan være en naturlig integrert del av skoledagen.

Mange høringsinstanser peker på at skolen skal være en arena for sosial utjevning og at dagens gratisordning bidrar til dette. Helsedirektoratet viser for eksempel til at skolefruktordningen har vært særlig viktig for elever med foreldre med lav inntekt og utdannelse, og som ikke har med matpakke eller får frukt og grønnsaker hjemme. Disse elevene faller også ofte utenfor en eventuell abonnementsordning.

Departementet er opptatt av at skolen skal være en arena som bidrar til å utjevne sosiale forskjeller, og mener dette kan ivaretas selv om plikten til å tilby gratis frukt og grønnsaker faller bort. Det må være opp til skoleeierne å finne gode lokale løsninger som også ivaretar elevgruppen nevnt ovenfor.

Det er mange av høringsinstansene som mener ordningen bør opprettholdes, og at den i tillegg bør utvides til å gjelde elever på alle trinn i grunnskolen. I forlengelsen av dette har flere høringsinstanser også pekt på at departementet bør se på muligheten for å gi elevene et sunt måltid hver dag. Departementet vil vise til at formålet med forslaget er å gjøre handlefriheten til kommunene større, og å bruke midlene på andre skoletiltak. En utvidelse av ordningen vil dermed ikke være i samsvar med departementets intensjon bak forslaget.

5.4.2 Departementets forslag

På bakgrunn av departementets ønske om å gjøre handlefriheten til kommunene større og å bruke midlene på andre skoletiltak foreslår departementet, i samsvar med høringsforslaget, å oppheve plikten kommuner og private skoler med rett til statstilskudd har til å gi elevene gratis frukt og grønnsaker.