6 Rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring

6.1 Bakgrunnen for forslaget

Påbygging til generell studiekompetanse er et eget programområde i videregående opplæring,1 som elever i yrkesfaglige utdanningsprogrammer kan velge å søke etter Vg2. Påbygging er et alternativ til å gå ut i lære i en virksomhet og består av et skoleår med en fagsammensetning og et timetall som til sammen ivaretar kravene til generell studiekompetanse. Det er en del av den såkalte ungdomsretten til videregående opplæring.

Påbygging som et tilbud etter to år i yrkesfaglig videregående opplæring, ble innført som en generell ordning fra starten av skoleåret 1996–1997. Da søkte 1 700 elever dette tilbudet. I skoleåret 2012–2013 søkte 15 214 elever. Dette utgjør omtrent halvparten av elevene som opprinnelig begynte på et yrkesfaglig utdanningsprogram.

Det er bare påbygging etter Vg2 som er regulert i tilbudsstrukturen for videregående opplæring, jfr. blant annet årlige rundskriv fra Utdanningsdirektoratet – sist Udir-1-2013. Noen fylkeskommuner gir imidlertid etter søknad tilbud om påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring – med svennebrev, fagbrev eller yrkeskompetanse. Denne formen for påbygging kommer som et tillegg til ungdomsretten og er pr. i dag ingen individuell og lovfestet rett. Elever som ønsker et slikt tilbud, er avhengig av å bo i «riktig» fylkeskommune og er da prisgitt det tilbudet som hver enkelt fylkeskommune gir.

Flere undersøkelser, blant annet fra Evalueringen av Kunnskapsløftet2, viser at mange elever velger påbygging til generell studiekompetanse fremfor å gå ut i lære. De fleste velger dette påbyggingsåret fordi de ønsker generell studiekompetanse og har planer om senere å ta høyere utdanning, ikke fordi de ikke får læreplass. Søkertallene i videregående opplæring viser at mange elever begynner videregående opplæring på et yrkesfaglig utdanningsprogram, men med sikte på å avslutte med generell studiekompetanse. Andre elever er etter avsluttet grunnskole umotivert for et studieforberedende løp, men er samtidig opptatt av ikke å stenge dører til videre utdanning. Ved å ta det avsluttende påbyggingsåret i stedet for å fortsette det yrkesfaglige løpet med læretid, oppnår elevene generell studiekompetanse, som åpner muligheten for senere å ta høyere utdanning. Dette har utviklet seg til å bli en slags «tredje vei» gjennom videregående opplæring. Ønsket om høyere utdanning og å tangere foreldres utdanningsnivå er en internasjonal trend. Andre opplever usikkerhet knyttet til om en del fag- og svennebrev har verdi og status på arbeidsmarkedet. Dette gjør at mange unge opplever generell studiekompetanse som et tryggere alternativ. Forskning fra blant annet evalueringen av Kunnskapsløftet underbygger en slik påstand.

Bare i overkant av halvparten av elevene på påbygging oppnår generell studiekompetanse ved å fullføre og bestå påbyggingsåret. En stor andel av elevene mangler faglige forutsetninger for å bestå ett eller flere av fagene, og strykprosenten i påbyggingsåret er svært høy. Dette er uheldig, ikke bare for eleven som stryker og de belastningene det medfører for den enkelte, men også for samfunnet som har behov for personer med fullført og bestått videregående opplæring.

Ett av sektormålene for grunnopplæringen, blant annet omtalt i Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei, er at alle elever og lærlinger som er i stand til det, skal gjennomføre videregående opplæring. I meldingen til Stortinget er det presentert ulike tiltak for økt gjennomføring. Blant disse er bedre sikkerhetsnett mot frafall, økt fleksibilitet i fag- og yrkesopplæringen og nye karriere- og utdanningsmuligheter gjennom blant annet alternative yrkesfaglige veier og muligheter for påbygging.

Ett særlig tiltak – og som har vært gjenstand for høring – er å lovfeste en rett til påbygging til generell studiekompetanse for elever med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring.

Når det nedenfor brukes begrepet «ungdom», menes dem som er elever og lærlinger før utløpet av det året de fyller 24 år. Fra og med det året de fyller 25 år er de nedenfor benevnt som «voksne».

6.2 Gjeldende rett

Retten til videregående opplæring for ungdom er hjemlet i opplæringsloven § 3-1. Retten gjelder ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring og gir rett til tre års heltids videregående opplæring, eventuelt lenger dersom en læreplan i et fag forutsetter det. Dette kalles ungdomsretten. Denne retten gjelder både elever, lærlinger og lærekandidater. Retten må normalt tas ut etter en sammenhengende periode på fem år, i gitte tilfeller seks år og innen utløpet av det året vedkommende fyller 24 år. Ved omvalg kan tidsperioden utvides med inntil ett år.

Søkere har rett til inntak på ett av tre alternative utdanningsprogrammer på videregående trinn 1 som de har søkt på og til to års videregående opplæring innenfor det samme utdanningsprogrammet. Har en elev tatt to år i skole på et yrkesfaglig studieprogram og fortsetter normalløpet med to år i bedrift for å få fag- eller svennebrev, har ikke eleven rett til påbygging etterpå. Ungdomsretten er da brukt opp. Det er mulig å søke påbygging lokalt etter et slikt yrkesfaglig løp, men det foreligger ingen lovfestet rett for den enkelte.

Omfanget av videregående opplæring i tid er regulert i opplæringsloven § 3-2. Her har departementet hjemmel til å forskriftsfeste den samlede tiden til opplæring, også for lærlinger og lærekandidater.

Opplæringsordningen, det vil si hovedstrukturen for videregående opplæring, er regulert i opplæringsloven § 3-3. Det gjelder blant annet hva den videregående opplæringen skal føre frem til, at opplæringen i skole skal omfatte tre trinn, at fagopplæringen normalt er to år i skole og to år i bedrift (2+2-modellen) og at fylkeskommunen har plikt til å tilby opplæring i skole, dersom det ikke finnes tilstrekkelig med læreplasser i bedrift.

Innholdet i retten til opplæring er regulert i forskrift til opplæringsloven og læreplanverket, herunder fag- og timefordelingen. Forskriftene er gitt med hjemmel i opplæringsloven § 3-4. I § 1-3 i forskrift til opplæringsloven heter det at den videregående opplæringen skal være i overensstemmelse med Læreplanverket for Kunnskapsløftet.

I Utdanningsdirektoratets årlige rundskriv om fag- og timefordeling og tilbudsstruktur – sist Udir-1-2013 – er blant annet påbygging nærmere omtalt, både hvem påbygging er beregnet for og fag- og timefordelingen i dette programområdet.

Retten til videregående opplæring for voksne er regulert i opplæringsloven § 4A-3. Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring. Denne retten inntrer fra og med det året de fyller 25 år.

Opplæringsloven § 4A-3 sier videre at opplæringen skal tilpasses den voksnes livssituasjon, at den skal kunne oppfylles gjennom fjernundervisningstilbud, at den voksne skal ha rett til å fullføre opplæringsløpet og at den voksne skal ha rett til opplæring i overensstemmelse med den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen. Det er også regulert samme sted at opplæringen er gratis og at voksne har rett til realkompetansevurdering og kompetansebevis.

Det vises også til § 6-45 tredje ledd i forskrift til opplæringsloven. Her heter det at voksne med rett til videregående opplæring etter § 4A-3 i opplæringsloven «til vanleg» skal få tilbud om opplæring i overensstemmelse med den sluttkompetansen de ønsker. Det kan i denne vurderingen også legges vekt på mulighetene som den enkelte har til å oppnå yrkes- eller studiekompetanse.

6.3 Høringen

6.3.1 Høringsforslaget

I sitt høringsforslag av 6. desember 2013 sier departementet følgende:

«Departementet foreslår å gi en rett til påbygging for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen. Retten skal komme i tillegg til, ikke i stedet for, den eksisterende retten i dag til å ta påbygging etter to år i et yrkesfaglig utdanningsprogram. Den skal altså være et supplement til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse.

I opplæringslovens § 3-1 vil det bli foreslått et nytt ellevte ledd som lovfester denne retten.

Her vil ungdom med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring gis rett til påbygging for å oppnå generell studiekompetanse. Retten vil være et tillegg til ungdomsretten på tre år som er regulert i § 3-1 første ledd og gjelde den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere. Retten vil ha ubegrenset varighet med hensyn til når den kan tas ut. Det foreslås i bestemmelsen ingen egen forskriftshjemmel for departementet. Det legges til grunn at departementet har forskriftshjemmel i dagens § 3-4 i opplæringsloven.

I opplæringslovens § 4A-3 vil det bli foreslått et nytt syvende ledd som lovfester denne retten til påbygging for dem som er kommet til det året da de fyller 25 år. Det gjelder dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1, men som tar påbyggingen som voksne (fra og med det året de fyller 25 år).

Retten til påbygging til generell studiekompetanse skal ikke gjelde dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksen.»

6.3.2 Synspunkter fra høringsinstansene

Det er mottatt innspill fra 67 høringsinstanser. Åtte høringsinstanser har sagt at de ikke har kommentarer til forslaget. Av de resterende 59 høringsinstansene støtter 58 hovedintensjonen bak forslaget om påbygging. Blant disse er to fylkesmannsembeter, tolv fylkeskommuner, to kommuner, Sametinget, Barneombudet, Utdanningsforbundet, KS, VOX, Norsk lektorlag, Utdanningsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) og Elevorganisasjonen. Én høringsinstans uttaler seg om forslaget, men tar ikke stilling til om den er for eller imot.

Enkelte høringsinstanser støtter forslaget uten å gi noen begrunnelse. Andre støtter fullt ut den begrunnelsen som er gitt i departementets høringsnotat om forslaget. Noen høringsinstanser har egne kommentarer og begrunnelser. Blant annet anføres det at forslaget er både erfarings- og forskningsbasert og dermed godt begrunnet. Det understrekes at med dette forslaget vil flere kunne fullføre fag- og yrkesopplæringen og deretter gå ut i arbeidslivet som fagarbeidere før de eventuelt velger å benytte retten til påbygging til generell studiekompetanse. Noen vil da ta med seg denne kunnskapen inn i høyere utdanning. Andre vil kanskje fortsette som fagarbeidere og bli i yrket de først er utdannet til. Det trekkes av noen frem at en del fylkeskommuner allerede har gitt slike tilbud og at disse har vist seg å være en suksess. Det anføres som hensiktsmessig å følge dette opp med å rettighetsfeste ordningen. Noen peker på at forslaget bidrar til fleksibilitet i opplæringsløpet og hindrer blindveier i utdanningssystemet. Det hevdes videre at forslaget vil gi flere motiverte og faglig sterkere elever inn i påbyggingsklassene enn det man har i dag. Videre vises det til at elever med fagbrev ofte har jobberfaring og at de kan dele denne med andre elever i klassen. En slik ordning vil også gi en elev med fagbrev økt motivasjon for å gjennomføre det påbegynte yrkesprogrammet, fordi vedkommende vet at muligheten for påbygging senere fortsatt er til stede. Dessuten mener noen at den foreslåtte ordningen vil gi et påbyggingstilbud med færre timer og færre fag. Dette vil gjøre det lettere å bestå.

Skolelederforbundet sier det i sin høringsuttalelse slik:

«Frafalls- eller strykprosenten på VG3 påbygg til generell studiekompetanse er faretruende høy. Dette skoleåret er usedvanlig utfordrende for elevene, og det er særlig i kjernefagene norsk og matematikk elevene stryker. Elever som ikke gjennomfører Vg3 påbygg har brukt opp sin 3-årige opplæringsrett, og står derfor uten rett til videre opplæring. Samtidig har de heller ikke oppnådd yrkeskompetanse på videregående nivå. Dette skader både enkeltelevens fremtidsutsikter og selve samfunnsøkonomien, det har frafallsregnestykket vist. Skremmende nok har også sammenhengen mellom å falle fra opplæringsløpet på dette tidspunktet og senere arbeidsledighet og arbeidsuførhet, blitt godt dokumentert. […]

I tillegg, og kanskje enda viktigere, kan dette øke tilgangen på kvalifiserte fagarbeidere, og gi flere yrkesutøvere som har høyskole og universitetsutdannelse kombinert med yrkeserfaring og fagbrev. Alt tyder på at mangelen på fagarbeidere ligger an til å bli stor i fremtiden, som et konkret eksempel kan underskuddet på helsearbeidere for å håndtere «eldrebølgen» nevnes. En arbeidsstokk med høyt kompetente fagarbeidere kan dessuten gjøre oss mindre avhengig av importert arbeidskraft for å løse grunnleggende samfunnsoppgaver i fremtiden.»

Noen høringsinstanser, som støtter hovedintensjonen bak forslaget, har likevel kommentarer og forbehold, dels også innvendinger til enkelte elementer i forslaget.

Nedenfor pekes på innspill som to eller flere høringsinstanser står bak.

De som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksne, bør få rett til påbygging, dvs. at retten til dette ikke skal være begrenset til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten. Et betydelig antall høringsinstanser peker nettopp på dette forholdet.

Det er ønskelig at det gis en tilsvarende rett motsatt vei, slik at også elever som har tatt et studieforberedende skoleløp senere kan få rett til et yrkesfaglig skoleløp. Dette må gjelde enten de ulike løpene tas etter hverandre eller om det skjer en overgang fra ett løp til ett annet underveis i skoleløpet. Noen høringsinstanser viser i den sammenheng til kapittel 6 i Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei hvor blant annet dette er drøftet. Det ønskes også utviklet modeller som legger til rette for slike løp og overganger. Det pekes i tillegg på et behov for og et ønske om en videreutvikling av den såkalte TAF-ordningen hvor det er mulig å ta yrkesfag og studieforberedende fag samtidig som parallelle løp. Denne ordningen er en kombinasjonsutdanning basert på teoriundervisning i skole og praksis i en moderne industribedrift. Flere ønsker at denne ordningen bygges ut slik at den kan gjelde alle yrkesfaglige linjer.

Noen høringsinstanser mener at retten til påbygging – for et begrenset antall plasser – også bør gjelde før fullført og bestått fag- og yrkesopplæring, men at et slikt inntak i så fall må være basert på karakterer fra Vg1 og Vg2.

Andre hevder at retten til påbygging ikke bør være begrenset til ett år, men at den som benytter seg av retten må kunne bruke lengre tid – 1 ½ år eller så lang tid som vedkommende mener å ha behov for.

Dersom rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innføres, mener noen at retten til påbygging som Vg3, dvs. dagens ordning, samtidig må reduseres.

Noen ønsker presisert at enkelte praksiskandidater ikke skal omfattes av ordningen. Det gjelder dem som tar fagprøve som praksiskandidater, fordi det av disse ikke kreves dokumentert bestått i fellesfagene ved oppmelding til fagprøve. Det samme gjelder dem som får dispensasjon for inntil to fellesfag, jfr. § 3-67 i forskrift til opplæringsloven.

Andre har synspunkter på hva påbyggingen skal inneholde – hvor mange timer og hvilke fag, noen også at påbyggingstilbudet må inneholde færre timer og fag enn i den påbyggingsretten som finnes i dag (Vg3).

Noen mener at retten til påbygging bør gis tilbakevirkende kraft slik at den gjelder alle som er interessert i et slikt tilbud, uansett når fag- og yrkesopplæringen er fullført og bestått. Det hevdes at alle som ønsker det bør få del i høyere utdanning og at dette vil være fordelaktig både for samfunnet og den enkelte.

Det påpekes som viktig at det settes av nødvendige midler til gjennomføring av tilbudet, at tilbudet til enhver tid og under skiftende behov opprettholdes som et reelt tilbud i fylkeskommunene og at det til enhver tid finnes et tilstrekkelig antall læreplasser.

Det har også kommet innspill fra enkeltstående høringsinstanser, dvs. hvor den enkelte er alene om synspunktene i innspillet. Departementet vil i det følgende peke på de viktigste.

Én høringsinstans er bekymret for at forslaget skal vanskeliggjøre situasjonen for dem som har utenlandsk videregående opplæring og som trenger ekstra fag for å oppnå generell studiekompetanse. Muligheten til påbygging ønskes ikke redusert for dem som har gyldig oppholdstillatelse i Norge.

Det er fra en annen høringsinstans pekt på at lovforslaget, slik det er formulert, vil medføre at noen elever vil falle utenfor retten til påbygging selv om de har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. Dette gjelder elever som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innen utløpet av det året de fyller 24 år, men ikke som en del av ungdomsretten. Samme høringsinstans har også pekt på at loven må formuleres slik at ikke bare elever, men også lærlinger er inkludert. Det begrunnes med at de fleste som velger påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring nettopp antas å ha status som lærling.

I tillegg til påbygging hevdes at ulike yrkesfagveier må prioriteres. Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei peker på behovet for å forbedre karriere- og utdanningsmulighetene for yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Videre kreves at yrkesfagenes status må heves, blant annet gjennom ytterligere utvikling av nasjonale kvalifikasjonsrammeverk.

Det er fremmet ønske om at oppstart av påbyggingsår også kan skje fra januar, ikke bare fra høsten hvert år. Dette vil komme dem til gode som fullfører og består fag- og yrkesopplæringen utover høsten. Da kan det bli for lenge å vente med påbygging til neste høst.

Det er pekt på at loven, eller forarbeidene til loven, må presisere hvorvidt begrensningen til ett års påbygging skal gjelde ett skoleår eller om det skal gjelde rettens omfang. For voksne kan det være av stor betydning at retten til påbygging kan tas over en lengre periode og deles opp. Det samme kan gjelde innvandrere med dårlig språknivå.

Staten må i sine rammeoverføringer ta høyde for forskjeller fylkene imellom, blant annet slik at typiske «yrkesfagfylker» blir ekstra tilgodesett.

Det pekes på at forslaget vil ha administrative konsekvenser fordi omfanget på virksomheten og tilbudet som fylkeskommunen skal gi vil vokse. Dette vil kreve økte administrative ressurser.

Innenfor en normalordning må det være mulig å bygge på med et annet yrkesfaglig tredje år i stedet for det ordinære påbyggingstilbudet. Som eksempel pekes på Vg3 Landbruk med tanke på dem som skal inn i landbruksnæringen.

Grenseoppgangen mellom ung og voksen, jfr. at påbygging til generell studiekompetanse ikke skal gjelde dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksen, passer ikke alltid godt for dem som har kommet til landet som innvandrere. Disse har i forhold til dem som er oppvokst i landet kommet hit «sent» og undertiden for sent til å få rettigheter til utdanning som de og samfunnet har behov for. Noen av disse tar nettopp en slik fag- og yrkesopplæring som voksne. Alder hevdes derfor i denne sammenheng å være et uhensiktsmessig kriterium for hva slags rettigheter man skal få.

Særlig om private skoler

Departementet har i sitt høringsnotat av 6. desember 2013 bedt spesielt om synspunkter fra høringsinstansene om private skoler og påbygging. Det er kommet noen innspill om dette. Disse vil bli omtalt i det følgende.

En elev som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en privatskole vil ha rett til påbygging til generell studiekompetanse ved en offentlig skole på lik linje med andre elever. Noen mener derfor at også det motsatte må gjelde, slik at en elev med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring fra en offentlig skole må kunne ta påbygging til generell studiekompetanse ved en privatskole. Det hevdes at offentlige og private skoler på dette området må være likestilt. Noen mener også at dette må komme klart frem av lovens ordlyd, alternativt av lovens forarbeider.

Andre mener at dersom eleven har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen på en privatskole, må eleven kunne fortsette på «sin» skole og ta påbygging til generell studiekompetanse på denne.

Det må klargjøres om det er nødvendig med en egen godkjenning for private skoler til å gi et slikt påbyggingstilbud eller om det er tilstrekkelig at skolen kan gi påbygging etter dagens ordning som Vg3.

Andre stiller spørsmål ved om en eventuell rett til påbygging til generell studiekompetanse ved private skoler skal gjelde alle slike skoler eller bare private skoler omtalt i § 11-1 i forskrift til privatskoleloven, dvs. skoler for voksne søkere uten rett.

Det hevdes at skoler godkjent etter privatskoleloven ikke har tilbud om opplæring særskilt organisert for voksne. Dersom retten til påbygging kan tas ved en slik skole, ønskes det tydeliggjort at tilbudet som gis ved de private skolene ikke er spesielt organisert for voksne.

Det påpekes at retten til påbygging må gjelde enten eleven har fullført og bestått sin fag- og yrkesopplæring med to års lærlingtid eller med ett års skolegang.

6.4 Departementets vurderinger og forslag

6.4.1 Generelt

I departementets høringsnotat datert 6. desember 2013 heter det følgende:

«Som beskrevet i pkt. 1.3 ovenfor velger mange elever å avbryte fag- og yrkesopplæringen for ikke å redusere muligheten til høyere utdanning. Dette kan være uheldig. Fag- og yrkesopplæring gir en kompetanse som Norge har behov for. Prognoser om behov for fremtidig arbeidskraft understreker dette.

Departementet mener at det å gi elevene en rett til påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring har mange fordeler. Flere vil kunne fullføre fag- og yrkesopplæringen og gå ut i arbeidslivet og eventuelt ta kunnskapene fra arbeidslivet med seg inn i en høyere utdanning på et senere tidspunkt. Dette er gunstig for den enkelte og for samfunnet. Departementet mener at forslaget vil føre til en mer attraktiv fag- og yrkesopplæring blant unge. Det vil kunne bidra til at flere både velger og fullfører et slikt utdanningsløp.

Med rett til påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring vil elever kunne fullføre fag- og yrkesopplæringen uten å tape sine muligheter til senere å få generell studiekompetanse om de ønsker dette. Samtidig vil det ikke «tvinge» elever til å søke seg direkte fra to-årig yrkesutdanningsløp til påbygging tredje året i videregående opplæring, men heller stimulere dem til å gå den yrkesfaglige veien videre til fag- eller svennebrev. Man vil da kunne oppnå at en del blir i det yrket de er utdannet for – noen kanskje for alltid, andre for noen år. Samtidig har de som velger å gjøre dette, muligheten for å revurdere sitt yrkesvalg og søke seg til høyere utdanning om de ønsker det – enten umiddelbart etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring eller etter noen år i det yrket de er utdannet i. Målet er å gjøre det mer attraktivt å gå ut i lære og fullføre fag- og yrkesopplæringen. Et slikt tiltak kan også bidra til bedre resultater i påbyggingsåret og gi mindre frafall i videregående opplæring.

Dette vurderes som viktige hensyn å ta for å foreslå en rett for denne gruppen som går utover dagens ungdomsrett.

Departementet mener at et forslag i tråd med ovennevnte vil imøtekomme både elevenes søkemønster og utdanningsambisjoner og behovet for flere fagarbeidere. Den økte etterspørselen etter dette tilbudet i de fylkeskommunene som allerede tilbyr dette viser behovet og ønskene. Det er samtidig urettferdig at bostedsfylket skal være avgjørende for om en elev får et slikt tilbud når det ikke er en lovfestet rett. Ordningen bør være lik uansett bosted.

En studie fra Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) om påbygging i fem fylker viser at en større andel elever fullfører og består påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring sammenlignet med Vg3 påbygging. Dette kan ha mange grunner, eksempelvis alder, motivasjon, opptakskrav, lavere uketimetall og at elevene har bedre faglige forutsetninger.

Det er generelt sett ønskelig at flere ungdommer velger læreplass etter Vg2 da det er mangel på arbeidskraft i en del yrker. På den annen side kan dette for enkelte fylkeskommuner være en utfordring fordi noen fylkeskommuner har for få læreplasser. Departementet viser her til arbeidet for å øke antallet læreplasser, blant annet gjennom en samfunnskontrakt, omtalt i Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei.

Det er mulig at innføring av en slik påbyggingsrett vil påvirke elevenes søkemønster slik at færre vil søke påbygging som tredje år i videregående opplæring mens flere i stedet vil søke påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. I noen fylkeskommuner som gir begge tilbudene har man sett klare tendenser til en slik vridning i elevenes søkemønster. Innføring av en rett til påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring for alle kan påvirke denne utviklingen ytterligere. Dette er i så fall en ønsket utvikling fra departementets side. »

Noen høringsinstanser har påpekt at det må gis en rett til påbygging også motsatt vei, slik at elever i studieforberedende skoleløp får en rett til å gå videre i et yrkesfaglig skoleløp. Dette kan skje etter at det studieforberedende løpet er avsluttet, alternativt ved en overgang underveis i løpet. Det er videre foreslått en ytterligere utvikling av TAF-ordningen, en videre adgang til å ta studieforberedende og yrkesfaglige løp parallelt og generelt større fleksibilitet i utdanningssystemet. Det pekes på at ulike yrkesfagveier må prioriteres og at det er behov for å heve yrkesfagenes status, blant annet gjennom utvikling av et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Det er av noen høringsinstanser vist til Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei der ulike sider av fag- og yrkesopplæringen er drøftet, og forskjellige tiltak og modeller er skissert.

Departementet har i denne omgang begrenset seg til å foreslå en rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring, blant annet for å styrke fag- og yrkesopplæringen og for å bidra til å redusere frafallet i videregående opplæring. Departementet vurderer ulike andre tiltak omtalt i nevnte melding til Stortinget. Andre forslag enn rett til påbygging har foreløpig ikke vært gjenstand for høring og er derfor ikke tema for denne lovproposisjonen. I regjeringens politiske plattform er for øvrig et yrkesfagløft fremhevet, og flere tiltak er i den sammenheng skissert som aktuelle.

Noen høringsinstanser ønsker at retten til påbygging også bør gjelde for et begrenset antall elever som ikke har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen, men at disse plassene må bero på en vurdering av karakterer fra Vg1 og Vg2.

Departementet er kjent med at slike tilbud er gitt i enkelte fylkeskommuner og overlater til fylkeskommunene å vurdere om slike tilbud fortsatt skal bli gitt. Men den lovbestemte retten som departementet her foreslår krever at fag- og yrkesopplæringen er fullført og bestått.

Et par høringsinstanser hevder at dersom forslaget til påbygging til generell studiekompetanse for dem med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring blir vedtatt, må samtidig retten til påbygging etter dagens ordning – i Vg3 – bli redusert.

Departementet legger til grunn at dette tilbudet trolig vil bli mindre attraktivt på grunn av det forslaget som nå fremmes. Dette har skjedd i de fylkeskommunene som allerede har hatt tilbud om påbygging til generell studiekompetanse for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen.

Videre har enkelte høringsinstanser uttrykt bekymring for at retten til påbygging skal reduseres for dem med gyldig oppholdstillatelse og utenlandsk videregående opplæring og som trenger ekstra fag for å oppnå generell studiekompetanse.

Departementet har ikke tatt sikte på å fremme et forslag som vil redusere mulighetene for dem med gyldig oppholdstillatelse og som har sin videregående opplæring fra utlandet. Denne gruppen skal ha rett til påbygging til generell studiekompetanse på lik linje med andre etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring.

Det er også kommet innspill om at det settes av nødvendige midler til gjennomføring av tilbudet, at det opprettholdes som et reelt tilbud i fylkeskommunene og at det sikres nok læreplasser.

Departementet understreker at det er snakk om å innføre en lovfestet rett. Alle fylkeskommuner må sørge for at tilbudet blir en realitet og til enhver tid og under skiftende behov blir fulgt opp lokalt.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet holde fast ved forslaget som er fremmet om påbygging til generell studiekompetanse for dem som har fullført fag- og yrkesopplæringen.

6.4.2 Rettighet for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i kraft av ungdomsretten

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Departementet foreslår at retten til påbygging til generell studiekompetanse gis til de elever som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten etter opplæringslovens § 3-1. De må ha tatt ut hele retten innen utgangen av det året de fyller 24 år.

De som ikke tar ut sin rett til videregående opplæring som ungdomsrett, får rett til videregående opplæring etter 25 år, dvs. som voksenrett. Det vises til omtale av dette under pkt. 1.2 Gjeldende rett.

Målgruppen for den retten som her foreslås innført er fortrinnsvis ungdom. En utvidet påbyggingsrett skal være en hjelp for unge som har problemer med å vurdere og å ta stilling til hva slags utdanning og yrke de skal velge. Mange av disse velger å ta påbygging som tredje år i videregående opplæring for ikke å risikere tap av senere muligheter. Hvis de vet at de kan fullføre fag- og yrkesopplæringen og samtidig ha mulighet til senere å få generell studiekompetanse, er sannsynligheten stor for at flere vil fullføre og bestå fag- og yrkesopplæringen og at færre vil stryke i påbyggingsåret enn om de tar dette som tredje år i videregående opplæring.

De som fullfører videregående opplæring som voksne er ikke i samme situasjon. De antas å være mer modne til å ta de rette valgene om egen opplæring og yrke. At disse skal få en ubetinget rett til påbygging i tillegg til den utdanningen de allerede har tatt, faller utenfor formålet med forslaget som blant annet er at flere skal fullføre og bestå fag- og yrkesopplæringen. Dette taler etter departementets syn for å innføre retten til påbygging som en rett for dem som har tatt videregående opplæring som en del av ungdomsretten. Det understrekes imidlertid at voksne etter § 6-27 i forskrift til opplæringsloven, nevnt ovenfor under pkt. 1.2 om gjeldende rett, «til vanleg» skal få tilbud om opplæring i overensstemmelse med den sluttkompetansen som de ønsker.

Fylkeskommuner som allerede i dag gir et slikt tilbud har varierende praksis. Noen gir det som en utvidet ungdomsrett bare til dem som har tatt opplæringen som del av ungdomsretten. Andre fylkeskommuner gir tilbudet til alle, også til dem som bruker voksenretten til å ta videregående opplæring. Undertiden er tilbudet til voksengruppen avhengig av at det er ledige plasser. Noen fylkeskommuner begrenser tilbudet til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i noen yrker, for eksempel i helserelaterte yrker som helsefagarbeider, hudpleier, apotektekniker, tannpleier og helsesekretær.»

Det er i sitatet ovenfor feilaktig henvist til § 6-27 i forskrift til opplæringsloven. Henvisningen skal være til § 6-45 tredje ledd.

En del høringsinstanser har påpekt at retten til påbygging til generell studiekompetanse ikke bør være begrenset til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen i kraft av ungdomsretten, men at den også bør omfatte dem som har tatt denne opplæringen i kraft av voksenretten.

Vox sier det slik i sin høringsuttalelse:

«Vox er delvis enig i det som er sagt om at voksne som tar fag- og yrkesopplæring trolig har tenkt nøye gjennom valget sitt. Dessuten har voksne, som ikke har generell studiekompetanse, mulighet til å søke opptak til høyere utdanning basert på realkompetanse. Vi ønsker likevel å peke på at også for dem som velger fagopplæring i voksen alder, kan rett til påbygging være viktig. Vox ønsker derfor ikke å skille i loven mellom dem som har tatt fag- og yrkesopplæring etter ungdomsretten og dem som har fått opplæring etter voksenretten.»

Utdanningsforbundet har samme syn på dette og sier det i sin høringsuttalelse slik:

«Retten til Vg3 påbygging gis både ungdom og voksne, men Kunnskapsdepartementet forutsetter imidlertid at fag- og yrkesopplæringen er fullført og bestått som en del av ungdomsretten. Det syns vi er uheldig. Også de som fullfører en fag- og yrkesopplæring etter voksenretten bør kunne omfattes av ordningen, selv om et overordnet formål med lovendringen er å gjøre det mer attraktivt for ungdom (under 24 år) å gå ut i lære og fullføre fag- og yrkesopplæringen.»

Departementet har forståelse for det synet som en del høringsinstanser har gitt uttrykk for på dette punktet, men understreker likevel at målgruppen for forslaget fortrinnsvis er ungdom. Dessuten er et mål med tilbudet om påbygging at flere skal fullføre og bestå fag- og yrkesopplæringen. Dette hensynet gjør seg ikke gjeldende for voksne som har tatt sin fag- og yrkesopplæring som voksne, men som ønsker ytterligere utdanning utover dette.

Det er pekt på at alder er et dårlig kriterium for hvem som skal få rettigheter etter utdanningssystemet, særlig for innvandrere som ofte kommer «sent» til landet.

Inkluderings- og mangfoldsdirektoratet uttrykker dette slik i sin høringsuttalelse:

«Mange innvandrere kommer «for sent» til landet for å få rettigheter til utdanning de og samfunnet har behov for. Det foreslås i høringen at retten til påbygging til generell studiekompetanse ikke skal gjelde de som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring som voksen. Grenseoppgangen mellom ung og voksen, med tilhørende rettigheter, passer langt bedre for de som er oppvokst i landet. Når det ønskes økt fleksibilitet i utdanningssystemet, bør det legges opp til ulik behandling for å oppnå resultatlikhet. IMDi ønsker derfor at innvandrere som fullførte en fagopplæring som voksne, også skal ha en mulighet til en gratis påbygning, og at KD vurderer andre begrensende kriterier enn alder.»

Departementet legger til grunn at de som har valgt å ta fag- og yrkesopplæring i voksen alder i stor grad har tatt et yrkesvalg. Behovet for påbygging for denne gruppen antas derfor å være mindre.

Oslo kommune har i sitt høringsinnspill påpekt at lovforslaget slik det er formulert vil medføre at noen elever vil falle utenfor retten til påbygging selv om de har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. Dette gjelder elever som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innen utløpet av det året de fyller 24 år, men ikke har gjort det som en del av ungdomsretten. Oslo kommune sier det slik i sin høringsuttalelse:

«Oslo kommune støtter i hovedsak forslaget til endring slik det foreligger i høringsnotatet. Den foreslåtte lovformuleringen fra departementet vil med en ordrett fortolkning kunne utelukke en del ungdommer som ikke består videregående opplæring som del av ungdomsretten, men som likevel fullfører og består fag- og yrkesopplæring før de blir 25 år. Departementet bør vurdere om det kan være mer hensiktsmessig å begrense retten til påbygging til de som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring før de ble 25 år, i stedet for å begrense det til de som har fullført og bestått med ungdomsrett.

[…]

I lovteksten står det: «den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring som ein del av ungdomsretten..» En ordrett tolkning av dette betyr at de som har fullført, men ikke bestått opplæringen, ikke har en slik rett, selv om de på et senere tidspunkt skulle ta om igjen fag og dermed ha bestått fag- og yrkesopplæring før eventuelt fylte 25 år.

Det vil også være slik at «som en del av ungdomsretten» ekskluderer fra retten til påbygging de som begynner i videregående skole med ungdomsrett, men som ikke beholder ungdomsretten gjennom hele opplæringsløpet på grunn av at de bruker lengre tid enn normert. Det vil si at de fullfører Vg3 yrkesopplæring uten at de har ungdomsrett, men eventuelt før fylte 25 år.

Eksempel:

[En ungdom tar Vg 1 og Vg2 i videregående skole i et yrkesfag rett etter ungdomsskolen. Ungdommen har en del ikke beståtte fag og får ikke læreplass etter Vg2. Ungdommen velger da å gå ut i ordinært arbeid, og tar samtidig opp igjen de fagene som ikke var bestått. Etter å ha arbeidet i tre år, får ungdommen lærekontrakt. Ungdommen har ikke lenger ungdomsrett. Denne ungdommen vil ikke få rett til påbygging når ungdommen har fullført og bestått fagopplæringen.

Det samme ville være tilfellet dersom ungdommen i stedet for å arbeide, gikk samme Vg2 om igjen — ungdommen ville da heller ikke ha ungdomsrett ved inngåelse av lærekontrakt /fullføring av yrkesfagløpet.]

En streng tolkning av «som en del av ungdomsretten» vil også utelukke de som har fullført og bestått yrkesopplæring som privatist. En ungdom tar ikke privatisteksamen som en del av ungdomsretten, men ungdomsretten vil være brukt opp når ungdommen har oppnådd yrkeskompetanse. Det samme vil gjelde de som har tatt videregående yrkesopplæring i utlandet. Det kan synes strengt å ekskludere disse fra retten til påbygging når de selv i forkant har dekket utgiftene til å oppnå kompetansen eller når de kommer flyttende til Norge etter at de har fullført yrkesfagopplæringen.

Den foreslåtte formuleringen fra departementet vil derfor kunne utelukke en del ungdommer som ikke har bestått videregående opplæring som del av ungdomsretten, men som likevel har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring før de ble 25 år.

[…]

De fleste begynner i videregående skole når de er 16 år og har brukt opp ungdomsretten når de er 19-21 år. Dersom man ønsket å gi tilbudet til alle ungdommer som fullfører og består fag- og yrkesopplæring mens de er unge, kan forslaget i stedet gjelde alle som har fullført fag- og yrkesopplæring og som er under 25 år. Da ville forslaget også kunne fange opp de gruppene av ungdom nevnt ovenfor som vil kunne falle utenfor ordningen.»

Departementet vil på bakgrunn av dette innspillet foreslå inntatt et eget punktum i lovteksten, slik at de gruppene av elever som Oslo kommune peker på også blir tilgodesett med rett til påbygging. Departementet foreslår derfor inntatt et eget annet punktum i både opplæringsloven § 3-1 ellevte ledd og § 4A-3 syvende ledd. Det har ved departementets høringsforslag ikke vært meningen at disse elevgruppene ikke skal få den samme retten til påbygging som dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i kraft av ungdomsretten.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet foreslå at rett til påbygging til generell studiekompetanse skal gjelde både dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som del av ungdomsretten og andre som har fullført og bestått samme opplæring innen utløpet av det året de fyller 24 år.

6.4.3 Retten gis ikke tilbakevirkende kraft

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Et spørsmål som henger nært sammen med problemstillingen ovenfor, er om ordningen skal gis tilbakevirkende kraft, altså fra hvilket tidspunkt ordningen skal gis virkning.

Formålet med forslaget er at flere i fremtiden skal fullføre og bestå. Målgruppen er dem som i tiden fremover tar fag- og yrkesopplæring og velger å fullføre dette løpet fremfor å «sikre seg» generell studiekompetanse gjennom påbygging i Vg3. På en slik bakgrunn foreslås ikke at ordningen gis tilbakevirkende kraft.

Praksis i de fylkeskommunene som i dag gir tilbudet er varierende på dette punktet. Noen gir tilbudet med full tilbakevirkende kraft slik at enhver som er kvalifisert kan søke, uansett når opplæringen er gjennomført, i hvert fall dersom det er ledige plasser. Andre begrenser tilbudet til dem som for eksempel har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen etter innføring av Kunnskapsløftet.

Departementet foreslår at retten gis til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere.»

Et fåtall høringsinstanser har påpekt at retten til påbygging til generell studiekompetanse bør gis til alle, ikke bare dem som fullfører og består fag- og yrkesopplæring fra 2014 og fremover. De hevder at alle som ønsker høyere utdanning bør få anledning til dette og at det vil gagne både den enkelte og samfunnet.

Barneombudet sier det slik i sin høringsuttalelse:

«Elever som er ferdig med fag- og yrkesutdanningen vil normalt være over 18 år. Dermed faller de utenfor Barneombudets mandat, og det er ikke nødvendig at Barneombudet tar stilling til spørsmålet om tilbakevirkende kraft. Vi vil likevel påpeke at det å få flest mulig til å gjennomføre høyere utdanning er viktig både for enkeltmennesket og for samfunnet, noe som taler for at ordningen kan gis tilbakevirkende kraft. »

Departementet peker på at retten til påbygging er ment å bidra til at flere i fremtiden skal fullføre og bestå videregående opplæring. Til grunn for forslaget ligger et ønske om økt gjennomføring samtidig som man vil unngå at mange velger påbygging som tredje år i videregående opplæring utelukkende for å sikre seg generell studiekompetanse. Forslaget har ikke til hensikt å sikre dem som tidligere har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring retten til ekstra utdanning gjennom påbygging.

Noen ønsker fortsatt å gi tilbud til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring før 2014. Oslo kommune sier det slik:

«Oslo kommune kan imidlertid ikke se at bestemmelsen vil være til hinder for at fylkeskommunen fortsatt kan tilby opplæring til flere enn de som har rett. Oslo kommune ønsker derfor fortsatt å kunne tilby påbygging etter yrkeskompetanse for de som har fullført før 2014.»

Departementet har ikke innsigelser til at tilbudet gis til andre enn dem som har rett.

De fleste høringsinstanser støtter imidlertid det forslaget som er sendt på høring om at retten skal være begrenset til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere.

Telemark fylkeskommune sier det slik i sin høringsuttalelse:

«Telemark fylkeskommune mener det er riktig at utvidelsen av retten ikke gis tilbakevirkende kraft. Ved å åpne opp for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere, blir innføringen mer forutsigbar for fylkeskommunene, en vil vinne erfaring, og tilbudet vil kunne bygges opp litt etter litt. »

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet holde fast ved at retten til påbygging til generell studiekompetanse skal gjelde dem som fullfører og består fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere.

6.4.4 Varigheten av retten

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«En problemstilling departementet har vurdert er varigheten av retten, dvs. når retten må tas ut. Det kan reises spørsmål om retten må tas ut innen en viss alder, umiddelbart etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring eller først et visst antall år etter at fag- og yrkesopplæringen er fullført og bestått.

Hvis varigheten gjøres kort, vil virkningen av det som ønskes oppnådd falle bort. Det er et ønske at flere skal forbli i det yrket de har valgt. Er varigheten kort, vil mange raskt ta påbygging for å sikre seg retten til generell studiekompetanse. Det må derfor åpnes opp for at det kan gå en del år før man eventuelt ombestemmer seg og i stedet for å bli i yrket heller vil velge annen og høyere utdanning. Hvis retten på den annen side ikke avgrenses i tid, risikerer man intet ved å bli i yrket. Muligheten for påbygging vil bestå uansett. Dessuten kan en god tilleggseffekt være at enkelte kan gå tilbake til videre opplæring dersom de av ulike grunner ikke lenger kan utføre yrket. Ved sykdom og uførhet vil dette kunne bidra til større muligheter for å fortsette i arbeid.

Noen av fylkeskommunene som gir et slikt tilbud i dag setter ingen begrensninger slik at retten kan tas ut når som helst, uavhengig både av tid og alder. Andre fylkeskommuner setter en begrensning, for eksempel slik at retten må tas ut senest to år etter avsluttet fag- og yrkesopplæring.

Departementet foreslår at retten til påbygging kan tas som en utvidet del av retten til videregående opplæring. Forutsetningen er da at fag- og yrkesopplæringen på forhånd er fullført og bestått som en del av ungdomsretten, jfr. pkt. 1.4.2 foran. De som ønsker å ta påbygging før utløpet av det året de fyller 24 år, vil gjøre dette som en del av ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1. Det forutsetter at retten er tatt ut innen utløpet av det året de fyller 24 år.

For dem som tar ut retten senere foreslås at påbyggingen tas som en del av voksenretten etter opplæringsloven kap. 4A. Dette vil blant annet ha betydning for studiestøtten, se nedenfor under pkt. 1.5. »

Det har ikke kommet innvendinger til denne delen av forslaget.

Holtålen kommune støtter denne delen av forslaget og sier:

«At retten vil ha ubegrenset varighet med hensyn til når den kan tas ut, vil være positivt i den forstand at flere velger å fortsette utdanning etter å ha opparbeidet seg noe yrkeserfaring. »

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet holde fast ved at retten til påbygging må tas ut innen utløpet av det året da man fyller 24 år. Tas den ut senere, vil den være en del av voksenretten. Da gjelder ingen tidsbegrensning for når den kan tas ut.

6.4.5 Forholdet mellom påbygging til generell studiekompetanse og praksisbrev

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Departementet har vurdert om tilbudet om påbygging til generell studiekompetanse som her foreslås, også skal gis til praksisbrevkandidater.

Praksisbrev kan oppnås gjennom en forsøksordning der videregående opplæring tilrettelegges med vekt på praktisk opplæring de første årene og med en mulighet til å avlegge en praksisbrevprøve etter to års opplæring. I denne perioden er eleven formelt å betrakte som en praksisbrevkandidat. Etter disse to årene skal kandidaten kunne oppnå og få dokumentert en yrkeskompetanse som arbeidslivet kan bruke. Etter praksisbrevprøven skal kandidaten kunne fortsette opplæringen og oppnå full kompetanse innen faget i løpet av ordinær opplæringstid.

Fylkeskommuner som i dag har dette tilbudet er stort sett samstemte i at disse kandidatene som et minimum for å ta påbygging må ha fullført og bestått fag- eller svennebrev. I tillegg kreves av de fleste fylkeskommunene at disse kandidatene har bestått i fellesfagene, eventuelt har fått vitnemål. Disse fellesfagene kan tas på en såkalt «lærlingskole», alternativt som privatist. Noen fylkeskommuner vurderer også realkompetansevurdering og standpunktkarakterer i fellesfagene som tilstrekkelig for å kunne ta påbygging.

Departementet mener at slike kandidater kan gis rett til påbygging dersom de tilfredsstiller de kravene som stilles for rett til påbygging for andre. Det er ikke meningen at praksisbrevkandidater skal gis en «snarvei» til påbygging. De må som andre ha fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. »

Det er få høringsinnspill om praksisbrevkandidater. En høringsinstans ønsker presisert at de praksisbrevkandidatene som ikke har bestått i fellesfag, eventuelt har fått dispensasjon fra å ta disse fagene, ikke skal være omfattet av dem som har rett til påbygging.

Departementetser at dette synspunktet er helt i tråd med uttalelser i høringsnotatet. Her heter det at praksisbrevkandidater ikke skal gis noen snarvei til påbygging, men at de kan gis en slik rett dersom de tilfredsstiller de kravene til påbygging som er stilt for andre.

På bakgrunn av ovennevnte fastholder departementet sitt syn at praksisbrevkandidater kan gis rett til påbygging til generell studiekompetanse dersom de tilfredsstiller de samme kravene som stilles til andre, for å få denne retten.

6.4.6 Hvordan påbyggingsretten skal utformes

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Hvordan påbyggingsretten skal utformes, vil variere avhengig av om retten tas ut som ungdom eller som voksen. Tas den ut som ungdom, kan gjeldende læreplan følges – med eller uten nødvendige tilpasninger. Tas den ut som voksen, må det legges vekt på den voksnes behov for og ønske om opplæring.

Det vanligste i dag er at fylkeskommuner tilbyr et helårlig skoleår på enten 30 eller 23 timer pr. uke som påbygging. I førstnevnte tilfelle – 30 timer pr. uke – er tilbudet normalt det samme som det påbyggingstilbudet man i dag har rett til som tredje år i videregående opplæring,3 ofte slik at elevene går i samme klasse enten de går tredje eller fjerde året som påbygging. I sistnevnte tilfelle – 23 timer pr. uke – gis ikke opplæring i kroppsøving og programfag fra utdanningsprogram for studiespesialisering. Noen fylkeskommuner tilbyr også halvårige påbyggingskurs over 19 uker. Påbyggingstilbud kan som alternativ til ordinær skoleundervisning utformes også som kveldskurs og som nettundervisning. Her er også praksis noe varierende fylkeskommunene imellom. Det varierer også ettersom påbyggingen gjelder ungdom eller voksne.

Ved lovfesting av en ny utvidet rett til påbygging, vil det nye påbyggingstilbudet bli nærmere omtalt i forskrifts- og læreplanverket til opplæringsloven.»

Det er i høringen kommet synspunkter på hvordan påbyggingen skal utformes rent innholdsmessig – hvor mange timer og hvilke fag tilbudet skal bestå av, at det må være færre fag og timer enn dagens påbyggingstilbud i Vg3 og om «fradrag» for allerede beståtte fag.

Departementet har i høringsnotatet klart gitt uttrykk for at det nye påbyggingstilbudet vil bli nærmere omtalt i forskrifts – og læreplanverket til opplæringsloven. I denne sammenheng må det vurderes om det kan være identisk med det som i dag eksisterer for Vg3, eller om det i større eller mindre grad skal avvike fra dette.

Det er i høringsinnspill også pekt på at det innenfor en normalordning bør være mulig å bygge på med et annet yrkesfaglig tredje år enn påbygging. Vg3 Landbruk er nevnt som eksempel med tanke på dem som ønsker seg inn i landbruksnæringen.

Departementet bemerker at det forslaget som er fremmet i høringsnotatet, jfr. sitat ovenfor, gjelder påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring, ikke alternativer til påbygging Vg3 i den ordningen som vi har i dag. Hvis høringsinnspillet derimot er ment slik at påbygging til generell studiekompetanse etter fullført fag- og yrkesopplæring skal kunne erstattes med Vg3 Landbruk, er dette noe som må vurderes når det nærmere innholdet av påbyggingsretten skal utformes.

Noen høringsinstanser mener at retten til påbygging ikke bør være begrenset til ett år, men gjerne være noe lengre – 1 ½ år, eventuelt så lenge den enkelte har behov for. Det begrunnes med at det er mye å komme gjennom faglig for en som tar påbygging, og at ett år derfor kan være i snaueste laget for å komme gjennom alt stoffet på en tilfredsstillende måte. Noen som tar påbygging kan ha vært borte fra skolearbeid i mange år. Et annet hensyn å ta er at det kan dreie seg om innvandrere som har svake norskkunnskaper.

Sametinget uttrykker dette slik i sin høringsuttalelse:

«Det er imidlertid tvilsomt at lovendringen vil bidra til at flere som tar påbygg til generell studiekompetanse, vil bestå og få studiekompetanse. Elever som tar påbygg til studiekompetanse, må i løpet av et år tilegne seg det teoristoffet som elever som følger studieforberedende program bruker to år på (Vg2 og Vg3). Selv om elevene som tar påbygg, vil være eldre og har tilegnet seg fagkunnskaper og praktisk kunnskap på ulike områder, vil det være en utfordring å tilegne seg den type og mengde teorikunnskaper som det legges opp til i påbyggingsåret. Det tar en tid for elevene å komme inn i faget og repetere det som de har lært tidligere, for så å komme videre når de har hatt opphold i flere år. For at flest mulig skal klare å gjennomføre påbygging til generell studiekompetanse, bør det vurderes å utvide tilbudet med påbygging fra 1 år til 1 ½ år.»

Til dette vil departementet bemerke at fylkeskommuner som allerede tilbyr påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring kan vise til gode gjennomføringstall. Det synes ikke som om det er behov for et tilbud som varer lenger enn ett år. Departementet vil likevel følge utviklingen i søking og gjennomføring i påbygging i årene fremover og vurdere endringer, dersom det viser seg at en stor andel av elevene ikke klarer å gjennomføre løpet på ett år.

Noen ønsker at retten til påbygging også bør kunne skje fra januar, ikke kun fra starten av skoleåret om høsten. Dette begrunnes med at en fag- og yrkesopplæring av og til avsluttes i løpet av høsten og at det da blir lenge å vente til neste høst for å bruke retten til påbygging. Andre har kommentert at det må tas stilling til om begrensningen til ett års påbygging skal forstås som ett skoleår eller om det skal gjelde rettens omfang. For voksne og innvandrere pekes det på at det kan ha betydning om retten til påbygging kan tas over en lengre periode og deles opp.

Departementet vil ta stilling til disse forholdene når det nærmere innholdet av retten til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring skal utformes gjennom forskrifts- og læreplanverket til opplæringsloven.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet holde fast ved at det nærmere innholdet av påbyggingsretten vil bli nærmere omtalt i forskrifts- og læreplanverket til opplæringsloven. Det vil i den sammenheng bli vurdert om retten til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring skal være identisk med den retten til påbygging som man har i dag.

6.4.7 Retten til utdanningsstøtte

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Utdanningsstøtteordningen er et viktig utdanningspolitisk virkemiddel som blant annet har som formål å gi alle like muligheter til utdanning. Utdanningsstøtteordningen er regulert i lov om utdanningsstøtte av 1. april 2005 nr. 15, samt forskrifter om tildeling av utdanningstøtte som fastsettes årlig. Lånekassen administrerer to ulike ordninger for utdanningstøtte:

1. Støtteordningen for elever som tar videregående opplæring med rett etter opplæringsloven § 3-1 (ungdomsrett). Dette er en ordning som i hovedsak består av stipend – et grunnstipend som er behovsprøvd mot forsørgernes økonomi, et bostipend som bare gis til elever som må flytte hjemmefra på grunn av lang avstand mellom foreldrehjemmet og skolen og et utstyrsstipend som skal bidra til dekning av utgifter til nødvendig utstyr i opplæringen.

2. Støtteordningen for studenter i høyere utdanning og all annen utdanning/opplæring som tas uten rett etter opplæringsloven § 3-1. Støtten gis som lån, og studenter som ikke bor sammen med foreldrene kan få inntil 40 prosent av lånet gjort om til utdanningsstipend etter hvert som de fullfører utdanningen. Utdanningsstipendet er behovsprøvd mot egen økonomi.

Elever som har brukt opp ungdomsretten sin etter opplæringsloven § 3-1, og som tar påbygging for å få generell studiekompetanse, får i dag utdanningsstøtte etter den ordningen som er beskrevet i punkt 2 ovenfor. Dette gjelder både hvis de tar påbyggingsåret umiddelbart etter fullført fag- og yrkesutdanning og hvis de venter en periode med dette.

Støtteordningen for elever med ungdomsrett (punkt 1 ovenfor) er utformet på bakgrunn av at foreldrene har et forsørgeransvar for barnet så lenge det fortsetter med «vanleg» skolegang, jfr. barnelovens § 68. I begrepet «vanleg skulegang» inkluderes videregående opplæring som eleven har lovfestet rett til etter opplæringslovens § 3-1.

Når det innføres en rett til påbygging etter fullført fag- og yrkesopplæring, må det vurderes etter hvilken støtteordning elevene skal få støtte.

For elever som går direkte over i påbygging etter fullført fag- og yrkesopplæring, synes det hensiktsmessig at utdanningsstøtte tildeles etter støtteordningen for elever med ungdomsrett (punkt 1 ovenfor). Disse elevene er i et sammenhengende løp, og det synes derfor naturlig at det gis støtte til fag- og yrkesopplæringen og påbyggingsåret etter det samme regelverket.

En del elever vil ha et opphold mellom fullført fag- og yrkesopplæring og påbyggingsåret. Så lenge dette avbrekket ikke er for langt, vil foreldrene fortsatt ha et forsørgeransvar for barnet under opplæringen. Barnelovens § 68 sier at forsørgerplikten varer så lenge barnet «vil halde fram» med «slik vanleg skulegang.» Også for denne gruppen foreslår departementet at det blir gitt støtte etter ordningen for elever med ungdomsrett (punkt 1 ovenfor). Det foreslås at denne støtteordningen skal gjelde for alle elever som tar påbyggingsåret innenfor aldersgrensen som gjelder for ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1. Elever som tar påbyggingsåret innen utgangen av det året vedkommende fyller 24 år, vil dermed få utdanningsstøtte etter ordningen beskrevet i punkt 1 ovenfor. Dette er det samme som gjelder for andre elever som av ulike grunner ikke bruker opp hele ungdomsretten sin innen dette tidspunktet.

Dette vil også bety at det gis støtte etter samme støtteordning både til de elevene som velger å ta påbygging før de har fullført fag- og yrkesopplæringen, og til dem som tar det etter fullført fag- og yrkesopplæring.

Departementet foreslår at varigheten av retten til påbygging ikke skal begrenses, jfr. pkt. 1.4.4 ovenfor. Dette betyr at også godt voksne personer som har tatt fag- og yrkesopplæring med ungdomsrett etter at retten til påbygging ble innført, får en lovfestet rett til å ta påbygging for å få generell studiekompetanse. Foreldrene vil ikke lenger ha et forsørgeransvar under opplæringen. For denne gruppen synes det mest hensiktsmessig å gi utdanningsstøtte etter den ordningen som er beskrevet i punkt 2 ovenfor.

Departementet foreslår å gi en rett til påbygging for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen. Retten skal komme i tillegg til, ikke i stedet for, den eksisterende retten i dag til å ta påbygging etter to år i et yrkesfaglig utdanningsprogram. Den skal altså være et supplement til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse.

I opplæringslovens § 3-1 vil det bli foreslått et nytt ellevte ledd som lovfester denne retten.

Her vil ungdom med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring gis rett til påbygging for å oppnå generell studiekompetanse. Retten vil være et tillegg til ungdomsretten på tre år som er regulert i § 3-1 første ledd og gjelde den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere. Retten vil ha ubegrenset varighet med hensyn til når den kan tas ut. Det foreslås i bestemmelsen ingen egen forskriftshjemmel for departementet. Det legges til grunn at departementet har forskriftshjemmel i dagens § 3-4 i opplæringsloven.

I opplæringslovens § 4A-3 vil det bli foreslått et nytt syvende ledd som lovfester denne retten til påbygging for dem som er kommet til det året da de fyller 25 år. Det gjelder dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1, men som tar påbyggingen som voksne (fra og med det året de fyller 25 år).

Retten til påbygging til generell studiekompetanse skal ikke gjelde dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksen.»

Det har ikke kommet noen høringsinnspill om dette. På denne bakgrunn vil departementet holde fast ved det som er sitert ovenfor fra høringsnotatet.

6.4.8 Særlig om lovteksten

Det er i departementets lovforslag operert med begrepet «eleven».

Det er i høringen kommet innspill om at det også bør fremgå av lovteksten at lærlinger er inkludert, særlig siden mange av dem som vil søke påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring vil ha status som lærling når de søker.

Oslo kommune sier i sin høringsuttalelse om dette:

«I forslaget til lovtekst benyttes begrepet «elevar som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring». De fleste som består fag- og yrkesopplæring, gjør dette som lærlinger. Vi foreslår derfor at lovteksten bruker «den» eller «den det gjeld» i stedet for «elevar.»

Departementet er enig i dette innspillet og vil foreslå å endre lovteksten i tråd med dette.

6.4.9 Private skoler

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Departementet understreker at en elev som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en privatskole vil ha rett til påbygging til generell studiekompetanse ved en offentlig skole på lik linje med andre elever. Departementet ber imidlertid om innspill dersom høringsinstansene har synspunkter på private skoler og påbygging. »

Noen høringsinstanser mener at også det motsatte må gjelde slik at en elev med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en offentlig skole må ha rett til påbygging til generell studiekompetanse ved en privatskole.

Departementet mener at en slik adgang foreligger forutsatt at den private skolen har godkjenning for å tilby påbygging til generell studiekompetanse, og eleven etter søknad får plass på skolens påbyggingstilbud. Mange private skoler gir i dag tilbud om påbygging. Det gjelder skoler etter § 11-1 i forskrift til privatskoleloven, det vil si skoler for voksne søkere uten rett. Men det gjelder også andre private skoler, det vil si private skoler som kan ta inn ungdom og voksne søkere med rett, jfr. privatskoleloven § 3-1. Det nærmere innholdet av retten til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring skal vurderes og nærmere utformes gjennom forskrifts- og læreplanverket til opplæringsloven, se pkt. 6.4.6 ovenfor. Dersom påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring etter en slik vurdering innholdsmessig blir identisk med dagens påbyggingstilbud i Vg3, legger departementet til grunn at en privatskole med godkjenning til å gi påbygging etter dagens ordning også kan gi tilbud om påbygging til generell studiekompetanse etter fullført fag- og yrkesopplæring. Hvis derimot påbygging til generell studiekompetanse etter fullført fag- og yrkesopplæring får et annet innhold enn påbygging etter dagens ordning til Vg3, forutsetter departementet at en privatskole må søke om driftsendring for å få nødvendig godkjenning.

Videre hevdes i høringen at offentlige og private skoler på dette området må være helt likestilt og at dette må komme klart frem av lovens ordlyd, alternativt av lovens forarbeider.

Departementet mener på bakgrunn av det som er sagt ovenfor om påbygging ved private skoler at en likestilling som ønsket ikke er aktuell. Hvis den foreslåtte retten blir innført, må fylkeskommunene for offentlige skolers vedkommende sørge for at slike tilbud foreligger lokalt slik at elevenes rett kan oppfylles. For private skoler vil en elev være avhengig av at det finnes en privatskole som har slik godkjenning, og videre at eleven får plass etter søknad ved denne skolens tilbud.

Et par høringsinstanser hevder at retten til påbygging må gjelde enten eleven har fullført og bestått sin fag- og yrkesopplæring med to års læretid eller med ett års skolegang.

Departementet er enig i at kravet for rett til påbygging til generell studiekompetanse er fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. Hvordan dette er oppnådd, er i denne forbindelse uten betydning.

Det er av en høringsinstans påpekt at skoler godkjent etter privatskoleloven ikke har tilbud om opplæring særskilt organisert for voksne. Dersom retten til påbygging kan tas ved en slik skole, ønskes det derfor tydeliggjort at tilbudet som gis ved en privat skole ikke er spesielt organisert for voksne.

Departementet er positiv til at det skjer en tydeliggjøring i tilfeller som nevnt. Ellers vises til det som er sagt ovenfor om at det finnes påbyggingstilbud for voksne i privatskoleregi.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementetpeke på at en elev som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en offentlig skole, kan ta påbygging til generell studiekompetanse ved en privatskole, dersom denne skolen har nødvendig godkjenning for å tilby slik påbygging og eleven etter søknad får plass ved skolen. Av dette følger også at en elev med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en privatskole kan ta påbygging ved «sin» privatskole dersom denne har slik godkjenning.

6.5 Departementets forslag

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Departementet foreslår å gi en rett til påbygging for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen. Retten skal komme i tillegg til, ikke i stedet for, den eksisterende retten i dag til å ta påbygging etter to år i et yrkesfaglig utdanningsprogram. Den skal altså være et supplement til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse.

I opplæringslovens § 3-1 vil det bli foreslått et nytt ellevte ledd som lovfester denne retten.

Her vil ungdom med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring gis rett til påbygging for å oppnå generell studiekompetanse. Retten vil være et tillegg til ungdomsretten på tre år som er regulert i § 3-1 første ledd og gjelde den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere. Retten vil ha ubegrenset varighet med hensyn til når den kan tas ut. Det foreslås i bestemmelsen ingen egen forskriftshjemmel for departementet. Det legges til grunn at departementet har forskriftshjemmel i dagens § 3-4 i opplæringsloven.

I opplæringslovens § 4A-3 vil det bli foreslått et nytt syvende ledd som lovfester denne retten til påbygging for dem som er kommet til det året da de fyller 25 år. Det gjelder dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1, men som tar påbyggingen som voksne (fra og med det året de fyller 25 år).

Retten til påbygging til generell studiekompetanse skal ikke gjelde dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksen.»

På bakgrunn av mottatte høringsinnspill, fortløpende kommentert under kapittel 6.4 ovenfor, fastholder departementet i all hovedsak sitt forslag. Forslaget er også støttet av et klart flertall, selv om en del høringsinstanser har hatt kommentarer på enkelte punkter.

Departementet foreslår imidlertid på bakgrunn av mottatte høringsinnspill to endringer. For det første foreslås at retten til påbygging til generell studiekompetanse også skal gjelde for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innen utløpet av det året de fyller 24 år, selv om nevnte opplæring ikke er tatt i kraft av ungdomsretten. Dette foreslås gjennomført ved et nytt annet punktum i begge lovbestemmelsene som er gjenstand for endring. For det annet foreslås en mindre justering i lovteksten for at også lærlinger skal være omfattet. Dette foreslås gjort ved at begrepene «elev» og «elevar» i forslaget byttes ut med begreper som «andre», «dei» og «dei som».