8 Forslag om lovfesting av fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel

8.1 Bakgrunnen for forslaget

Det er et overordnet prinsipp i norsk straffegjennomføring at domfelte, innenfor de rammene som følger av straffegjennomføringsloven og de begrensningene som følger av frihetsberøvelsen, har de samme rettighetene og pliktene som befolkningen for øvrig. Ifølge opplæringsloven har alle barn og unge i Norge rett til grunnskoleopplæring. Også voksne som trenger grunnskoleopplæring har rett til slik opplæring såfremt de ikke har rett til videregående opplæring. Retten til grunnskoleopplæring gjelder også for innsatte i fengsel, og gir dem en rett til opplæring under soning.

Det følger direkte av opplæringsloven § 13-3 fjerde ledd første punktum at det er fylkeskommunen som har ansvaret for videregående opplæring i fengsel. Etter opplæringsloven § 13-3 fjerde ledd andre punktum kan staten pålegge fylkeskommunen ansvaret for «anna» opplæring i fengsel, og etter avtale av 15. juli 1988 mellom staten og den enkelte fylkeskommune, er fylkeskommunen gitt ansvaret også for grunnskoleopplæring innenfor kriminalomsorgen i sitt fylke. I praksis har således fylkeskommunen ansvaret for både grunnskoleopplæring og videregående opplæring i fengsel. Fylkeskommunene får tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen under statsbudsjettets kapittel 225 post 68. Kunnskapsdepartementet fastsatte 1. mars 2002 egne retningslinjer for forvaltning av dette tilskuddet, senest revidert 28. juni 2011.

Departementet foreslår å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel slik at fylkeskommunens ansvar for denne opplæringen kommer eksplisitt til uttrykk i opplæringsloven på lik linje med fylkeskommunes ansvar for videregående opplæring.

8.2 Gjeldende rett

Etter opplæringsloven § 2-1 har alle barn og unge rett og plikt til tiårig grunnskoleopplæring. Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring har etter opplæringsloven § 3-1 rett til videregående opplæring. De som er over opplæringspliktig alder og som trenger grunnskoleopplæring, har rett til grunnskoleopplæring for voksne, forutsatt at de ikke har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1, jf. opplæringsloven § 4A-1. Voksne som har fullført grunnskolen, men som ikke har fullført videregående opplæring, har rett til videregående opplæring fra og med det året de fyller 25 år, jf. opplæringsloven § 4A-3.

Ifølge opplæringsloven § 13-1 første ledd har kommunen ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring for alle som er bosatt i kommunen. Opplæringsloven har ingen særskilt bestemmelse som hjemler ansvaret for grunnskoleopplæring når den foregår i fengsel.

Fylkeskommunens plikt til å sørge for videregående opplæring er regulert i opplæringsloven § 13-3. Etter paragrafens første ledd skal fylkeskommunen oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylkeskommunen. Fylkeskommunen har også ansvaret for videregående opplæring i fengsel, jf. paragrafens fjerde ledd første punktum.

Etter opplæringsloven § 13-3 fjerde ledd andre punktum kan departementet i særlige tilfeller «påleggje fylkeskommunen oppgåver i samband med anna opplæring i fengsel». Grunnskoleopplæring er slik «anna opplæring» som fylkeskommunen kan pålegges ansvaret for. Med virkning fra 1. januar 1989 har departementet via avtale av 15. juli 1988 med den enkelte fylkeskommune, pålagt fylkeskommunen ansvaret for grunnskoleopplæring i fengsel. Departementet har gitt statlig tilskudd til dekning av nødvendige driftsutgifter ved fengselsundervisningen etter retningslinjer for forvaltning av tilskudd til kriminalomsorgen under statsbudsjettets kap. 225 post 68. I retningslinjene er det henvist til ovennevnte avtale.

8.3 Høringen

8.3.1 Høringsforslaget fra departementet

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste i opplæringsloven at fylkeskommunen har ansvaret for grunnskoleopplæring i fengsel. Departementet uttalte at bakgrunnen for forslaget var å tydeliggjøre opplæringsansvaret:

«Departementet er opptatt av at alle som har rett til opplæring etter opplæringsloven får et best mulig tilbud. En tydeliggjøring av hvem som har ansvaret for å gi elevene det tilbudet de har krav på er da sentralt. En klar plassering av opplæringsansvaret vil sikre at det forvaltningsnivået som har ansvaret, får opparbeidet god kompetanse og systemer og rutiner for opplæringstilbudet. Fengselsundervisningen er i praksis basert på forvaltningssamarbeidsmodellen, der offentlige instanser som har ansvaret for ulike tjenester, går inn i fengselet for å yte dem. Opplæringen innenfor kriminalomsorgen befinner seg således i skjæringspunktet mellom to institusjoner: skole og fengsel. Etter departementets vurdering vil forvaltningssamarbeidet fungere best når ansvaret for skolens bidrag i samarbeidet er klart plassert i loven til ett forvaltningsnivå. Dette forutsetter at det ikke er tvilsomt hvilke oppgaver som ligger til den enkelte part.

Etter gjeldende rett kan departementet i «særlege tilfelle» pålegge fylkeskommunen ansvaret for «anna opplæring i fengsel», jf. § 13-3 fjerde ledd annet punktum. Gjennom avtale med den enkelte fylkeskommune som har fengsel i sitt fylke, pålegger departementet årlig fylkeskommunene ansvaret for grunnskoleopplæring i fengsel.

Dette betyr at fylkeskommunen i realiteten har ansvaret for all fengselsundervisning. Det er imidlertid bare ansvaret for den videregående opplæringen som er særskilt regulert i opplæringsloven. Dette kan gi inntrykk av at fylkeskommunens ansvar for fengselsundervisning er begrenset til videregående opplæring. At ansvaret for grunnskoleopplæring i fengsel ikke er særskilt regulert kan også gi inntrykk av at grunnskoleopplæring ikke er/kan være en del av fengselsundervisningen. På bakgrunn av dette mener departementet det er uheldig at ikke ansvaret for grunnskoleopplæringen i fengsel er lovfestet på samme måte som for videregående opplæring.»

Det ble i høringsnotatet understreket at forslaget er en lovfesting av gjeldende praksis. Departementet skrev blant annet dette:

«Endringen som foreslås vil ikke innebære at fylkeskommunene blir pålagt nye oppgaver når det gjelder opplæring i fengsel, eller at innsatte i fengsel får nye rettigheter. Departementets forslag vil derimot føre til at fylkeskommunens ansvar for fengselsundervisningen ikke lengre vil være avtalebasert. Et resultat av dette vil være at avtalen mellom staten og den enkelte fylkeskommune bortfaller. Departementet foreslår at fylkeskommunen fremdeles skal kompenseres fullt ut, gjennom tilskudd basert på innrapportering. For at det ikke skal oppstå uklarheter i denne forbindelse foreslås dette inntatt i lovbestemmelsen.

Forslaget vil medføre at avtalen mellom staten og hver enkelt fylkeskommune bortfaller, men vil for øvrig ikke ha noen praktiske konsekvenser. Forslaget vil være en videreføring av det opplæringsansvaret fylkeskommunen har i dag.»

Departementet foreslo i høringsnotatet at den generelle hjemmelen til å pålegge fylkeskommunen ansvar for annen opplæring i fengsel fjernes dersom fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel lovfestes i tråd med forslaget. Departementet skrev bant annet dette:

«Unntakshjemmelen i § 13-3 fjerde ledd annet punktum har hatt til formål å gi hjemmel for å pålegge fylkeskommunen ansvaret for å gi grunnskoleopplæring til innsatte. Når det nå foreslås å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel, kan departementet ikke se behovet for en slik unntakshjemmel. Departementet foreslår derfor å fjerne unntakshjemmelen i § 13-3 fjerde ledd annet punktum samtidig som fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel lovfestes.»

I høringsnotatet ble det også foreslått å lovfeste fengslenes ansvar for nødvendige lokaler. Om dette skrev departementet:

«Når det gjelder undervisningslokalene for fengselsundervisningen, vil departementet foreslå at ansvaret for lokalene til fengselsundervisningen følger samme begrensning som i dag gjelder for undervisning i barnevernsinstitusjoner og helseinstitusjoner. Dette innebærer at det er fengselets eier som har ansvaret for at opplæringen har egnede lokaler, når opplæringen skjer i institusjonen. Ansvaret omfatter kun selve lokalene og ikke undervisnings- og datautstyr. Lokalene skal være gratis for fylkeskommunen. Departementet foreslår at ansvaret, i likhet med ansvaret etter opplæringsloven §§ 13-2 og 13-3a, skal gjelde både lokale til selve opplæringen og nødvendige tilleggslokaler, for eksempel personalrom. Hvis opplæringen foregår utenfor institusjonen, for eksempel i en ordinær videregående skole, har institusjonen ikke ansvar for lokalene.»

8.3.2 Synspunkter fra høringsinstansene

20 høringsinstanser har uttalt seg om dette lovforslaget. Av disse støtter 18 forslaget om lovfesting av fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel. Blant disse er tre fylkesmannsembeter, ni fylkeskommuner, Utdanningsforbundet og KS. Det er én høringsinstans som ikke tar direkte stilling til forslaget, mens én høringsinstans i prinsippet er uenig i forslaget.

8.3.2.1 Lovfesting av fylkeskommunens ansvar

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg gir uttrykk for at de oppfatter forslaget om å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel, som en lovfesting av gjeldende praksis.

Fylkesmannen i Hordaland støtter forslaget og uttaler blant annet:

«Fylkesmannen i Hordaland ser det som positivt at lovteksten blir endra slik at fylkeskommunanes ansvar for grunnskoleopplæring følgjer direkte av lova. Det vil vere i tråd med gjeldande praksis som er basert på avtala mellom staten og den enkelte fylkeskommune med verknad frå 1. januar 1989 og tilskotsordninga for feltet.»

Oslo kommune støtter forslaget og uttaler blant annet:

«Forslaget innebærer en videreføring av det opplæringsansvaret fylkeskommunen har i dag. Oslo kommune mener det er riktig at dette fremgår av loven og at det også nedfelles i loven at fylkeskommunen har rett til refusjon for utgiftene fra staten.».

Buskerud fylkeskommune støtter også forslaget, som de oppfatter som en lovfesting av dagens praksis. Fylkeskommunen legger til at flere innsatte med ikke-etnisk norsk bakgrunn kan ha behov for dette opplæringsnivået for å kunne nyttiggjøre seg av videregående opplæring.

Møre og Romsdal fylkeskommune støtter forslagets intensjon om å klargjøre hva som ligger i «anna opplæring», men uttaler at de i prinsippet er uenige i at fylkeskommunen får ansvar for opplæring på grunnskoleområdet.

I høringen ble det foreslått at fylkeskommunen skal ha ansvaret for «grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og vidaregåande opplæring» for innsatte i fengsel. Enkelte høringsinstanser har foreslått at det bør vurderes om «spesialpedagogisk hjelp» i lovteksten skal erstattes av «spesialundervisning». Blant disse er Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Utdanningsdirektoratet.

8.3.2.2 Finansiering og omfang av opplæring i kriminalomsorgen

Flere av høringsinstansene har hatt merknader til tilskuddordningen og til avgrensingen av hvem som har rett til opplæring i fengsel.

Hedmark fylkeskommune uttaler i denne forbindelse følgende:

«I forslag til nytt pkt 3 i § 13-2a brukes begrepet refusjon. Dette betyr at dagens ordning med forhåndstilskudd opphører. Det står at fylkeskommunen skal kompenseres fullt ut for opplæring som gis til rettighetselever. Dette må tolkes dit hen at fylkeskommunen ikke får kompensasjon for opplæring gitt til innsatte som ikke har rettigheter etter opplæringsloven. […] Hedmark fylkeskommune ser det som viktig at nåværende tilskuddsordning opprettholdes og frykter at en endring vil gå ut over bredden i opplæringstilbudet til de innsatte.»

Fylkesmannen i Hordaland har følgende merknad til finansiering og omfang av opplæring i kriminalomsorgen:

«I høyringsnotatet påpeikar også departementet at fylkeskommunane står fritt til å gje meir opplæring og undervisning enn kva dei er pålagt etter opplæringslova. Fylkesmannen i Hordaland oppfattar dette som om opplæringstilbodet i kriminalomsorga ikkje nødvendigvis er avgrensa til innsette med rett etter opplæringslova. […] I merknadene til lovforslaget (sjette avsnitt, s. 15) fastslår departementet at fylkeskommunane skal kompenserast fullt ut for opplæring som blir gjeve rettigheitselevar. Fylkesmannen i Hordaland stiller spørsmål ved kva denne formuleringa tyder og ser ikkje at denne formuleringa er i samsvar med dagens tilskotsordning.»

8.4 Departementets vurderinger og forslag

8.4.1 Generelt

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg er positive til forslaget om å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel. Det oppgis at forslaget oppfattes som en lovfesting av allerede gjeldende praksis.

8.4.2 Nærmere om tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen

I høringen la departementet til grunn at forslaget til lovendring ikke vil medføre endringer i gjeldende praksis og at forslaget ikke har økonomiske konsekvenser.

Fylkesmannen i Hordaland påpeker at departementets forslag til lovtekst kan åpne for både praktiske og økonomiske konsekvenser. Det vises i denne sammenheng til at «rett til refusjon» avviker fra dagens ordning med tilskudd basert på budsjettinnspill. Departementet er enig i at begrepet «refusjon» ikke er dekkende for tilskuddsordningen til fengselsundervisningen slik den praktiseres i dag. Departementet foreslår derfor å endre forslaget til lovtekst på dette punktet. Departementet viser til at tilskuddsordningen fremgår av statsbudsjettets kap. 225 post 68 og retningslinjene for forvaltning av tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen. På denne bakgrunn foreslås at tredje ledd i lovteksten slik den ble sendt på høring, fjernes.

I høringen ble det presisert at forslaget ikke hadde til hensikt å medføre endringer i verken fylkeskommunens ansvar, tilskuddsordningen eller innsattes rettigheter. Departementet fremholder at lovendringen ikke skal medføre endringer i tilskuddsordningen, og legger til grunn at driftsutgiftene til fengselsundervisningen, som i dag, skal dekkes etter retningslinjene for forvaltning av tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen.

8.4.3 Om bortfall av avtalen mellom staten og fylkeskommunene

15. juli 1988 inngikk departementet avtale med de fylkeskommunene som den gang hadde ansvar for fengselsundervisning. Avtalen gir retningslinjer for statstilskudd til undervisning for innsatte i fengsel innenfor grunnskolen og den videregående skolens område.

Når det i høringen ble foreslått å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel, ble det samtidig foreslått at avtalen mellom staten og den enkelte fylkeskommune om statstilskudd til fengselsundervisningen skulle bortfalle. En endring som foreslått, vil innebære at fylkeskommunens ansvar for å gi grunnskole- og videregående opplæring følger direkte av opplæringsloven. Lovforslaget berører ikke den gjeldende tilskuddsordningen og retningslinjer for forvaltning av tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen under statsbudsjettets kap. 225, post 68. Behovet for avtalen av 15. juli 1988 er således ikke lenger tilstede, og bortfall av avtalen vil etter departementets vurdering ikke ha konsekvenser verken for fylkeskommunens ansvar for fengselsundervisningen eller innretningen, omfanget og tilskuddet til denne.

Det fremgår av punkt 5 i avtalen om statstilskudd til fengselsundervisningen at avtalen er gjeldende fra 1. januar 1989 og frem til den blir oppsagt. Oppsigelsesfristen er ett år. Departementet vil si opp avtalen i overenstemmelse med dette, fra en nærmere angitt dato.

8.4.4 Omfanget av fylkeskommunens ansvar

I høringen ble det foreslått at fylkeskommunen skal ha ansvaret for «grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og vidaregåande opplæring» for innsatte i fengsel. Departementet ønsker å presisere at «spesialpedagogisk hjelp» som følge av en inkurie ble inntatt i høringsforslaget. Noen høringsinstanser har stilt spørsmål ved om departementet ønsker å presisere at fylkeskommunen også har ansvar for spesialundervisning til innsatte i fengsel. Til dette vil departementet vise til at ansvaret for å gi spesialundervisning følger implisitt av fylkeskommunens ansvar for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring etter opplæringsloven. På denne bakgrunn kan departementet ikke se behovet for en slik presisering i lovteksten.

Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved at fylkeskommunens ansvar i lovforslaget avgrenses til opplæring til rettighetselever. Til dette vil departementet påpeke at fylkeskommunen står fritt til å gi opplæring også til innsatte som ikke har rettigheter etter opplæringsloven. Fylkeskommunen kan for øvrig tilby mer og annen opplæring enn hva den er pålagt etter opplæringsloven, og slik opplæring vil kunne omfattes av tilskuddsordningen, jf. retningslinjenes del I kap. 1.1.

Departementet foreslo i høringen å fjerne dagens § 13-3 fjerde ledd annet punktum som gir departementet hjemmel til å pålegge fylkeskommunen ansvaret for «anna opplæring i fengsel». En slik endring vil innebære at fylkeskommunen ikke vil bli pålagt av departementet å gi opplæring utover den plikten som følger av opplæringsloven.

Ingen av høringsinstansene har innsigelser mot at ansvaret for å tilby egnet undervisningslokale lovfestes i tråd med Rundskriv G-1/2008 Rundskriv om forvaltningssamarbeid mellom opplæringssektoren og kriminalomsorgen utgitt 20.10.2008 av Justis- og politidepartementet og Kunnskapsdepartementet. I rundskrivet er det presisert at kriminalomsorgen har ansvaret for å skaffe til veie egnede undervisningslokaler i fengslene.

8.4.5 Forslag fra departementet

På bakgrunn av innspill fra høringsinstansene og ovenstående vurderinger vil departementet foreslå noen justeringer i lovteksten. Når det gjelder fylkeskommunens ansvar for «spesialpedagogisk hjelp» ble dette som følge av en inkurie inntatt i høringsforslaget. Departementet foreslår at dette strykes. Departementet foreslår i tillegg noen mindre justeringer i lovteksten av språklig karakter.

I høringen ble det foreslått at også det økonomiske ansvaret for fengselsundervisningen reguleres i lovteksten. Som det fremgår av departementets vurdering i pkt. 8.4.2 over, vil en slik presisering ikke være nødvendig. Departementet foreslår derfor at lovteksten i høringsforslaget endres også på dette punktet ved at tredje ledd i den foreslåtte lovteksten fjernes.

På bakgrunn av ovenstående vurderinger legger departementet fram forslag om lovfesting av fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring og videregående opplæring for innsatte i fengsel i ny § 13-2 a. Som følge av ny § 13-2 a må det inntas henvisning til den nye bestemmelsen i opplæringsloven § 13-1 første ledd andre punktum. Forslaget innebærer at nåværende fjerde ledd i § 13-3 oppheves.