2 Innledning
2.1 Om rapporten
Med bakgrunn i skredhendelsen i Gjerdrum 30. desember 2020 og et ønske om å undersøke hvordan man bedre kan forebygge slike hendelser, ble det ved kongelig resolusjon av 5. februar 2021 besluttet å nedsette et offentlig ekspertutvalg. Formålet med ekspertutvalgets arbeid er å utrede årsakene til kvikkleirskredet i Gjerdrum og vurdere læringspunkter som kan bedre arbeidet med å forebygge slike skredulykker. Utvalgets fikk frist til 30. september 2021 med å avgi en delrapport (utsatt fra august 2021 i det opprinnelige mandatet) om årsakene til skredet i Gjerdrum.
Læringspunkter og utvalgets vurderinger av og anbefalinger for forvaltningen av kvikkleirerisiko i Norge vil komme i en samlet utredning (NOU) i januar 2022.
2.2 Mandat
Utvalgets mandat ble gitt ved kongelig resolusjon av 5. februar 2021, og er her gjengitt i sin helhet:
«Kvikkleireskredet i tettstedet Ask i Gjerdrum kommune natt til 30. desember 2020 var en svært tragisk hendelse. Ti mennesker er bekreftet eller antatt omkommet, flere ble skadet og over 1200 mennesker ble evakuert. Offentlig infrastruktur ble også skadet. Dette er det mest alvorlige kvikkleireskredet i nyere tid. Det er derfor viktig at årsaksforholdene blir avklart, og at læringspunkter følges opp i det videre arbeidet med forebygging av kvikkleireskred.
Mange av de tettest befolkede områdene i Norge har marin leire hvor det kan være kvikkleireforekomster. Det er særlig mye kvikkleire på Østlandet og i Trøndelag, men det finnes også kvikkleire andre steder i landet. Kvikkleireområder med potensiell skredfare blir kartlagt på regionalt nivå. Det bor over 100 000 mennesker innenfor de 2300 kartlagte kvikkleiresonene. For å finne den reelle risikoen for kvikkleireskred, må det gjøres mer detaljerte utredninger.
Spørsmål knyttet til samfunnets håndtering av risiko på flom- og skredområdet ble drøftet i Meld. St. 15 (2011-2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred. I meldingen heter det: «Skred innebærer brå og voldsomme prosesser med stor fare for tap av liv og helse for de som rammes. Det er derfor nødvendig å ha strenge sikkerhetskrav knyttet til skredfare». Videre heter det: «Kravene til sikkerhet må balanseres mot hensynet til fortsatt mulighet for samfunnsutvikling i deler av landet med krevende topografi eller vanskelige grunnforhold». Stortinget sluttet seg til dette ved behandlingen av Innst. 358 S (2011-2012). I energi- og miljøkomiteens innstilling heter det om flom og skred: «Komiteen vil imidlertid understreke behovet for styrket kunnskap, økt forebygging, gode varslingsrutiner og beredskapsplaner for å ha et akseptabelt risikonivå knyttet til denne type hendelser. Kravene til sikkerhet må balanseres mot hensyn til fortsatt mulighet for samfunnsutvikling i deler av landet med krevende topografi eller vanskelige grunnforhold».
Det er mange aktører som har roller innen forebygging av flom og skred. Alle statlige sektormyndigheter har et selvstendig ansvar for å forebygge hendelser og håndtere flom- og skredrisiko innenfor sin sektor. Olje- og energidepartementet har det statlige forvaltningsansvaret med Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som fagmyndighet. NVE bistår kommunene og samfunnet for øvrig med å håndtere utfordringene knyttet til flom og skred gjennom farekartlegging, medvirkning i kommunale og regionale planprosesser, gjennomføring av sikringstiltak, overvåking og varsling samt bistand ved hendelser. NVE gjør en faglig prioritering av bistand etter risiko og kost/nytte for alle typer skred og flom.
Kommunene har et generelt ansvar for å ta vare på innbyggerne og har ansvar for den lokale beredskapen, som også inkluderer å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser. Kommunene har ansvar for arealplanleggingen og plikter å sørge for at ny bebyggelse plasseres i samsvar med de lov- og forskriftsfestede sikkerhetskravene for flom og skred. En kommune kan ikke gi byggetillatelse i et område hvis det ikke kan dokumenteres at krav til tilstrekkelig sikkerhet er oppfylt. Kommunal- og moderniseringsdepartement har ansvaret for plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift som fastsetter sikkerhetskrav ved oppføring av ny eller endring av eksisterende bebyggelse.
Utbyggere har ansvar for utredning av fare før ny utbygging og fare som knytter seg direkte til byggetiltaket. For eldre bebyggelse, som ble bygget før det ble stilt strenge krav til sikkerhet, stilles det ikke samme krav til vurdering av sikkerhet og gjennomføring av sikringstiltak. Etter søknad fra kommunene kan NVE innenfor sine rammer bidra til utredning, planlegging og sikring mot naturfarer.
Hovedformålet med utvalgets arbeid er å finne årsakene til kvikkleireskredet i Gjerdrum og vurdere hvilke læringspunkter som kan bedre ulike aktørers arbeid med å forebygge slike skredulykker.
Utvalget skal søke å finne årsakene til kvikkleireskredet i Gjerdrum, og vurdere alle relevante årsaksforhold. Utvalget må bl.a. gå gjennom menneskelig aktivitet med potensiell relevans for kvikkeleireskred i området. Også arealplanleggingen og byggesakene i området rundt skredet, herunder innsigelser og ev. andre forhold knyttet til statlige eller kommunale myndigheters rolle må vurderes. Dette inkluderer vurderinger av gjennomførte geotekniske grunnundersøkelser og sikringstiltak i forbindelse med utbyggingene i området. Utvalget må videre vurdere grunnforhold, erosjon i bekkene og naturlig utvikling i et tilstrekkelig stort geografisk område. Dersom årsakene til skredet i Gjerdrum avdekker behov for umiddelbare tiltak for å forebygge kvikkleireskred, skal utvalget peke på disse. Utvalget skal videre vurdere risikobildet for bebyggelse og fare for kvikkleireskred i Norge generelt.
Ansvarsdelingen mellom ulike forvaltningsorganer og -nivåer, og mellom offentlige og private aktører, i alt arbeid som er relevant for kvikkleireskred, må gås gjennom. Videre må behov for endring av regelverk utredes, og det må vurderes om virkemidlene for å sikre etterlevelse av regelverket er tilstrekkelig ved planlegging, utbygging og menneskelig aktivitet i områder med kvikkleire.
Utvalget skal se på om det er behov for å endre forvaltningspraksis for å forebygge ødeleggende kvikkleireskred. I dette inngår bl.a. å vurdere innretningen av statens bistand med kartlegging og sikring.
Utredningen skal begrenses til kvikkleireskred. Dersom utredningen avdekker læringspunkter og ev. tiltak som også har betydning for forebygging av andre typer skred og flom, skal utvalget påpeke dette.
Utvalget skal vurdere behovet for ny kunnskap og vurdere hvorvidt den mest oppdaterte kunnskapen og teknologien i tilstrekkelig grad tas i bruk av det geotekniske fagmiljøet og hos myndighetene.
Utvalget skal foreslå tiltak for å bedre forebygging av skadelige kvikkleireskred i hele landet, og ev. tiltak for å styrke samfunnets evne til å lære av slike hendelser.
Selve redningsaksjonen eller myndighetenes krisehåndtering av hendelsen i den akutte fasen er ikke en del av utvalgets arbeid. Utvalget skal heller ikke foreta en vurdering av ev. skyldspørsmål eller erstatningsansvar. Formålet med utredningen er ikke å undersøke eventuelle lovbrudd.
Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen. Økonomiske og administrative konsekvenser av tiltakene og virkemidlene som foreslås må synliggjøres.
Utvalget skal legge til rette for innspill fra relevante kompetansemiljøer og private og offentlige aktører. Det bør tidlig vurderes om det er hensiktsmessig å nedsette en referansegruppe, arrangere seminarer eller på andre måter innhente synspunkter fra relevante miljøer. Utredningen skal baseres på tilgjengelig og oppdatert forskning og kunnskap på feltet.
Utvalget skal avgi sin første delrapport i august 2021. I denne delrapporten skal utvalget beskrive årsakene til skredet på Gjerdrum og eventuelle tiltak som kan knyttes direkte til hendelsen og som kan iverksettes raskt.
Utvalget skal levere sin samlede utredning i form av en NOU innen 31. januar 2022.»
2.2.1 Utvalgets tolkning av mandatet og avgrensing av delrapporten
Det fremgår av mandatet at utvalget ikke skal vurdere lovbrudd eller erstatningsansvar, men avgrense sitt arbeid til å avdekke årsakene til kvikkleireskredet og vurdere hvilke læringspunkter som kan bedre ulike aktørers arbeid med å forebygge slike skredulykker. I arbeidet med å avdekke årsak og vurdere læringspunkter vil utvalget nødvendigvis bli kjent med hvilket ansvar ulike aktører har og hva ulike aktører har gjort, men utvalget har, så langt det er mulig, avstått fra å vurdere og konkludere om forholdet mellom regelverkskrav og de tiltak som har blitt gjennomført.
Mandatet skiller mellom en første delrapport som skal beskrive årsakene til kvikkleireskredet i Gjerdrum og en NOU der mer overordnede vurderinger og anbefalinger om håndtering av kvikkleirerisiko skal inngå. I mandatet fremgår det at utvalget i delrapport 1 skal gå gjennom menneskelig aktivitet og alle plan- og byggesaker i området, inkludert vurderinger av gjennomførte geotekniske vurderinger. Utvalget har gjort en bred gjennomgang av aktiviteter, planer og byggesaker i området, og har gjennom dette fått oversikt over forhold som kan belyse ulike hypoteser.
Utvalget skal ifølge mandatet vurdere grunnforhold, erosjon i bekkene og naturlig utvikling i et tilstrekkelig stort geografisk område. Utvalget har gjort seg kjent med topografi, grunnforhold og nedbørfelt i området, og på det grunnlaget avgrenset det geografiske området som ble nærmere vurdert.
Utvalget skal ifølge mandatet legge til rette for innspill fra relevante kompetansemiljøer og private og offentlige aktører, for eksempel gjennom en referansegruppe eller seminarer. Utvalget har valgt å innhente innspill gjennom ulike kanaler til de ulike delene av arbeidet, dette er nærmere omtalt i kapittel 2.3.3 om informasjonsinnhenting.
Mandatet slår fast at utvalget skal peke på eventuelle tiltak det er umiddelbart behov for å gjennomføre i første delrapport. Utvalget har hatt dette med seg i arbeidet, og gjør noen betraktninger rundt dette i rapportens kapittel 10, men vil i all hovedsak gi sine anbefalinger om tiltak i NOUen.
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har frem mot levering av delrapport 1 avholdt ti utvalgsmøter, og et stort antall arbeidsmøter underveis. Som følge av pandemisituasjonen ble det i hovedsak gjennomført digitale møter våren 2021. Utvalget var på befaring i Gjerdrum 25. mai 2021, hvor utvalget også hadde møter med politiet, kommunen og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Utvalget avholdt fagseminar om geotekniske vurderinger i Trondheim 14. juni 2021. Utvalget har, sammen med Naturfareforum, også arrangert en rundebordskonferanse om arbeidet med forebygging av naturskader med fokus på kvikkleire 24. august 2021.
Utvalget har hatt møter med ulike konsulentselskaper i forbindelse med deres arbeid knyttet til rapporter som utvalget har innhentet, jf. punkt om informasjonsinnhenting nedenfor. I tillegg er det avholdt bilaterale møter med politiet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, NVE, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og enkeltmedlemmer i utvalget og utvalgets sekretariat.
Arbeidsformen i utvalget er lagt opp etter Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om utvalgsarbeid i staten. Olje- og energidepartementet har bistått utvalget med administrative forhold knyttet til budsjett, økonomiforvaltning og journalføring.
Utvalget har en egen nettside, https://nettsteder.regjeringen.no/gjerdrumutvalget, med informasjon om blant annet mandatet, utvalgets medlemmer og hvor flere rapporter som utvalget har bestilt fra eksterne er publisert.
2.3.1 Utvalgets sammensetning
Utvalget har følgende medlemmer:
- Inge Ryan, lærer, Levanger (leder av utvalget)
- Annegrete Bruvoll, samfunnsøkonom og forsker i Menon Economics, Oslo
- Ketil Matvik Foldal, beredskapssjef i Lillestrøm kommune, Lillestrøm
- Gunnar Ove Hæreid, assisterende statsforvalter i Vestland, Sogndal
- Tone Merete Muthanna, professor ved NTNU, Trondheim
- Steinar Nordal, professor ved NTNU, Trondheim
- Hanne Bratlie Ottesen, senioringeniør i Statens vegvesen, Nordre Follo
- Inger-Lise Solberg, forsker ved Norges geologiske undersøkelse, Trondheim
På bakgrunn av deres særlige kompetanse knyttet til geoteknikk og hydrologi har utvalgsmedlemmene Steinar Nordal, Inger-Lise Solberg, Hanne Bratlie Ottesen og Tone Merete Muthanna vært spesielt involvert i arbeidet med utvalgets delrapport 1 om årsakene til skredet i Gjerdrum.
Utvalget har blitt bistått av et sekretariat med følgende medlemmer:
- Haakon Riekeles (leder av sekretariatet), samfunnsøkonom, Vista Analyse
- Åshild Tveit Arnstorp (t.o.m. 7. mai 2021), seniorrådgiver, Justis- og beredskapsdepartementet
- Arne Bardalen, spesialrådgiver, Norsk institutt for bioøkonomi
- Hallvard Jostein Berg, spesialrådgiver, Norges vassdrags- og energidirektorat
- Tonje Røland Brasetvik, seniorrådgiver, Kommunal- og moderniseringsdepartementet
- Siri Merethe Fagerheim, seniorrådgiver, Olje- og energidepartementet
- Heid Iren Haugerud (f.o.m. 3. mai 2021), fagdirektør, Justis- og beredskapsdepartementet
- Bente Ågren Høegh (f.o.m. 10. august 2021), seniorrådgiver/koordinator, Norges vassdrags- og energidirektorat
2.3.2 Rettslige rammer for utvalgets arbeid
Utvalget har fulgt de retningslinjer som følger av NOU 2009: 9 Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner og rundskriv G-48/75 så langt det har passet.
Utvalget må regnes som et forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 1 første ledd andre punktum. Forvaltningslovens alminnelige regler om saksbehandling gjelder derfor for utvalgets arbeid, og utvalgets medlemmer og andre som har utført arbeid eller tjeneste for utvalget, er blant annet underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 f.
Utvalget er videre omfattet av offentleglova og arkivlova. Utvalget har ført løpende journal over inn- og utgående dokumenter. Arkivverdig materiale vil bli overlevert Olje- og energidepartementet, og vil også bli overlevert til Riksarkivet etter at utvalgets utredning er levert.
Utvalget har fått konsesjon av Datatilsynet til å behandle personopplysninger i medhold av personopplysningsloven § 7 første ledd, og har med dette fått tilgang til de opplysninger som har vært nødvendige for å få utført arbeidet i henhold til mandatet.
2.3.3 Utvalgets informasjonsinnhenting
For å finne årsakene til skredet i Gjerdrum må både direkte utløsende og bakenforliggende faktorer identifiseres. Både forhold knyttet til selve skredet, men også forhold vesentlig lenger tilbake i tid kan ha hatt betydning.
Det er samlet inn et omfattende materiale. Utvalget har blant annet gjennomgått tidligere rapporter og datasett om grunnforholdene i området (geotekniske og geologiske data), tekniske data som teledata, meteorologiske data, seismiske data og informasjon knyttet til vann og avløp.
I forbindelse med utvalgets arbeid har det vært nødvendig med detaljert kjennskap til de topografiske forhold i området. Dette gjelder både for hvordan terrengforholdene var i tiden før og rett etter skredhendelsen, men også informasjon om hvordan terrenget eventuelt har blitt endret over tid. Utvalget har hatt tilgang til kartgrunnlag samt LiDAR-data/laserdata og terrengmodeller fra Kartverket. For Gjerdrum finnes LiDAR-data fra 2007, 2013, 2015, 2020 og 2021. Datasettene er av ulik kvalitet. I det følgende er bearbeidede LiDAR-data omtalt som høydedata og terrengmodeller.
I tillegg har utvalget innhentet informasjon om terrengendringer og utbygging gjennom flyfoto og bilder fra media. Flyfoto er hentet fra bl.a. www.norgeibilder.no, www.finn.no og google og er fra 1946, 1953, 1960, 1961, 1962, 1964, 1969, 1970, 1974, 1976, 1979, 1980, 1982, 1984, 1986, 1987, 1989, 1991, 1993, 1995, 1997, 2000-2004, 2007, 2008, 2011-2013, 2016, 2019-2021.
Utvalget har videre benyttet bilder og film fra utvalgets og andres befaringer til støtte i vurderingene som er foretatt. Utvalget har også gjennomgått rapporter fra tidligere skred i området for å kartlegge terrengforholdene på Romerike generelt og Gjerdrum spesielt.
For å få nærmere informasjon om skredforløpet, om hvordan forholdene i skredområdet var forut for skredet og hvilke tiltak som har vært utført i området, har det også vært gjennomført intervjuer med naboer, grunneiere, entreprenører og utbyggere. I tillegg er det gjennomført et møte med kommunen. Intervjuene som er gjennomført har vært basert på samtykke. I tråd med mandatet skal utvalget vurdere årsaken til skredet, og eventuelt hvilke tiltak som bør iverksettes for å forhindre denne type hendelser i fremtiden. Intervjuene er kun utført med tanke på å belyse og eventuelt fremskaffe informasjon som kan være av betydning for disse vurderingene.
Utvalget har fått bistand av NGU til å utføre GIS-analyser av terrengendringer og til å utarbeide bergoverflatemodell. Utvalget har også innhentet eksterne faglige innspill i ekspertrapporter om henholdsvis hydrometeorologiske forhold (NVE), erosjon (Sweco) og geoteknikk og områdestabilitet (Multiconsult). Når det gjelder plan- og byggesaksarbeid i området har utvalget i hovedsak benyttet informasjon som kommunen har lagt ut på sine hjemmesider, i tillegg til dokumentasjon innhentet direkte fra kommunen og av politiet i deres undersøkelsessak. Informasjon om landbrukstiltak i området som strekker seg tilbake til 1950-tallet er mottatt fra kommunens landbrukskontor.
Utvalget har også hentet dokumenter fra NVEs og NGIs nettsider, i tillegg til å ha fått tilsendt informasjon fra disse direkte. Omfanget av gjennomgåtte dokumenter er svært stort, og ikke alt har direkte relevans for årsaksforklaringen i denne rapporten. Det er også enkeltdokumenter i kommunens plansaker det ikke har vært mulig å fremskaffe. Det kan heller ikke utelukkes at det finnes andre dokumenter som kunne vært relevante for utvalgets arbeid, men som utvalget ikke har etterspurt eller blitt gjort kjent med. I kildelisten viser vi derfor kun til de mest omtalte dokumentene, og viser for øvrig til informasjonen lagt ut på Gjerdrum kommunes nettsider (Gjerdum kommune, 2021b), NVEs nettsider (NVE, 2021c) og NGIs nettsider (NGI, 2021).
Utvalget har mottatt flere innsynsbegjæringer, hvor alle er innvilget innsyn.
2.4 Oversiktskart og stedsnavn
Her gjengis stedsnavnene som brukes i rapporten, med de viktigste markert på oversiktskartet i Figur 2.1. Enkelte områder går under flere ulike navn i ulike dokumenter. Gårds- og bruksnummer i området er vist i Vedlegg 1.
Figur 2.1 Kart over Ask med løsneområde (rød linje) og utløpsområde (lilla linje) fra 30. desember 2020 tegnet inn. En del av stedsnavnene og lokalitetene omtalt i rapporten er markert. Grunnlagskart fra Kartverket.
Ask: Tettsted og administrasjonssenteret i Gjerdrum kommune.
Askjordet: Navn på NVE faresone nr. 98 – se vedlegg 3 for oversikt.
Ask vestre: Navn på NVE faresone nr. 94 – se vedlegg 3 for oversikt.
Berger: Navn på NVE faresone nr. 471 – se vedlegg 3 for oversikt.
Brådalsbekken: Bekken som kommer fra Brådal, og møter Tistilbekken. Etter samløpet kalles bekken Tistilbekken i denne rapporten. Samløpet er rett før kulverten under golfbanen. I enkelte dokumenter, for eksempel Asplan Viaks rapport fra 2009, omtales bekken etter samløpet med Tistilbekken som Brådalsbekken.
Brådalsfjellet: Boligområde/utbyggingsområdet vest for Ask sentrum som inngår i nedbørfeltet for Tistilbekken.
«Dammen»: Dam i Tistilbekken som lå sørvest for Holmen. Også omtalt som “golfdammen” og «vanningsdammen» i rapporten.
Fjelstad: Navn på NVE faresone nr. 85. Oppkalt etter gården Fjælstad.
Fjelstadbekken: Et annet navn på Tistilbekken som brukes i enkelte dokumenter.
Fv. 120: Fylkesvei 120 - veien som går sørover fra Ask sentrum. Er i eldre dokumenter omtalt som rv. 120.
Golfbanen: Ligger sør-øst for Ask sentrum og er også omtalt som golfpark i kommunens plandokumenter.
Holmen: Område sør for Ask og Nystulia. Omfatter adressene Byvegen 1-5.
Hønsisletta: Navn på NVE faresone nr. 470 – se vedlegg 3 for oversikt.
«Kulverten»: En kulvert er et gjennomløp for bl.a. bekker under bakkenivå. Rett nedstrøms samløpet mellom Brådalsbekken og Tistilbekken går bekken i en kulvert under en arm av golfbanen.
Nystulia: Boligområde sør for Ask sentrum.
Nystuen felt B9: Utbyggingsområde med egen reguleringsplan. Husene i Nystulia som ble tatt av skredet lå i dette området.
Nystulia felt B10: Utbyggingsområdet rett nord for felt B9.
Rv. 120: Riksvei 120 - tidligere navn på fv. 120.
Samløpet: Dersom ikke annet er spesifisert, er dette samløpet av Brådalsbekken og Tistilbekken.
Tangenbekken: I enkelte dokumenter kalles Tistilbekken for Tangenbekken. Det gjelder særlig den nedre delen av bekken, før den renner inn i Tangeelva.
Tangeelva: Elva som Tistilbekken renner inn i.
Tistilbekken: Bekken ned fra Ask sentrum, gjennom «kulverten» forbi golfbanen til «dammen», under fv. 120, og videre til Tangeelva. Tistilbekken møter Brådalsbekken rett før en kulvert som går under en liten del av golfbanen. Etter samløpet omtales bekken i denne rapporten og de fleste dokumenter som Tistilbekken, men i enkelte dokumenter kalles bekken for Brådalsbekken. I enkelte dokumenter kalles hele eller deler av Tistilbekken for Fjelstadbekken. Tangenbekken brukes også av enkelte. Dette navnet benyttes ikke i denne rapporten, med unntak av der det siteres direkte fra dokumenter som bruker dette navnet.