1 Innledning

1.1 Ny oppmerksomhet på innholdet i tjenestene

Høye ambisjoner

Norge har gode helse- og omsorgstjenester, takket være sterke fellesskapsløsninger. Regjeringen vil satse på ytterligere forbedring og har høye ambisjoner. Tjenestene skal ha god kvalitet, være tilgjengelige innenfor forsvarlig ventetid, og tilbudene skal nå ut til alle uavhengig av sosial bakgrunn og bosted. Vi har lykkes med mye på disse områdene. Den norske helse- og omsorgstjenesten kommer godt ut i internasjonale sammenlikninger om behandlingskvalitet. På flere områder er vi blant de beste i verden. Norge er også bedre rustet til å møte utfordringene med en aldrende befolkning enn de fleste andre land. En viktig grunn til dette er den nordiske velferdsmodellen som er basert på likestilling og høy yrkesaktivitet blant kvinner. Økonomisk styring og god kontroll med helheten i økonomien er en annen forutsetning for å styrke velferden og utvikle en helse- og omsorgstjeneste for framtiden.

Men det er fortsatt utfordringer på en del områder. Pasientskader fører til unødig lidelse og er en viktig årsak til forlenget sykehusopphold. Infeksjoner og feil bruk av legemidler er de to vanligste årsakene til pasientskader. Sett fra pasienter og brukeres ståsted er det også rom for forbedring. Det gjelder pasientenes syn på helsetjenesten, informasjonsflyt og kommunikasjon, og koordinering mellom ulike deler av tjenesten. Her kommer Norge dårligere ut enn flere andre land. Det kommer fram i rapporter og internasjonale sammenlikninger. Helsetilsynet melder at manglende kvalitetsstyring og kontroll påvirker pasientsikkerheten. Det er behov for å utvikle systemer og kulturer for å lære av feil. Det er også behov for mer kunnskap om kvaliteten i tjenesten.

En helhetlig politikk for kvalitet og pasientsikkerhet

En helse- og omsorgstjeneste av god kvalitet handler om kvaliteten på hvert enkelt tiltak, men også om at tjenesten som helhet bidrar til flest mulig leveår med god helse.

Dette er den første stortingsmeldingen om kvalitet og pasientsikkerhet som dekker hele helse- og omsorgstjenesten, tannhelsetjenesten inkludert. Regjeringen vil rette oppmerksomheten mot innholdet og kvaliteten i tjenestene. I stortingsmeldingen presenteres de overordnede rammene for arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet i årene framover. Det er nødvendig med en helhetlig tilnærming. Mange utfordringer er felles for hele helse- og omsorgstjenesten. I tillegg er det spesielle utfordringer knyttet til samhandlingen mellom tjenestene.

Pasienter og brukeres behov i sentrum

Pasienter og brukeres behov skal stå i sentrum. Det er et tegn på god kvalitet. Helse- og omsorgstjenesten er blitt mer brukerorientert de senere årene, men det er rom for forbedring. Regjeringen vil bidra til at pasienter og brukere i større grad skal oppleve at tjenestene er tilgjengelige og helhetlige. De skal få informasjon og støtte som gjør at de kan bidra i beslutninger, og det skal legges vekt på at brukerne er forskjellige og at den enkeltes behov kan endres over tid. God kvalitet forutsetter samarbeid med pasienter og brukere om utforming av tjenester og behandlingsvalg. Involvering og innflytelse gir trygghet og større tilfredshet med tilbudet. Aktiv medbestemmelse kan bidra til bedre resultater for pasienten, og bedre utnyttelse av ressursene.

Aktiv medbestemmelse handler om å trekke pasienter og brukere mer aktivt inn i beslutninger om eget behandlingsopplegg eller omsorgstilbud. Samtidig er det viktig å ta hensyn til brukere som ikke har samme mulighet eller ønske om aktiv medbestemmelse. Tiltak for å gjøre pasienter og brukere bedre i stand til å ta vare på egen helse bidrar til bedre livskvalitet for den enkelte, og til å utvikle en mer bærekraftig helse- og omsorgstjeneste.

En mer brukerorientert helse- og omsorgstjeneste vil kreve omstilling og nytenkning. Skal tjenesten lykkes med en slik omstilling, er det nødvendig med opplæring i nye arbeidsformer, praktiske tiltak innen kommunikasjon og beslutningsstøtte, og kultur- og holdningsendringer.

Kvalitetsforbedring er et lederansvar

Det konkrete arbeidet for å bedre kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten må i all hovedsak skje i virksomhetene. Systematisk kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeid er et ansvar for ledere på alle nivåer i tjenesten. Arbeidet må forankres hos og etterspørres av toppledelsen, men spesielt ledere som arbeider nær pasienten har en nøkkelrolle.

Regjeringen og helsemyndighetene har et overordnet ansvar for å støtte kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeid i tjenesten. De siste årene er det gjort viktige grep for å bedre kvaliteten og styrke pasientsikkerheten. Eksempler på dette er lovfesting av systematisk kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeid, utvikling av kvalitetsindikatorer, endringer i meldeordning for uønskede hendelser, den nasjonale pasientsikkerhetskampanjen og et nasjonalt helseregisterprosjekt. Regjeringen vil forbedre systemene for hvordan vi skal lære av feil, avdekke risiko, og skape en kultur for systematisk kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet.

Dagens spesialiserte helse- og omsorgstjeneste gjør at det er stort behov for standardisering og samarbeid på tvers av fagområder og spesialiteter. Det vil bedre pasientsikkerheten. Helsemyndighetene vil stimulere til standardisering gjennom nasjonale retningslinjer og veiledere, tiltak for å styrke kunnskapsutvikling og kompetanse, utvikling av kvalitetsindikatorer, og systematisk kvalitetsarbeid. Økonomiske insentiver, endringer i regelverket og pedagogiske virkemidler skal stimulere til systematisk kvalitetsarbeid. Helsemyndighetene har også en viktig oppgave med å etterspørre resultater på kvalitet og pasientsikkerhet.

Åpenhet gir trygghet og læring

For å lære av feil og for å bedre kvaliteten på tilbudet, må vi ha kunnskap om kvaliteten og pasientsikkerheten, og åpenhet om resultatene. Ansatte og ledere må vite om virksomheten drives med for høy risiko og om det er for stor variasjon i resultatene.

Åpenhet omfatter også den enkelte ansattes rett til å ytre seg om forhold som oppleves som kritikkverdige. Helse- og omsorgspersonell er viktige bidragsytere i diskusjoner om tjenestetilbudet. Offentlig debatt skaper engasjement og bygger kompetanse, og befolkningen får informasjon om kvalitet og tilgjengelighet til helse- og omsorgstjenestene. Åpenhet og ytringsfrihet er en del av et levende demokrati. Den offentlige debatten er spesielt viktig i spørsmål som gjelder prioritering av fellesskapets ressurser. Det skal derfor mye til før kritiske ytringer fra helse- og omsorgspersonell vil være i konflikt med lojaliteten til arbeidsgiver. Det er viktig å framheve at den enkelte virksomhet må tilstrebe en kultur der de ansatte opplever at det er åpenhet for å ta slike diskusjoner internt i organisasjonen.

Systematisk kvalitetsarbeid er en del av den ordinære virksomheten i helse- og omsorgstjenesten, og skal bidra til å gjøre arbeidet mer effektivt. Kvalitetsmåling må oppleves som meningsfylt for ledere og ansatte, dersom det skal føre til læring og endring av praksis.

Det er en utfordring å sikre at nasjonale tiltak faktisk bidrar til praktisk forbedring, utvikling, læring og kvalitetsheving. Oppmerksomheten må hele tiden være rettet mot hvilken effekt tiltakene faktisk har på kvalitet og pasientsikkerhet. Samtidig må det legges vekt på å unngå unødvendig rapportering og ekstraarbeid.

Prioritering og kvalitet

Norge bruker mye ressurser på helse- og omsorgstjenester, sett i forhold til folketallet. Regjeringen prioriterer helse- og omsorgssektoren høyt. Det har vært vekst i bevilgningene til spesialisthelsetjenesten og i kommunenes rammer over flere år. Også i et rikt land som Norge må helse- og omsorgssektoren konkurrere med andre sektorer om arbeidskraft og andre ressurser. I årene framover vil det være en betydelig vekst i de aller eldste aldersgruppene, noe som vil føre til økt behov for pleie- og omsorgstjenester. Samtidig fører ny medisinsk teknologi til nye muligheter og økt etterspørsel etter tjenester, og økte kostnader. Både økonomiske og personellmessige ressurser er begrenset. En beslutning om å bruke mer ressurser på ett område gjør at det blir mindre ressurser på et annet. Dette skaper behov for overordnede politiske prioriteringer.

Prioritering handler også om å få mest mulig ut av ressursene innenfor en tjeneste eller en virksomhet. Samtidig skal tjenestene som tilbys ha god kvalitet. Det er en utfordring. Kommunene har ansvar for å utforme det lokale tjenestetilbudet, og er best i stand å prioritere i samsvar med lokale forutsetninger og behov. De regionale helseforetakene har ansvar for at befolkningen i regionen skal få tilgang til spesialisthelsetjenester.

Fra 2012 innføres det et system for nye og kostnadskrevende behandlingsmetoder i spesialisthelsetjenesten. Systemet innebærer at det skal gjennomføres metodevurdering før det tas beslutninger om å innføre nye metoder. Systemet skal bidra til større åpenhet i beslutningsprosessen og mer kunnskapsbaserte beslutninger. Se nærmere omtale i Kapittel 8 Mer systematisk utprøving og innføring av nye behandlingsmetoder.

1.2 Regjeringens mål for arbeidet

Regjeringens overordnede mål for kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet er:

• et mer brukerorientert helse- og omsorgstilbud

• økt satsing på systematisk kvalitetsforbedring

• bedre pasientsikkerhet og færre uønskede hendelser

Målene for kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet er forankret i føringene fra samhandlingsreformen. Reformen skal også bidra til å skape bedre balanse mellom forebyggende arbeid og behandling, og bedre balanse og likeverdighet mellom spesialisthelsetjenesten og helse- og omsorgstjenesten i kommunene. Stortingsmeldingen om kvalitet og pasientsikkerhet skal bidra til at tjenestetilbudet er tilpasset den enkelte pasient og bruker, og at tilbudet er sikkert og av god kvalitet. Dette er i tråd med samhandlingsreformen. Dimensjonene i kvalitetsbegrepet er nærmere omtalt under 1.4 En bred tilnærming til kvalitet.

Et mer brukerorientert helse- og omsorgstilbud

Helse- og omsorgstjenesten skal sette pasienter og brukeres behov og ønsker i sentrum. Erfaringene deres skal brukes i forbedringsarbeid. Aktiv medbestemmelse skal ligge til grunn for beslutninger om behandlings- og omsorgstilbudet til den enkelte. Pårørendes rolle som ressurs skal styrkes.

Økt satsing på systematisk kvalitetsforbedring

Det skal legges større vekt på arbeid med kvalitetsforbedring på alle nivåer i helse- og omsorgstjenesten. Arbeidet skal være integrert i den daglige virksomheten i tjenesten. Systemene for kvalitetsmåling skal forbedres og lederne skal etterspørre og følge opp resultatene. Kvalitetsarbeidet skal føre til bedre helse, mer tilfredse pasienter og bedre ressursutnyttelse.

Bedre pasientsikkerhet og færre uønskede hendelser

Pasienter og brukere skal være trygge på at helse- og omsorgstjenesten har etablert systemer og en kultur for å melde, analysere, lære av og forebygge uønskede hendelser. Oversikten over omfang og risikoområder skal bli bedre. Hendelser som har eller kunne ha ført til pasientskade, skal analyseres og følges opp med tiltak.

Disse målene gjelder på tvers av innsatsområdene i stortingsmeldingen. I tillegg er det knyttet mål til hvert av innsatsområdene i stortingsmeldingen.

1.3 Nasjonale tiltak og virkemidler

Tiltakene i denne stortingsmeldingen utgjør en samlet politikk for å bedre kvalitet og pasientsikkerhet i helse- og omsorgstjenesten. I hovedsak er nasjonale tiltak og virkemidler rettet mot helse- og omsorgstjenesten som helhet. På noen områder er tiltakene rettet mot deler av tjenesten.

Hele helse- og omsorgstjenesten

Nasjonale tiltak rettet mot tjenesten skal bidra til en mer brukerorientert helse- og omsorgstjeneste, mer vekt på systematisk kvalitetsarbeid og bedre systemer for å forebygge og lære av feil. De viktigste grepene for å styrke arbeidet på tvers av tjenestenivå er å:

• utvikle beslutningsstøtteverktøy og selvbetjeningsløsninger, sikre at brukerperspektivet får en mer sentral plass i faglige retningslinjer og veiledere, og gjennomføre flere brukererfaringsundersøkelser

• foreslå endringer i helselovgivningen for å styrke pasienter og pårørendes rettsstilling i tilsynssaker

• etablere et femårig nasjonalt program for pasientsikkerhet

• forbedre systemet for utvikling og implementering av nasjonale faglige retningslinjer og veiledere

• utvikle og publisere flere indikatorer om kvalitet, og bruke dem i oppfølging av kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet

• Gjennomføre et prosjekt om måling og rapportering for å kartlegge hva som rapporteres i dag og vurdere forenkling og opprydding i rutinene

• sende på høring forslag til felles forskrift for internkontroll, kvalitet og pasientsikkerhet

• gjennomgå krav til kompetanse i grunnutdanningene, og vurdere kvalitet og relevans i praksisstudiene for helse- og omsorgspersonell, jf. Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd – samspill i praksis

• foreslå en ny autorisasjonsordning for helsepersonell som har utdanning fra land utenfor EØS-området

Helse- og omsorgstjenesten i kommunen

Ny helse- og omsorgstjenestelov understreker kommunenes ansvar for systematisk kvalitetsarbeid. Mange kommuner vil ha behov for bistand i dette arbeidet. Helse- og omsorgsdepartementet vil systematisere virkemidler og tiltak til støtte for kommunene. Departementet skal i samarbeid med kommunene arbeide for å videreutvikle styringsdata, statistikk og kvalitetsindikatorer, og bidra til at kommunene bygger opp kunnskap og kompetanse på systematisk kvalitetsforbedring. Sentrale tiltak er å:

• utrede etablering av et sentralt helseregister med personentydige data fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten

• forskriftsfeste lokalpolitisk behandling av kvalitetskrav

• etablere og videreutvikle nettverk, arenaer og kompetansesentre som kunnskapsstøtte for helse- og omsorgstjenesten i kommunene

• videreutvikle lederutdanningen i helse- og omsorgtjenesten i samarbeid med KS

• videreutvikle partnerskapet med KS gjennom en ny kvalitetsavtale

• sikre at kommuneperspektivet får en sentral plass i de nasjonale tiltakene rettet mot hele helse- og omsorgstjenesten, herunder det femårige nasjonale programmet for pasientsikkerhet

Satsingen i regi av omsorgsplan 2015, kvalitetsløftet for rus og psykisk helse og tiltak for å øke kapasiteten når det gjelder fastleger, psykologer i kommunene, utvidet tilbud i helsestasjons- og skolehelsetjenesten og utvidet rehabiliteringstilbud i kommunene, bidrar til å legge et bedre grunnlag for det systematiske kvalitetsarbeidet.

Spesialisthelsetjenesten

Bedre kontroll over økonomien i spesialisthelsetjenesten har ført til at kvalitet og pasientsikkerhet har fått større oppmerksomhet i styringsdialogen med sykehusene. Det er utviklet nasjonale kvalitetsindikatorer, meldeordningen for uønskede hendelser er endret, det er vedtatt et system for innføring av nye metoder i spesialisthelsetjenesten, og det er etablert et styringssystem for organisering av nasjonale tjenester. De viktigste nasjonale tiltakene for å gjennomføre og videreutvikle dette arbeidet er å:

• iverksette en nasjonal forsøksordning med kvalitetsbasert finansiering i spesialisthelsetjenesten

• legge enda større vekt på kvalitet i styring av de regionale helseforetakene

• foreslå endringer i pasient- og brukerrettighetsloven

• omgjøre utrykningsgruppen for særlig alvorlige hendelser i Statens helsetilsyn, til en permanent undersøkelsesenhet for behandling av varsler om alvorlige hendelser

• gjennomføre en bred utredning om alvorlige hendelser og mistanke om lovbrudd i helse- og omsorgstjenesten

• videreutvikle og forenkle meldeordningen for uønskede hendelser

• etablere et sett av nasjonale prinsipper for utprøvende behandling, og innføre det vedtatte systemet for metodevurdering i spesialisthelsetjenesten

• innføre nasjonal lederplattform for helseforetakene og styrke arbeidet med nasjonalt lederutviklingsprogram

Tiltakene er nærmere omtalt i sammenheng med de seks innsatsområdene i kapittel 4–9.

1.4 En bred tilnærming til kvalitet

Kvalitet består av elementer som endres over tid og som vektlegges og vurderes ulikt, avhengig av ståsted og egne oppfatninger. Kvalitetsbegrepet er verdiladet og subjektivt på samme tid, og ulike elementer kan ofte komme i konflikt med hverandre. Kvalitet handler ikke bare om effekten av behandlingen, men om verdighet, syn på livet, nærhet til hjem og pårørende, risiko for skade og andre utilsiktede virkninger, og ulike behandlingsmuligheter. Ofte vil det være mangelfull kunnskap om flere av elementene som inngår i kvalitetsbegrepet. Dette gjør at kvalitet er vanskelig å måle.

Norsk standard definerer kvalitet som «i hvilken grad en samling av iboende egenskaper oppfyller krav».1 Det sentrale poenget i denne definisjonen er at kvalitet handler om forholdet mellom hva som faktisk ytes og hva som kreves eller forventes. For pasienten eller brukerens opplevelse av kvalitet er det ikke bare hvilken tjeneste som leveres som har betydning, men også hvilke krav og forventninger de har til tjenesten. «Krav» er angitte behov eller forventning som vanligvis er underforstått eller obligatorisk. Begrepet «kvalitet» kan brukes sammen med adjektiver som dårlig, god eller utmerket.

Seks dimensjoner ved kvalitet i helse- og omsorgstjenesten

Definisjonen til Norsk standard er generell og kan benyttes for alle sektorer i samfunnet. Hva dette betyr for helse- og omsorgstjenesten er nærmere beskrevet og konkretisert i Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial- og helsetjenesten «… og bedre skal det bli!», som ble utgitt som en veileder av daværende Sosial- og helsedirektoratet i 2005. Formålet med veilederen er å bidra til at myndighetenes politikk for god kvalitet gjennomføres, og at kvalitetsarbeidet samordnes og styrkes. Veilederen gir kvalitetsbegrepet et innhold som bygger på samfunnets føringer, lovverkets krav og faglige vurderinger, for å gi best mulig tjenester til brukerne. Det er formulert seks dimensjoner ved kvalitet som sier at tjenestene skal:

• være virkningsfulle

• være trygge og sikre

• involvere brukerne og gi dem innflytelse

• være samordnet og preget av kontinuitet

• utnytte ressursene på en god måte

• være tilgjengelige og rettferdig fordelt

Disse dimensjonene eller egenskapene er langt på vei sammenfallende med kvalitetsstrategier i andre land og i internasjonale organisasjoner som Verdens helseorganisasjon, OECD og EU, og kvalitetsdimensjonen til Institute of Medicine i USA.

I veilederen drøftes kvalitet og ulike tilnærminger til kvalitetsarbeid. I forordet legges det vekt på at veilederen kan brukes som en kilde til inspirasjon i lokalt forbedringsarbeid. Målgruppene er definert som ledere, beslutningstakere og utøvere i sosial- og helsetjenesten. Det er ikke gitt konkrete føringer for hvilke grep sentrale myndigheter skal ta for å støtte arbeidet. Veilederen inneholder imidlertid en omtale av aktuelle tiltak for å styrke kvalitetsarbeidet på følgende områder: 1) styrke brukeren, 2) styrke utøveren, 3) forbedre ledelse og organisasjon, 4) styrke forbedringskunnskapens plass i utdanningene, og 5) følge med og evaluere tjenestene.

Selv om Helsedirektoratets veileder har tittelen Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial- og helsetjenesten, er den mer en veileder i kvalitetsarbeid enn et strategisk dokument for helsemyndighetene. Helsedirektoratet har gitt ut rapporten IS-1914 Kvalitet og kompetanse, om hvordan tjenestene til mennesker med psykiske lidelser og rusproblemer kan bli bedre. Den inneholder anbefalinger om kvalitetsarbeid i tjenester til mennesker med psykiske lidelser og rusproblemer.

Med stortingsmeldingen om kvalitet og pasientsikkerhet legger regjeringen fram en samlet strategi for å styrke det systematiske kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet i tjenesten. Kvalitetstenkningen og de seks dimensjonene i Helsedirektoratets veileder, er lagt til grunn for utforming av tiltak i meldingen. Brukerdimensjonen er utviklet videre i tråd med regjeringens mål om en mer brukerorientert helse- og omsorgstjeneste og prinsippet om aktiv medbestemmelse. Ved revidering av veilederen bør omtalen av brukerdimensjonen endres slik at den i større grad fanger opp målene om aktiv medbestemmelse og egenomsorg. Se nærmere omtale av pasient- og brukerperspektivet i kapittel 4 En mer aktiv pasient- og brukerrolle.

1.5 Behov for helhetlige IKT-løsninger

Parallelt med stortingsmeldingen om kvalitet og pasientsikkerhet, legger regjeringen fram en egen stortingsmelding om digitale tjenester i helse- og omsorgssektoren. Det er en rekke berøringspunkter mellom disse stortingsmeldingene. I stortingsmeldingen om digitale tjenester drøfter regjeringen de store utfordringene knyttet til informasjonsteknologisystemene i helse- og omsorgstjenesten, og presenterer en samlet strategi for å bedre endringsevnen og legge til rette for en mer helhetlig utvikling av IKT-systemene.

Utviklingen av helhetlige IKT-løsninger har stor betydning for kvalitet og pasientsikkerhet. Utviklingsarbeidet som skjer i tilknytning til elektronisk pasientjournal, vil gi enklere tilgang på data som kan brukes i kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet. Elektronisk journal og pasientadministrative systemer er nødvendig for sikker håndtering og lett tilgang til informasjon om henvisninger, epikriser, legemiddelbruk, prøvesvar, røntgenbilder osv. Svikt i disse systemene kan føre til at informasjon som har avgjørende betydning for behandlingen, ikke er tilgjengelig og at pasienter ikke blir innkalt i tide.

Utviklingen av IKT-systemer preges i liten grad av helhetstenkning. Mange selvstendige aktører prioriterer IKT-løsninger ut fra lokale behov og mål. Dette har resultert i mange forskjellige systemer som ikke godt nok støtter helhetlige pasientforløp og elektronisk samhandling på tvers av virksomheter og tjenestenivåer. Organiseringen bidrar til stor kompleksitet, og fører til at det tar lang tid å gjennomføre endringer. Elektronisk utveksling av informasjon har økt betraktelig de siste årene. Likevel sendes fortsatt for mye informasjon i papirform. Helse- og omsorgstjenesten er kommet kort sammenliknet med andre bransjer når det gjelder å benytte brukerne som en ressurs. Teknologistøttede hjemmetjenester og digitale selvhjelpsverktøy er lite utbredt. Dagens IKT-løsninger gir begrensede muligheter for selvbetjeningsløsninger og for å kommunisere direkte med helse- og omsorgspersonell. Pasienter og brukere har heller ikke tilgang til egen pasientjournal på nettet. Dette vil regjeringen gjøre noe med.

Helhetlige IKT-løsninger og digitale tjenester skal gjøre kontakten med helse- og omsorgstjenesten enklere. Pasienter og brukere skal få elektronisk tilgang til egne helseopplysninger, mulighet til å utføre enkelte oppgaver selv på en sikker måte, og mulighet for elektronisk dialog med helsepersonell.

For å nå målet om effektiv elektronisk samhandling og et helhetlig tjenestetilbud, er det behov for å redusere antall enkeltstående IKT-systemer. Det er behov for mer sentraliserte løsninger som sikrer at helse- og omsorgspersonell får rask og effektiv tilgang til nødvendig informasjon. Regjeringens visjon er at hver innbygger skal ha en journal der alle opplysninger er samlet. Det er derfor nødvendig med sterkere nasjonal styring og koordinering av IKT-utviklingen, og det må sikres en hensiktsmessig ansvars- og oppgavefordeling mellom aktørene. Se nærmere omtale i Meld. St. 9 (2012–2013) Én innbygger – én journal. Digitale tjenester i helse- og omsorgssektoren.

Systematisk kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeid må skje parallelt med utvikling av nye IKT-løsninger. Nye IKT-verktøy er bare ett av mange virkemidler i arbeidet med kvalitet- og pasientsikkerhet.

1.6 Innretning og avgrensning

I denne stortingsmeldingen er oppmerksomheten rettet mot nasjonale grep for å støtte virksomhetenes arbeid med kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet. Stortingsmeldingen berører ikke alle forhold som har betydning for kvaliteten i tjenestene. Den retter oppmerksomheten mot det systematiske forbedringsarbeidet og arbeidet for å utnytte tilgjengelige ressurser på en bedre måte.

Innholdet i meldingen er organisert etter de viktigste virkemidlene, og ikke etter spesifikke målgrupper, diagnoser eller liknende. Det betyr for eksempel at utfordringer som gjelder innvandrere og etniske minoriteter, ikke er skilt ut som eget tema, men trekkes inn i omtalen av utfordringer og virkemidler der det er relevant. Det samme gjelder likestilling og antidiskriminering generelt. Helse- og omsorgsdepartementet vil legge fram en egen strategi for innvandrerhelse våren 2013.

Tilgjengelige tjenester og rettferdig fordeling er sentralt i kvalitetsbegrepet. God kvalitet forutsetter rettferdig fordeling og at alle har likeverdig tilgang til helsetjenester uavhengig av diagnose, bosted, personlig økonomi, kjønn, etnisk bakgrunn og livssituasjon. Helse- og omsorgstjenesten er organisert og finansiert på en måte som skal gi likeverdig tilgang til tjenester. Tjenestene er i utgangspunktet tilgjengelige for alle. Egenandelene er på et relativt lavt nivå, med unntak av tannhelsetjenester for voksne. Det er gode skjermingsordninger for grupper med spesielle behov, og det sosiale sikkerhetsnettet er godt utbygd. Dette er spesielt viktig for personer med kroniske lidelser som har behov for tjenester fra flere sektorer over lang tid. Til tross for målet om lik tilgjengelighet for alle, er det sosiale forskjeller i bruk av helsetjenester i Norge. En rapport fra Statistisk sentralbyrå fra 2009, om variasjon i bruk av helsetjenester, konkluderer med at bruken av tjenester varierer med utdanning og inntekt. Jo høyere sosioøkonomisk status, desto høyere er bruken av helsetjenester, gitt samme behov. Regjeringens samlede strategi for å redusere sosiale helseforskjeller er forankret i St. meld. nr 20 (2006–2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller.

Lik tilgjengelighet til helse- og omsorgstjenester forutsetter at tjenestene er innrettet slik at de ivaretar brukernes ulike behov, for eksempel når det gjelder fysisk tilgjengelighet, kulturell forståelse og språk. Samiske pasienters behov for tilrettelagte tjenester må etterspørres og synliggjøres både i planlegging og utredning, og når beslutninger tas. Videre må helsetilbudene til innvandrere bygge på forståelsen av språk, kulturforskjeller og andre forhold som kan kreve spesiell tilrettelegging. God tolketjeneste med kvalifisert tolk og lydhørhet i møte med pasienten, er en forutsetning for likeverdighet. I denne stortingsmeldingen er slike problemstillinger satt på dagsorden ved at brukerorientering er et gjennomgående perspektiv.

1.7 Sammendrag

I denne stortingsmeldingen presenteres regjeringens helhetlige politikk for å bedre kvaliteten og pasientsikkerheten i helse- og omsorgstjenesten. Regjeringens mål er et mer brukerorientert helse- og omsorgstilbud, økt satsing på systematisk kvalitetsforbedring, og bedre pasientsikkerhet og færre uønskede hendelser.

For å nå de overordnede målene for kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet, skal det gjennomføres tiltak på følgende områder: 1) Mer aktiv pasient- og brukerrolle, 2) Strukturer som støtter kvalitetsarbeidet, 3) Kvalitetsforbedring i tjenestene, 4) Større åpenhet om kvalitet og pasientsikkerhet, 5) Mer systematisk utprøving av nye behandlingsmetoder, og 6) Bedre kvalitet gjennom kunnskap og innovasjon. Hovedgrepene er presentert innledningsvis i dette kapitlet.

Status og utfordringer

Kapittel 2 Status og utfordringer beskriver utviklingen i kvalitetsarbeidet de siste årene og hvilke utfordringer helse- og omsorgstjenesten står overfor i dag. Det har vært en utvikling i retning av økende oppmerksomheten på kvalitet og pasientsikkerhet som er reflektert i sentrale politiske dokumenter. I Meld. St. 16 (2010–2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015) viser regjeringen til at sentrale rammebetingelser langt på vei er på plass, men at det er et behov for en overordnet drøfting av hvordan virkemidlene innvirker på kvalitet og pasientsikkerhet. Det har vært flere prosjekter rettet mot tjenesteutvikling og kvalitetsutvikling både i den kommunale helse- og omsorgssektoren og i spesialisthelsetjenesten. I de senere årene har kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet fått en sterkere organisatorisk forankring på nasjonalt nivå.

Selv om norske helse- og omsorgstjenester er blant de beste i verden og sentrale rammebetingelser for å sikre systematisk kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeid er på plass, er det fortsatt et betydelig rom for forbedringer. Internasjonale undersøkelser tyder på at norske pasienter og brukere er mindre fornøyd med informasjonsflyt, tilgjengelighet og koordinering mellom ulike deler av helsetjenesten enn i sammenliknbare land. Nasjonale kartlegginger viser at tjenesten har utfordringer når det gjelder pasientskader. Helsetilsynet melder at manglende kvalitetsstyring og kontroll er en utfordring for pasientsikkerheten. Det er behov for å utvikle systemer og kulturer for å lære av feil. Det er behov for mer kunnskap om kvaliteten i tjenesten.

I Kapittel 3 Kvalitetsarbeid i andre land og internasjonale organisasjoneromtales disse som en viktig kilde til kunnskap og informasjon for å videreutvikle arbeidet i Norge. Selv om utfordringene varierer og helsesystemene og prioriteringene er forskjellige, står landene overfor mange av de samme problemstillingene og kan ha nytte av å lære av hverandres erfaringer.

En mer aktiv pasient- og brukerrolle

I kapittel 4 En mer aktiv pasient- og brukerrolle er det lagt vekt på å utvikle en mer brukerorientert helse- og omsorgstjeneste. Det betyr at behov og forventninger hos pasienter, brukere og pårørende skal være utgangspunkt for beslutninger og tiltak. Pasient og bruker skal oppleve at de blir ivaretatt, sett og hørt. Begrepet «brukerorientering» innebærer også en mer likeverdig vekting av brukerkunnskap og erfaringer på den ene siden, og fagkunnskap på den andre.

Pasienter og brukere skal få informasjon og støtte slik at de kan delta aktivt i beslutninger som angår dem. De skal bli møtt med empati og bli behandlet med verdighet og respekt, og deres verdier og preferanser skal vektlegges i utforming av tilbudet. Pasienter og brukere skal få informasjon og støtte til egenomsorg og mestring.

De viktigste virkemidlene for å bidra til en mer aktiv pasient- og brukerrolle er å utvikle selvbetjeningsløsninger, brukervennlig informasjon og beslutningsstøtteverktøy, å styrke pasienters og pårørendes rettsstilling i tilsynssaker og å oppheve skillet mellom rettighetspasienter og ikke-rettighetspasienter. Videre handler det om å styrke helsepersonellets kompetanse i kommunikasjon, opprette koordineringsfunksjoner til støtte for pasienter og brukere, samarbeide med pasient- og brukerorganisasjonene om å styrke pasient- og brukeropplæringstilbudene, og gjennomføre brukererfaringsundersøkelser som legges til grunn for videreutvikling av tjenestene.

Strukturer som støtter kvalitetsarbeidet

Kapittel 5 Strukturer som støtter kvalitetsarbeidet tar utgangspunkt i nasjonal helse- og omsorgsplan der regjeringen varsler at stortingsmeldingen om kvalitet og pasientsikkerhet skal vurdere om dagens systemer bidrar til å støtte arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet i tjenesten. Det handler om hvordan organiseringen av kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet, gjeldende regelverk, finansieringen av helse- og omsorgstjenesten og andre tilgjengelige styringsvirkemidler i større grad kan bidra til kvalitet og pasientsikkerhet.

Kvalitet og pasientsikkerhet skal få større plass i partnerskapet med KS og i styringsdialogen med de regionale helseforetakene. Virkemidler og tiltak for å støtte kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeidet i kommunene skal samordnes og systematiseres. Det skal settes i verk en nasjonal forsøksordning med kvalitetsbasert finansiering i spesialisthelsetjenesten.

I all hovedsak er de nødvendige endringene i regelverket gjennomført. Regjeringen vil sende på høring et forslag til en felles forskrift for internkontroll, kvalitet og pasientsikkerhet, endringer i tannhelseloven og forslag om å forskriftsfeste krav om lokalpolitisk behandling av kvalitetskrav. Utrykningsgruppen i Statens helsetilsyn for særlig alvorlige hendelser vil bli omgjort til en permanent undersøkelsesenhet for behandling av varsler om alvorlige hendelser. Det skal gjennomføres en bred utredning om hvordan samfunnet kan følge opp alvorlige hendelser og mistanke om lovbrudd i helse- og omsorsgstjenesten. I tillegg er det behov for endringer i helselovgivningen for å styrke rettsstillingen til pasienter, brukere og pårørende i tilsynssaker.

Kvalitetsforbedring i tjenestene

I kapittel 6 Kvalitetsforbedring i tjenestene er det lagt vekt på at systematisk kvalitetsarbeid skal integreres bedre i den ordinære virksomheten. Det handler om å bidra til kvalitetsforbedring og læring gjennom å styrke kompetanse hos ledere og ansatte, forbedre rutiner for å forebygge og lære av feil, og systematisk bruk av faglige retningslinjer, kvalitetsindikatorer og annen kompetansestøtte. Resultater på kvalitet skal etterspørres av ledere på alle nivåer.

De viktigste nasjonale tiltakene er å etablere et 5-årig nasjonalt program for pasientsikkerhet, forbedre systemet for å utvikle og implementere fagprosedyrer og nasjonale faglige retningslinjer, styrke lederes kompetanse på kvalitetsarbeid, videreutvikle og forenkle meldesystemet for uønskede hendelser, og stimulere til utvikling av arenaer og nettverk for læring.

Større åpenhet om kvalitet og pasientsikkerhet

I kapittel 7 Større åpenhet om kvalitet og pasientsikkerhet er det understreket at åpenhet er viktig som grunnlag for pasienter og brukeres valg av tjenester, og nødvendig for å gi befolkningen informasjon om hva helse- og omsorgstjenestene yter og om det er samsvar mellom ressursinnsats og resultat. Det er nødvendig å skaffe data på områder hvor dette mangler, gjøre dataene tilgjengelig for alle som har interesser knyttet til dem, og sørge for at dataene tas i bruk i praktisk evaluerings- og forbedringsarbeid.

For å nå målet om større åpenhet, må det satses langt sterkere på utvikling av kvalitetsindikatorer i årene framover. Regjeringen vil legge en plan for hvilke områder som skal prioriteres, og legge føringer for framdriften i arbeidet med å utvikle nye indikatorer. Det skal gjennomføres et prosjekt for å kartlegge og vurdere forenkling i rapporteringsrutinene. Kvalitetsindikatorene skal brukes mer aktivt i styringsdialogen med de regionale helseforetakene. Nasjonalt helseregisterprosjekt skal bidra til at sentrale helse- og kvalitetsregistre utnyttes som datakilde. Det skal settes i gang en utredning om et sentralt helseregister for den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Pasient- og brukerundersøkelsene skal videreutvikles og det skal utvikles indikatorer basert på pasientrapporterte effektmål.

Mer systematisk utprøving og innføring av nye behandlingsmetoder

Kapittel 8 Mer systematisk utprøving og innføring av nye behandlingsmetoder handler om å legge klarere rammer for utprøving og innføring av nye metoder i spesialisthelsetjenesten. I dag er det mangelfull oversikt over omfanget av utprøvende behandling av enkeltpasienter og gjennom kliniske studier. Helsedirektoratet har derfor fått i oppdrag å vurdere et registreringssystem med utgangspunkt i Norsk pasientregister. For øvrig er de viktigste nasjonale tiltakene å innføre et system for metodevurdering før nye metoder tas i bruk i spesialisthelsetjenesten. På sikt kan det være aktuelt å vurdere hvordan systemet kan ivareta behovet for metodevurdering i helse- og omsorgstjenesten i kommunene. Det skal etableres nasjonale prinsipper for utprøvende behandling.

Bedre kvalitet gjennom kunnskap og innovasjon

Kapittel 9 Bedre kvalitet gjennom kunnskap og innovasjon handler om å prioritere forskning som er relevant for tjenesten, bli bedre til å ta i bruk ny kunnskap, ta i bruk forskning som redskap i planlegging og kvalitetssikring, og utnytte pasientnær forskning i kontinuerlig kvalitetsforbedring. Innovasjon i helse- og omsorgstjenesten skal bidra til bedre kvalitet og pasientsikkerhet gjennom nye arbeidsrutiner og måter å levere tjenester på. Tjenestenes behov for kompetanse skal være utgangspunkt for å utforme innholdet i utdanningene, jf. stortingsmeldingen om utdanning for velferd.

Eksisterende forskningssatsinger skal videreføres og bruken av midlene skal effektiviseres ved å ta i bruk kunnskapsoppsummeringer som grunnlag for å avdekke forskningsbehov og prioritere forskningsprosjekter. Infrastrukturen for forskning og innovasjon skal i større grad rettes inn mot utprøving av ny teknologi og nye tjenester. Som ledd i oppfølgingen av stortingsmeldingen om utdanning for velferd, skal innholdet i grunnutdanningene fornyes og kvaliteten på praksisutdanningene styrkes. Undervisning i metoder for systematisk kvalitetsarbeid skal inkluderes som en del av alle grunn-, videre- og etterutdanninger for helse- og omsorgspersonell. Det vil bli foreslått en ny autorisasjonsordning for helsepersonell som har utdanning fra land utenfor EØS-området.

Økonomiske og administrative konsekvenser

I kapittel 10 Økonomiske og administrative konsekvenser er det lagt vekt på at arbeidet for å bedre kvalitet og pasientsikkerhet i utgangspunktet skje innenfor gjeldende økonomiske rammer og administrative systemer. På enkelte områder kan det imidlertid være aktuelt å vurdere omdisponering av ressurser. Eventuelle nye tiltak for å styrke arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet må fremmes i ordinære budsjettframlegg.