2 Innledning

2.1 Hovedbudskap i meldingen

Norge har blitt rammet av en rekke alvorlige hendelser de siste årene. Angrepene 22. juli 2011, flom kombinert med svikt i telenettet, ekstemvær, spredning av vulkanaske fra Island og pandemi, illustrerer bredden og utfordringene i samfunnssikkerhetsarbeidet, og understreker behovet for å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Angrepene den 22. juli 2011 satte samfunnets beredskap på prøve og er gjenstand for en bred gjennomgang i denne meldingen. En viktig del av oppfølgingen etter angrepene er å vurdere hvordan beredskapen mot denne type hendelser har fungert, samt identifisere læringspunkter og nødvendige tiltak. Regjeringen satte derfor ned en kommisjon som skal avlegge en rapport innen 13. august 2012 til statsministeren. Hensikten med kommisjonens arbeid er å foreta en gjennomgang og evaluering for å trekke lærdom fra hendelsene med sikte på at det norske samfunnet skal kunne stå best mulig rustet til å avverge og møte eventuelle fremtidige angrep, samtidig som en tar vare på sentrale verdier i det norske samfunnet som åpenhet og demokrati.

Regjeringen vil gjennomgå 22. juli-kommisjonens rapport når den foreligger og gi en redegjørelse for oppfølgingen til Stortinget på egnet måte.

Uavhengig av 22. juli-kommisjonens arbeid, har regjeringen fremholdt at der den ser forbedringspunkter, vil den iverksette tiltak. Det vises i den forbindelse til at regjeringen har redegjort om hendelsen for Stortinget, herunder i Justisdepartementets budsjettproposisjonen for 2012, trontaledebatten 4. oktober 2011, og i den utvidede utenriks- og forsvarskomite samme dag. I tillegg vises det til at justisministeren og forsvarsministeren ga hver sin redegjørelse i Stortinget den 10. november 2011, for å informere Stortinget ytterligere om de alvorlige angrepene Norge ble utsatt for og den videre oppfølgingen. Stortinget nedsatte en særskilt komite for behandling av redegjørelsene som la frem sin innstilling til Stortinget 1. mars 2012. I innstillingen pekes det på en rekke tiltak som komiteen mener det er nødvendig å iverksette for å styrke beredskapen.

I etterkant av hendelsene har relevante aktører utarbeidet evalueringer knyttet til hendelsene 22. juli 2011. Hovedformålet med gjennomgangene har vært å trekke lærdom til bruk i fremtidige krisesituasjoner. Det er regjeringens ansvar å sørge for å identifisere og iverksette nødvendige læringspunkter og tiltak etter angrepene. Regjeringen vil på bakgrunn av innstillingen fra den særskilte komite og relevante aktørers egenevalueringer, gi en bred omtale av hendelsene den 22. juli 2011 og den videre oppfølgingen i denne meldingen.

I arbeidet med å styrke samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet har regjeringen bestemt at Justis- og beredskapsdepartementets rolle på dette området skal styrkes og tydeliggjøres. I kgl.res. av 11. november 2011 fremgår følgende:

For å sikre at Norge kan møte de risiko- og sårbarhetsutfordringer samfunnet står overfor, skal departementets ansvar for samfunnets sikkerhets- og beredskapsfunksjoner i fredstid tydeliggjøres og styrkes. Departementets rolle som pådriver for at andre departementer og offentlige virksomheter er bevisste på og følger opp sitt beredskapsansvar, vil også bli styrket. Videre skal den interne organiseringen bli gjennomgått for å styrke departementets evne til krisehåndtering. Departementet vil i den forbindelse bli tilført økte ressurser.

For å synliggjøre disse endringene besluttet regjeringen at Justis- og politidepartementet fra 1. januar 2012 skulle endre navn til Justis- og beredskapsdepartementet. Denne navneendringen er et uttrykk for at departementets rolle som samordningsdepartement for samfunnssikkerhet og beredskap skal styrkes og tydeliggjøres.

Som et ledd i dette arbeidet ble det nedsatt en arbeidsgruppe for å gjennomgå og vurdere departementets beredskapsoppgaver knyttet til både organisering og ressurser. Rapporten som ble avgitt til justis- og beredskapsministeren januar 2012 inneholder forslag til tiltak på tre områder; styrket samordning av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, intern organisering i Justis- og beredskapsdepartementet og styrket evne til krisehåndtering. Med utgangspunkt i denne rapporten er tiltak knyttet til styrking av Justis- og beredskapsdepartements samordningsrolle og styrket evne til krisehåndtering hovedsakelig adressert i meldingens kapittel 4 og kapittel 6. Det er i tillegg igangsatt arbeid med justeringer i den interne organiseringen av departementet, for å sette departementet bedre i stand til å følge opp sitt ansvar som pådriver for at andre departementer og offentlige virksomheter er bevisste på og følger opp sitt beredskapsansvar.

Denne meldingen ser spesielt på store tverrsektorielle hendelser med gjensidige avhengigheter, inkludert IKT-sikkerhet. Samfunnsutviklingen medfører at tverrsektorielle avhengigheter stadig øker og blir mer komplekse. Dette øker samtidig sårbarheten i samfunnet og stiller nye krav til forebygging og håndtering av uønskede hendelser. Det er derfor særlig viktig å arbeide for å redusere sårbarheten innenfor kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner for å kunne opprettholde ordinær drift. En kompliserende faktor er at også flere infrastrukturer er koblet sammen på tvers av landegrenser, og at arbeidet med å sikre kritisk infrastruktur dermed har en grenseoverskridende faktor.

Økende grad av kompleksitet i samfunnet og avhengigheter på tvers av sektorer innebærer også et stort behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder, både når det gjelder det forebyggende beredskapsarbeidet og i krisehåndtering. Det nasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet er basert på prinsippene om ansvar, nærhet og likhet. Erfaringen viser at prinsippene i for liten grad kommuniserer nødvendigheten av godt samvirke mellom de ulike ansvarlige aktører. Regjeringen vil derfor introdusere et nytt fjerde prinsipp – samvirkeprinsippet, som skal tydeliggjøre regjeringens samlede ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorgrenser.

Ny langtidsplan for Forsvaret (Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid) er lagt frem for Stortinget tidligere i denne sesjonen. Ved at denne meldingen legges frem i samme sesjon vil en kunne se militær og sivil beredskap i sammenheng.

2.2 Regjeringens mål med samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet

Begrepet samfunnssikkerhet ble presentert i St.meld. nr. 17 (2001–2002), jf. Innst. S. nr. 9 (2002–2003). Samfunnssikkerhet innebefatter vern av samfunnet mot hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller av bevisste handlinger.

Risiko- og trusselbildet samfunnet står overfor er bredt og sammensatt. Det er et mål for regjeringens arbeid med samfunnssikkerhet at befolkningen skal oppleve stor grad av trygghet gjennom å:

• effektivt forebygge og om mulig forhindre uønskede hendelser som kan true liv, helse, viktige verdier og myndighetsfunksjoner og andre kritiske samfunnsfunksjoner

• sikre en effektiv beredskap og operativ evne og kapasitet til å håndtere alvorlig kriminalitet, kriser og ulykker

• sikre god evne til raskt å gjenopprette samfunnskritiske funksjoner dersom uønskede hendelser ikke har latt seg forebygge

• sikre en god læring på grunnlag av inntrufne hendelser og øvelser

Justis- og beredskapsdepartementet har hovedansvaret for å ivareta helheten i regjeringens politikk for samfunnssikkerhet. For å nå målet om et trygt samfunn for alle må hensyn til samfunnssikkerhet integreres i alle deler av samfunnet. Ved siden av å initiere, utvikle og gjennomføre tiltak gjennom egne virkemidler, er Justis- og beredskapsdepartementet en pådriver og koordinator ovenfor andre sektormyndigheter, og skal sørge for resultatoppfølging av politikken for samfunnssikkerhet i alle deler av samfunnet. Departementet har også ansvaret for å bidra til et godt internasjonalt samarbeid.

Sårbarhetsutvalget avleverte sin rapport i 2000 (NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn) som ble behandlet i St. meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn, jf. Innst. S. nr. 9 (2002–2003). Et av de mest sentrale forslagene til Sårbarhetsutvalget var en bedre samordning av samfunnets sikkerhets- og beredskapsfunksjoner, herunder å etablere et eget sikkerhetsdepartement. Justis- og beredskapsdepartementet har et samordnings- og tilsynsansvar for samfunnssikkerhet i henhold til kgl.res. 3. november 2000. Regjeringen styrker Justis- og beredskapsdepartementet samordnings- og tilsyns funksjon i denne meldingen, ved at departementet i kraft av sitt samordningsansvar vil styrke arbeidet med at andre departementer og offentlige virksomheter er bevisste på og følger opp sitt beredskapsansvar. Dette følges opp gjennom å:

• styrke mål og resultatstyringen av det brede samfunnssikkerhetsarbeidet

• styrke tilsynet med departementenes beredskapsarbeid

• utvikle en detaljert plan for å styrke og videreutvikle robusthet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner

• styrke arbeidet med forebyggende objektsikkerhet

• styrke arbeidet med analyse og forskning på samfunnssikkerhet og beredskap

• styrke arbeidet med forebyggende sikkerhet og IKT-sikkerhet på tvers av samfunnssektorene

• sikre at kommunene utøver sine lovpålagte plikter knyttet til risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsplaner via Fylkesmannen.

• følge opp det internasjonale samarbeidet om samfunnssikkerhet og krisehåndtering innenfor den nordiske rammen, NATO, EU og FN

Disse områdene bidrar til å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, der målet er at befolkningen skal oppleve stor grad av trygghet for liv, helse og viktige verdier. Områdene vil omtales fortløpende gjennom meldingen.

2.3 Foregående meldinger

Sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24 Et sårbart samfunn) og Infrastrukturutvalget (NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst) anviste en rekke tiltak for å styrke samfunnssikkerhetsarbeidet. Stortinget har behandlet tre stortingsmeldinger om samfunnssikkerhet og beredskap siden 2002. Det er i tillegg fremmet en stortingsmelding om brannsikkerhet og sentral krisehåndtering i etterkant av flodbølgekatastrofen i Sør-Asia.

St.meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet – veien til et mindre sårbart samfunn, jf. Innst. S. nr. 9 (2002–2003) var en oppfølging av Sårbarhetsutvalget, som ga en bred tilnærming til samfunnets sårbarhet. Meldingen fulgte også opp NOU 2001:31 Når ulykken er ute.

I St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt militært samarbeid, jf. Innst. S. nr. 49 (2004–2005), ble det lagt særlig vekt på omtale av totalforsvaret og det sivil-militære samarbeid. I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 39 (2003–2004), jf. Innst. S. nr. 49 (2004–2005), fattet Stortinget 30. november 2004 anmodningsvedtak om at spørsmålet om en sentral krisehåndteringsenhet skulle utredes.

I Innst. S. nr. 265 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 37 (2004–2005) Flodbølgekatastrofen i Sør-Asia og sentral krisehåndtering, sluttet Stortinget seg til regjeringens forslag til tiltak for å styrke apparatet for krisehåndtering i utlandet og den sentrale krisehåndteringen, herunder etablering av en krisestøtteenhet.

I St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet – samvirke og samordning, jf. Innst. S nr. 85 (2008–2009), var oppmerksomheten rettet mot betydningen av samvirke og samarbeid både nasjonalt og internasjonalt i møte med fremtidens risiko, trussel- og sårbarhetsbilde.

St.meld. nr. 35 (2008–2009) Brannsikkerhet – Forebygging og brannvesenets redningsoppgaver, jf. Innst. 153 S (2009–2010), fastsatte nasjonale mål for brannsikkerhetsarbeidet i årene fremover. Målrettet satsing på forebyggende arbeid og bedre beredskap og håndteringsevne ble vektlagt.