8 Sivilt-militært samarbeid

I Norge har man en lang tradisjon for samarbeid mellom sivile og militære myndigheter gjennom totalforsvarskonseptet. Sivile kriser skal som et utgangspunkt håndteres av sivile myndigheter og med sivile kapasiteter. Forsvaret har gjennom mange år bidratt med ressurser til støtte for det sivile samfunn i ulike typer situasjoner, eksempelvis opprydding etter oljesøl, i forbindelse med kraftig uvær og i forbindelse med terrorhandlingene den 22. juli 2011. Selv om Forsvarets primæroppgaver er å hevde Norges suverenitet, legger regjeringen til grunn at alle Forsvarets tilgjengelige ressurser i utgangspunktet også kan stilles til rådighet for sivile myndigheters ivaretakelse av samfunnssikkerheten, avhengig av sivile myndigheters behov i en krisesituasjon.

Justis- og beredskapsdepartementet vil i samarbeid med Forsvarsdepartementet aktivt arbeide for å videreutvikle områder hvor Forsvarets ressurser kan supplere og komplementere sivile beredskapsforberedelser, som et viktig bidrag til økt samfunnssikkerhet.

8.1 Det moderniserte totalforsvarssamarbeidet

Et modernisert totalforsvarskonsept ble første gang beskrevet i forbindelse med langtidsplanen for Forsvaret 2005–2008 (St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008 og i St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivil-militært samarbeid. Dette ble senere fulgt opp blant annet i St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet Samvirke og samordning. I dette ligger at samfunnets samlete ressurser, både sivile og militære, skal nyttes på en best mulig måte ved krisehåndtering i hele spennet fra fred til krig. I fredstid vil sivile myndigheter som hovedregel sitte i førersetet, mens Forsvaret kan støtte med ulike former for bistand etter anmodning. Det er viktig med robuste ordninger for støtte til det sivile samfunn ved alvorlige hendelser, ulykker og katastrofer, slik at alle tilgjengelige ressurser blir utnyttet.

Det sivil-militære samarbeidet innen totalforsvaret dreier seg om gjensidig støtte mellom Forsvaret og det sivile samfunn om forebygging, beredskapsforberedelser og operativ håndtering i alvorlige situasjoner. De mange samarbeidsordningene for gjensidig sivilt-militært samarbeid ble i 2010 gjennomgått i et eget samarbeidsprosjekt mellom Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet, og med deltakelse fra de mest berørte etatene. Gjennomgangen viste at flertallet av samarbeidsordningene er relevante for alle typer kriser. Innen 2013 skal alle departementer med beredskapsfunksjoner ha gjort nødvendige oppdateringer av ordninger i egen sektor. Justis- og beredskapsdepartementet vil føre tilsyn med dette gjennom de jevnlige tilsyn med departementenes beredskapsarbeid.

Det er fortsatt behov for at det sivile samfunnet bidrar med støtte til Forsvaret på en del områder og dette må planlegges på forhånd. Forsvaret arbeider løpende med å konkretisere sine beredskapsbehov da dette er en viktig forutsetning for at det sivile samfunn kan gi sitt bidrag til den samlede beredskap.

Bruk av Forsvarets ressurser i fred vil måtte bero på et identifisert sivilt behov og hente sin legitimitet i de oppdrag som gis av sivile myndigheter. Gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser og verdivurderinger bør en på forhånd sikte mot å identifisere de viktigste scenarier og hendelser der det er aktuelt med assistanse fra Forsvaret. Det er avgjørende at det gjøres forberedelser for at Forsvaret skal kunne ivareta bistandsrollen. Dette krever god planlegging, ikke minst av de sivile myndigheter.

Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid legger opp til at Forsvarets kapasiteter, der det er forenlig med Forsvarets primære oppgaver og innenfor til de til enhver tid gjeldende ressursrammer, skal innrettes og brukes mest mulig hensiktsmessig til støtte for sivile myndigheter. Ved innretning og dimensjonering av Forsvarets kapasiteter skal støtten til det sivile samfunn tas med i vurderingene. Eksempelvis bør en ved større investeringer vurdere eventuelle muligheter for flerbruk. Dette skal være en gjensidig forpliktelse mellom sivil og militær sektor.

8.2 Forsvarets bistand til det sivile samfunn

8.2.1 Politi og forsvar

Forebyggelse og bekjempelse av terror i fredstid, er en oppgave for politiet i egenskap av sivil ordensmakt med ansvar for å bekjempe kriminalitet og opprettholde den alminnelige ro og orden. Synet på terror som en alvorlig form for kriminalitet, og følgelig en politioppgave, er felles med de aller fleste andre land i Europa. Politiets ressurser er imidlertid begrenset både når det gjelder personell og materiell, og i gitte situasjoner vil Forsvaret kunne gi god bistand og støtte til politiet også i arbeidet med å forebygge og bekjempe terrorisme.

Grunnloven § 99 annet ledd gir skranker for bruk av militær makt mot statens borgere. Skal militær makt brukes må det ha hjemmel i lov eller foreligge former for opprør som ikke lar seg stanse på annen måte. Etter en alminnelig fortolkning av grunnlovsbestemmelsen faller bistand til terrorbekjempelse, bistand til logistikk og administrativ støtte og bistand i forbindelse med ulykker og naturkatastrofer, utenfor bestemmelsens alminnelige forbud om bruk av militær makt mot statens borgere. Når det gjelder ettersøking, pågripelse og liknende tiltak overfor farlige personer, kan det også vises til lang og etablert praksis for bistand fra Forsvaret. Her er fortolkningen at slik bistand faller utenfor forbudet i Grunnloven § 99 annet ledd. Bistand til andre former for kriminalitetsbekjempelse enn dette krever imidlertid klar lovhjemmel. På noen områder er det derfor etablert særskilte lovgrunnlag for bistand fra Forsvaret, typisk gjennom tolloven, kystvaktloven og politiloven.

Bistandsinstruksen (kgl.res. av 28. februar 2003 Instruks om Forsvarets bistand til politiet) regulerer Forsvarets bistand til politiet. Denne skal sikre at Forsvarets bistand ytes innenfor vedtatte ansvarslinjer og i henhold til Grunnlovens bestemmelse om bruk av militær makt. Dagens instruks gjelder i fred, krise og krig, og omfatter tre typer bistand: administrativ, operativ og håndhevelsesbistand.

En grunnleggende forutsetning for at Forsvaret skal yte bistand til politiet, er at politiets personell- og/eller materiellressurser ikke strekker til.

Politiet kan i medhold av bistandsinstruksen anmode om at Forsvaret stiller ressurser til rådighet under vedkommende politimesters overordnede ledelse. I en terrorsituasjon kan Forsvaret blant annet bistå politiet med transportstøtte, objektsikring og den spesialkompetanse som Forsvarets spesialkommando (FSK) innehar.

En arbeidsgruppe ledet av Forsvarsdepartementet har iverksatt en gjennomgang av bistandsinstruksen. Gjennomgangen fokuserer på instruksens anvendelsesområde, prosedyrer og kommandoforhold. Siden man ikke kan utelukke at Forsvaret i fremtiden vil måtte bistå politiet med andre former for bistand enn det som er hjemlet i dagens instruks og i sedvaneretten, ser arbeidsgruppen også på behovet for lovforankring av Forsvarets bistand til politiet med tanke på slike mulige fremtidige former for bistand. Den reviderte bistandsinstruksen vil bli ferdigstilt i løpet av 2012.

Forsvarets ressurser må kunne settes inn hurtig og effektivt hvis det anmodes om bistand. Dette krever en klar ansvarsfordeling, effektive prosedyrer og en aktiv søken etter samarbeid når kriser oppstår, både fra Forsvaret og politiets side. Arbeidsgruppen skal vurdere om prosedyrene knyttet til bistand kan gjøres enda mer effektive. Forsvaret besitter viktige kapasiteter i en sivil krisesituasjon, men kan trenge noe tid på å mobilisere disse, og det er viktig at tid ikke går tapt og at Forsvarets ressurser faktisk kan tas i bruk. I hastesituasjoner skal det meget raskt etableres uformell kontakt mellom politi og forsvar. Politiet er gitt føringer om å varsle Forsvaret så tidlig som mulig i situasjoner hvor bistand kan bli aktuelt. Det er viktig å understreke at de formelle krav til politisk godkjenning av håndhevelsesbistand ikke skal være til hinder for raske og løpende avklaringer underveis når situasjonen krever det. Forsvaret påbegynner planlegging og forberedelser uten å avvente formelt Forsvarsdepartementets beslutning. En slik tilnærming ble også lagt til grunn i forbindelsene med hendelsene den 22. juli 2011. Tidlig varsling om mulig behov for slik bistand er avgjørende for å starte nødvendige forberedelser og redusere responstiden så mye som mulig.

Forsvarets personell skal som hovedregel ikke bli satt til vakt- og sikringsoppdrag med sivilbefolkningen. Unntaket er ved håndhevelsesbistand. Personellet i forsvar og politi skal få opplæring i instruksen og øve den minimum en gang i året.

I kjølvannet av angrepene 22. juli 2011 har det vært særlig oppmerksomhet mot problemstillinger knyttet til planer og kapasitet for objektsikring. Ved økt og omfattende terrortrussel, der det er fare for koordinerte angrep, bør det foretas sikring av viktige objekter. Dette kan for eksempel dreie seg om bygninger. Politiet beslutter hvilke objekter som skal sikres, men har selv begrensede ressurser til sikring over tid. Forsvaret skal derfor forberede seg på å kunne bistå med objektsikring.

Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet igangsatte i 2011 et arbeid for å gjennomgå gjeldende prinsipper for politiets og Forsvarets objektsikring med sikringsstyrker. Som del av dette arbeidet utarbeides også forslag til en sektorovergripende instruks for objektsikring med sikringsstyrker. Instruksen legger vekt på å tydeliggjøre forholdet mellom politiet og Forsvaret og hvilket ansvar de to etatene vil ha for objektsikring med sikringsstyrker i fred, krise og krig. Instruksen gir også føringer som vil medføre et styrket samarbeid mellom politiet, Forsvaret og øvrige myndigheter innen arbeidet med objektsikring. Den klargjør også forholdet mellom regimet for forebyggende objektsikkerhet i henhold til sikkerhetsloven og politiets og Forsvarets objektsikring med sikringsstyrker, og hvordan politiet og Forsvaret skal hensynta det forebyggende regimet. Dette er regulert gjennom blant annet forskrift om forebyggende objektsikkerhet som trådte i kraft 1. januar 2011, se kapittel 4. Instruksen vil følges opp med nødvendige oppdateringer av etatsvise planverk og regelverk og forbedret koordinering mellom de ulike regimene.

8.2.2 Bistand til andre sivile myndigheter enn politiet

Forsvaret kan ved ulykker, kriser og katastrofer yte bistand også til andre sivile myndigheter. Det er igangsatt et arbeid med å utarbeide en egen instruks om Forsvarets bistand til andre sivile myndigheter enn politiet. Denne instruksen skal ferdigstilles så snart som mulig og behandles av regjeringen. Slik bistand bør primært ytes når sivile ressurser ikke strekker til, og bistanden er forenlig med Forsvarets primære oppgaver.

Fylkesmannen og politiet er viktige aktører i det sivil-militære samarbeidet lokalt og regionalt. Fylkesmannen er den instans som er gitt et samordningsansvar for større hendelser som ikke er redningstjeneste, for eksempel ved flom eller andre naturhendelser. Det skal i forbindelse med arbeidet med ny instruks vurderes om det er hensiktsmessig at slike bistandsanmodninger fra andre sivile myndigheter enn politiet går gjennom Fylkesmannen.

8.2.3 Samarbeid om samfunnssikkerhet

Forsvarets kapasiteter innrettes for å være best mulig forberedt på å yte bistand innenfor gjeldende rammer.

Flere av kapasitetene i Forsvaret har rutinemessig sivilt rettete oppgaver som en vesentlig del av sin portefølje, for eksempel Kystvakten ved ressurskontroll, Grensevakten i forbindelse med grenseovervåking, Hans Majestets Kongens Garde i forbindelse med vakthold av kongehuset og Etterretningstjenesten som bidrar med informasjon til en rekke offentlige instanser. På disse områdene bidrar Forsvaret på daglig basis med betydelig støtte til det sivile samfunn. Ved større ulykker og naturkatastrofer kan Forsvarets ressurser utgjøre en viktig forskjell. Gjennom redningstjenesten bidrar Forsvaret, som andre offentlige instanser, med alle tilgjengelige ressurser for å redde liv. Også ved hendelser hvor det hovedsakelig dreier seg om materiell skade kan Forsvaret stille opp med tilgjengelig bistandsressurser. Det er for eksempel etablert egne ordninger i forbindelse med kystberedskap (KYBAL). Sivile myndigheter kan be om ressurser fra Forsvaret for å bistå ved katastrofer.

Heimevernets primære oppgave er å utføre lokale militære oppdrag, som blant annet innebærer sikring av viktige objekter, til støtte for Forsvarets totale innsats. Heimevernets evne til å løse oppdrag og sikre vital sivil og militær infrastruktur i samarbeid med lokale myndigheter er blitt bedret gjennom økt treningsstandard og fokus på områdestrukturens evne og kapasitet.

Det legges i langtidsplan for Forsvaret (Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid opp til å styrke Heimevernets kapasitet og tilgjengelighet for å styrke evnen til å utføre sine militære oppdrag. Dette vil også gi en bedret evne til å bistå politiet og andre sivile myndigheter ved behov.

Forsvaret har over tid gjennomgått omfattende strukturendringer. Dette har resultert i at de stående styrker har blitt mindre og at de er lokalisert på færre steder. Det kan representere utfordringer i det løpende samarbeidet om utarbeidelse av planverk og mulighetene for rask bistand fra Forsvaret til det sivile samfunn.

HV-distriktene ivaretar operativ planlegging og det sivil-militære samarbeidet på regionalt nivå. Trening og øving sammen med sivile etater er viktig for at Heimevernet skal kunne bevare og videreutvikle evnen til å yte bistand til sivile myndigheter. Det er nødvendig at Heimevernet involveres i planlegging og øvelser og ellers deltar i fylkesberedskapsråd og andre samarbeidsfora.

Heimevernets samarbeidspartnere vil særlig være fylkesmennene, politiet og kommunene, men det vil også være behov for etablert samarbeid med andre etater.

Regjeringen vil nedsette et utvalg for å foreta en gjennomgang av Heimevernet, Sivilforsvaret og Politireserven med formål å vurdere om dagens organisering, samordning og anvendelse av de statlige forsterkningsressursene er hensiktsmessig og effektiv for å ivareta de samfunnssikkerhetsmessige behov i fredstid. Utvalget skal vurdere ulike former for sammenslåinger, samordning og effektiviseringstiltak for å få den beste beredskapen ut av de tilgjengelige ressursene. Det er en viktig forutsetning at eventuelle endringer ikke kommer i konflikt med grunnleggende prinsipper knyttet til de ulike aktørenes helt ulike formål og folkerettslige beskyttelse i krig.

Forsvarets helikopterressurser vil kunne benyttes ved krisesituasjoner til støtte for også andre sivile myndigheter enn politiet, avhengig av de sivile behovene og Forsvarets tilgjengelige kapasitet. Tilgang til helikoptertransport vil være kritisk viktig ved flere sivile hendelser i fred, for eksempel forflytting av personell og materiell ved bistand fra utlandet eller ved forflytting av RITS-grupper ved brannbekjempelse til sjøs. Innfasingen av NH90 maritime helikoptre vil styrke Forsvarets evne til søk og redning i kyst- og havområdene.

8.2.4 Samarbeid om terrorbekjempelse

Forsvarets primæroppgave er å hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter med direkte hjemmel i folkeretten. Politiet har på sin side ansvar for å bekjempe kriminalitet og opprettholde den alminnelige orden i samfunnet. Politiets oppgaver og ansvar er særlig hjemlet i politiloven. Regjeringen uttalte i Soria Moria 1 at «Antiterrorstrategien i fredstid skal bygge på justispolitiske prinsipper og virkemidlene følger av det.»

Selv om politiet har hovedansvaret for å forebygge, ivareta beredskap og bekjempe terrorisme på norsk jord i en fredstidssituasjon har også Forsvaret kompetanse og ressurser til å håndtere terrorisme. Forsvaret har et selvstendig ansvar ved terroranslag som konstateres å være et væpnet angrep på Norge som utløser selvforsvarsrett i tråd med folkeretten. Forsvaret har i fredstid også et selvstendig ansvar for å håndtere luftbårent terroranslag og et dedikert oppdrag med å bistå politiet med kontraterroroperasjoner til havs (maritim kontraterror). I Forsvarets langtidsplan, Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid, slår regjeringen fast at «I Norge anses terrorangrep i utgangspunktet som alvorlig kriminalitet, men de kan ta former som medfører at de blir å anse som væpnede angrep i henhold til FN-pakten».

Det er ikke noe motsetningsforhold i det at flere etater skjerper beredskapen inntil det er avklart hvem som har hovedansvaret. Snarere tvert i mot, da en slik samtidig skjerpet beredskap er en forutsetning for et raskt tverrsektorielt samarbeid. Tidlig varsling om mulig behov for slik bistand er avgjørende for å starte nødvendige forberedelser og redusere responstiden.

Det er i samhandlingen mellom politi og forsvar nødvendig å etterstrebe en mest mulig presis og omforent forståelse av sentrale begreper og hva disse innebærer i ansvarsfordelingen mellom Forsvaret og politiet. Vern mot statens ytre fiender er Forsvarets hovedanliggende og Forsvaret har ansvaret for å håndtere et væpnet angrep på Norge. Det vil være den norske regjering som til syvende og sist avgjør om landet er i en slik situasjon, i en vurdering som vil omfatte en rekke faktorer, herunder hvem som står bak terroranslaget, omfang og kompleksitet, betydningen for rikets sikkerhet og folkerettslige rammer. Når et væpnet angrep først er konstatert, vil en nærmere vurdering av den konkrete situasjonen være avgjørende for hvilke deler av krigens folkerett som får anvendelse.

Et terrorangrep utført i Norge av ikke-statlige aktører vil som et utgangspunkt bli håndtert som alvorlig kriminalitet. Dette vil si at terroristene skal søkes pågrepet og ikke angrepet, med minst mulig bruk av makt, krav til proporsjonalitet mellom mål og middel, hvor dødelig makt kun kan brukes som siste utvei. Problemstillingen kan illustreres ved terrorangrepene 22. juli 2011. Det legges til grunn at dette er alvorlig kriminalitet som faller innenfor ansvarsområdet til politiet og påtalemyndigheten, men at det ikke kan utelukkes at angrep fra en ikke-statlig aktør under visse forutsetninger kan konstateres å være et væpnet angrep etter FN-pakten.

Regjeringen har som mål at Forsvaret alltid skal være beredt til å bistå politiet med tilgjengelige og relevante kapasiteter i forbindelse med terror og annen alvorlig kriminalitet. Ved omfattende terrorangrep kan det være aktuelt å bistå politiet med både land-, sjø- og luftstridskrefter fra Forsvaret. Lufttransport generelt og helikoptertransport spesielt er avgjørende kapasiteter i slike situasjoner. Det samme gjelder Forsvarets eksplosivryddetjeneste og Heimevernet, særlig knyttet til objektsikring.

Forsvarets spesialkommando (FSK) har en rolle i Forsvarets selvstendige ansvar for å håndtere terroranslag som konstateres å være et «væpnet angrep» på Norge, men vil med nødvendige støtteelementer også ha et dedikert oppdrag med å være forberedt på å bistå politiet i forbindelse med kontraterroroperasjoner til havs. FSK kan videre bistå politiet på land. Forsvarsministeren har bedt forsvarssjefen utrede videreutvikling av spesialstyrkenes evne til land- og sjøbasert kontraterror som bistand til politiet, og som en del av Forsvarets selvstendige ansvar ved væpnet angrep. Samhandling, øving og trening med politiet har vært utviklet over flere år og omfatter både konseptutvikling, utdanning, trening og øvelser.

Beredskapstroppen har etablert et godt samarbeid med FSK, og gjennomfører jevnlig felles øvelser. Enhetene samarbeider også om ulike andre former for kompetanseheving for mannskapene. Videre samtrener Beredskapstroppen og Forsvarets 720-skvadron særskilt med tanke på sertifisering av mannskaper innen ulike fagfelt.

For å stå rustet til å kunne håndtere en terrorsituasjon er det av stor betydning å ha gjort nødvendige beredskapsforberedelser, eksempelvis ha nødvendig materiell tilgjengelig. Transportstøtte med helikoptre er kritisk ressurs i sivil krisehåndtering. Regjeringen har besluttet å gjenopprette militær helikopterberedskap på Rygge som kan yte politiet transportstøtte etter bestemmelsene om administrativ bistand i bistandsinstruksen. Kapasiteten er begrenset til transport for innsetting av personell i sikkert område. Beredskapen skal så snart som mulig utvides til også å omfatte håndhevelsesbistand. Håndhevelsesbistand innebærer at helikoptrene aktivt kan bistå med blant annet forebygging og aktiv bekjempelse av anslag mot vesentlige samfunnsinteresser. Det er videre foretatt en klargjøring av retningslinjer for bruk av redningshelikoptrene i forbindelse med transport av politi- og forsvarspersonell ved akutte oppdrag. Forsvarets øvrige helikopterressurser vil også kunne benyttes i krisesituasjoner til støtte for sivile myndigheter.

Felles analyseenhet

Forsvarsministeren og justisministeren besluttet i februar 2007 å opprette en felles enhet i Etterretningstjenesten og PST for å analysere trusselen fra internasjonal terrorisme, benevnt Fellesanalyseenhet (FAE). Foranledningen for opprettelsen var erkjennelsen av at internasjonal terrorisme utfordrer skillet mellom ansvarsområdene til PST og Etterretningstjenesten. Hjemmelen for samarbeidet er instruks om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og PST, fastsatt ved kongelig resolusjon av 13. oktober 2006.

FAE har bidratt til at tjenestene har styrket samarbeidet og informasjonsutvekslingen. Justis- og beredskapsdepartementet vil i nær dialog med Forsvarsdepartementet utrede om samarbeidet i FAE bør styrkes ytterligere og eventuelt organiseres på en annen måte.

8.3 Øvelser og kontaktfora

Det er behov for at sivile og militære myndigheter må styrke den gjensidige kjennskap til hverandres behov og kapasiteter. For at Forsvaret skal kunne bidra er viktig at aktuelle scenarier blir øvet gjennom praktiske og prosedyremessige øvelser. Det har de siste årene jevnlig blitt gjennomført et betydelig antall fellesøvelser mellom Forsvaret, politiet og andre deler av sivil sektor, både på taktisk, operasjonelt og strategisk nivå. Strategisk nivå inkluderer departementsnivå og, for forsvarssektorens vedkommende, Forsvarsstaben. NATO-øvelsen CMX (Crisis Management Exercise) planlegges årlig i et nært samarbeid mellom NATO, Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Øvelsen er også for deltakere fra de andre departementene. I tillegg til de rent militære elementene som øves, omfatter øvelsen også sivile aspekter. DSB har hovedansvaret for å legge til rette for deltakelse fra sivil side på et strategisk nivå. DSB har videre ansvaret for å planlegge og tilrettelegge for den årlige sivile nasjonale øvelsen (SNØ).

POD har siden 2007 gjennomført Øvelse Tyr hvor hovedhensikten er å øve politiets krisehåndteringsapparat i samvirke med andre aktuelle aktører, herunder Forsvaret. For nærmere omtale, se kapittel 7.

Øvelse Gemini er en kontraterrorøvelse hvor Forsvaret bistår politiet. Øvelsen har blitt gjennomført årlig siden starten av 80-tallet. Den har tradisjonelt dreid seg om en hendelse som rammer norske oljeinteresser på kontinentalsokkelen. Under øvelsen er rollefordeling og ansvarsforhold viktige elementer. Øvelsen i 2012 ble gjennomført i Oslo, Bodø og Mosjøen. Øvelsen styrker koordineringen og samarbeidet mellom de operative etatene, men denne gang også på et høyere nivå. Øvelsen ble gjennomført med deltakelse fra regjeringens medlemmer, strategisk nivå i flere departementer, og fra taktisk og operasjonelt nivå i ulike etater.

Også andre øvelser i Forsvaret legger i varierende grad til rette for at sivile myndigheter og aktører skal kunne ha nytte av å delta. Heimevernet har jevnlige øvelser som har potensiale som en læringsarena for politi og andre sivile etater.

Samhandling, øving og trening mellom sivil og militær sektor har vært utviklet over flere år, og skal gis ekstra prioritet i fremtidig øvingsopplegg. Samspillet mellom forsvar, politi og andre beredskapsetater i slike øvelser gir verdifull erfaring, og vil fortsatt være sentralt for den videre utvikling det sivilt-militære samarbeidet.

Forsvaret har et utstrakt samarbeid med sivile myndigheter, og deltar i en rekke sivil-militære samarbeidsfora for beredskap og krisehåndtering. Kontaktfora og nettverk skal videreutvikles, som for eksempel Sentralt totalforsvarsforum og Forsvarets deltakelse i fylkesberedskapsrådet. Sentralt totalforsvarsforum er et viktig samarbeidsorgan bestående av de mest sentrale etater og direktorater innenfor samarbeidet i Totalforsvaret. Forumet er en møteplass for gjensidig orientering, samordning og overordnet koordinering av aktuelle totalforsvarsrelaterte problemstillinger og spørsmål knyttet til sivilt-militært samarbeid og samfunnssikkerhet. Ledelsen av forumet alternerer annet hvert år mellom direktør DSB og Sjef Forsvarets operative hovedkvarter.

Hvert år arrangeres møter på sjefsnivå mellom politidirektøren og forsvarssjefen, sjefen for Forsvarets operative hovedkvarter og Generalinspektøren for Heimevernet. I disse møtene diskuteres felles utfordringer på beredskapsområdet, og det gis instrukser om oppfølging av konkrete saker til de respektive etater.

Det er behov for bedre gjensidig informasjonsutveksling mellom politiet og Forsvaret om tilgjengelige ressurser, og at det finnes gjensidig kompetanse i begge etater om den andres kapasiteter. Samarbeidet mellom politiet og Forsvaret på ulike nivåer har utviklet seg gjennom mange år og er stadig blitt mer omfattende og systematisert. Det er inngått en samarbeidsavtale mellom POD og Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) som utfyller bistandsinstruksen. Avtalen legger forholdene til rette blant annet for et strukturert og godt samarbeid mellom politidistriktene og Heimevernsdistriktene. Et slikt samarbeid er viktig for planlegging og gjennomføring av blant annet lokale objektsikringstiltak av kritisk infrastruktur. Avtalen danner utgangspunkt for lokale bistandsavtaler mellom politidistriktene og militære enheter, og det er laget en mal for utformingen av slike samarbeidsavtaler. Her etableres rutiner for gjensidig utveksling av informasjon, utforming av planverk i samarbeid med Heimevernet for sikring av forhåndsdefinerte sivile objekter innenfor politidistriktet.

Det er etablert liasonordning som skal være bindeledd mellom Forsvaret og politiet i POD og FOH. Liaisonene har et særlig fokus på samfunnssikkerhet og beredskap, krisehåndtering og felles øvelser. Politiets liaison i FOH samarbeider med ledelsen og avdelingene ved FOH, og deltar på daglige briefer og månedlige møter som sjefen ved FOH avholder med sine fagsjefer. Forsvarets liaison i POD skal legge til rette for god kommunikasjon mellom direktoratet og Forsvarets strategiske og operasjonelle nivå. Liaisonen er til en hver tid godt informert om situasjonen i politiet, og gir tilbakemeldinger til Forsvaret om saker av interesse. Det er også fra 1. desember 2011 etablert en liaison fra Etterretningstjenesten ved PST.

Etablerte gjensidige liaisonordninger styrker dialogen mellom etatene. Justis- og beredskapsdepartementet vil se på hvordan en kan videreutvikle liaisonordningene mellom politiet og Forsvaret. Videre vil Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet sørge for at politiet og Forsvaret styrker den gjensidige kjennskapen til hverandres behov og kapasiteter, samt gjennomføre nødvendige tiltak for å bevisstgjøre politiledere om hurtig å vurdere behovet for bistand fra Forsvaret ved større hendelser.

8.4 Masseødeleggelsesmidler

Det er i NATO og i EU stor oppmerksomhet om faren for terrorisme med bruk av masseødeleggelsesmidler, for eksempel «skitne» bomber med kjemiske og biologiske agens eller radioaktivitet (CBRN). Dersom en større slik hendelse skulle inntreffe ville det kreve en nasjonal beredskap med ressurser og planlegging fra en rekke instanser, både sivile og militære.

Som del av totalforsvarskonseptet skal Forsvarets kapasiteter kunne bistå sivile myndigheter ved CBRN-hendelser, samt bistå sivile myndigheter i utviklingen av deres kapasiteter på områder der Forsvaret har unik kompetanse. Forsvaret har nødvendig CBRN-vern for egne styrker og aktiviteter i Norge og utlandet og et mindre antall spesialister og spesialmateriell. Forsvaret kan bistå med kompetansebygging, kapasiteter for påvisning av C- og R-midler, eksplosivrydding, prøvetaking og mer generelle kapasiteter som vakthold, sikring, logistikk, sanitet m.m.

8.5 Samarbeid om IKT-sikkerhet

I følge Etterretningstjenestens åpne vurdering – Fokus 2012 er den mest omfattende trusselen mot norske interesser i fredstid tyveri av kommersielle data og intellektuell eiendom. I samme forbindelse kan en aktør plante såkalte bakdører som kan anvendes senere i en krise eller konflikt for å forstyrre eller ødelegge systemer og prosesser. I noen tilfeller vil spionasje i fredstid kunne danne utgangspunkt for etablering av en plattform for offensive operasjoner ved en senere anledning. Avdekking av høyskala-truslene som knytter seg til spionasje, subversjon og sabotasje krever et omfattende samarbeid mellom sikkerhetsmyndigheter, politi og etterretningstjenesten. Bare en moderne utenlandsetterretning har evne til å kartlegge trusselaktørene, deres motiver, kapasitet og metoder.

I det nettverksbaserte samfunn er sektorene gjensidig avhengige av hverandre. Det kan være utfordrende å slå fast hvem som står bak ulike former for dataangrep, og om det er et militært eller sivilt anliggende. Det er derfor viktig med et tett sivilt-militært samarbeid både når det gjelder forebygging, avdekking av IKT-hendelser og håndtering. Spisskompetanse innen fagfeltet er en begrenset ressurs, og kapasitetene som bygges opp på militær og sivil side må sees i nær sammenheng og kunne bistå hverandre både i fredstid og under konflikter.

Forsvaret kan ved behov bistå sivile myndigheter ved hendelser, etter de samme prinsipper og regler som for annen militær bistand til samfunnssikkerhet. Forsvarets rolle kan blant annet være faglig rådgivning og støtte fra enheter med særskilt kompetanse, og det kan omfatte bistand til å gjenopprette kommunikasjonsnettverk. Det kan også være behov for annen støtte som vakthold, sikring og transport, samt bistand i håndtering av følgeskader av dataangrep.

8.6 Planverk

Det nasjonale planverket består av Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystemet for Forsvaret (BFF). Planverket er bygget opp etter samme struktur som NATOs krisehåndteringssystem NATO Crisis Response System, og det er tilpasset nasjonale forhold og behov.

Det nasjonale beredskapssystemet skal fungere både som planleggingsgrunnlag for underliggende beredskapsplaner og som et iverksettingssystem og krisehåndteringssystem ved alvorlige kriser i fred, sikkerhetspolitisk krise og krig. SBS med underliggende planer oppdateres jevnlig og en større gjennomgang ble utført i 2005.

For regjeringen er det avgjørende med et overordnet planverk som klart regulerer hvordan en reagerer på blant annet terrorangrep. Planverket må være tilpasset det trusselbildet og de utfordringene man står overfor i dag. Basert på erfaringene fra NATO-øvelsen CMX 2011 og terrorhandlingene 22. juli 2011 vil det ved neste revisjon legges særlig vekt på den sivil-militære samhandling og nødvendige tiltak knyttet til terrorbekjempelse.

Regjeringen vil utarbeide en overordnet instruks som ivaretar behovet for koordinerte, nasjonale beredskapsplaner. En arbeidsgruppe bestående av representanter fra Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet skal se nærmere på innretningen av en slik instruks. Det er et mål at etatenes samarbeid om planer og øvelser for alvorlige katastrofescenarier i fred forbedres ytterligere, som for eksempel ulike terrorisme-scenarier. Stortinget vil bli orientert om arbeidet på egnet måte.

Justis- og beredskapsdepartementet ga DSB i 2011 i oppdrag å vurdere om SBS bør utvikles videre og gjøres til gjenstand for en bredere gjennomgang. Det vurderes om det bør foretas en større omlegging av planverket. I tillegg til departementene utarbeider også underliggende etater beredskapsplaner basert på SBS. Et viktig planverk i denne forbindelse er Politiets beredskapssystem (PBS). Systemet, som ble revidert 1. juli 2011, skal blant annet bidra til en koordinert planlegging og innsats ved terrorhendelser. For nærmere omtale av PBS, se kapittel 7.

8.7 Kunnskap og forskning

Det legges opp til en styrket gjensidig kjennskap til sivile etaters og Forsvarets behov og kapasiteter gjennom kurs, øvelser og treningsopplegg. Det bør også sikres et godt kunnskapsgrunnlag gjennom forskning rettet mot hendelser i fredstid, samfunnssikkerhet og sivil-militære problemstillinger.

Økt kunnskap og informasjon er ett av innsatsområdene i Justis- og beredskapsdepartementets handlingsplan Felles trygghet – felles ansvar. Herunder ligger også en erkjennelse av behovet for mer forskning blant annet på effektive forebyggingstiltak. Norge har internasjonalt anerkjente forskningsmiljøer på feltet, blant annet ved Forsvarets forskningsinstitutt og Politihøgskolen. I rapporteringen på handlingsplanen Felles trygghet – felles ansvar gis det en oversikt over relevante forskningsprosjekter på feltet. Det gis støtte til forskningsprosjekter både nasjonalt og internasjonalt.

I 2011 støttet Justis- og beredskapsdepartementet blant annet Konsortium for forskning om terrorisme og internasjonal kriminalitet. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), Politihøgskolen og Norsk Utenrikspolitisk Institutt er sentrale norske forskningsmiljøer på feltet og samarbeider gjennom konsortiet. Konsortiet har en rekke pågående forskningsprosjekter, blant annet om forebygging av terrorisme og annen kriminalitet, internasjonalt politiarbeid, jihad og radikalisering i Europa og om ekstremisters bruk av internett og soloterrorisme. Det tas sikte på å videreføre støtten til konsortiet.

Siden 1993 har FFI kontinuerlig forsket på samfunnssikkerhet, herunder risikoanalyser og sårbarhet i kritisk infrastruktur, gjennom det såkalte BAS-prosjektet, og fra 1999 på terrorisme, gjennom det såkalte TERRA-prosjektet. I dag er TERRA-miljøet blant de fremste i verden på terrorismestudier. Fokuset har særlig vært rettet mot islamistiske grupper med «hellig krig» som siktemål, herunder rekruttering, ideologi, strategi og taktikk.

Etter 22. juli 2011 har FFI, i samråd med Forsvarsdepartementet, lagt opp til å utvide sitt fokus til også å omfatte såkalt «anti-jihadisme» og det er igangsatt arbeider med dette som formål i TERRA-prosjektet. Anti-jihad oppfattes i denne sammenheng som en variant av høyreradikal ekstremisme.