5 Kommunikasjon i beredskap og krisehåndtering

5.1 Nødnett

Investeringen i Nødnett, det nye landsdekkende digitale radiosambandet for nød- og beredskapsetatene er en av regjeringens største satsinger på samfunnssikkerhetsområdet noen gang.

De tre nødetatene, brann, helse og politi, trenger et robust og moderne sambandssystem med nødvendig funksjonalitet for å møte utfordringer både i sitt daglige arbeid og ved særskilte hendelser. Innføring av Nødnett er et teknologiskifte og representerer en vesentlig modernisering av kritisk sambandsinfrastruktur i Norge. Etableringen innebærer en overgang fra gammel, analog radioteknologi til en digital løsning med utvidet funksjonalitet, bedre talelyd og avlyttingssikret kommunikasjon. Nødnett bidrar til at etatenes radiosamband tilfredsstiller operative og sikkerhetsmessige krav.

Kilde: Lars-Otto Laukvik

Første utbygginstrinn av Nødnett på det sentrale østlandsområdet har vært i full drift siden våren 2010. Utenfor dette området har nødetatene fortsatt separate sambandssystemer med begrensede muligheter til å kommunisere seg imellom. Innføring av Nødnett innebærer en overgang til ett felles system hvor brukerne vil dele en felles infrastruktur med mulighet til å kommunisere på tvers av etatsgrensene. Et felles system gir økt mulighet til samarbeid på vei til, under og etter hendelser som involverer alle tre nødetatene. Bedre kommunikasjon vil bidra til hurtigere og riktigere bistand til den nødstilte, bedre ressursutnyttelse og det vil kunne spares liv.

Samfunnsutviklingen de seneste årene tilsier at behovet for et robust og avlyttingssikret radiosamband for nød- og beredskapsetatene har økt, ikke bare i det daglige operative arbeidet. Utskifting av gammelt utstyr og innføring av et felles radiosamband er også nødvendig for å styrke samfunnets evne til å møte organisert kriminalitet og for å håndtere ulykker, naturkatastrofer og terrortrusler.

Behovet for sikring av sensitiv informasjon er stort. Datatilsynet har gjentatte ganger påpekt behovet for et samband som ikke kan avlyttes. Nødnett tilfredsstiller disse kravene. De kvalitative nytteeffektene ved Nødnett er mange og tydelige. Nettet har høyere kapasitet, bedre dekning og bedre talekvalitet enn analoge systemer, samt døgnkontinuerlig drift og overvåkning. Nødnett vil gjennom økt funksjonalitet og høy tilgjengelighet, gi økt sikkerhet for beredskaps- og innsatspersonell og bidra til et tryggere og mer robust samfunn.

Et landsdekkende Nødnett vil også gi en klar styrking av beredskapen og krisehåndteringen gjennom muligheten til å operere på samme kommunikasjonsplattform i hele landet. Nødnett muliggjør en trygg og sikker kommunikasjon mellom ulike aktører involvert i en hendelse, fra den strategiske sentrale ledelsen, ned gjennom den regionale ledelsen på fylkesnivå, kommuner og etater og ut til de operative enhetene som håndterer krisen. Utbygging av Nødnett bør også åpne for kommunikasjon med militære ressurser som kan bistå ved sivile hendelser.

Egenskaper ved Nødnett

Nødnett har strenge krav til dekning og oppetid, og har døgnkontinuerlig overvåkning. TETRA-teknologien er laget spesielt for nød- og beredskapsetater og har flere innebygde sikkerhetsmekanismer. Dersom en basestasjon mister kontakt med resten av Nødnett, kan denne fortsatt gi lokal dekning til nødnettradioer i området. Nødnettradioer kan også brukes direkte radio til radio, uten å gå via en basestasjon. De fleste kjøretøymonterte radioer vil ha mulighet til å operere som en lokal basestasjon med begrenset funksjonalitet, enten for å gi lokal dekning eller for å opprette forbindelse mellom radioer som kommuniserer lokalt og Nødnett. Mobile basestasjoner vil kunne utplasseres og kobles til resten av infrastrukturen for å etablere tilleggsdekning ved større langvarige hendelser.

I Revidert nasjonalbudsjett foreslår Regjeringen en ekstrabevilgning på 11,5 mill. kroner blant annet for å utbedre dekningsgraden i Nødnett. Forslaget har sammenheng med angrepet mot regjeringskvartalet 22. juli 2011.

Nettet er bygget med redundans, det vil si at kritiske funksjoner har flere backupløsninger, for å unngå at én enkelt feil skal føre til utfall i nettet. Sentrale nettelementer er dublert – hvis ett element faller ut, benyttes det andre. Mellom nettelementene og basestasjonene er det doble transmisjonslinjer.

Nødnett inneholder en rekke sikkerhetsmekanismer, men vil likevel kunne rammes av feil i de kommersielle tele- og strømnettene. Alle basestasjonene i Nødnett er tilkoblet batterier som muliggjør drift i en periode dersom normal strømforsyning faller bort. I henhold til nødnettkontrakten skal om lag én av seks basestasjoner ha 48 timer reservestrøm, eventuelt være tilkoblet dieselaggregat eller brenselcelle som gir strøm så lenge det finnes drivstoff. De øvrige basestasjonene skal ha 8 timer reservestrøm. Basestasjoner med størst dekningsområde gis lengst reservestrømtid. De sentrale nettelementene har både backup batterikapasitet og dieselaggregater.

Nødnett deler infrastruktur med eksisterende strøm- og telenett

Bruk av eksisterende infrastruktur i Nødnett har vært en forutsetning for prosjektet og er lagt til grunn ved utarbeidelse av konkurransegrunnlag, forhandlinger og senere kontraktsinngåelse og utarbeidelse av kostnadsrammer. Dette fremgår blant annet i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2004–2005) jf. Budsjett-innst. S. nr. 4 (2004–2005) som la sentrale føringer og rammer for prosjektet. Å bygge og drive uavhengige og separate elforsyningsnett på nasjonal basis bare for Nødnett ville gitt for høye kostnader. Det samme gjelder etablering av uavhengige nasjonale transmisjonsnett for overføring av datatrafikk til Nødnett. Nødnett bruker transmisjonslinjer fra kommersielle nett for å knytte sammen basestasjoner og kjernenettet. Eventuelle feil ved disse linjene kan påvirke Nødnett. I tillegg til infrastrukturen som Nødnett deler med strøm- og telenettleverandørene, vil det bli vurdert om det vil være hensiktsmessig og mulig å dele noe av infrastrukturen som Forsvaret disponerer til bruk for Nødnett. For omtale av problemstillinger knyttet til sårbarhet i tele- og strømnettene som følge av ekstremværet Dagmars herjinger i romjulen 2011, se boks 5.1.

Brukergrupper

I St.prp. nr. 30 (2006–2007) fremgår det at potensielle brukergrupper utover nødetatene vil få anledning til å ta Nødnett i bruk på permanent basis etter beslutning om videreføring i resten av landet. Flere brukere tilknyttet et felles robust kommunikasjonsnett vil gi nye muligheter for informasjonsdeling og økt samhandling på tvers av geografiske og organisatoriske grenser. Videre vil mange brukere i Nødnett bidra til økt samfunnsnytte og medføre at driftskostnadene kan fordeles på flere, noe som på sikt vil kunne gi lavere driftskostnader for den enkelte brukeren.

DNK er i dialog med en rekke aktuelle brukere, blant annet Forsvaret, Tollvesenet, aktører innen el-forsyning og industrivern. Forsvaret har startet en prosess for å anskaffe Nødnettmateriell, med vekt på gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunnet om både forebygging, beredskapsplanlegging og operative forhold i tråd med totalforsvarskonseptet. De frivillige redningsorganisasjonene spiller en vesentlig rolle i redningstjenesten og vil derfor være mulige brukere på et senere tidspunkt. For kommunene vil Nødnett gi muligheter for å styrke kommunenes kriseberedskap og ledelse, både teknisk og organisatorisk. Det vil etableres beslutningskriterier for valg av hvilke nye brukergrupper som bør prioriteres. Justis- og beredskapsdepartementet vil komme tilbake til dette på egnet måte.

Fremdriftsplan og bytte av leverandør

Stortinget vedtok 18. desember 2006 igangsettelse av første utbyggingstrinn av nytt digitalt nødnett jf. Innst. S. nr. 104 (2006–2007) og St.prp. nr. 30 (2006–2007). Trinn 1 omfattet det sentrale Østlandsområdet. Det ble samtidig besluttet at trinn 1 skulle evalueres før landsdekkende utbygging ble igangsatt. Kontrakten som ble inngått i 2006 gir leverandøren totalansvaret for planlegging og leveranser. Leverandøren var om lag tre år forsinket med leveransen av første utbyggingsområde. Regjeringen fremmet forslag om landsdekkende utbygging av Nødnett i Prop. 100 S (2010–2011). Stortinget vedtok 9. juni 2011, jf. Innst. 371 S (2010–2011), at utbygging i resten av landet kunne starte. I tråd med ekstern kvalitetssikrers anbefaling er ferdigstillelse av utbyggingen planlagt innen utgangen av 2015. Nokia Siemens Networks Norge AS (NSN) var frem til januar 2012 hovedleverandør for Nødnettkontrakten. 11. januar 2012 ble det inngått en avtale mellom NSN og Motorola Solutions Inc. (MSI) om overføring av Nødnettkontrakten fra NSN til MSI. Statens rettigheter etter de allerede inngåtte kontrakter opprettholdes etter overføringen.

5.2 Ett felles nødnummer og felles nødsentraler

Det skal være enkelt for befolkningen å melde om og å få bistand i nødsituasjoner. Nødmeldetjenesten skal derfor ha kapasitet til å betjene et stort antall samtidige anrop, og ved behov iverksette riktig og samordnet innsats fra nødetatenes side.

Før regjeringen eventuelt treffer beslutning om etablering av ett felles nødnummer og felles nødsentraler for brannvesen, politi og helsetjeneste i hele landet, vil det prøves ut en eller flere modeller i et pilotprosjekt.

Regjeringen har besluttet å gjennomføre et pilotprosjekt i Drammen, der forholdene ligger godt til rette for å gjennomføre et slikt prosjekt. Som det eneste stedet i landet er nødsentralene for både brannvesen, politi og helsetjeneste allerede samlokalisert.

Pilotprosjektet vil gi verdifull erfaring om hvordan en ordning med ett felles nødnummer vil virke og hvordan akutt innsats kan iverksettes fra en felles sentral. Målet er at koordineringen mellom nødetatene skal bli best mulig ved at alle meldinger om behov for hjelp i nødsituasjoner mottas ved en felles sentral. Prosjektet vil vektlegge faglig kompetanse og personvern, og vil kunne gi viktig kunnskap om hvordan dette kan ivaretas ved en eventuell nasjonal gjennomføring av ett felles nødnummer og felles nødsentraler.

Et felles nødnummer vil være 112, slik det er i Europa forøvrig. De nåværende nødnumrene, 110 til brannvesenet og 113 til helsetjenesten vil fortsatt kunne benyttes, og man vil automatisk nå samme nødsentral.

Hendelsene 22. juli 2011 og orkanen Dagmar i romjulen 2011 understreket behovet for økt kapasitet til å motta mange samtidige nødanrop, at innsatsetatene får den samme informasjonen til samme tid og at innsatsen koordineres fra ett sted. Felles nødsentraler for brann, helse og politi vil ha langt større kapasitet enn dagens etatsvise sentraler både til å besvare nødanrop fra befolkningen og til å iverksette koordinert innsats når det er behov for bistand fra mer enn en nødetat.

Regjeringen vil fremme egen sak om felles nødnummer og felles nødsentraler for Stortinget når evalueringen etter pilotprosjektet foreligger.

5.3 Gradert informasjon

Under kriser og i beredskapsplanlegging vil det være behov for å dele gradert informasjon med hverandre. På bakgrunn av erfaringer fra øvelser og hendelser som har pekt på utfordringer knyttet til mangelen på felles systemer for gradert kommunikasjon, har regjeringen bestemt at det skal innføres et nytt system for høygradert datakommunikasjon mellom departementene og sentrale beredskapsaktører i sektor. Innføring av systemet innebærer at sivile aktører vil kunne motta og formidle viktig, sensitiv og gradert informasjon som ivaretar leveransegaranti, sporbarhet og reell prioritering av informasjonstrafikk. En arbeidsgruppe ledet av Justis- og beredskapsdepartementet skal vurdere hvilke aktører i sivil sektor som har behov for høygradert datakommunikasjon. Utskifting av gammel infrastruktur vil snarest bli erstattes med nytt system hos eksisterende brukere, og dagens løsning holdes i drift frem til dette er gjennomført. I tillegg foreslår regjeringen å bevilge 6 mill. kroner til å reetablere et lavere gradert system for alle departementene, jf. Revidert nasjonalbudsjett 2012. Løsningen er en minimumsløsning som skal tilfredsstille dagens krav fra NSM frem til ny IKT-løsning er implementert.

Departementene har lenge vært koblet sammen i et kablet gradert telefonsystem som muliggjør tale på lavgradet nivå. Det har også blant nøkkelpersonell i departementene lenge eksistert en løsning for høygradert mobiltale. Det er imidlertid et udekket behov for mobil lavgradert tale. Markedet for mobile krypterte løsninger er umodent, og det finnes få anvendbare løsninger. Regjeringen har gjennomført, og fortsetter å gjennomføre, tester av ulike løsninger med mål om å få til en snarlig løsning.

Statsministerens kontor, Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet har lenge hatt løsninger for behandling av lavgradert informasjon opp til Sikkerhetslovens BEGRENSET. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har som følge av rapporter fra Riksrevisjonen og NSM utredet brukerbehovet og løsningskonsept for en ny IKT-løsning for Statsministerens kontor og departementene. Basert på utredningens konklusjoner vurderes en felles løsning med separate tillitsnivåer for behandling av informasjon av ulike sensitivitetsgrader opp til Sikkerhetslovens BEGRENSET. Løsningen utredes i mer detalj i disse dager når det gjelder teknisk implementering av konseptet og kostnader. Regjeringen har ikke tatt endelig beslutning i saken.

5.4 Prioritet i mobilnettet

Mange samfunnsfunksjoner er i dag avhengige av mobilnettet. Dette gjelder også de som har funksjoner som er av kritisk karakter for samfunnet. I en krisesituasjon vil trafikken øke og kapasiteten i nettene bli redusert eller brukt opp. Ved knapphet på kapasitet i nettene i en krise- eller beredskapssituasjon, er det viktig med ordninger som klart prioriterer abonnenter som innehar svært viktige funksjoner sett fra samfunnets side. Regjeringen har foreslått å bevilge 30 mill. kroner til å innføre en prioritetsordning i mobilnettet i Norge, jf. Prop. 111 (2011–2012) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2012. På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet har DSB utarbeidet en behovsanalyse for ordningen.

Boks 5.1 Stormen Dagmar og pinseflommen 2011

Fredag 10. juni 2011oppsto store problemer i Telenors mobilnett i Norge. Problemene rammet blant annet taletrafikk og SMS i hele landet og var ikke feilrettet før mer enn et døgn senere. Utilgjengeligheten i mobilnettet sammenfalt med en omfattende flomsituasjon på Østlandet. Store vannmengder i Gudbrandsdalslågen og Glomma med tilhørende sidevassdrag medførte flom og skred med påfølgende ødeleggelser og evakueringer. 25. desember 2011 rammet stormen Dagmar flere fylker i Norge og medførte store materielle skader. Ekstremværet medførte også strømbrudd som rammet over 570 000 strømkunder. På grunn av manglende kraft falt fast- og mobilnettene ut flere steder i landet. I tillegg skapte stormen store problemer på veiene og i kollektivtrafikken.

Med utgangspunkt i disse hendelsene ga regjeringen DSB og Post- og teletilsynet (PT) i oppdrag å utrede viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd og feil i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett. I tillegg ble PT gitt i oppdrag å foreta en sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge. Utredningene viser at viktige beredskapsaktører er svært avhengig av ekom-tjenester, men at de i liten grad har tatt hensyn til denne avhengigheten i planverk. Det er i liten grad gjort vurderinger knyttet til hvordan sårbarheten kan reduseres i egen organisasjon ved for eksempel innkjøp av ekom-tjenester og det er i liten grad tenkt i gjennom hvilke tiltak som kan settes inn ved for eksempel bortfall av telefoni. Videre synes det å være knyttet store forventninger til ekom-tjenestenes oppetid.

Utredningene konkluderer med at mobiltilbyderne gjennomgående har god evne til å håndtere løpende drift, men aksepterer sårbarheter ut i fra en praktisk og økonomisk vurdering. Det foreslås derfor et sett av tiltak rettet mot de tilbyderne som har samfunnskritiske brukere blant annet knyttet til beredskapsplaner, krav om øvelser, varsle PT ved driftsproblemer osv.

Både ved Dagmar og under pinseflommen opplevde myndighetene spesielle utfordringer knyttet til kommunikasjon; henholdsvis mellom viktige beredskapsaktører og med befolkningen. Manglende kommunikasjonsmuligheter førte til at aktørene hadde problemer med å kalle ut mannskap, samt å skaffe seg et fullstendig situasjonsbilde av hendelsen. Under pinseflommen var det blant annet vanskeligheter med å informere publikum om hvilke veier som var fremkommelig og hvilke veier som var viktig å unngå. Mest dramatisk ble manglende kommunikasjon med befolkningen under Dagmar da folk over store områder ikke hadde mulighet til å ringe nødnummer for å be om nødvendig hjelp.

Utredningen foreslår blant annet følgende tiltak:

• Innføre ordning med prioritet i mobilnettet og muligheter for nasjonal roaming

• Bortfall av ekomtjenester skal inkluderes i ROS-analyser og planverk og det skal planlegges for alternative løsninger ved bortfall – både på lokalt, regionalt og sentralt nivå

• Kontinuitetsplanlegging som også omfatter ekom-avhengighet må inkluderes i virksomheters risikostyring

• Justis- og beredskapsdepartementet vil i denne forbindelse sørge for at DSB:

  • Utarbeider veileder for fylkesmenn/etater/kommuners arbeid med ROS-analyser og beredskapsplaner

  • I samarbeid med PT utarbeide ekom-veileder som kan supplere ROS-veileder på ekom-området

  • Gjennom tilsyn med Fylkesmenn følger opp at arbeidet med ROS-analyser og planverk inkluderer bortfall av ekom-tjenester

Det viktigste tiltaket for å styrke nettets robusthet er å installere mer reservestrømkapasitet for basestasjoner og linjenett (transmisjon). Et slikt tiltak vil kunne gjøre Nødnettet og nødetatene bedre rustet for ekstremvær som Dagmar, men også kunne gi befolkningen et betydelig mer robust nett. Utredningene med forslag til tiltak vil bli vurdert i regjeringens videre arbeid for samfunnssikkerhet.

Kilde: Kjell Herskedal/NTB Scanpix

5.5 Varsling av sivilbefolkningen

Varsling av sivilbefolkningen har tradisjonelt hatt til hensikt å gi varsel om luftangrep og varsel om at viktig informasjon fra myndighetene blir sendt på radio. Sivilforsvaret har etablert et landsdekkende offentlig varslingssystem bestående av utendørstyfoner som gir ulike typer av signaler. Tyfonvarslingen er basert på at det finnes tilhørende prosedyrer for formidling av viktige beskjeder via kringkasting eller andre tekniske hjelpemidler. Kringkastingsloven slår fast en plikt for kringkastere til å sende meldinger fra statsmyndigheter når det har vesentlig betydning.

På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet etablerte og ledet DSB en arbeidsgruppe i 2011 som har gjennomgått eksisterende system for varsling av befolkningen, samt vurdert og fremmet forslag til tiltak knyttet til system for fremtidig befolkningsvarsling.

Arbeidsgruppen anbefaler i hovedtrekk at fremtidens befolkningsvarsling i hovedsak medfører en videreføring av dagens konsept. Dette innebærer at radio, TV og internett (sosiale medier) fortsatt er den viktigste kanalen for å nå hurtig ut til befolkningen med viktige meldinger. Massemedia er det mest hensiktsmessige middelet myndighetene har til å formidle informasjon til befolkningen, i mange tilfeller i kombinasjon med andre varslingstyper. For å påkalle folks oppmerksomhet og få dem til å lytte på myndighetenes meldinger på radio, bør Sivilforsvarets tyfoner fortsatt benyttes, men det bør kun øves på ett signal i fredstid («søk informasjon»). Arbeidsgruppen understreker også behovet for at Sivilforsvarets lydgjengivere moderniseres. Videre anbefaler arbeidsgruppen blant annet at løsninger for varsling over mobiltelefon som er under vurdering i flere EU land, bør følges videre.

Justis- og beredskapsdepartementet vil ta stilling til gruppens anbefalinger etter at rapporten har vært på høring.

5.6 Risiko- og kriseinformasjon

For at samfunnet skal være godt forberedt på å takle en krisesituasjon, er det avgjørende at innbyggerne er informert om hvilken risiko de til enhver tid står overfor. Innbyggerne må være klar over hvordan de på best mulig måte kan forebygge kriser og hvordan de skal opptre og håndtere situasjonen dersom krisen inntreffer. Det finnes i dag mange ulike kanaler og virkemidler som kan tas i bruk for å informere befolkningen om krisesituasjoner. Valg av kanaler avhenger av hvilke krisesituasjoner en står overfor, hvem som er målgruppene og hvilke kanaler som er tilgjengelig.

På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet har DSB i 2012 etablert et nettsted for risiko- og kriseinformasjon, www.kriseinfo.no. DSB har ansvaret for å drifte nettportalen. Kriseinfo.no er innbyggernes inngang til myndighetenes risiko- og kriseinformasjon før, under og etter en krise og skal gi befolkningen et mest mulig samlet bilde av en krisesituasjon, uansett hvem som håndterer den. Portalen samler myndighetsinformasjon i kriser, og lenker til relevant informasjon hos andre aktører. Nettstedet har også en kapasitet og sikkerhet som er i stand til å fungere godt under forhold som vanligvis er teknisk utfordrende for andre myndigheters nettsteder. Kriseinfo.no kan også avlaste ansvarlig myndigheters vanlige nettsteder ved at trafikken fordeles mellom den ansvarlige myndighets nettsted og Kriseinfo.no. I en krisesituasjon vil Kriseinfo.no være den nasjonale hovedkanalen for informasjon fra myndighetene om den pågående krisen. Informasjon til befolkningen via internett forutsetter imidlertid at befolkningen har tilgang til nettet. I de tilfeller nettet er nede vil informasjon fortrinnsvis måtte gis gjennom radio og tv.

Kilde: www.kriseinfo.no

5.7 NRKs beredskapsforpliktelser

Etter kringkastingsloven § 2-4 plikter kringkastere å sende meldinger fra statsmyndigheter når det har vesentlig betydning. Nærmere regler om NRKs forpliktelser er fastsatt i forskrift av 6. oktober 1989 nr. 4154 om virksomheten i Norsk rikskringkasting under beredskap og i krig. Etter forskriften § 1 første ledd plikter Norsk rikskringkasting «å treffe særskilte beredskapstiltak for å sikre at informasjon fra regjeringen når befolkningen under beredskap og i krig.»

NRKs bistand til regjeringen ved sikkerhetspolitiske kriser, beredskap og krig er i dag regulert i en avtale av 1. januar 1989. Etter avtalen plikter NRK å stille redaksjonelle og tekniske ressurser til rådighet for regjeringen i slike situasjoner. Regjeringen er innstilt på å avvikle den delen av avtalen som innebærer at NRK skal stille redaksjonelle ressurser til rådighet fordi det kan reise spørsmål ved NRKs redaksjonelle integritet og uavhengighet. Regjeringen har dessuten et tilstrekkelig profesjonelt apparat som kan håndtere redaksjonelle oppgaver ved en eventuell beredskapssituasjon.

Intensjonene bak kringkastingsloven § 2-4 tilsier at det likevel også i fremtiden vil være behov for at NRK legger forholdene teknisk til rette for at informasjon fra regjeringen når befolkningen. I en krisesituasjon kan det være aktuelt for regjeringen å arbeide utenfor sine faste lokaler. Regjeringen legger til grunn at NRK fortsatt bør ha en plikt til å stille teknisk kapasitet til rådighet for mobil kringkasting, slik at regjeringen vil kunne sende ut viktige meldinger til befolkningen uavhengig av hvor den måtte befinne seg. Justis- og beredskapsdepartementet vil i samarbeid med Kulturdepartementet vurdere om avtalen mellom staten og NRK bør reforhandles i tråd med ovennevnte, eller om NRKs beredskapsmessige forpliktelser i stedet alene bør reguleres i forskrift om Norsk rikskringkasting under beredskap og i krig.

Etter forskriften om NRKs beredskap § 1 tredje ledd skal det tas beredskapsmessige hensyn ved utbygging av Norsk rikskringkastings anlegg. Hensynet bak bestemmelsen er å sikre at NRKs distribusjonsnett er innrettet slik at det til enhver når ut til befolkningen.

NRK P1 har en særskilt posisjon som beredsskapskanal. Kanalen har i dag ca. 99,5 pst. husstandsdekning i FM-nettet. FM-nettet er den primære distribusjonskanalen for NRKs radiokanaler. Samtidig er betydningen av analog FM-distribusjon i ferd med å svekkes som følge av digitaliseringen. Ved en beredskapssituasjon vil publikum trolig hente informasjon via ulike elektroniske kommunikasjonsnett, for eksempel FM-nettet, DAB-nettet, internett (fast eller mobilt bredbånd) og ulike fjernsynsnett. Dette bør det også tas høyde for ved utformingen av fremtidige krav til leveringssikkerhet. Distribusjon av radio i FM-nettet skjer ved hjelp av en rekke hovedsendere og omformere. Mange av hovedsenderne står svært værutsatt, fordi plassering av sendere i høyden gir signalene bedre geografisk dekning. Et utfall på en hovedsender kan få store konsekvenser fordi disse senderne mater en rekke mindre omformere med radiosignaler. I FM-distribusjonsavtalen NRK har med Norkring stilles det strenge krav til oppetid for NRKs kanaler. Avtalen spesifiserer også et oppetidskrav i hele nettet på 99,8 pst. på årsbasis. Total oppetid for NRK P1 i 2011 var på 99,96 pst. Selv om Norkring leverer bedre enn kravet på årsbasis, kan tallet dekke over relativt langvarige og alvorlige brudd lokalt.

Stormen Dagmar i romjulen 2011 rammet Norkrings anlegg relativt hardt og førte til en rekke utfall, i første rekke som følge av brudd i krafttilførselen. Feilene som oppstod aktualiserte spørsmålet om det er nødvendig å vurdere tiltak for å sikre nettet bedre mot utfall. Ett mulig tiltak vil være å forutsette et høyere krav til oppetid. Hovedårsaken til brudd i sendingene i 2011 var imidlertid svikt i ekstern kraftleveranse, et forhold som ikke omfattes av NRKs avtale med Norkring og følgelig ikke av regnes med i kravet til oppetid. Det vil uansett ikke være mulig å gardere seg fullt ut mot at brudd i sendingene forekommer. En skjerpelse av kravet til oppetid vil dermed primært få økonomiske konsekvenser for avtalepartene.

Eventuelle nye pålegg må dessuten vurderes i lys av FM-nettets betydning som informasjonskanal. For det første dekker basisnettet i det digitale bakkenettet for fjernsyn 95 pst. av husstandene i Norge og supplerende satellittskyggenett og satellittmating de resterende 5 pst. av befolkningen. For det andre vil den delen av DAB-nettet som formidler samtlige NRKs kanaler etter planen dekke 99,5 pst. av befolkningen innen 1. januar 2015. Fra 2017–2019 vil riksdekkende FM-sendinger etter forutsetningene avvikles. Det kan neppe være riktig å bruke store ressurser på oppgradering av et nett som etter forutsetningene skal avvikles om knappe fem år. Etter Kulturdepartementets oppfatning er beredskapshensynet i utgangspunktet godt ivaretatt gjennom en videreføring av kravet om 99,5 pst. befolkningsdekning i det digitale radionettet. I henhold til opplegget i Meld. St. 8 (2010–2011) Digitalisering av radiomediet vil Kulturdepartementet i 2013 ta endelig stilling til hvilke tekniske krav som bør gjelde for NRKs del av DAB-nettet. I denne forbindelse vil departementet også vurdere beredskapsaspektet. Utgangspunktet for en slik vurdering bør være at dagens høye krav til oppetid i FM-nettet også bør gjelde for det digitale nettet.