4 Samvirke og samordning

Økende grad av kompleksitet i samfunnet og avhengigheter på tvers av sektorer innebærer et stort behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder både når det gjelder det forebyggende beredskapsarbeidet og krisehåndtering. Gjennom St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet – Samvirke og samordning belyste regjeringen viktigheten av et godt samvirke mellom de ulike beredskapsaktørene. Erfaringer fra ytterligere hendelser har illustrert et forsterket behov for samordning og samhandling mellom ulike aktører i det forebyggende arbeidet og under krisehåndtering.

4.1 Prinsipper for samfunnssikkerhet

Det nasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet er basert på prinsippene om ansvar, nærhet og likhet. Disse prinsippene ble introdusert i St.meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet – veien til et mindre sårbart samfunn. Prinsippene har vist seg hensiktsmessige, men kommuniserer imidlertid i for liten grad nødvendigheten av godt samvirke mellom de ulike ansvarlige aktørene og behovet for å se samfunnets totale ressurser i sammenheng. Erfaringer fra en rekke hendelser og øvelser de senere årene har vist betydningen av at alle aktører må samvirke for at kriser skal håndteres best mulig. Det er også reist kritikk fra forskerhold om at man i for liten grad fremhever kravet til godt samvirke mellom ulike aktører. For å sikre en bedre organisering av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet har regjeringen bestemt at samvirkeprinsippet skal bygges inn som et bærende element på linje med allerede eksisterende prinsipper.

Ansvarsprinsippet betyr at den myndighet, virksomhet eller etat, som til daglig har ansvaret for et område, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende tjeneste ved kriser og katastrofer. Dette ansvaret omfatter også å planlegge hvordan funksjoner innenfor eget ansvarsområde skal kunne opprettholdes og videreføres dersom det inntreffer en ekstraordinær hendelse.

Likhetsprinsippet betyr at den organisasjon man opererer med under kriser skal være mest mulig lik den organisasjon man har til daglig. Likhetsprinsippet er en utdyping av ansvarsprinsippet, nemlig en understreking av at ansvarsforholdene internt i virksomheter/organisasjoner og mellom virksomheter/organisasjoner ikke skal endres i forbindelse med krisehåndtering.

Nærhetsprinsippet innebærer at kriser organisatorisk skal håndteres på et lavest mulig nivå. Den som har størst nærhet til krisen, vil vanligvis være den som har best forutsetninger for å forstå situasjonen og dermed er best egnet til å håndtere den. Nærhetsprinsippet må også sees i sammenheng med ansvarsprinsippet. En krise innenfor en kommunes- eller virksomhets ansvarsområde er det i utgangspunktet kommunens- eller virksomhetens ansvar å håndtere. Nærhetsprinsippet gjelder ikke ved sikkerhetspolitiske kriser.

Samvirkeprinsippet stiller krav til at myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.

For å sikre best mulig utnyttelse av ressurser på tvers av sektorer, er det et stort behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder. Det er allerede bestemt at Justis- og beredskapsdepartementet skal styrke sin samordningsrolle. I tillegg er det viktig å synliggjøre også den forpliktelsen andre aktører både på sentralt, regionalt og lokalt nivå har til å samordne sitt beredskapsarbeid med andre. I arbeidet med å bedre samvirket på tvers av ansvarsområder vil Justis- og beredskapsdepartementet vurdere hvordan samhandlingen på direktoratsnivå kan forsterkes.

Samvirkeprinsippet ligger allerede til grunn for organiseringen av norsk redningstjeneste, der tjenesten er organisert som et samvirke mellom en rekke offentlige etater, private og frivillige organisasjoner. Ved å innføre et samvirkeprinsipp også for annet samfunnssikkerhetsarbeid, vil man få et prinsipp som er gjennomgående uavhengig av hva slags kriser det er tale om, eller hvilket nivå de håndteres på. Prinsippet om samvirke må reflekteres i de ulike virksomheters planverk, herunder rutiner og prosedyrer som ivaretar dette. I tillegg må virksomhetene vektlegge samvirkeøvelser med relevante aktører.

Innføringen av samvirkeprinsippet innebærer ikke noen endringer i de grunnleggende ansvarsforholdene. Ansvarsprinsippet skal videreføres som det bærende prinsipp for ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene i samfunnets samlede beredskap. Likhets- og nærhetsprinsippet krever at alle virksomheter og organisasjonsledd må være forberedt på å håndtere vanskelige situasjoner som kan oppstå innenfor eget ansvarsområde. Til slutt stilles det nå, gjennom etableringen av samvirkeprinsippet, et tydelig krav til at alle aktørene har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke. Dette understreker behovet for at alle virksomheter og nivåer har et aktivt og bevisst forhold til gjensidige avhengigheter og hvilke aktører det vil være nødvendig å samhandle med, både når det gjelder forebyggende arbeid og i beredskapssituasjoner. Prinsippene må ikke være til hinder for at det også planlegges for at spesielt krevende situasjoner kan håndteres på et annet nivå enn det som står nærmest hendelsen, og at det innenfor en virksomhet eller mellom samarbeidende virksomheter kan etableres en særskilt kriseorganisering.

På noen spesielle områder er det på bakgrunn av erfaringer etablert formelt samarbeid om forebygging, beredskapsplanlegging og krisehåndtering mellom relevante aktører. Eksempler på dette er atomulykker og akutt forurensning. Dette reduserer imidlertid ikke den enkelte etats ansvar for å sikre god beredskap på eget forvaltningsområde. Som en oppfølging av St.meld. nr. 22 (2007–2008), er det i tillegg etablert samvirkeområdene Natur og Farlige stoffer, der relevante myndigheter møtes jevnlig under ledelse av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Hensikten med dette er å styrke samordningen på tvers av departementene på utvalgte fagområder.

4.2 Justis- og beredskapsdepartementets sektoransvar

Justis- og beredskapsdepartementet er innenfor samfunnssikkerhetsområdet etatsleder for Politidirektoratet (POD), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Hovedredningssentralen (HRS) og Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK). Dette gir en felles myndighetslinje fra departementet til politiet, samt en myndighetslinje til Sivilforsvaret og fylkesmennene gjennom DSB. Med utgangspunkt i lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven) er DSB på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet nasjonal brannmyndighet.

Justis- og beredskapsdepartementet har i følge Kronprinsregentens resolusjon fra 2003 et overordnet ansvar for den forebyggende sikkerhetstjenesten i sivil sektor. NSM skal på vegne av Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet ivareta de utøvende funksjoner for forebyggende sikkerhetstjeneste, og rapportere om sikkerhetstilstanden på militær side til Forsvarsdepartementet og på sivil side til Justis- og beredskapsdepartementet. Under NSM ligger også Norges nasjonale senter for koordinering av håndteringen av alvorlige dataangrep mot samfunnskritisk infrastruktur og informasjon, NorCERT.

4.3 Justis- og beredskapsdepartementets samordningsansvar

Justis- og beredskapsdepartementet har, i tillegg til sitt sektoransvar, en generell samordningsrolle i sivil sektor for samfunnssikkerhet- og beredskap. Som et ledd i arbeidet med å tydeliggjøre og styrke departementets samordningsrolle, jf. kapittel 2, har en arbeidsgruppe gjennomgått departementets beredskapsoppgaver knyttet til både organisering og ressurser. Rapporten som ble avgitt til justis- og beredskapsministeren 31. januar 2012 inneholdt forslag til tiltak på tre områder; styrket samordning av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, intern organisering i Justis- og beredskapsdepartementet og styrket evne til krisehåndtering.

Tiltak for å styrke Justis- og beredskapsdepartements samordningsrolle er blant annet; å ytterligere vektlegge en systematisk kartlegging av risiko, sette klarere krav til departementenes beredskapsarbeid, styrke mål- og resultatstyring av samfunnssikkerhetsarbeidet, intensivere øvingsaktiviteten og styrke oppfølging av tilsyn med departementene i sivil sektor. Disse tiltakene omtales fortløpende i teksten under. Tiltak for å styrke krisehåndteringsevnen er omtalt i kapittel 6.

Det er en utfordring for arbeidet med forebygging, beredskapsforberedelser og ved krisehåndtering at hendelser kan ramme tverrsektorielt, og at det er krevende å holde oversikt over avhengigheter og sammenhenger mellom ulike funksjoner. Justis- og beredskapsdepartementet skal gjennom sin samordningsrolle sikre et koordinert og helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorgrenser. En viktig del av departementets samordningsrolle er å være en pådriver i forhold til beredskapsarbeidet i departementene.

4.3.1 Ny instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle og sentral krisehåndtering

I St.meld. nr. 22 (2007–2008) varslet Justisdepartementet at det skulle igangsettes en revisjon av kgl. res. 16. september 1994 om Justisdepartementets funksjon som samordningsdepartement for beredskapssektoren og for rådet for sivilt beredskap (samordningsresolusjonen). Videre fremgår det av St.prp. nr. 1 (2008–2009) for Justisdepartementet at det skal igangsettes en revisjon av kgl. res. 3. november 2000 om instruks for innføring av internkontroll og systemrettet tilsyn med det sivile beredskapssystemet i departementene (tilsynsresolusjonen). Det vil i juni 2012 bli fastsatt en ny instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle og sentral krisehåndtering, som tar opp i seg hovedelementene fra disse resolusjonene. Formålet med instruksen er å fremme et helhetlig og koordinert samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid som bidrar til å øke samfunnets evne til å forebygge kriser og uønskede hendelser og øke evnen til å håndtere kriser. Instruksen stiller derfor krav til både forebyggende beredskapsarbeid og evne til håndtering av kriser.

Hver enkelt statsråd har et konstitusjonelt ansvar for beredskapen innenfor sitt ansvarsområde. Hvert enkelt departement har et ansvar for å sørge for at beredskapen i egen sektor er tilfredsstillende, herunder å følge opp forbedringspunkter avdekket gjennom tilsyn. Justis- og beredskapsdepartementet har det konstitusjonelle ansvaret for at tilsyn med departementene gjennomføres i tråd med de prinsipper og krav som fremgår av instruksen. Departementet har videre et ansvar for å gjennomgå de ulike departementenes oppfølgingsplaner og ved behov be om særskilte rapporter på egne tiltak for å rapportere til regjeringen om funn og manglende oppfølging i ansvarlige departementer. Det er i kgl.res. fastsatt at Kongen kan fastsette hvilket departement DSB skal rapportere til når direktoratet fører tilsyn med Justis- og beredskapsdepartementet. Dette departementet vil få ansvaret for å rapportere til regjeringen om funn og manglende oppfølging av forhold avdekket i tilsynet med Justis- og beredskapsdepartementet.

Hovedendringene i den nye instruksen er følgende:

• Etablering av nasjonalt risikobilde – et felles rammeverk for samfunnssikkerhetsarbeidet

• Styrket mål- og resultatstyring av samfunnssikkerhetsarbeidet

• Krav til departementene om å vurdere risiko, sårbarhet og robusthet i kritiske samfunnsfunksjoner i egen sektor

• Styrket øvingsregime

• Styrket tilsyn med departementene, herunder skal Justis- og beredskapsdepartementet rapportere om manglende oppfølging i ansvarlige departementer til regjeringen

• Formalisering av prinsippene for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap; ansvars-, nærhets-, likhets- og samvirkeprinsippet

• Prinsippene for sentral krisehåndtering innlemmes i resolusjonen

• Justis- og beredskapsdepartementet skal være fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser, med mindre annet blir bestemt

Disse punktene omtales fortløpende i teksten under.

4.3.2 Justis- og beredskapsdepartementets virkemidler i utøvelsen av samordningsrollen

Justis- og beredskapsdepartementet tar flere virkemidler i bruk ved utøvelsen av samordningsrollen for å styrke samfunnssikkerhetsarbeidet, som for eksempel etablering av felles planleggingsgrunnlag for samfunnssikkerhetsarbeidet, planverk, øvelser, tilsyn, krisekommunikasjon, etablering av samvirkeområder, forskning mv.

DSBs nasjonale risikobilde

Siden forrige stortingsmelding om samfunnssikkerhet har Norge blitt rammet av flere alvorlige hendelser. Hendelser som angrepene 22. juli, flom kombinert med svikt i telenettet, ekstremvær, pandemi og spredning av vulkanaske fra Island, illustrerer bredden og utfordringene i samfunnssikkerhetsarbeidet.

Hvert enkelt departement har ansvar for å ha en oversikt over risikoforhold i egen sektor. I tillegg utarbeider PST, E-tjenesten og NSM årlige trussel- og risikovurderinger innenfor sine ansvarsområder. Det er i tillegg behov for å avstemme ulike risikoforhold i forhold til hverandre, for å etablere et bedre og mer helhetlig felles referansegrunnlag for tverrsektoriell planlegging og tverrsektorielle øvelser. Som en oppfølging av dette ga Justis- og beredskapsdepartementet DSB i oppdrag å utvikle et nasjonalt risikobilde. Gjennom en bred prosess med deltagelse fra mer enn 50 virksomheter utarbeidet DSB våren 2011 et første nasjonalt risikobilde. Dette ble oppdatert og revidert våren 2012. Basert på erfaringene med et nasjonalt risikobilde vil Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet vurdere om det skal utarbeides en felles årlig overordnet åpen risiko- og trusselvurdering for det norske samfunnet. Denne skal være basert på analyser og vurderinger fra NSM, PST, E-tjenesten, DSB og andre relevante fagmiljøer. Det skal videre vurderes hvordan den skal kommuniseres til fagmiljøet og publikum forøvrig.

I DSBs nasjonale risikobilde er det valgt å rette oppmerksomheten på store uønskede hendelser som krever ekstraordinær myndighetsinnsats. Hendelsene som vurderes er verstefallsscenarioer. Dette er hendelser som alle er relativt usannsynlige, men som likevel kan inntreffe og som norske myndigheter derfor bør være forberedt på. Ved å konsentrere seg om store uønskede hendelser med tverrsektorielle konsekvenser skal risikobildet bidra til økt bevissthet om den gjensidige avhengigheten mellom infrastrukturer, samfunnsfunksjoner og beredskapsaktører.

På grunnlag av DSBs nasjonale risikobilde kan det utarbeides forutsetninger for beredskaps- og kontinuitetsplaner for ulike sektorer, kommuner og private virksomheter.

Risikobildet vil også være et viktig grunnlag for utarbeidelse av relevante øvelseskonsepter. Aktørene skal være i stand til å håndtere situasjoner som omtales i risikobildet, samtidig som det må arbeides aktivt for å forhindre at de inntreffer og eventuelt får så alvorlige konsekvenser som scenarioene peker på.

DSBs nasjonale risikobilde vil også være av de sentrale premisser for utarbeidelse av rammeplan for sivile nasjonale øvelser de kommende årene. Arbeidet med risikobildet er en kontinuerlig prosess, og er basert på en metode utviklet av britiske og nederlandske myndigheter for å gi en samordnet og sammenlignbar fremstilling av viktige risikoområder. I tillegg er prosessen i seg selv viktig, ved at det gjennom dialog og diskusjoner på tvers av sektorer og relevante fagområder utarbeides en mer omforent risikooppfatning og en felles forståelse av de samfunnssikkerhetsutfordringene Norge står overfor.

DSBs nasjonale risikobilde er utarbeidet i dialog med et betydelig antall fagetater og forskningsmiljøer og skal bygge på den beste tilgjengelige kunnskap om sannsynligheten for de hendelsene som vurderes og hvilke konsekvenser de i verste fall kan få. Ulike typer konsekvenser er i modellen omregnet til en felles skala slik at bildet som fremkommer av de ulike risikoene skal være sammenlignbart.

Det er viktig å understreke at scenarioene er verste-tilfeller, som alle er relativt usannsynlige, men likevel fullt mulige. Erfaringen er at samfunnet i stor grad håndterer hendelser som skjer hyppig på en god måte. Hendelser med lav sannsynlighet, men med høy konsekvens dersom de inntreffer, er det mer krevende å være forberedt på.

Regjeringen har bestemt at DSBs nasjonale risikobilde skal danne utgangspunkt for et felles planleggingsgrunnlag på tvers av sektorer og sektormyndigheter i samfunnet. Risikobildet avstemmes mot andre sentrale risiko- og trusselvurderinger, som for eksempel NSMs rapport om sikkerhetstilstanden, PSTs og E-tjenestens trusselvurderinger og Kripos’ analyser. Virksomhetene skal legge dette til grunn i sin planlegging, som et supplement til den oversikt over risiko og sårbarhet som virksomhetene skal ha innenfor eget ansvarsområde. Alle aktørene må derfor gjøre vurderinger av hva risikobildet kan bety for deres ansvarsområde.

Storbritannia og Nederland er begge foregangsland innen arbeidet med denne typen oversikter. I 2008 utga Storbritannia sitt første National Risk Register og har siden revidert dette årlig. Både Storbritannia og Nederland benytter seg av modeller som baserer seg på vurdering av et bredt spekter av risikoer, snarere enn å legge opp til å forutsi særlige risikoer. Modellene analyserer trusler som kan ramme vitale samfunnsfunksjoner og ligger til grunn for sentrale, regionale og lokale myndigheters og private virksomheters beredskapsprioriteringer.

Innenfor EUs samordningsmekanisme for sivil beredskap og krisehåndtering pågår også et omfattende kartleggingsarbeid av makroregionale risikoer, for å sikre et effektivt europeisk samarbeid innenfor forebygging og beredskap. I 2010 utga Kommisjonen retningslinjer for nasjonal kartlegging og vurdering av risikoer. Et utviklingsarbeid foregår også innen rammen av OECD. Formålet var å gjøre risikovurderingene mer sammenliknbare mellom de deltakende statene i mekanismen. Norge deltar også i utviklingen av en regional oversikt over grenseoverskridende risikoforhold i regi av Østersjørådet. Dette samarbeidet er et svært nyttig samarbeidstiltak for regionen. Arbeidet legger EUs retningslinjer til grunn. Justis- og beredskapsdepartementet vil følge med på den internasjonale utviklingen, og bidra til internasjonale aktiviteter som tar sikte på å forbedre nasjonale risikovurderinger.

Mål- og resultatstyring

Justis- og beredskapsdepartementet vil i kraft av sitt samordningsansvar styrke mål- og resultatstyringen av det brede samfunnssikkerhetsarbeidet.

Dette skal i praksis skje gjennom at Justis- og beredskapsdepartementet skal sammenstille de ulike departementenes nasjonale mål for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i egen sektor. Departementenes nasjonale mål skal blant annet ta utgangspunkt i det nasjonale risikobildet. Et slikt sammenstilt bilde av samfunnssikkerhetsarbeidet vil bli utviklet over tid.

Det vil deretter bli gitt en tilstandsvurdering basert på oppnåelse av de nasjonale målene. En presentasjon av denne mål- og resultatstyringen vil bli gitt årlig i Justis- og beredskapsdepartementets budsjettproposisjon. En samlet tilstandsvurdering gir grunnlag for prioriteringer på tvers av sektorer, og danner et fundament for godt samvirke og samspill mellom ansvarlige myndigheter. Justis- og beredskapsdepartementet vil følge opp dette arbeidet dersom det blant annet gjennom tilsyn med departementenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid, avdekkes at det ikke er en sammenheng mellom de etablerte målene og departementenes arbeid på området.

Planverk

Departementene skal ha oversikt over risikoforholdene i egen sektor og ha planverk for å kunne håndtere hendelser og krisesituasjoner som kan oppstå. I tillegg skal departementene se til at underliggende virksomheter har egnet planverk og er i stand til å håndtere mulige hendelser innenfor eget ansvarsområde. Gjennom etablerte tverrdepartementale fora vil Justis- og beredskapsdepartementet være en pådriver for at departementene har oppdaterte og relevante planverk.

Planverket i Norge baserer seg på NATOs planverk. For nærmere omtale, se henholdsvis kapittel 3 og kapittel 8.

Et målrettet samfunnssikkerhetsarbeid forutsetter at samfunnet også har et klart bilde av hvilke funksjoner, virksomheter og leveranser det er viktigst å sikre. DSB utvikler en modell som skal være et virkemiddel for myndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå i arbeidet med å identifisere hva som er kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. En slik identifisering gir et grunnlag for planlegging og for å prioritere forebyggings- og beredskapstiltak. Dessuten gir det grunnlag for oppfølging gjennom virksomhetsstyring og tilsyn.

Alle virksomheter som har kritiske samfunnsfunksjoner skal planlegge for å opprettholde sine viktigste leveranser. Slik kontinuitetsplanlegging vil bidra til å redusere sårbarheten ved svikt i tilgangen på innsatsfaktorer som strøm, ekom (elektronisk kommunikasjon) og ulike varer og tjenester. DSB utviklet i forbindelse med pandemien i 2009 en veileder på bakgrunn av et scenario med stort midlertidig bortfall av arbeidskraft. Veilederen skal utvides slik at den kan brukes for generell kontinuitetsplanlegging i alle virksomheter.

Øvelser

Regjeringen har gitt Justis- og beredskapsdepartementet et tydelig overordnet ansvar for nasjonale øvelser i sivil sektor. Departementet skal gi overordnede føringer for større tverrsektorielle øvelser i sivil sektor, og ha en ledende rolle i planlegging og gjennomføring av prioriterte, sivile nasjonale øvelser. Dette er ett av tiltakene som er gjennomført for å følge opp kgl. res. 11. november 2011 hvor det fremkommer at Justis- og beredskapsdepartementet sitt ansvar for samfunnets sikkerhets- og beredskapsfunksjoner i fredstid skal styrkes og tydeliggjøres. I tråd med den politiske plattformen for flertallsregjeringen vil regjeringen fortsette satsingen på øvelser på alle nivåer i offentlig forvaltning.

Boks 4.3 Øvelse Skagex 2011 – Brann på passasjerskip

Samfunnet må være forberedt på å håndtere mange typer hendelser og ulykker. I øvelse SkagEx 2011 var scenarioet brann på passasjerskip. Det ble gjennomført en av de største sivile krisehåndteringsøvelser i Norge noen gang da omlag 3 000 mennesker og 55 virksomheter fra de nordiske landene var i aksjon.

Utgangspunktet for øvelsen var en simulert kollisjon mellom passasjerfergen MS Bohus og lasteskipet Oslo Tank utenfor Hvaler. Situasjonen krevde brannslukking, evakuering samt søkt og redning på ulykkesstedet. Scenarioet for øvelsen førte til at «passasjerene» ble evakuert med helikopter til mottakssenter i Østfold, Vestfold og Strømstad, og mange ble transportert videre til sykehus for videre behandling. Mer enn 800 frivillige stilte opp som passasjerer. Fra lasteskipet ble det simulert omfattende oljeutslipp, og det ble iverksatt innsats for å begrense skadene og forhindre oljepåslag langs kysten.

Kilde: Morten Harangen

Befolkningen forventer at sivil sektor håndterer komplekse og krevende kriser. Øvelser kan bidra til å imøtekomme disse forventningene. Øvelser er også et sentralt virkemiddel for kontinuerlig styrking av sentral krisehåndteringsevne. Det er i seg selv en del av beredskapen å lære og å justere både på basis av faktiske hendelser og planlagte øvelser. Erfaringene fra tilsyn indikerer at øvelser effektivt bidrar til å opparbeide kompetanse som grunnlag for å foreta tilpasninger i eget planverk. Læringspunkter fra øvelser må derfor bli sidestilt med læringspunkter fra reelle kriser. Departementene er selv ansvarlig for at planverk til en hver tid er oppdatert. Det stilles derfor krav til departementene om oppfølging av læringspunkter etter øvelser i sin sektor. Justis- og beredskapsdepartementet vil i tillegg systematisere læringspunkter etter øvelser.

På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet gjennomfører DSB hvert år en sivil nasjonal øvelse (SNØ) for å øve sentrale ledd i statsforvaltningen. Scenarioene for øvelsene er valgt med bakgrunn i nasjonalt risikobilde i samarbeid med et bredt spekter av nasjonale myndighetsaktører. Scenarioene involverer sjelden alle sektorer. Departementene som deltar i de sivile nasjonale øvelsene forplikter seg til å delta i planlegging for å definere gode øvingsmål ut fra sektoransvar og øvingsbehov.

På vegne av Justis- og beredskapsdepartementet har DSB ansvar for å koordinere de årlige NATO-øvelsene Crisis Management Exercise (CMX) på sivil side. På norsk side er øvelse CMX åpen for deltakelse fra departementer, enkelte sentrale etater og fylkesmenn. Hensikten er å øve både eksisterende konsultasjons- og krisehåndteringsprosedyrer og prosedyrer under utvikling mellom NATO og medlemslandene.

Departementene forventes videre å delta i eller arrangere minimum to øvelser årlig og rapportere til Justis- og beredskapsdepartementet om øvelsesvirksomheten. Alle departementer skal i løpet av en to-års periode også ha deltatt på en nasjonal øvelse hvor de har øvd egen kriseorganisasjon på egnet måte. Dette kan være stab, kriseledelse, prosedyre eller fullskala. Justis- og beredskapsdepartementet vil være en pådriver for at dette blir gjennomført, og departementet vil i den forbindelse føre oversikt og rapportere til regjeringen på status.

For å sikre en helhetlig og samordnet tilnærming til øvingsplanlegging har DSB på oppdrag av Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidet en nasjonal rammeplan for sivile nasjonale øvelser i perioden 2012–2016. Rammeplanen beskriver scenariovalg, øvingsform, bakgrunn for valg av scenario og rammer for øvelsene (hensikt, mål, øvelsesform). DSBs nasjonale risikobilde, Politidirektoratets oversikt over kriminalitetsutvikling, trusselvurderingene til Politiets sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet utgjør grunnlaget for utarbeidelse av rammeplanen og politiets valg av øvelser. Dette vil gi en god helhetlig tilnærming til planlegging og gjennomføring av sektorovergripende øvelser på sivil side.

Øvelsesserien koordineres i nødvendig grad med annen øvelsesvirksomhet, både på sivil og militær side, samt opp mot nordiske beredskapsmyndigheter. DSB utarbeider videre årlige nasjonale øvingskalendere som viser en oversikt over planlagte og avholdte øvelser. Det avholdes også en årlig sivil nasjonal øvings- og beredskapskonferanse.

Et hovedmål med øvelser er å trene samvirke mellom ulike aktører, å gi deltagerne god rolleforståelse og styrke aktørenes håndteringsevne. I lys av angrepene 22. juli 2011 gis krisehåndtering og samarbeid med forsvarssektoren ekstra prioritet i øvingsopplegget. Angrepene den 22. juli 2011 illustrerte betydningen av at sivil sektor og forsvarssektoren øver sammen på fast basis, på alle nivåer. Se kapittel 8 for nærmere beskrivelse av sivil-militære øvelser, herunder øvelse Gemini.

Fra 2007 har Politidirektoratet gjennomført en større samvirkeøvelse hvert år (Øvelse Tyr) for å styrke politidistriktenes evne til krisehåndtering. For nærmere omtale se kapittel 7.

Øvelse Barents Rescue gjennomføres annethvert år som et samarbeid mellom Finland, Russland, Sverige og Norge. Øvelsene skjer i regi av Barents Euro-Arctic Council (BEAC) og er en viktig møteplass for redningssamarbeid i Barentsregionen. Målet for øvingsrekken er å forenkle og bedre kommunikasjon, koordinering og samarbeid mellom land og sivil-militære enheter som kan bli involvert i kriser i regionen. Norge er vertskap for øvelsen i 2013.

Tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhetsarbeid og beredskap

Justis- og beredskapsdepartementets tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er et sentralt og viktig virkemiddel og er nedfelt i Ny instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle og sentral krisehåndtering. Departementet legger særlig vekt på at erfaringer fra tilsyn skal benyttes som grunnlag for departementenes arbeid med forebygging, planverk og øvelser. Forsvarsdepartementet, Forsvaret og den militære beredskap er unntatt fra Justis- og beredskapsdepartementets tilsyn og samordning, og omfattes kun av instruksens punkt III om grunnleggende prinsipper og punkt VII om sentral krisehåndtering.

Justis- og beredskapsdepartementet vil styrke tilsynet med departementenes beredskapsarbeid ved blant annet også å se nærmere på underliggende virksomheters beredskapsarbeid, herunder for å sikre at kritiske samfunnsfunksjoner er ivaretatt. Tilsynet vil også utvikles fra å være utelukkende systemrettet til også å inkludere arbeidet med å skape robusthet i kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur.

Justis- og beredskapsdepartementet vil blant annet følge opp arbeidet knyttet til mål- og resultatstyring av samfunnssikkerhetsarbeidet gjennom tilsyn med departementene. DSB skal fortsatt gjennomføre tilsyn på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet. De tilsyn som utføres av NSM etter sikkerhetsloven bidrar i tillegg til å gi Justis- og beredskapsdepartementet oversikt over sikkerhetstilstanden.

For å sikre uavhengighet i tilsynet med Justis- og beredskapsdepartementet vil DSB utføre selve tilsynet, men direktoratet vil rapportere til et annet departement som Kongen fastsetter. Justis- og beredskapsdepartementet vil være ansvarlig for å rapportere DSBs funn videre til regjeringen. Det vurderes å gjøre deler av tilsynsrapportene offentlige.

Det har i perioden 2002–2010 vært gjennomført to tilsynsrunder. Tilsynet har gitt oversikt over hvilke departementer som har særlige utfordringer innen sentrale temaer som planverk, informasjonsberedskap, etatsstyring og oversikt over risiko og sårbarhet innen egen sektor. Justis- og beredskapsdepartementet igangsatte tredje tilsynsrunde høsten 2011.

Forskning og utviklingsarbeid

Arbeid med samfunnssikkerhet må være kunnskapsbasert. Dette er bakgrunnen for at Justis- og beredskapsdepartementet i 2006–2011 har bidratt til finansieringen av Forskningsrådets forskningsprogram Samfunnssikkerhet og risiko (SAMRISK). Formålet med programmet var å øke kunnskap om trusler, farer eller sårbarhet, forebygge uønskede hendelser og styrke krisehåndtering for bedre å ivareta sikkerhet og beredskap på tvers av sektorer og aktivitetsområder, og samtidig legge vekt på grunnleggende menneskerettigheter og personvern. Programmet skulle bygge kunnskap og nettverk og bidra til å kvalifisere forskere til å delta i internasjonalt forskningssamarbeid blant annet gjennom EU.

SAMRISKs sluttrapport konkluderte med at programmet har bidratt til økt forskningsbasert kunnskap på feltet. Det er gjennomført forskning innen forebygging, beredskap, krisehåndtering og læring – uansett hvem eller hva som forårsaket en kritisk hendelse; både med hensyn til kritisk infrastruktur, terrorisme og naturkatastrofer i Norge og i utlandet. Det er etablert samarbeid mellom forskere og offentlige og private tjenester innen beredskap, vann, strøm, tele, brann, helse, forsikring og politi. Det er bygd kompetanse og etablert nettverk mellom forskere i ulike deler av landet, i Norden og i Europa for øvrig. Forskningen har vært tverrfaglig i de fleste prosjektene. Det er særlig lagt vekt på organisatoriske og rettslige forhold. Mange forskere har lyktes i å delta i prosjekter under EUs Security Programme.

Regjering og Storting har fastlagt at «ansvarsprinsippet» skal gjelde for finansiering av forskning i Norge. Det innebærer at hvert departement har ansvar for å finansiere forskning innenfor departementets sektoransvar.

Samfunnssikkerhet angår alle sektorer, og kunnskapsbehov synes å dekkes godt i enkelte sektorer, enten med direkte finansiering fra departementene, eller gjennom forskningsprogrammer for eksempel på transportsikkerhet, IKT og klimaendringer. Justis- og beredskapsdepartementet har et eget sektoransvar for forskning knyttet til redning og beredskap, politi og sikkerhetstjeneste, kriminalomsorg, lovgivning og rettsvesen og innvandring. I tillegg har Justis- og beredskapsdepartementet ansvar for den tverrsektorielle/sektorovergripende forskningen på feltet. I et stadig mer komplekst samfunn er dette temaet stadig viktigere. Forskning på tverrsektorielle utfordringer innenfor risiko, trussel- og sårbarhetsbildet vil bedre evnen til å forebygge kriser og ulykker, unngå alvorlig svikt i kritiske samfunnsfunksjoner, installasjoner, systemer og tjenester og sikre velfungerende krisehåndtering og læring.

I sin sluttrapport viste SAMRISK til angrepene den 22. juli 2011 og til at sentrale samfunnsfunksjoner samme år ble satt på prøve av ekstremvær med flom og ras og av problemer i IKT-systemet. Ut fra det programmet hadde oppnådd og ut fra de nye hendelsene, trakk rapporten opp videre kunnskapsbehov og nye utfordringer særlig innenfor følgende temaområder:

• risiko, kritisk infrastruktur, læring

• voldelig ekstremisme og terrorhandlinger

• informasjon og kommunikasjon (IKT); massemedier og sosiale medier

• samfunnsverdier som åpenhet, tillit, demokrati og sikkerhet

• kontrollorganer og myndighetsutøvelse

• nødhjelp og krisehåndtering

• matsikkerhet, vannsikkerhet og pandemier

• sikkerhet og sårbarhet i Nordområdene

• behovet for faglig kompetanse og kapasitet i Norge, i tillegg til deltakelse i internasjonalt arbeid blant annet gjennom EU

En rekke departementer og andre aktører har samarbeidet i serien av forskningsprosjekter Beskyttelse av samfunnet (BAS), som har vært gjennomført ved Forsvarets forskningsinstitutt siden 1994. BAS-prosjektene er helhetlige studier om sårbarhet i kritisk infrastruktur og samfunnskritiske funksjoner. Prosjektet BAS 6 analyserte nasjonal beredskap og sivil-militært samarbeid.

EUs rammeprogram for forskning har de siste 7–8 år finansiert forskning på om lag 1,4 mrd. euro innenfor et eget Security Programme. Programmet har som hovedformål å utvikle teknologier og kunnskap for å kunne sikre innbyggerne mot trusler slik som terrorisme, naturkatastrofer og kriminalitet, og samtidig respektere menneskerettigheter og personvern. Dessuten skal programmet utvikle ny teknologi og øke Europas konkurranseevne på området. Temaene og målene for programmet ventes å bli videreført i neste rammeprogram Horizon 2020 (2014–2020). Norske forskere lykkes godt i dette programmet og deltar i nær hvert fjerde prosjekt som blir finansiert. Justis- og beredskapsdepartementet ivaretar de norske interessene i dette forskningssamarbeidet ved å delta i programkomiteen for Security Programmet. Gjennom dette får Justis- og beredskapsdepartementet og norske myndigheter tilgang til forskning av stor verdi for arbeidet med samfunnssikkerhet. Forskningsprogrammet SAMRISK har også tilrettelagt for at norske forskningsmiljøer har kunnet delta og gjøre seg gjeldende.

Arbeid med og forskning om samfunnssikkerhet er organisert og finansiert ulikt i de nordiske land. Det har vært avholdt møter mellom nordiske «beredskapsministre» og det foreligger en utredning om mulig nordisk forskningssamarbeid. På dette grunnlaget tas det nå et initiativ fra NordForsk om et mulig forskningsprogram om samfunnssikkerhet i NordForsks regi. Et slikt initiativ vil i særlig grad måtte bygge på geografisk nærhet og relativ likhet i forvaltning, verdier og kultur.

Norsk forskning om samfunnssikkerhet er av begrenset omfang. Økt forskning på feltet vil være et viktig bidrag til å dekke kunnskapsgrunnlag og sikre langsiktighet både for Justis- og beredskapsdepartementets eget sektoransvar for samfunnssikkerhet knyttet til redning og beredskap, politi og sikkerhetstjeneste, kriminalomsorg, lovgivning og rettsvesen og innvandring, og til departementets koordineringsansvar for samfunnssikkerhet. Et forskningsprogram vil bli vurdert i det videre arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Et slikt program ville kunne gi et godt grunnlag for bredere internasjonalt samarbeid og eventuelt også kunne gi støtte til et nordisk forskningssamarbeid. Siden samfunnssikkerhet angår flere sektorer burde det være en målsetting at flere departementer deltar i planleggingen av et slikt program.

Tverrsektorielle møteplasser

Effektiv krisehåndtering forutsetter at ulike samfunnsaktører har god innsikt og respekt for andre samfunnsaktørers rolle og ansvar. Justis- og beredskapsdepartementet legger til rette for en rekke tverrsektorielle møteplasser for å sikre erfaringsutveksling og et helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Slike arenaer bidrar til kunnskaps- og kompetansebygging, og at det bygges tillit mellom deltagerne, samt at terskelen for tverrsektoriell kontakt ved hendelser reduseres. Erfaringen viser også at gjennom den kompetansen og erfaringen som over tid er bygget opp, vil man kunne avdekke felles interesser når saker løftes frem.

Regjeringen har besluttet å etablere en ordning med faste, periodiske administrative møter i Kriserådet (tidligere Regjeringens kriseråd) for å styrke samordningen på høyest mulig nivå. Dette med henblikk på drøfting og forankring av overordnede beredskapsutfordringer og gjennomgang av relevante hendelser. Det er også et mål å utvikle ledelsespraksis for å fylle de særskilte kravene knyttet til beredskap og nettverksledelse. Se nærmere omtale i kapittel 6.

Justis- og beredskapsdepartementet etablerte Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet i 2007 for å styrke samordningen på departementsnivå. Samordningsrådet er et forum for informasjons- og erfaringsutveksling mellom departementene i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, redningstjeneste og sivilt-militært samarbeid og består av representanter for alle departementer og Statsministerens kontor. Justis- og beredskapsdepartementet ønsker i sterkere grad å videreutvikle Samordningsrådet med sikte på å bidra til at Justis- og beredskapsdepartementet får en bedre oversikt over utfordringer på tvers av departementenes samfunnssikkerhetsarbeid. Et spesielt område vil være å belyse sårbarhets- eller risikoområder med gjensidige avhengigheter på tvers av ulike fag- og ansvarsområder. Rådet vil også kunne benyttes til å følge opp den tilstandsbeskrivelsen som skal utledes av mål- og resultatstyringen i den årlige Prop. 1 S.

På direktoratsnivå er Sentralt totalforsvarsforum et samarbeidsorgan bestående av de mest sentrale etater og direktorater innenfor samarbeidet i Totalforsvaret. Forumet er en møteplass for gjensidig orientering, samordning og overordnet koordinering av aktuelle totalforsvarsrelaterte problemstillinger og spørsmål knyttet til sivilt-militært samarbeid og samfunnssikkerhet. Ledelsen av forumet alternerer annet hvert år mellom direktør DSB og Sjef Forsvarets operative hovedkvarter.

Justis- og beredskapsdepartementet opprettet, i dialog med de frivillige organisasjonene Nasjonalt redningsfaglig råd i 2009. Rådet skal bidra med å utveksle erfaringer og informasjon med den målsetting om å styrke redningstjenesten og samvirke mellom relevante aktører. Rådet er bredt sammensatt av en rekke aktører som representerer ulike sider av redningstjenesten. Nasjonalt redningsfaglig råd ledes av Hovedredningssentralen på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet, og Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum (FORF) ivaretar sekretariatsfunksjonen.

Koordinerings- og rådgivningsutvalget for etterretnings- og sikkerhetstjenestene (KRU) er et samarbeidsorgan for spørsmål som gjelder etterretnings- og sikkerhetstjenestene, og et rådgivningsutvalg for de berørte statsråder. Utvalgets oppgaver er å ivareta overordnet koordinering av de tre tjenestenes arbeidsoppgaver, prioriteringer og mål, og å analysere og utrede felles problemstillinger knyttet til trusselbildet.

Utvalget består av seks faste medlemmer og skal ha følgende sammensetning: En representant fra Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, sjefen for Forsvarets etterretningstjeneste, direktøren for NSM og sjefen for PST. Ledelsen av utvalget vil alternere mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet, for henholdsvis to år av gangen. Sekretariat skal tilrettelegge for og følge opp saker som behandles i utvalget. Sekretariatet består av representanter fra Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet, og sekretariatledelsen ivaretas av det departement som til enhver tid innehar ledelsen av utvalget.

I 2008 ble det etablert en koordineringsgruppe mellom Etterretningstjenesten, PST og NSM (EOS-tjenestene). Koordineringsgruppen for IKT risikobildet er opprettet for å gjøre EOS-tjenestene bedre i stand til å håndtere IKT-hendelser. Koordineringsgruppen har hatt et betydelig operativt samarbeid etter opprettelsen. For nærmere omtale, se kapittel 9.

Koordineringsutvalget for forebyggende informasjonssikkerhet (KIS) er et tverrsektorielt koordineringsorgan for regelverksforvaltere og tilsynsmyndigheter med ansvar innen informasjonssikkerhet. KIS ble etablert i 2004 og ledes av Fornyings- og administrasjonsdepartementet, med nestlederverv i Justis- og beredskapsdepartementet og sekretariat i NSM. For nærmere omtale, se kapittel 9.

Samvirkeområder er et viktig tiltak for å kunne ha god og målrettet oppmerksomhet mot tverrsektorielle utfordringer som krever ekstraordinær myndighetsinnsats både på det forebyggende og det beredskapsmessige området. Samvirkeområdene er fora for informasjonsutveksling og samhandling mellom etater med tilgrensende ansvarsområder. I tråd med St.meld. nr. 22 (2007–2008) etablerte DSB på oppdrag av Justis- og beredskapsdepartementet samvirkeområdet Farlige stoffer i 2008 og samvirkeområdet Natur i 2011.

Boks 4.4 Askesky

Vulkanen Eyjafjallajökull på Island hadde utbrudd 14. april 2010. Askeskyen fra vulkanutbruddet rammet europeisk luftfart og grep direkte inn i hverdagen til mange mennesker. Norsk, nordeuropeisk og transatlantisk luftrom ble stengt i nærmere en uke som følge av utbruddet. Konsekvensene var store for europeisk luftfart med til sammen 110 000 kansellerte flyavganger i Europa. Vulkanutbruddet fikk også samfunnssikkerhetsmessige konsekvenser i Norge ved at redningsberedskapen, luftambulansetjenesten og skogbrannberedskapen ble berørt av konsekvensene av restriksjonene i lufttrafikken.

Store vulkanutbrudd er til dels uforutsette og sjeldne hendelser i våre nærområder. Justis- og beredskapsdepartementet ga derfor DSB i oppdrag å utarbeide en naturvitenskapelig analyse innenfor temaet Norge og vulkaner. Hensikten med rapporten er å gi aktører som jobber med samfunnssikkerhets- og beredskapsspørsmål mer kunnskap om vulkaner, aske og askenedfall. Analysen skal også kunne brukes som et bakteppe for departementenes sektorvise risiko- og sårbarhetsanalyser knyttet til fremtidige konsekvenser av en askesky.

Erfaringene med hendelsen viste at det var utfordringer knyttet til en koordinert og brukerorientert informasjon til befolkningen om konsekvensene og varigheten av askeskyen. Justis- og beredskapsdepartementet ga derfor DSB i oppdrag å etablere en kriseportal som skal bidra til at befolkningen får et mest mulig samlet bilde av en krisesituasjon. Kriseinfo.no ble lansert i 2012.

Kilde: Erlend Haarberg/NTB Scanpix

4.3.3 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps koordineringsansvar

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) understøtter Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, og er på vegne av departementet fag- og tilsynsorgan på det sivile samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet, jf. kgl.res. 24. juni 2005 om DSBs generelle koordineringsansvar og ansvaret for koordinering av tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomhet med potensial for store ulykker.

Direktoratets koordinering skal legge grunnlaget for et godt og helhetlig forebyggende arbeid og gode beredskapsforberedelser innenfor offentlig forvaltning og samfunnskritisk virksomhet. Koordineringsrollen ivaretas gjennom dialog og avklaringer med berørte parter, hvor det tas utgangspunkt i det ansvar øvrige departementer og sektorer har. Ved å skaffe seg et oversiktsbilde over det sivile samfunns forebyggende sikkerhets- og beredskapsarbeid på tvers av sektorer, vil direktoratet være premissleverandør for Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle.

Direktoratet skal på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet ha oversikt over sårbarhets- og beredskapsutviklingen i samfunnet og ta initiativ for å forebygge hendelser med sikte på å hindre tap av liv, helse, miljø, viktige samfunnsfunksjoner og store materielle verdier. Denne oversikten som skal gjelde både system- og beredskapsnivå, er blant annet basert på tilsyn med departementene, fylkesmenn og virksomheter og gjennomføring av evalueringer, utredninger og øvelser.

DSB skal ha et sektorovergripende perspektiv med vekt på store ulykker og ekstraordinære situasjoner, og ta opp eventuell ugunstig utvikling innenfor samfunnsviktige sektorer til diskusjon og avklaring overfor den myndighet som har ansvaret. DSB skal videre ta initiativ og bidra til en økt koordinering av utrednings- og forskningsarbeid innen samfunnssikkerhet og beredskap. Det legges også opp til at det fremtidige arbeidet med klimatilpasning sees i sammenheng med DSB sine oppgaver med forebygging, blant annet knyttet til naturhendelser.

Styrkingen av Justis- og beredskapsdepartementet som beredskapsdepartement medfører også behov for en tydeliggjøring av DSBs ansvar. Gjennom etablering og oppdatering av DSBs nasjonale risikobilde er det utviklet en mer systematisk og overordnet oversikt over uønskede hendelser av stort omfang og som gjerne rammer flere sektorer.

I kgl.res. 24. juni 2005 gis direktoratet ansvar for å holde oversikt over utviklingen av sårbarhets- og beredskapssituasjonen i landet. DSB skal i henhold til instruksen også bistå Justis- og beredskapsdepartementet og øvrige departementer ved koordinering av håndtering av større kriser og katastrofer i fredstid på sivil side, herunder også ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig. DSB skal sammenstille og analysere informasjon fra fylkesmennene, involverte etater og internasjonale nettverk.

Ansvaret for håndteringsinnsatsen ligger fortsatt til den enkelte etat, og den primære rapporteringslinjen går fortsatt til ansvarlig departement og derfra videre til lederdepartementet.

DSB har i tillegg et særskilt ansvar for å tilrettelegge for at det er beredskap med helikopter som kan bistå de kommunale og interkommunale brann- og redningsvesnene til slokking av skogbranner. DSB administrerer også ordningen med særskilt innsats fra landbaserte brannstyrker fra syv brann- og redningsvesen langs norskekysten ved ulykker på skip innenfor eller utenfor den norske territorialgrensen, den såkalte RITS-ordningen. Begge disse ordningene er nasjonale beredskapskapasiteter. For nærmere omtale, se kapittel 6.

Kgl.res. 24. juni 2005 gir også DSB ansvar for koordinering av tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomheter med potensial for store ulykker. Koordineringsansvaret gjelder på tvers av alle samfunnssektorer, og omfatter både de som faller inn under DSBs ordinære forvaltningsområde og de som er omfattet av annen lovgivning. Koordineringsrollen overstyrer ikke det faglige tilsynet eller ansvaret som hører inn under de respektive fagdepartementer og deres underliggende etater. Gjennom koordineringsansvaret skal DSB blant annet legge til rette for at forebyggende sikkerhetsmessige tiltak blir ivaretatt på en forsvarlig måte slik at omgivelsene er tilfredsstillende sikret, at det på tvers av offentlige og private sektorer identifiseres mangler i det forebyggende sikkerhets- og beredskapsarbeidet og at nødvendige korrigerende tiltak vurderes.

Industrivernet er viktig for å kunne yte førsteinnsats ved nøds- og ulykkessituasjoner som inntreffer i virksomheten. Dette innebærer at virksomheten selv tar ansvar for å håndtere hendelser inntil brann- og redningsvesenet kommer frem til åstedet. DSB og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon har i fellesskap utarbeidet en ny forskrift om industrivern som trådte i kraft 1. januar 2012. Målet med forskriften er å videreføre og styrke det industrivernet som er bygget opp gjennom en årrekke med Næringslivets sikkerhetsorganisasjon som tilsynsorgan.

4.3.4 Direktoratet for nødkommunikasjon

Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) ble opprettet i 2007 med ansvar for utbyggingen av et nytt digitalt kommunikasjonsnett for nød- og beredskapstjenester (Nødnett) i hele fastlands-Norge. I Budsjett-innst. S. nr. 4 (2004–2005) fremgår det at Stortinget sluttet seg til at det nye nettet skal eies og drives av et eget forvaltningsorgan underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Organet skal være nøytralt for å bevare likeverdigheten mellom de tre nødetatene. DNK eier og ivaretar forvaltning av det nye felles radiosambandet for nødetatene (politi, brann og helse) når det er levert. Nødnett ble tatt i bruk på det sentrale østlandsområdet i 2010, og vil bygges gradvis ut i resten av landet fram til 2015.

4.3.5 Nasjonal sikkerhetsmyndighets koordineringsansvar

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er administrativt underlagt Forsvarsdepartementet med en faglig rapporteringslinje til Justis- og beredskapsdepartementet. NSM skal koordinere de forebyggende sikkerhetstiltak og kontrollere sikkerhetstilstanden i de virksomheter som omfattes av sikkerhetsloven. NSM skal føre tilsyn med sikkerhetstilstanden i virksomheter og bidra til at sikkerhetstiltak utvikles. I tillegg har NSM en koordinerende enhet for håndtering av IT-angrep på samfunnskritiske funksjoner (NorCERT). Det er behov for å motvirke sårbarhetene i det norske samfunnet gjennom økt vektlegging av forebyggende sikkerhet knyttet til all samfunnskritisk informasjon og infrastruktur. NorCERT er en viktig del av myndighetenes apparat for å motvirke og håndtere angrep mot samfunnsviktig IKT-infrastruktur. Samarbeidet mellom deltagerne som forvalter samfunnsviktig IKT-infrastruktur i offentlig og privat sektor er basert på tillit og fortrolighet. Målsetningen er å sikre kontinuitet i disse systemene.

4.4 Kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner

I St.meld. nr. 22 (2007–2008), fulgte regjeringen opp Infrastrukturutvalget (NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst) som kartla og utredet virkemidler for beskyttelse av landets kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner. Erfaringer fra hendelser de senere år illustrerer bredden og kompleksiteten i samfunnssikkerhetsarbeidet, og det har blitt vanskeligere å holde oversikt over de avhengigheter som gjør seg gjeldende på tvers av sektorer, virksomheter og infrastrukturer. I kapittel 9 gis det en særlig redegjørelse for hvordan regjeringen vil ivareta nasjonal informasjonssikkerhet generelt og IKT-sikkerheten i samfunnskritiske infrastrukturer og -funksjoner spesielt. I dette kapitlet pekes det spesielt på behovet for å systematisere oppfølgingen av at sikkerheten i kritiske samfunnsfunksjoner er ivaretatt.

Regjeringen vil styrke arbeidet med å sikre kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Flere prosesser er i gang i dette arbeidet. Både forskrift om forebyggende objektsikkerhet, som ligger under sikkerhetsloven og administreres av Nasjonal sikkerhetsmyndighet, DSBs oppdrag med å utvikle en modell for å identifisere hva som er kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, og det europeiske programmet for beskyttelse av kritisk infrastruktur (EPCIP-direktivet), skal bidra til å identifisere og beskytte kritisk infrastruktur. Prosessene må sees i nær sammenheng.

Et viktig mål med det videre arbeidet er å tydeliggjøre at den enkelte virksomhet har et selvstendig ansvar for å identifisere hva som er kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. De departementer med ansvar for slike strukturer og funksjoner skal utvikle et sett av mål- og resultatindikatorer basert på egendefinerte nasjonale mål. I tillegg skal departementene ha ansvar for å koordinere tiltak mellom relevante departementer og virksomheter. Til slutt skal Justis- og beredskapsdepartementet gjennom sin samordningsrolle følge opp dersom det avdekkes at det ikke er en sammenheng mellom de etablerte målene og departementenes arbeid på området. Gjennom dette arbeidet vil Justis- og beredskapsdepartementet også utvikle et sammenstilt bilde av risiko og sårbarhet på tvers av sektorer og ansvarsområder.

Justis- og beredskapsdepartementet vil på bakgrunn av et sammenstilt bilde utvikle en detaljert plan for å styrke og videreutvikle robusthet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Hensikten med en slik plan er å bringe oppmerksomhet til særskilt utfordrende sårbarhet og utvikle der det er nødvendig en handlingsplan for å forbedre motstandskraft og styrke kapasitet til å gjenopprette kritisk funksjonsevne hvis uønsket hendelse skulle kreve det. Planen må ses opp mot det pågående arbeidet i alle sektorer med å identifisere bygg, systemer og installasjoner i henhold til forskrift om objektsikkerhet.

Et målrettet samfunnssikkerhetsarbeid forutsetter at samfunnet har et klart bilde av hvilke funksjoner, virksomheter og leveranser det er viktigst å sikre. Som en oppfølging av St.meld. nr. 22 (2007–2008) fikk DSB i oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet å utvikle en modell som skal kunne være et virkemiddel for myndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå i arbeidet med å identifisere hva som er kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. En slik identifisering vil føre til en bedre oversikt over sårbarheten i samfunnet, og vil kunne bidra til å styrke risikostyringen hos ulike fagmyndigheter og i enkeltvirksomheter. Dette arbeidet vil også gi et grunnlag for planlegging og prioritering av forebyggings- og beredskapstiltak og vil kunne bidra til å sikre robuste løsninger og kontinuitet i myndighets- og samfunnsfunksjoner.

Utarbeidelsen av modellen gjennomføres i dialog med en rekke fagmyndigheter. Det har i tillegg vært en omfattende høringsrunde på rapporten. Målet er å etablere og videreutvikle oversikt over kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner i Norge og oppnå en omforent forståelse som kan sikre god oppfølging i alle sektorer. Arbeidet med videreutvikling av modellen vil fortsette i tett samarbeid med relevante aktører, spesielt myndigheter med ansvar for kritisk infrastruktur.

Alle virksomheter som har ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner eller som leverer kritiske innsatsfaktorer til samfunnet, må planlegge for å kunne opprettholde sin virksomhet. Som en viktig del av slik kontinuitetsplanlegging inngår det å kartlegge egen sårbarhet og iverksette tiltak for å redusere denne. Det er eierne og operatørene av infrastrukturene som er ansvarlig for sikkerheten og funksjonsdyktigheten i systemene. Myndighetenes rolle er å stille krav og føre tilsyn. De enkelte virksomhetene og hver enkelt av oss må i tillegg gjøre selvstendige vurderinger av risikoen knyttet til avhengigheten av infrastrukturer og innsatsfaktorer. Dersom vurderingen er at man ikke kan klare seg uten strøm en periode, må man sikre seg gjennom reserveløsninger i form av alternative energikilder. Tilsvarende vurderinger må gjøres på ekom-området ved at man for eksempel har egne systemer og/eller flere separate innføringsveier til virksomheten og/eller bruker ulike tjenestetilbydere.

Virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon er ofte avhengig av en rekke innsatsfaktorer i form av varer og tjenester for å kunne opprettholde sine leveranser. De er dermed også avhengig av at samfunnets infrastruktur er funksjonsdyktig. Det vil generelt være viktigst å opprettholde funksjonsevnen til de infrastrukturene som har størst trafikk eller gjennomstrømming, eller som utgjør spesielle knutepunkt. Det kan være en utfordring for eiere og operatører av infrastrukturer som kraft- og ekom-nettene å holde oversikt over hvilke virksomheter og aktiviteter som er særlig viktige og som må ha prioritet i forbindelse med feilretting og lignende.

Identifisering av hva som er kritisk infrastruktur i samfunnet, og som derfor må ha spesiell oppmerksomhet, må på denne bakgrunn skje både gjennom vurderinger som gjøres av eiere og operatører av infrastrukturnett, og på grunnlag av kartlegging av avhengigheter i den enkelte virksomhet med kritisk samfunnsfunksjon. Prinsippet er at det er de som er ansvarlig for tjenestene som er ansvarlig for sikkerheten. I det ligger det at ansvaret for infrastrukturbaserte tjenester ligger hos eierne og operatørene, mens ansvaret for at virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon er leveringsdyktig uansett ligger i den enkelte virksomhet.

Foruten å bidra til å identifisere hva som er kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, vil det videre arbeidet med modellen bidra til en mer systematisk oppfølging av sikkerheten på et overordnet nivå. Et viktig mål med arbeidet er at man i den enkelte virksomhet får en sterkere bevissthet om sårbarheter, noe som skal bidra til en bedre beredskaps- og kontinuitetsplanlegging. Oppfølging på myndighetsnivå vil skje gjennom ordinær etatsstyring, men også gjennom et system- og funksjonsrettet tilsyn, som vil vurdere sammenhengen mellom etablerte mål og departementenes og virksomhetenes oppfølging av disse.

Justis- og beredskapsdepartementet vil rette en spesiell oppmerksomhet mot utvalgte samfunns- og risikoområder, der uønskede hendelser vil ha store konsekvenser på tvers av fag- og ansvarsområder. Eksempler på slike områder i samfunnet kan være helse, vann, mat, energi, finansielle tjenester og kommunikasjon. Prinsippet vil være det samme som beskrevet over at det er de som er ansvarlig for tjenestene som også er ansvarlig for sikkerheten. Justis- og beredskapsdepartementet vil imidlertid ha et særlig ansvar for samordningen av det helhetlige samfunnssikkerhetsbildet, blant annet gjennom å påpeke eventuelle gråsoner med hensyn til ansvarsavklaring og påpeke dersom ansvarlige myndigheter ikke følger opp nødvendige og prioriterte tiltak.

Departementet skal videre være en pådriver og tilrettelegger for samarbeid og informasjonsdeling mellom virksomheter med ansvar for kritisk infrastruktur. Etter initiativ fra Justis- og beredskapsdepartementet er det derfor etablert et fagnettverk mellom DSB, NSM og DNK for å sikre en omforent tilnærming til problemstillingene rundt robusthet i kritisk infrastruktur. Det vurderes å utvide dette nettverket til å gjelde andre relevante etater og direktorater som har sikkerhet som sin del av virksomhet og å videreutvikle samhandlingen til også å gjelde aktører fra det private næringslivet.

4.4.1 Styrking av arbeidet med forebyggende objektsikkerhet

Forskrift om objektsikkerhet trådte i kraft 1. januar 2011, og skal implementeres over en treårsperiode. Departementene skal utpeke objekter i egen sektor innen 2012, og objekteier skal iverksette egenbeskyttelsestiltak innen utløpet av 2013. Regelverket bidrar til en tverrsektoriell tilnærming til beskyttelse av blant annet kritisk infrastruktur, og skal sikre at man også tar hensyn til avhengigheter på tvers av sektorer i samfunnet. NSM skal i samarbeid med fagdepartementene ivareta nødvendig koordinering i utvelgelsesprosessen, gi råd og veiledning, og føre tilsyn, jf. omtale i kap. 3.3.11. En god objektsikkerhet er også en forutsetning for informasjonssikkerheten. Både datasentre og kritiske digitale knutepunkt som noder må beskyttes både fysisk og digitalt. For videre omtale vises det til kapittel 8.

4.4.2 Europeisk kritisk infrastruktur (EPCIP- direktivet)

På bakgrunn av terrorhendelsene i Madrid i 2004 og London i 2005 igangsatte EU et arbeid for å sikre europeisk kritisk infrastruktur (European Programme for Critical Infrastructure Protection – EPCIP), hvor det viktigste elementet er direktiv 2008/114/EF av 8. desember 2008 om identifisering og utpeking av europeisk kritisk infrastruktur og vurdering av behovet for å beskytte den bedre (EPCIP-direktivet).

Som en naturlig konsekvens av EUs arbeid med å styrke samarbeidet innenfor det indre marked, er Europas kritiske infrastrukturer blitt stadig sterkere knyttet sammen og gjensidig avhengig av hverandre på tvers av sektorer og landegrenser. Det finnes et visst antall kritiske infrastrukturer som ved driftsforstyrrelser eller ødeleggelse vil kunne få betydelige følger over landegrensene, som følge av gjensidig avhengighet. Formålet med EPCIP- direktivet er å etablere en enhetlig prosedyre for identifisering og utpeking av europeisk kritisk infrastruktur, og en felles tilnærming til behovet for å bedre beskyttelsen av slik infrastruktur, for igjen å bidra til beskyttelse av befolkningen.

EPCIP-direktivet omfatter i første omgang transport- og energisektoren, men det legges opp til at direktivets virkeområde vil bli utvidet. Det er per i dag ikke identifisert europeisk kritisk infrastruktur i Norge. Det er lagt opp til at direktivet skal gjennomføres i lov 25. juni nr. 45 2010om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven), og regjeringen tar sikte på å fremme lovproposisjon til Stortinget i løpet av 2012.

4.5 Fylkesmennenes samordningsrolle

Fylkesmannen er regjeringens og statens øverste representant i fylket. Fylkesmannen skal i henhold til Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard av 18. april 2008 samordne samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i fylket, og ivareta en rolle som pådriver og veileder i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Fylkesmannen skal også kunne ivareta sitt ansvar for krisehåndtering ved hendelser i fred, krise og krig. Sysselmannen på Svalbard har samme myndighet som en fylkesmann, jf. lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard (svalbardloven) § 5. Sysselmannen har det overordnede ansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap på Svalbard.

I mange kriser som involverer hele samfunnet og hvor en lang rekke aktører må spille sammen, vil Fylkesmannen ha en svært viktig rolle. Dette ble senest illustrert ved ekstremværet Dagmar som rammet Vestlandet i desember 2011.

Fylkesmannen spiller en viktig rolle som pådriver for et systematisk og samordnet samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på regionalt og lokalt nivå, og som bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheter. Fylkesmannen skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i fylket, samt ha oversikt over og samordne myndighetenes krav og forventninger til kommunenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Fylkesmannen skal videre samarbeide med viktige samfunnsaktører regionalt.

Gjennom sin rolle som tilsynsmyndighet etter sivilbeskyttelsesloven skal fylkesmannen påse at kommunene har gjennomført helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) og utarbeidet overordnede beredskapsplaner på bakgrunn av analysene. Fylkesmannen skal videre påse at kommunenes ROS-analyser og beredskapsplaner er oppdaterte.

Dersom en krisesituasjon skulle oppstå, skal Fylkesmannen kunne samordne krisehåndteringen regionalt om nødvendig. Det er viktig at Fylkesmannen er godt forberedt på å ivareta denne oppgaven.

For å sikre god håndtering ved hendelser i fred, krise og krig skal Fylkesmannen legge til rette for samordning av regionale og kommunale beredskapsplaner og bidra til at de ulike aktørene er kjent med planverket og hverandre. I den forbindelse skal Fylkesmannen arbeide for sivilt-militært samarbeid lokalt og regionalt og ta initiativ til samordnede planer og øvelser innen totalforsvaret. Fylkesberedskapsrådet er Fylkesmannens viktigste samordningsorgan, både i det kriseforebyggende arbeidet og under krisehåndtering. Fylkesberedskapsrådet har medlemmer fra politiet, Forsvaret, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner og statlige og fylkeskommunale etater som har vesentlige beredskapsoppgaver. I tillegg bør det vurderes deltakelse fra andre sentrale beredskapsaktører som for eksempel virksomheter som har ansvar for kritisk infrastruktur og andre samfunnskritiske funksjoner i fylket. Fylkesmannen skal aktivt benytte rådet til å drøfte beredskapsspørsmål og for gjensidig orientering om beredskapsarbeidet i fylket. Dette skal bidra til planlegging ut fra et felles kommunisert risiko- og trusselbilde.

Under omfattende krisesituasjoner i fred vil en rekke statlige etater på regionalt nivå og kommuner bli involvert i krisehåndteringen. For å få best mulig effekt ut av tiltakene som iverksettes for å berge materielle verdier og å redusere skadeomfanget, vil det ofte være nødvendig å samordne innsatsen. I slike situasjoner har Fylkesmannen ansvaret for å samordne innsatsen i fylket, jf. kgl.res. 12. desember 1997. Ved krise har Fylkesmannen en rolle som varslingsformidler, bistandsyter og som bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheter. Fylkesmannen samordner rapporteringen og videreformidler dette til DSB og andre aktuelle sentrale fagmyndigheter.

DSB planlegger og legger til rette for øvelser med Fylkesmannsembetene. Øvelsene er et virkemiddel for å styrke embetenes evne til krisehåndtering og bidra til å styrke Fylkesmannens rolle som regional samordner. Øvelsene vil bidra til å sette fokus på så vel regionale som nasjonale utfordringer. Dette må ses i sammenheng med DSBs nasjonale risikobilde. Direktoratet vil videreutvikle risikobildet slik at det blir enklere for sektormyndigheter, kommuner og andre å hente ut relevant informasjon om mulige effekter på deres ansvarsområde av de risikoforholdene som omtales.

Kilde: Ole M. Nybakken/NTB Scanpix

4.6 Kommunalt nivå

Kommunene utgjør en av bærebjelkene i norsk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Enhver uønsket hendelse stiller berørte lokalsamfunn overfor utfordringer, og en rekke oppgaver er lagt til kommunene for å sikre god oversikt over risiko og sårbarhet, godt forebyggende arbeid og nødvendig beredskap og håndteringsevne. Kommunen skal iverksette tiltak for å beskytte befolkningen, og sørge for å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner under kriser og katastrofer. En god kommunal beredskap er en grunnleggende forutsetning for en god nasjonal beredskap.

4.6.1 Kommunal beredskapsplikt

Kommunene ble 1. januar 2010 pålagt en generell beredskapsplikt gjennom ny lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven). Formålet med en generell beredskapsplikt er at kommunen skal se beredskapsarbeid i sammenheng og planlegge ut fra dette. Kravet til en generell beredskapsplikt erstatter ikke, men kompletterer beredskapsplikter som følger av annet sektorregelverket, som for eksempel innenfor brannområdet-, akutt forurensning- og helsemessig og sosial beredskap. Den kommunale beredskapsplikten pålegger kommunen selv å ta ansvar for et systematisk, kontinuerlig og kvalitetsmessig godt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, og vurdere behovet for eventuelle særskilte beredskapsforberedelser. Det er også foreslått å pålegge det folkevalgte organet i Longyearbyen, Longyearbyen lokalstyre, en tilsvarende beredskapsplikt som kommunene er pålagt. En forskrift om dette med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven har vært på høring, og vil ferdigstilles av DSB. Formål og innretning på forskriften er likt det som gjelder for kommunene.

I mars 2012 ble det fastsatt en veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt. Veilederen skal være et hjelpemiddel for kommunene i gjennomføringen av krav satt i forskriften. I veilederen finnes det nettlenker til utfyllende informasjon, publikasjoner og eksempler på hvordan noen av forskriftens krav kan etterkommes i praksis.

Gjennom kommunal beredskapsplikt pålegges kommunen å gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS), som skal utgjøre hovedgrunnlaget for en styrking av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet på lokalt nivå. Kommunen skal kartlegge og analysere hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe, som for eksempel konsekvenser av klimaendringer, særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og svikt i tilgangen på kritiske innsatsfaktorer som for eksempel kraftleveranser og ekom-tjenester. Analysen skal ikke bare knyttes til kommunens egne sektorer, og er således ikke begrenset til ansvarsområder tillagt kommunen etter øvrig lovgivning, men skal være en kartlegging og analyse av hele risikobildet innenfor kommunens geografiske område.

Både risiko som skyldes naturforhold og menneskelig aktivitet skal analyseres. Også fremtidige endringer grunnet for eksempel klima, utbyggingsprosjekter eller arealbruksendringer skal inkluderes i analysen. Den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen skal se hele lokalsamfunnet under ett og omfatter dermed også eksisterende infrastrukturer, regulerte og utbygde områder. I ROS-analysen skal totaliteten i den kommunale virksomheten komme til uttrykk, slik at bildet blir helhetlig og avdekker blant annet gjensidig avhengigheter mellom ulike sektorer. ROS-analysen skal følges opp og legges til grunn for en overordnet beredskapsplan og for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, herunder ved utarbeidelse av planer etter plan- og bygningsloven. Dersom det i den helhetlige ROS-analysen avdekkes behov for forebyggende eller andre oppfølgende tiltak for å redusere sårbarheten og bedre samfunnssikkerheten i kommunene som geografisk område, skal kommunene bruke hjemler i sektorlovgivningen for å regulere dette.

Kommunen er videre pålagt å lage en beredskapsplan som skal være en operativ plan for kommunens håndtering av en krise. Som et minimum skal en slik plan inneholde forberedte tiltak for kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplaner og informasjon til befolkningen og media. Som et ledd i å styrke kommunenes krisehåndteringsevne skal det etableres egen kursvirksomhet for politisk ledelse tilknyttet deres rolle i samfunnssikkerhetsarbeidet, herunder i krisehåndtering av en hendelse.

Det er viktig at kommunene har en oversikt over hvilke redningsressurser som er tilgjengelig i kommunen, og det bør avklares hvilke bidrag som kan forventes fra frivillige organisasjoner. Kommunene bør trekke brann- og redningsvesenene tettere inn i det samlede risiko- og sårbarhetsarbeidet i kommunene for å sikre at brann- og redningsvesenets kompetanse på planlegging, øving og innsatsorganisering utnyttes best mulig lokalt og regionalt. En styrking av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på lokalt nivå er en oppgave som kommunen ikke kan løse alene. Samarbeid med andre relevante ansvarlige private, fylkeskommunale og statlige aktører er viktig og det er en forutsetning at disse involveres i arbeidet.

DSB utarbeider annen hvert år en kommuneundersøkelse til alle landets kommuner. Kommuneundersøkelsen utgjør et viktig grunnlag for å prioritere og tilpasse fremtidig bistand til kommunene. Kommuneundersøkelsen for 2012 viser at åtte av ti kommuner svarer at de har gjennomført en helhetlig ROS-analyse, noe som er en økning fra resultatene i 2010. Et klart flertall av kommunene har imidlertid gjennomført ROS-analysen i 2008 eller tidligere, det vil si at analysene er eldre enn fire år. Lovkravet er at kommunene som et minimum skal oppdatere ROS-analysen minst en gang i valgperioden og hyppigere når det skjer endringer av betydning i risiko- og sårbarhetsbildet.

Kommuneundersøkelsen for 2012 viser videre at om lag to av tre kommuner oppgir å ha utarbeidet en overordnet beredskapsplan med utgangspunkt i den helhetlige ROS-analysen, mens en av tolv kommuner oppgir at de ikke har en overordnet beredskapsplan. Dette innebærer at de fleste kommuner som har en overordnet beredskapsplan har basert denne på en foreldet ROS-analyse. Det kan ikke i undersøkelsen spores noen tydelig forskjell mellom små og store kommuner når det gjelder å oppfylle kravene til ROS-analyse og beredskapsplan.

Det er viktig å tydeliggjøre kommunenes ansvar for å ivareta innbyggernes sikkerhet, samtidig som kommunene selv må ta ansvar for å vurdere behovet for eventuelle særskilte beredskapsforberedelser. Erfaring fra tilsyn og hendelser tilsier at det er nødvendig å heve kompetansen i kommunene. Justis- og beredskapsdepartementet har gitt DSB i oppdrag:

• å legge til rette for opplæring og økt veiledning til kommunene gjennom fylkesmennene

• utarbeide en veileder/prosedyre som skal ligge til grunn for fylkesmennenes tilsyn

• utarbeide en veileder i kommunal helhetlig ROS-analyse i samarbeid med Fylkesmannsembetene for å sikre god kvalitet i arbeidet på kommunalt nivå

I tillegg har DSB allerede utarbeidet en veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt som skal lette kommunens arbeid. Justis- og beredskapsdepartementet forventer at fylkesmennene bruker resultatet fra kommuneundersøkelsen aktivt i sin dialog og gjennom tilsyn med kommunene. Videre vil det bli foretatt en gjennomgang av hvordan relevante offentlige og private aktører involveres og bidrar i det sektorovergripende arbeidet som den kommunale beredskapsplikten pålegger kommunen. Behovet for nye virkemidler som kan sikre/styrke oppfølgingen av kommunenes helhetlige ROS-analyse med sikte på å forebygge uønskede hendelser vil også bli vurdert fortløpende. Her er blant annet krav til oppdatert kartgrunnlag, posisjon og GIS-analyser viktige verktøy.

4.6.2 Plan- og bygningslov

Da lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) trådte i kraft i juli 2009 kom det også nye krav om ivaretakelse av samfunnssikkerhet i planlegging. Det er en intensjon at all planlegging etter loven skal fremme samfunnssikkerhet samt at det stilles krav om risiko- og sårbarhetsanalyse når det utarbeides planer for utbygging. Det fremgår av loven at alle nyvalgte kommunestyrer skal utarbeide en kommunal planstrategi for kommunestyreperioden. Dette innebærer at det gjennom alle nye kommuneplanstrategier skal vurderes hvilke samfunnssikkerhetsspørsmål som bør utredes og innarbeides i relevante prosesser og plandokumenter.

Klimatilpasning i planprosessen

Kommunene har, gjennom sin planlegging etter plan- og bygningsloven, en viktig rolle i arbeidet med tilpasning til fremtidens klima. Klimaendringene utfordrer arealbruken blant annet på grunn av stigende havnivå, økt skred- og flomfare og problemer med overvann i bebygde områder. Samtidig gir plan- og bygningsloven kommunen mulighet til å styre ny utbygging og sentral infrastruktur til områder som er mindre sårbare for klimaendringer eller hvor man kan gjennomføre tiltak i forkant som gjør området mindre sårbart.

Krav om risiko- og sårbarhetsanalyser ved alle utbyggingsplaner

Kommunens arealplan skal blant annet angi hovedtrekkene i hvordan arealene skal brukes og vernes, og hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponering av arealene. I dette arbeidet er det særdeles viktig å ha oversikt over risiko- og sårbarhetsforhold for å unngå at utbygging skjer i fareutsatte områder. Arealplanlegging er det viktigste virkemiddelet vi har for å redusere fremtidige tap i forhold til naturfarer som flom, skred, sterk vind, stormflo (havnivåstigning) og ekstrem nedbør, og en rekke farer som utløses av menneskelig aktivitet, som industriulykker, ulykker med transport av farlig gods mv. Forhold som har betydning for brann- og redning er også viktig å vurdere i arealplanleggingen.

Ved utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser i tilknytning til utbyggingsplaner vil det kunne avdekkes en restrisiko som ikke kan håndteres gjennom forebygging. Selv om for eksempel et areal sikres ved skredsikringstiltak for å oppnå tilstrekkelig sikkerhet etter Byggteknisk forskrift, betyr ikke dette at skredfaren er eliminert i området. Det kan derfor i tillegg være nødvendig med utarbeidelse av beredskap for overvåking og evakuering av befolkningen i det utsatte området som et tilleggstiltak for å redusere risikoen ytterligere. Det er da naturlig at slike planer og tiltak fanges opp i kommunenes beredskapsplanlegging.

Hensynssoner i arealplaner

Kommunen kan benytte hensynssoner for å gi bestemmelser om bruken av et område som er utsatt for fare eller er spesielt sårbart. Det er flere typer hensynssoner, men de viktigste i et samfunnssikkerhetsperspektiv, er sikrings-, støy- og faresoner. For eksempel vil sikkerheten i omgivelsene til virksomheter som håndterer farlig stoff være en utfordring, spesielt når det er press på arealer.

Erfaring viser at arealer rundt virksomheter som håndterer farlig stoff i økende grad benyttes til formål som ikke er forenlig med den virksomheten som finner sted. For å sikre at dette ikke skjer, er det viktig at kommunen som tillater etablering av virksomheten er bevisste på de arealmessige konsekvensene en slik etablering kan medføre. Etablering av hensynssoner vil være et egnet virkemiddel for å synliggjøre hvilke hensyn som må tas i betraktning rundt virksomheter som håndterer farlig stoff, herunder vise hvilke former for annen aktivitet som senere kan tillates etablert i sonen. Når det gjelder virksomheter hvor endringer i omgivelsene allerede har funnet sted, kan det tenkes at risikoen ved virksomheten kan reduseres til et akseptabelt nivå ved hjelp av ytterligere organisatoriske og/eller tekniske tiltak. I andre tilfeller kan det imidlertid av hensyn til sikkerheten for tredjeperson være nødvendig å trekke tilbake tillatelser/samtykker som er gitt virksomheten slik at håndteringen av farlig stoff ikke lenger kan finne sted.