Sammendrag

Visjon, vilje og virkemidler

Respekt for folkeretten, de universelle menneskerettighetene og fremme av en internasjonal rettsorden der bruk av makt er regulert, ligger til grunn for norsk utenriks- og utviklingspolitikk. Norsk støtte til FN handler om både interesser og verdier.

Norge har en fundamental interesse av en global rettsorden, der rett går foran makt og der forhold mellom stater reguleres gjennom forpliktende normer, konvensjoner og lover. FNs normgivende funksjon gir FN-systemet en nøkkelrolle i å ivareta og fremme den internasjonale rettsordenen og dermed fremme av fred og menneskerettigheter. FN er en viktig politisk arena for Norge, og genererer og sprer kunnskap som danner grunnlag for nasjonal og internasjonal politikk. FN er en viktig partner i utvikling, statsbygging og global krisehåndtering som står i en særstilling blant internasjonale organisasjoner ved den legitimitet som følger av et nær universelt medlemskap.

Norge arbeider langsiktig i FN. Gjennom god alliansebygging, strategisk innsats og vilje til å bidra med økonomisk støtte har vi i stor grad lyktes i få gjennomslag for våre interesser og prioriteringer. Dette gjelder særlig områder der vi har egne erfaringer som er etterspurt av FN og FNs medlemsland.

FN-politikk i en verden i endring

Den internasjonale rettsordenen og FNs rolle globalt kan ikke tas for gitt. Geopolitiske endringer, globale utfordringer og manglende politisk og finansiell stabilitet stiller nye krav til internasjonalt samarbeid og til FNs evne til å omstille seg og håndtere nye oppgaver. Med denne meldingen ønsker regjeringen å stake ut norsk FN-politikk i en ny tid.

Dagens utfordringer er mer sammensatte enn da FN ble etablert. Det krever større evne til å takle kompleksitet og knytte agendaer og respons sammen. Det er også en utfordring at en del land oppfatter eksisterende organisasjoner som en mekanisme som viderefører og forsterker innflytelsen til de gamle stormaktene. FN utfordres videre av økt konkurranse. Nye uformelle grupper, slik som G20, regionale organisasjoner, sivilt samfunn og private aktører setter i stadig større grad sitt preg på den internasjonale arenaen. Det er et økende gap mellom globale utfordringer, medlemslandenes vilje til å søke løsninger og finansiere tiltak og institusjoner i fellesskap, og FN-systemets kapasitet og evne til å håndtere utfordringene.

FNs agenda og rammebetingelser påvirkes av en rekke grunnleggende utviklingstrekk, som for eksempel befolkningsvekst, urbanisering, økende ulikhet mellom og innad i land, migrasjon, press på finansiering som følge av finanskrisen og teknologisk utvikling som drivkraft for endring. FNs relevans som aktør i fremtiden avhenger i stor grad av om organisasjonen er i stand til å tilpasse seg denne utviklingen og møte utfordringene de representerer.

Vi går mot en multipolar verden. Nye stormakter trer frem og ønsker et internasjonalt system som reflekterer dagens realiteter, ikke maktbalansen anno 1945. Om ikke FN blir reformert slik at den oppfattes som mer representativ, kan nye stormakter velge å søke andre løsninger. Mye av utfordringen knyttet til fremtidens globale orden dreier seg om å gjøre globale institusjoner relevante for disse framvoksende maktene. Derfor må FN identifisere sine fortrinn og finne sin rolle i et globalt styresett. FN må bli bedre på partnerskap, ikke minst med regionale organisasjoner og internasjonale finansinstitusjoner.

I et stadig skiftende landskap må samarbeid søkes fra sak til sak, og Norge må lete etter muligheter for å bygge sterke koalisjoner i saker vi har definert som norsk interesse. Noen allianser er av varig karakter, slik som alliansen med andre vestlige land, og særlig de nordiske. I lys av de geopolitiske endringene er det imidlertid viktig å samarbeide nærmere også med andre land, deriblant framvoksende makter. Samtidig vil Norge fortsatt være en støttespiller for de minst utviklede landene og for sårbare stater. Arbeidet med å bygge allianser i FN må i økende grad finne sted også utenfor FN-fora.

Norge skal føre en forutsigbar og gjenkjennelig politikk, med en tydelig og enhetlig norsk stemme på tvers av ulike fora. Vi skal bidra med ressurser, både finansielle og menneskelige, som kan gjøre at våre prioriteringer kommer høyere opp på dagsordenen.

Norge skal rette oppmerksomheten mot behovet for reform. Norge har bidratt til viktige reformer for å styrke og modernisere FN, men mange deler av FN må fremdeles effektiviseres.

FN-systemet blir stadig pålagt nye oppgaver, organisasjoner blir opprettet og systemet vokser. Medlemslandene har det overordnede ansvaret for hvordan FN styres, og må vise politisk vilje og evne til å vedta nødvendige reformer. Norge skal fortsatt være en aktiv pådriver for modernisering og styrking av FN. Det er særlig tre flaskehalser som må håndteres: finansiering, ledelse og partnerskap.

Fred og sikkerhet

Fremme av fred og sikkerhet er hovedmålet for FNs virksomhet. Dagens sikkerhetsutfordringer er imidlertid langt mer sammensatte enn da FN-pakten ble signert. FN har flere verktøy til rådighet enn noen annen organisasjon, og dette gjør FN til den viktigste aktøren i arbeidet for global fred og sikkerhet.

FN er fremdeles den eneste globale instans som kan autorisere bruk av makt. Situasjonene i Libya og Syria har vist at verden vender seg mot FN og Sikkerhetsrådet når kriser oppstår. Hva FN får til i slike situasjoner, avhenger av en håndfull mektige medlemsland, de faste medlemmene i Rådet. Reform av Sikkerhetsrådet er derfor en svært viktig sak for mange framvoksende makter. Norge ønsker prinsipielt sett en grunnleggende reform av Sikkerhetsrådet. Hovedformålet må være å sikre et effektivt og legitimt Sikkerhetsråd som kan møte truslene mot internasjonal fred og sikkerhet, og som samtidig reflekterer dagens maktfordeling og bidrar til større representativitet. Fast regional representasjon kan være en mulighet. Så lenge en slik grunnleggende reform ikke har støtte blant medlemslandene, vil Norge fortsatt gi støtte til enkeltlands kandidaturer, til enten halvpermanente eller faste plasser uten vetorett. I påvente av en større reform er Norge først og fremst opptatt av å sikre åpenhet og effektive arbeidsmetoder, og å styrke samarbeidet mellom Sikkerhetsrådet og andre deler av FN.

Etterspørselen etter FNs politiske virksomhet og fredsbevarende operasjoner er større enn noen gang, særlig i Afrika. Norge vil fortsatt bidra til å styrke FNs kapasitet til mekling og konfliktforebygging, herunder FNs politiske operasjoner slik som operasjonene i Libya og Nepal. De fredsbevarende operasjonene får stadig mer komplekse mandater og skal legge grunnlaget for statsbygging og langsiktig fred. Dette medfører store politiske og operasjonelle utfordringer. Det er uenighet blant medlemslandene om rammevilkårene for og finansieringen av operasjonene, og det byr på utfordringer å skaffe til veie utstyr og personell, både militært personell og politi. Med økt fokus på støtte til justis- og sikkerhetssektoren har behovet for sivile eksperter også økt. Norge vil bidra med eksisterende kapasitet innenfor justis- og sikkerhetssektoren, og arbeide for at FN styrker sin evne til å inngå partnerskap. Fra norsk side er det viktig å følge opp Sikkerhetsrådets resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet og beskyttelse av sivile i forbindelse med FNs fredsoperasjoner. Et felles militært bidrag til fredsoperasjoner i FN-regi diskuteres med de nordiske landene.

FNs arbeid i sårbare stater er svært viktig sett fra norsk side. FN har mandater, logistisk kapasitet og erfaring som gjør organisasjonene egnet til å operere i slike vanskelig situasjoner. FN kan bidra til å legge grunnlaget for varig fred og styrking av stat og samfunn, men det er landene selv som må ta ledelsen. Koordinering mellom internasjonale partnere og langsiktighet er sentrale forutsetninger for å lykkes. Det er også viktig at FN styrker samarbeidet med Verdensbanken og blir bedre til å trekke inn andres kompetanse. Norske erfaringer med beredskapsstyrkene NORCAP, NORDEM og Styrkebrønnen er viktige i denne forbindelse.

Arbeidet med nedrustning og ikke-spredning har stanset opp i FN. Norge vil arbeide for en omfattende reform av FNs nedrustningsorganer, for å styrke rettslige forpliktelser, og for rette søkelyset mot humanitære og utviklingsmessige konsekvenser våpenbruk og manglende nedrustning-

Blant de økende sikkerhetstrusler verden nå står overfor, er grenseoverskridende organisert kriminalitet og terrorisme. Dette er trusler som berører alle land, og Norge mener derfor at FN må ha en rolle i denne kampen. Norge vil støtte gjennomføringen av FNs globale anti-terrorstrategi og en global strategi mot kriminalitet, samt arbeide for at kampen mot ulovlig kapitalflyt prioriteres av FN.

Internasjonal rettsorden, menneskerettigheter og likestilling

FN har en sentral normskapende rolle i det internasjonale samfunnet. Dagens internasjonale rettsorden kan ikke tas for gitt, og den må kontinuerlig vedlikeholdes og videreutvikles.

FNs havrettskonvensjon er et av de viktigste internasjonale instrumenter for grunnleggende norske interesser. Det er statene selv som har ansvar for å overholde sine forpliktelser, men FN har forskjellige virkemidler til disposisjon. Norge vil arbeide for å styrke gjennomføringen av folkeretten, blant annet gjennom overvåkning, tvisteløsning, kapasitetsbygging og nye avtaler der dette er formålstjenlig.

FN er den viktigste plattformen for å bevare og videreutvikle menneskerettighetene. Selv om vi ser en positiv utvikling på områder som tidligere var tabubelagt eller umulige å enes om, er en del etablerte rettigheter under press. Dette gjelder særlig rettigheter for kvinner, om seksuell og reproduktiv helse, og rettigheter for homofile, lesbiske, bifile og transpersoner. Norge må arbeide for å bevare og forsvare etablerte rettigheter.

FN har også et viktig ansvar for å kreve at myndighetene i det enkelte land oppfyller sine forpliktelser, og for å bistå stater med å bygge opp kapasitet til å gjennomføre forpliktelser de har inngått. Derfor vil Norge fortsatt understreke at normativt arbeid og fremme av menneskerettighetene er en viktig oppgave for FN i det enkelte land. Dette er et prioritert arbeid for regjeringen.

Norge har vært medlem av FNs menneskerettighetsråd i perioden 2009–2012. Opprettelsen av Rådet er en viktig reform som har styrket FNs arbeid betydelig, ikke minst fordi alle land nå blir hørt i jevnlig landgjennomgang. Sivilt samfunn har en viktig rolle både i rapportering og i sesjonene. I den perioden Norge har vært medlem, har vi fått gjennomslag på en rekke viktige områder.

FN har også hatt stor betydning for likestilling og fremme av kvinners rettigheter, som er et høyt prioritert område i vårt FN-engasjement. Mange medlemsstater etterspør erfaringer med likestilling. Norge skal fortsatt kjempe for å integrere likestillingsperspektivet i FNs virksomhet, og for å følge opp en del satsingsområder, for eksempel Sikkerhetsrådets resolusjoner om kvinner, fred og sikkerhet og kampen mot seksualisert vold. I lys av det økende presset mot seksuelle- og reproduktive helse- og rettigheter, er dette et høyt prioritert område for regjeringen. Norge vil også prioritere støtte til styrking av det nyopprettede UN Women.

FNs arbeid med miljø og sosiale, økonomiske og humanitære spørsmål

På det sosiale og økonomiske området er FN viktig for Norge, både som politisk arena for å sette felles mål for utvikling, og som aktør i forbindelse med utvikling og humanitære kriser. FN er også en viktig partner i norske satsingsområder som helse, bevaring av skog og ren energi. Videre er særorganisasjonene viktige for norsk politikk på mange områder, med stor grad av samarbeid mellom FN og fagdepartementene.

Arbeidet for en bærekraftig utvikling – en utvikling som integrerer de tre dimensjonene økonomi,sosial utvikling og miljø, er en norsk prioritet i FN. Konferansen om bærekraftig utvikling i Rio i juni 2012 bekreftet nødvendigheten av å styrke FNs arbeid på dette området. Norge vil arbeide for konkrete og globale mål for bærekraftig utvikling, og for et styrket institusjonelt rammeverk. Dette kan blant annet skje ved å styrke FNs miljøprogram og sikre at det nye Forum for bærekraftig utvikling blir slagkraftig.

Dagens tusenårsmål løper ut i 2015, og diskusjonen om nye mål etter 2015 har begynt. Norge mener at nye mål må bygges over samme lest som tidligere – de må være lettfattelige og konkrete, men i større grad fokusere på de strukturelle årsakene til fattigdom.

I dag er det flere fattige i mellominntektsland enn i de aller fattigste landene. Norge mener derfor at rettferdig fordeling er et tema som må høyt opp på FN-agendaen. Samtidig mener vi at statene selv må ta ansvar for å redusere fattigdommen gjennom fordelingspolitikk og tiltak.

Spørsmålene om finansering, om fordeling av ansvar og byrder og om hvem som skal nyte godt av FNs arbeid, skaper store motsetninger mellom medlemslandene. Rammebetingelsene for det globale utviklingssamarbeidet er i ferd med å endres. Bistand blir stadig mindre viktig i finansieringen av utvikling, og nye aktører kommer sterkere inn. FN kan, som politisk arena og aktør, få en viktig rolle i en ny utviklingsarkitektur. Rettferdig fordeling og økning av landenes egne inntekter må stå sentralt i debatten, og FN må videreutvikle modeller for samarbeid med nye aktører og med mellominntektsland. Sivilsamfunnets deltakelse, og særlig stemmen til barn og ungdom, er viktig for Norge.

I det praktiske arbeidet på landnivå er FN i dag en av mange aktører. Norge mener at FN har en viktig rolle på grunn av organisasjonenes normative mandat og forpliktelse til å fremme disse. En viktig oppgave for FN er for eksempel å gi uavhengige faglige råd til myndigheter. FNs rettighetsbaserte tilnærming er særlig viktig for å nå marginaliserte og sårbare grupper. Norge mener at FN i større grad må fokusere på sine fortrinn, som for eksempel faglig rådgivning, kapasitets- og institusjonsutvikling, og i mindre grad på tjenestelevering og småprosjekter. FNs utviklingsarbeid er fragmentert, men reformprosessen «Ett FN på landnivå» har bidratt til å styrke nasjonalt eierskap, strategisk planlegging og samarbeid. Norge mener at tanken om «Ett FN» må bli FNs hovedtilnærming i det enkelte land, og at FN må løse de utfordringer som gjenstår med hensyn til ledelse, administrative rutiner og insentiver for samarbeid.

På det humanitære området øker trusselen mot hjelpearbeidere. Norge legger vekt på å bidra til en bredere forankring av humanitære prinsipper og styrke respekt for internasjonal humanitærrett gjennom å utvide den humanitære giverkretsen og styrke dialogen med land som rammes av humanitære kriser Med det store antall nye givere og partnere blir det viktig å sikre et inkluderende samarbeid og styrke partnerskapene, for eksempel med frivillige organisasjoner og gjennom beredskapsordninger som Flyktninghjelpens NORCAP. Når så mange aktører er kommet på banen, mener Norge at FN bør ha hovedansvaret for å samordne den humanitære innsatsen. Klyngesystemet må styrkes. Ordninger med humanitære flergiverfond har vist seg å være et viktig verktøy i styrking av koordinering. Norge vil fortsette å arbeide for å styrke humanitære fondsmekanismer samt arbeide for at slike mekanismer i større grad brukes til finansiering av overgangssituasjoner. Å styrke FNs arbeid gjennom forebygging er høyt prioritert av Norge.

Resultater, påvirkning og kontroll

FN er en viktig partner for norsk utviklingssamarbeid, ikke bare fordi organisasjonene arbeider på områder som Norge prioriterer, men fordi vi gjennom medlemskap og arbeid i styrende organer kan påvirke, kontrollere og sette prioritereringer for hele den aktuelle organisasjonens virksomhet. Norge har lagt betydelige ressurser i å profesjonalisere sitt styrearbeid i FNs fond og programmer, og arbeider kontinuerlig sammen med andre givere for å forbedre organisasjonene og måten de drives på.

Hvordan vi finansierer, virker direkte inn på hvordan organisasjonene kan fungere. Når midlene øremerkes, blir det vanskeligere for organisasjonene å planlegge strategisk og gjennomføre styrets prioriteringer. Kjernebidrag er nødvendige og har en rekke fordeler. Samtidig gir øremerking synlighet og mulighet til å bestemme hva som skal prioriteres. Norge har som mål å opprettholde et høyt nivå på kjernebidrag til særorganisasjoner som leverer gode resultater. Vi skal også mobilisere andre medlemsland til å bidra til finansieringen av FN. Norge mener at FN bør ha en rolle i alle land som ønsker det, men at mellominntektsland selv må finansiere FNs tilstedeværelse.

Regjeringen har utarbeidet kriterier for vurdering av organisasjonene, og en slik vurdering vil i økende grad få budsjettmessige konsekvenser for Norges frivillige bidrag. Norge skal bidra til å styrke organisasjonene slik at de oppnår bedre resultater, hver for seg og sammen.

En helhetlig og gjenkjennelig FN-politikk

FN og den internasjonale rettsorden som FN-systemet forvalter, vil være av sentral betydning når det gjelder å håndtere globale utfordringer som krig og konflikt, befolkningsvekst, klimaendringer, matsikkerhet, naturkatastrofer og global helse. Uventede hendelser og kriser vil oppstå. Det er derfor viktig for Norge å posisjonere seg slik at vi har tilgang til arenaer for å løse disse utfordringene. I en brytningstid som nå blir en organisasjon som kan fremme stabilitet og samarbeid viktigere enn noen gang. Vi trenger forutsigbarhet og steder å møtes.

En helhetlig og gjenkjennelig norsk stemme på tvers av alle fora, som viderefører vår profil som en kritisk FN-venn, fokusert på å styrke resultater på landnivå, er viktig for å opprettholde Norges innflytelse. Vi skal vektlegge noen reformgrep som må til for at institusjonene skal fungere – partnerskap, ledelse og finansiering – og samtidig fokusere på å forbedre de institusjonene som er viktige for våre prioriteringer.

Vi skal fortsatt arbeide langsiktig og støtte opp under våre prioriterte mål med finansielle ressurser. Vi er i posisjon til å bidra til å finne felles løsninger, og skal arbeide for et fortsatt sterkt, relevant og inkluderende FN.