5 Resultater, påvirkning og kontroll

FN-organisasjonene er viktige for gjennomføringen av norske utenriks- og utviklingspolitiske prioriteringer. Norske bidrag er konsentrert om organisasjoner og tematiske satsinger som er viktige for norske interesser og politiske prioriteringer. Regjeringen ønsker å opprettholde norske bidrag til finansiering av FN på et høyt nivå for å fremme FNs mandat og gjennomføringen av de oppgaver Norge og andre land pålegger FN-systemet. Vi ser kontinuerlig på organisasjonenes evne til å levere og vurderer norske finansielle bidrag i lys av dette.

Norge skal bruke sin posisjon som stor giver og viktig partner for FN til å styrke organisasjonene gjennom innsats i styrende organ til FNs fond, programmer og særorganisasjoner og i direkte dialog med FN-systemet. Målet for norsk innsats er å bidra til at FN-organisasjonene enkeltvis og sammen skal levere bedre. Regjeringen har de senere år lagt ned mye arbeid i å profesjonalisere vår styredeltakelse, for å få sterkere gjennomslag for våre posisjoner. Regjeringens tilnærming og prioriteringer for styredeltakelse, finansiering og vurdering av organisasjonene omtales i dette kapittelet.

Måten vi finansierer på har innvirkning på organisasjonenes effektivitet. Det er fordeler og ulemper ved ulike former for støtte. Norske bidrag til FN skal bidra til resultater og økt forutsigbarhet for å sikre den nødvendige strategiske styring og planlegging av FNs virksomhet. Kjernebidragene til FNs fond og programmer vil derfor som en hovedregel bli forsøkt opprettholdt på et høyt nivå. For å støtte opp om FN organisasjonenes langsiktige planlegging og gjennomføring vil vi fortsatt vurdere å gi indikative flerårige tilsagn.

Boks 5.1 Norsk støtte til FNs utviklings- og humanitære aktiviteter

I 2009 var det totale budsjettet for FNs utviklings- og humanitære organisasjoner på ca. 130 mrd. kroner. Dette tilsvarer fem ganger det samlede norske bistandsbudsjettet på 25,6 mrd. kroner det året. Av FN-organisasjonenes samlede budsjett gikk 65 pst. til langsiktig utviklingsarbeid og 35 pst. til humanitært arbeid. Norge var samlet sett syvende største bidragsyter til FNs utviklings- og humanitære aktiviteter.

Norsk offisiell utviklingsbistand (ODA) kanalisert gjennom FN økte fra vel 5,6 mrd. kroner i 2005 til 7 mrd. kroner 2011. Økningen i bidragene til FN-systemet har imidlertid vært mindre enn økningen i det norske bistandsbudsjettet. Andelen gikk ned fra 31,1 pst. i 2005 til 25,4 pst. i 2011. Dette har bl.a. sammenheng med økningen i støtten til globale fond, særlig Det globale fondet for å bekjempe aids, tuberkulose og malaria (GFATM) og den globale vaksinealliansen GAVI. Disse fondene er igjen viktige bidragsytere til flere av FN-organisasjonene.

Norsk bistand til FN-organisasjonene er konsentrert. I 2011 gikk nærmere 5,2 mrd. kroner, tilsvarende 73,6 pst., til åtte samarbeidspartnere. Konsentrasjonen av norsk bistand betyr at Norge er blant de største bidragsyterne til flere av organisasjonene. Norge var i 2011 for eksempel tredje største bidragsyter til UNDP og til Unicef, om lag 5 % av organisasjonenes samlede støtte. Våre store bidrag gir oss betydelig påvirkningskraft.

FNs fond og programmer finansieres utelukkende med frivillige bidrag. FNs særorganisasjoner finansieres med en kombinasjon av medlemskontingenter basert på medlemslandenes bruttonasjonalinntekt, og frivillige bidrag. Norge kommer derfor generelt noe lenger ned på lista over bidragsytere til særorganisasjonene.

5.1 Tverrgående prioriteringer i norsk FN-politikk

FN-organisasjonene skiller seg fra andre mottakere av norsk bistand ved at Norge gis rett til å delta i styrende organer. Dette gir Norge mulighet til å være med på å legge føringer ikke bare for bruken av norske finansielle bidrag, men for organisasjonenes samlede virksomhet. Stortinget har i Innst. 84 S (2010–2011) om en norsk budsjettstrategi for FN sluttet seg til dette. Resultatene av påvirkningsarbeidet og det vi får til sammen med andre reflekteres i styrevedtak som gjenspeiler norske posisjoner.

Norske prioriteringer i styrene varierer noe fra organisasjon til organisasjon. Formålet om å bedre effektiviteten og organisasjonenes fleksibilitet til å tilpasse seg nye situasjoner og behov gjør at en rekke saker er gjennomgående:

• Organisasjonene skal ha et veldefinert strategisk fokus for sin virksomhet, konsentrert om egne fortrinn. Organisasjonene skal ha en menneskerettighetstilnærming og integrere likestillingshensyn i alt sitt arbeid. I tråd med føringene lagt i Meld. St. 14 (2010–2011) Mot en grønnere utvikling skal også miljø integreres i virksomheten. Dette må gjøres på en måte som er i tråd med organisasjonenes mandat og oppgaver.

• Organisasjonene skal bygge på sine normative mandater og bidra til å støtte landenes egen evne til gjennomføring. Norge arbeider for å dreie organisasjonenes virksomhet bort fra prosjektgjennomføring og tjenestelevering med mindre det dreier seg om sårbare stater og humanitær innsats. Dette er særlig viktig i en situasjon der antall frivillige organisasjoner og private aktører har økt og hvor disse har bedre forutsetninger til å utføre en rekke oppgaver innen tjenestelevering, samtidig som stadig flere land selv har blitt i stand til å ta hovedansvaret for å utføre slike tjenester.

• Organisasjonene skal levere og dokumentere resultater. Gode resultatrammverk er en forutsetning for dokumentasjon av resultater, og Norge arbeider sammen med andre medlemsland for å styrke disse.

• Organisasjonene skal ha en sentral evalueringsfunksjon og en internrevisjon med tilstrekkelig kapasitet og som er uavhengige av organisasjonens ledelse. De skal ha rutiner for forebygging, avdekking og oppfølging av korrupsjon.

• Organisasjonene skal ha rutiner for å lære av erfaring og kontinuerlig forbedre sin innsats.

• Organisasjonene må levere bedre sammen. Norge legger vekt på god arbeidsdeling innad i FN, mellom FN-organisasjonene og andre aktører, og på samarbeid for å oppnå bedre resultater, hindre duplisering og uheldig konkurranse. Norge stiller krav om at organisasjonene utviser reformvilje, i og på landnivå gjennom «Ett FN» og gjennom klyngetilnærmingen for koordinering av humanitære FN-organisasjoner.

5.2 Påvirkning og kontroll

Styredeltakelse gir mulighet til å påvirke den enkelte organisasjons planer, budsjetter og resultatoppnåelse. Det gir også anledning til å påse at organisasjonene har gode retningslinjer for virksomheten og gode kontrollsystemer. I styrene er vi med på å kontrollere at organisasjonene følger opp styrende organers prioriteringer og vedtatte retningslinjer.

Regjeringen har de siste årene arbeidet for å styrke og profesjonalisere Norges deltakelse i styrene i FNs fond, programmer og særorganisasjoner. I tråd med Riksrevisjonens anbefalinger vedrørende arbeidet med UNDP, UNFPA og Unicef har vi sørget for at innsatsen er etterprøvbar. Arbeidet med felles retningslinjer for alle styrende organer er påbegynt. Norads kapasitet til å bistå med faglige vurderinger er også styrket.

For å få gjennomslag for norske posisjoner når det gjelder reform og tverrgående spørsmål er det viktig med en konsistent norsk stemme i styrende organ i FN-systemet. Koordinering av vår styredeltakelse i ulike organisasjoner skal derfor ha høy prioritet. Å utnytte vedtak fattet av styret for én organisasjon i styrearbeidet for en annen organisasjon gjør det mulig å bidra til å «løfte» organisasjonene parallelt.

Styringsstrukturen er forskjellig for ulike typer organisasjoner og muligheten for å påvirke og kontrollere kan variere. Om Norge har formell styreplass eller ikke er ikke alltid avgjørende, siden alle medlemslandene har observatør status med full tale- og forslagsrett i de fleste styrene. Dette er en mulighet Norge bruker aktivt.

FNs fond og programmer, som har sine mandat fra FNs generalforsamling, har den enkleste strukturen. De har egne styrer uten underkomitéer, og vedtakene fra styremøtene gir klare styringssignaler til organisasjonene. FNs særorganisasjoner har i regelen sitt mandat fra et eget folkerettslig instrument og har en lagdelt styringsstruktur. Hver organisasjon har sin egen generalforsamling eller generalkonferanse, for eksempel helseforsamlingen i Verdens helseorganisasjon (WHO) eller arbeidskonferansen i Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO). Generalforsamlingen velger et styre eller råd som forbereder vedtak i generalforsamlingen og iverksetter disse i etterkant. Et tredje lag er formelt nedsatte komiteer som bistår styret i økonomiske og administrative, ofte også faglige, spørsmål.

Når det gjelder enheter innenfor FN-sekretariatet som FNs kontor for samordning av humanitære aktiviteter (OCHA), FNs høykommissær for menneskerettigheter (OHCHR) og FNs kontor mot narkotika og kriminalitet (UNODC) skjer norsk påvirkning gjennom Generalforsamlingens organer og i direkte dialog med sekretariatet, både bilateralt og i givergrupper.

Krav om åpenhet blir i økende grad vektlagt av Norge og andre medlemsland, og styrende organer for flere organisasjoner har i den senere tid fattet beslutninger som gir større åpenhet, først og fremst når det gjelder organisasjonenes internrevisjonsrapporter. Styredeltakelse gir anledning til å vurdere hvordan disse følges opp og bidra til forbedringer. Åpenhet i utviklingssamarbeidet slik at alt som planlegges er etterprøvbart av lokalbefolkningen, er også en sentral forutsetning for styrking av eierskap og bekjempelse av korrupsjon. Norge skal fortsette å være en pådriver for arbeidet med åpenhet på landnivå og i FN sentralt.

Regjeringen legger stor vekt påvirkningsarbeidet, og Norge anses som en pådriver i arbeidet med å forbedre FNs lederskap og resultater. Effektivt påvirkningsarbeid er meget arbeidskrevende og krever omfattende faglige vurderinger fra Norad og utestasjoner. For en rekke organisasjoner krever påvirkningsarbeidet også god koordinering mellom norske departement og med andre aktører. Koordinering skjer blant annet gjennom nasjonale komiteer for FN-organisasjonene, som den norske FAO-komiteen, den norske ILO-komiteen og UNESCO komiteen. Koordineringen er viktig også for arbeidet med ILO siden denne organisasjonen har en trepartsstruktur hvor også representanter for arbeidsgivere og arbeidstakere deltar. Regjeringen mener omfanget av forberedelsene til styremøtene må prioriteres, basert på betydningen av den enkelte organisasjon for norske prioriteringer og størrelsen på norske bidrag.

Kunnskap om FN-organisasjonenes virksomhet på landnivå er viktig for godt arbeid i styrende organer. Utenriksstasjonenes bidrag til styrearbeidet skjer stort sett gjennom vurderinger av utvalgte landprogrammer, mens Norad foretar en resultatfaglig vurdering av disse. Regjeringen ønsker å styrke dette aspektet ved styrearbeidet ved å velge ut et begrenset antall ambassader som i konsultasjon med Utenriksdepartementet har regelmessig kontakt med organisasjonene over tid. Som for andre deler av FN-arbeidet er dialog med andre medlemsland og alliansebygging et viktig ledd når norske prioriteringer skal fremmes.

Norge skal prioritere arbeid i styrene. Viktigheten av dokumentasjon og etterprøvbarhet av departementets arbeid med organisasjonene ble understreket av Stortinget i sin behandling av Riksrevisjonens rapport om resultatorienteringen i norsk bistand, jf. Innst. nr. 104 S (2011–2012). Anbefalingene fra Riksrevisjonen er fulgt opp. Utover dokumentasjon gjennom omfattende instrukser for styremøtene, er det innført et nytt rapporteringsformat for UNDP, UNFPA og UNICEF. Disse beskriver hvordan norske synspunkter har blitt fulgt opp og i hvilken grad Norge har fått gjennomslag i styrevedtakene.

5.3 Resultatorientert styring og rapportering om resultater

Som stor bidragsyter til FN-organisasjonene trenger vi god informasjon om hvordan organisasjonene bidrar til resultater både globalt og på landnivå. Strategiske prioriteringer, gode resultatrammeverk, resultatbasert budsjettering og styrking av en resultatkultur i organisasjonene er derfor krav fra norsk side og prioriterte områder i styrearbeidet. FN-organisasjonene har de senere år gjort mye for å bedre rapporteringen om resultater, men det gjenstår fortsatt mye arbeid. Resultatorientert styring er viktig for Regjeringen av to grunner:

1. Det skal bidra til bedre utviklingsresultater. Systematisk oppfølging og evalueringer, kunnskapsbaserte beslutningsprosesser, kontinuerlig læring og tilpasning av virksomheten er en forutsetning for å oppnå resultater effektivt.

2. Resultatorientert styring er en forutsetning for god rapportering om resultater og for at organisasjonene kan stilles til ansvar overfor styrende organer, givere og programland.

Norge arbeider sammen med andre medlemsland for å bedre dokumentasjon av FN-organisasjonenes resultater. Langtidsplanen for organisasjonene må følges av et resultatrammeverk som konkretiserer hvilke resultater organisasjonen skal bidra til og hvordan det skal gjøres. Det er også viktig at resultatrammeverkene gjør det mulig å vurdere framgang i forhold til planer. Norge legger vekt på at organisasjonenes resultatrammeverk skal gjøre det mulig å rapportere på resultater for organisasjonen som helhet og for enkeltland. Det trengs derfor systemer som kobler resultat til vedtatte prioriteringer for organisasjonen, og som gjør det mulig å aggregere informasjon fra landnivå. Enkelte organisasjoner har innført slike systemer, men for flere er dette fortsatt en utfordring.

Regjeringen ønsker videre å styrke organisasjonenes budsjetter som virkemiddel for å oppnå resultater. Norge er blant pådriverne for den felles budsjettreformen som er igangsatt i UNDP, UNFPA, Unicef og UN Women som vil bedre styrenes innsyn i organisasjonenes bruk av penger og styrke budsjettet som virkemiddel for å oppnå resultater. Reformen innebærer regelmessige konsultasjoner med styret og derfor påvirkningsmulighet underveis. En lignende reform er satt i gang i WHO (se boks 5.4).

Organisasjonene står overfor flere grunnleggende utfordringer i resultatarbeidet.

Det er en utfordring å finne en god balanse mellom å bedre resultatorientert styring og resultatrapportering og samtidig sikre at arbeidet med rapportering ikke går på bekostning av de oppgavene organisasjonene er satt til å utføre. Regjeringen mener svaret ligger i kvalitativt bedre, men enklere systemer. Det må utvikles standardindikatorer som gjelder hele organisasjonens virksomhet, samtidig som det gis rom for indikatorer tilpasset virksomheten i det enkelte land. Vi vil arbeide for en felles tilnærming til dette spørsmålet blant medlemslandene.

Det er en fare for at den sterke vektleggingen av rapportering og dokumentasjon fører til at bare det som telles blir prioritert. Det er derfor svært viktig at det utvikles metoder for å vurdere resultater på alt vi ønsker at det skal oppnås framgang på. De samfunnsmessige resultatene av FN-organisasjonenes normative og standardsettende arbeid slik som bidrag til politikkutforming og institusjonsutvikling er vanskeligere å måle. Selv om flere organisasjoner f.eks. rapporterer årlig om hvor mange land de har bistått i å utarbeide lover eller hvor mange land som har vedtatt slike lover, er det en utfordring å dokumentere virkning på samfunnsutviklingen. Mye av det normative arbeidet kan ikke lett «telles» på en meningsfull måte. Det må unngås at organisasjonene på grunn av forventninger om raske resultater drives mot å fokusere virksomheten på områder som det er lettere å rapportere på. Organisasjonene må derfor utvikle andre metoder for løpende å vurdere framgang og sannsynliggjøre resultater, for eksempel gjennom følgeforskning, case-studier eller spørreundersøkelser. Fordi resultatevalueringer ofte kommer sent er det svært viktig at det rapporteres om flaskehalser på et tidligere tidspunkt slik at det er mulig å justere kurs underveis. I ettertid er evalueringer viktigste kilde til kunnskap for å vurdere om organisasjonenes virksomhet har bidratt til vedtatte mål. Regjeringen vil arbeide for at vurderingen av organisasjonenes resultater tar hensyn til både kortsiktige og langsiktige resultater.

Det er viktig å være bevisst på at risikoen for at FN-organisasjonene ikke oppnår planlagte resultater øker når medlemslandene forventer at de skal legge virksomheten til sårbare stater og områder. I slike områder er det en større fare for korrupsjon eller at midler ikke alltid blir brukt i tråd med hensikten. Medlemsland og givere må akseptere at arbeid i sårbare stater er forbundet med langt høyere risiko enn i land med mer stabile forhold og sterkere institusjoner. Risikonivået i slike land representerer derfor et dilemma for oss som medlemsland og givere. Risikovurderinger og planer for håndtering av risiko er en viktig del av resultatarbeidet. Norge forventer at organisasjonene foretar risikovurderinger, treffer tiltak for å redusere risikoen og kommuniserer utfordringer og tiltak til givere og medlemslandene. Flere av FN-organisasjonene vil nå ta et felles initiativ til en dialog med de store giverne om disse spørsmålene. Regjeringen vil ta aktivt del i disse diskusjonene.

Regjeringen mener at vi ikke kan forvente noe annet enn høyeste standard for resultatorientert styring. Gode planer, systemer og verktøy er nødvendig for å oppnå gode resultater, men ikke tilstrekkelig. Organisasjonene må også ha en kultur som gjør at resultater er i fokus blant personell. Fra norsk side uttrykkes det klare forventninger om at organisasjonenes ledelse gir tydelige signaler om at det er resultater som teller og om at resultatfokus må innføres som et kriterium for vurdering medarbeiderne, særlig av ledere på alle nivåer.

5.4 Finansiering

5.4.1 Frivillige bidrag – Konsekvenser av ulike former for finansiering

Finansieringsformer påvirker organisasjonenes effektivitet. Det er fordeler og ulemper knyttet til både kjernebidrag og øremerkede bidrag. Som en stor bidragsyter til FN-organisasjonene av både kjernebidrag og øremerkede midler er det viktig at vi fra norsk side har et bevisst forhold til konsekvensene av ulike former for finansiering.

Kjernemidler utgjør ryggmargen i enhver FN-organisasjon. For FN-organisasjonene betyr en stor andel kjernemidler at de kan fordele midler i tråd med vedtatte prioriteringer og derfor lettere kan følge opp styrende organers pålegg, mulighet for strategisk planlegging, fleksibilitet til å tilpasse seg endrede rammebetingelser og nye situasjoner. En stor andel kjerneressurser er en forutsetning for at organisasjonene selv kan bidra med midler til finansiering av FN-reform på landnivå («Ett FN»).

Kjernemidlenes andel av utviklingsorganisasjonenes samlede inntekter har gått sterkt ned de siste 15 år, fra 68 pst. i 1994 til 30 pst. i 2010.

* Kjernebidrag omfatter også medlemskontingent og pliktige bidrag for særorganisasjonene

Kilde: Norads statistikkdatabase

Kilde: Norads statistikkdatabase

Kjernemidlenes andel av utviklingsorganisasjonenes samlede inntekter har gått sterkt ned de siste 15 år, fra 68 pst. i 1994 til 30 pst. i 2010. Det er imidlertid tegn på at den mangeårige trenden med en redusert andel kjernebidrag er i ferd med å snu. Storbritannia har økt sine kjernebidrag til utvalgte organisasjoner, basert på sin gjennomgang av disse, mens Danmark og Australia har signalisert at de vil gjøre det samme. Både for UNDP og Unicef økte kjernebidragene i 2011 både i beløp og som andel av samlet budsjett. For UNDP økte kjernemidlenes andel av totalbudsjettet fra 18 pst. i 2010 til 20 pst. i 2011. For Unicef var det en tilsvarende økning fra 26 pst. i 2010 til 29 pst. i 2011. Dette er likevel meget lave andeler. Det er imidlertid uklart om denne tendensen vil fortsette da flere land i Europa i år har redusert sine kjernebidrag på grunn av den finansielle krisen.

For Norge er kjernebidrag ett av virkemiddelene for at organisasjonene skal bli mer effektive. Store kjernemidler støtter opp om norsk innsats i styrende organer og gir oss innflytelse.

For Norge og andre bidragsytere har øremerkede midler den fordel at de kan kanaliseres direkte til våre spesifikke politiske prioriteringer, og synliggjøre disse i større grad enn det kjernebidrag gjør. Øremerket støtte kan fremme våre prioriterte områder i langtidsplanen der disse er underfinansierte. Øremerket støtte kan også bidra til organisasjonsmessig endring eller fremme innovative måter å arbeide på, og gi mer kontroll over midlene. Det er imidlertid lite som tyder på at rapporteringen er bedre på øremerkede midler enn på kjernemidler, og man ser de samme svakhetene i rapporteringen som gjelder for organisasjonene generelt.

Høy grad av øremerking har negative konsekvenser for FN-organisasjonenes effektivitet. Nødvendigheten av ressursmobilisering skaper konkurranse mellom organisasjonene snarere enn samarbeid. FN-organisasjonene kan ikke inngå forpliktelser før lovte bidrag står på konto, øremerking begrenser dermed organisasjonenes evne til å planlegge langsiktig. Ubrukte midler kan også bli stående på bok dersom øremerkede prosjekter av ulike årsaker ikke kan gjennomføres. Øremerkede bidrag innebærer også administrativt merarbeid blant annet på grunn av særskilt rapportering til ulike givere på øremerkede midler.

Norge har brukt øremerking til å synliggjøre bidrag til politisk prioriterte områder. Det er en svakhet at kjernebidrag vanskelig kan dokumenteres som bidrag opp mot de politiske satsingene selv om dette er organisasjonens hovedoppgave. Kjernebidrag til Unicef kan for eksempel ikke rapporteres som et bidrag til utdanning, selv om dette er en hovedoppgave for organisasjonen.

Ulempene ved øremerking for organisasjonene avhenger noe av graden av øremerking. Tematiske bidrag (såkalt ‘myk øremerking’) som støtter opp om overordnede prioriteringer i organisasjonenes langtidsplan har færre ulemper da slike penger er mer fleksible og ikke medfører rapportering, mens prosjektfinansiering har klart flest. Derfor er det viktig å fokusere i større grad på «kvalitet» på øremerking og ulike former for samfinansiering, inkludert flergiverfond. Det er videre viktig for store kjernebidragsytere som Norge å sikre at organisasjonenes kjernemidler ikke subsidierer tiltak som finansieres med øremerkede midler (se boks 5.6).

Stortinget sier seg i Innst. S. nr. 269 (2008–2009) om klima, konflikt og kapital enig i regjeringens ønske om at norske kjernebidrag skal holdes på et høyt nivå og bekrefter i Innst. 84 S (2010–2011) om en norsk budsjettstrategi for FN den etablerte policy om å bidra til organisasjonenes felles budsjetter. Regjeringen ønsker å ha et høyt nivå på våre kjernebidrag. På spesielt viktige områder vil vi i tillegg gi øremerkede midler.

Vi vil understreke betydningen av kjernebidrag, særlig overfor de framvoksende økonomiene som i dag i liten grad bidrar til felles frivillig finansiering av FN-organisasjonene. De nordiske landene er særlig aktuelle samarbeidspartnere på dette området.

Forutsigbarhet i finansieringen påvirker FN-organisasjonenes mulighet for planlegging av programvirksomheten og organisasjonsmessige endringer. Som påpekt av Stortinget i Innst. 84 S (2010–2011) er forutsigbarhet et sentralt bistandseffektivitetsprinsipp og flerårige tilsagn anses som et framskritt. Regjeringen vil derfor også framover vurdere bruk av flerårige indikative tilsagn om kjernestøtte basert på klare retningslinjer. Regjeringen mener at indikative flerårige tilsagn skal være basert på langtidsplaner. Derfor vil ikke nye tilsagn bli gitt før organisasjonenes langtidsplaner for 2014–2017 er på plass. De generelle kriteriene for bidrag til organisasjonene (se 5.4) vil bli lagt til grunn når slike tilsagn skal vurderes for den enkelte organisasjon.

5.4.2 Finansiering av FNs arbeid i mellominntektsland

Det er en økende spenning mellom mellominntektslandene som fortsatt ønsker FN-organisasjonenes tilstedeværelse og tjenester og de minst utviklede landene og andre lavinntektsland som ønsker at organisasjonenes «egne midler» (kjerneressurser) skal brukes der behovene er størst, dvs. i deres eget land. Denne tilspisningen må sees i sammenheng med at antallet mellominntektsland har økt kraftig samtidig som kjernemidlenes andel av organisasjonenes totale midler har blitt stadig mindre. På grunn av store fattigdomsproblemer i egne land, er mellominntektslandene opptatt av at FN-organisasjonene også skal bidra med konkrete tiltak for å bøte på dette. Noen land har gitt FN-organisasjoner i oppgave å stå for tjenestelevering innen sosial sektor.

Regjeringen mener at organisasjonens universelle mandat tilsier at alle land, uavhengig av økonomisk nivå, skal ha rett til assistanse fra FN-organisasjonene til å gjennomføre internasjonale normer og standarder. Regjeringen mener imidlertid at organisasjonenes knappe kjerneressurser fortsatt i hovedsak må brukes i lavinntektsland. Mellominntektsland, og særlig land i kategorien «øvre mellominntektsland», må forutsettes å ta ansvar for fattigdomsreduksjon i egne land gjennom økte skatteinntekter og en sosial fordelingspolitikk. Det er derfor naturlig at disse landene fortsetter å betale hoveddelen av utgiftene til FNs tilstedeværelse og for samarbeidsprogrammer med FN-organisasjonene. Avhengig av omfanget av virksomheten, er det ikke gitt at organisasjonene bør fortsette med landkontorer i samme omfang som nå, og det ligger effektivitetsgevinster i at organisasjonene utarbeider mer fleksible ordninger for tilstedeværelse i mellominntektsland.

FN-organisasjonenes universelle mandat og menneskerettighetstilnærming innebærer at de også har et ansvar for å fremme sårbare gruppers interesser, også i land hvor dette ikke er politisk prioritert. FN-organisasjonenes normative mandat og rolle som uavhengig talerør tilsier derfor at FN-organisasjonenes kjernebudsjett dekker utgifter til kjernepersonell også i mellominntektsland.

5.5 Kriterier for vurdering av FN-organisasjonene

Stortinget ber i Innst. 84 S (2010–2011) og Innst. 104 S (2011–2012) om at Regjeringen tydeliggjør norske vurderinger av de enkelte FN-organisasjonens relevans og effektivitet, og at vurderingene får budsjettmessige konsekvenser for Norges frivillige bidrag. Med dette formål, ønsker regjeringen å vurdere organisasjonene på følgende kriterier:

1. Organisasjonens resultater og evne til å dokumentere disse.

2. Relevans i forhold til norske politiske prioriteringer.

3. Organisasjonenes systemer for planlegging, budsjettering og resultater.

4. Organisasjonens systemer for internkontroll og arbeid mot korrupsjon.

5. Bidrag til nasjonal kapasitets- og institusjonsutvikling og fremme av nasjonalt eierskap.

6. Norges mulighet for påvirkning av organisasjonen som helhet.

7. Vilje til å bidra til reform gjennom konkrete tiltak.

Norges relative størrelse som bidragsyter, og den mobiliserende effekt norske bidrag kan ha for støtte fra andre givere i forhold til andre medlemsland, er også del av den totale vurderingen.

Noen av kriteriene har tidligere blitt brukt i de såkalte profilarkene med informasjon om norsk støtte til multilaterale organisasjoner og globale fond. Disse profilarkene er offentlig tilgjengelig. Vurderingene har så langt vært av kvalitativ art og det er ikke foretatt noen rangering av organisasjonene. Vurderingene av organisasjonene bygger på de omfattende faglige vurderingene som gjøres som forberedelse til styremøtene, foreliggende evalueringer samt vurderinger som gjøres sammen med andre land.

De felles vurderingene som gjøres av Multilateral Organisations Performance Assessment Network, «MOPAN- nettverket», er særlig viktige. Dette nettverket består av Norge og 15 andre land, og vurderer hvert år et utvalg organisasjoner. Norge gjør også vurderinger sammen med de nordiske landene, for eksempel samarbeidet mellom nordiske land om en studie av FN-organisasjonenes politikk, struktur og praksis med hensyn til tilsyn og kontroll for å bekjempe økonomiske misligheter. Regjeringen vil videreføre praksis med vurdering av FN-organisasjonene basert på de syv kriteriene annethvert år. Vurderingene vil bli offentliggjort.

Når resultater og dokumentasjon av resultater er svake over tid og vurderingen av organisasjonen basert på øvrige kriterier også er svak, skal dette få konsekvenser for norsk støtte.

Regjeringen vil

• Arbeide målrettet for at FN skal ha resultatrapportering og – styring som er av god standard og som kontinuerlig forbedres.

• Holde kjernebidrag på et høyt nivå, under forutsetning at organisasjonene kommer godt ut på vurderingskriteriene.

• Føre en politikk der organisasjoner som over tid ikke imøtekommer vurderingskriteriene, skal få redusert støtte

• Fortsatt vurdere å gi indikative flerårige tilsagn for å støtte opp om FN-organisasjonenes langsiktige planlegging og gjennomføring.

• Arbeide for at flere medlemsland, inkludert framvoksende økonomier, prioriterer kjernebidrag.

• Normalt gi tilleggsbidrag i form av mykt øremerket støtte (tematisk støtte).

• Arbeide for at organisasjonenes kjerneressurser ikke skal subsidiere tiltak finansiert ved øremerkede midler.

• Arbeide for å sikre at utviklingsorganisasjonenes kjerneressurser fortsatt i hovedsak brukes i lavinntektsland.

• Delta i dialog med FN-organisasjonene og andre medlemsland om hvordan man best kan forholde seg til risiko i sårbare stater.