4 En bærekraftig verden: FNs arbeid med miljø, økonomiske, sosiale og humanitære spørsmål

FNs arbeid på det økonomiske og sosiale området favner bredt – fra å finne felles løsninger på globale utfordringer som klima, miljø, ressursutnyttelse og helse, til utviklingssamarbeidet der fattigdomsbekjempelse er mål nr. 1. De komplekse globale utfordringene henger i økende grad sammen. FNs styrke er samspillet mellom FN som arena og FN som operasjonell aktør. FN som mellomstatlig arena legger føringer for internasjonalt samarbeid om globale utfordringer og for hvordan FN skal oppnå resultater på landnivå.

Norge har interesse i å bidra til utforming, regulering, gjennomføring og finansiering av globale løsninger på globale utfordringer, f.eks. på områder som matsikkerhet, miljø og klima. Det er en nær sammenheng mellom våre nasjonale politiske interesser og globalt arbeid og derfor er det viktig for oss å ha internasjonale arenaer der vi kan fremme våre synspunkter og interesser.

Norge bidrar betydelig til FNs utviklings- og humanitære virksomhet. Det er viktig for Norge at organisasjonene har et overordnet mål om fattigdomsbekjempelse og en rettighetsbasert tilnærming som bidrar til å nå sårbare grupper slik som minoriteter, personer med nedsatt funksjonsevne samt barn og unge. Integrering av kvinners rettigheter og likestilling St.meld. nr. 11 (2007–2008) På likere vilkår og integrering av miljøhensyn Meld. St. 14 (2010–2011) Mot en grønnere utvikling er tverrgående prioriteringer i samarbeidet med FN-organisasjonene.

Kilde: Tall hentet fra Norads statistikkdatabase

FN-organisasjonene har unike fortrinn som partnere for våre prioriteringer: FN-organisasjonenes mandat gir dem viktige roller i «nasjonaliseringen» av internasjonale normer og standarder. FN-organisasjonene arbeider i over 160 land og har dermed et nedslagsfelt som er langt større enn vårt eget. Dette gjør FN-organisasjonene til viktige verktøy i vårt utviklingssamarbeid. Norsk vurdering og finansiering av FN-organisasjonene og måten vi arbeider for å få gjennomslag i organisasjonene drøftes i kap. 5.

Rammebetingelsene for FNs arbeid på det økonomiske og sosiale området i endring. En rekke land har hatt sterk økonomisk vekst, og gått fra lavinntektsland til mellominntektsland. Det globale sør framstår som en stadig mer differensiert gruppe med ulike behov og prioriteringer for FN. Økonomisk vekst har ikke ført til mer rettferdig fordeling, og stadig flere fattige bor nå i mellominntektsland. Videre har erkjennelsen av at bistand kun er en faktor i økonomisk og sosial utvikling dreid fokus mot andre finansieringskilder og partnerskap. FN som politisk arena og FNs utviklings- og humanitære organisasjoner må tilpasse seg de nye rammebetingelsene.

4.1 FN og den politiske dagsorden

Gjennom konferanser og toppmøter har FN de siste førti årene samlet medlemsland, eksperter og representanter fra det sivile samfunn fra hele verden for å utvikle felles målsetninger. Rettigheter nedfelt i konvensjoner omsettes til prioriteringer og konkrete tiltak. De store konferansene på 1990-tallet la grunnlaget for FNs tusenårsmål1. Selv om planer og erklæringer fra slike møter i begrenset grad er bindende for medlemsland, skaper de et grunnlag for oppfølging på både nasjonalt og internasjonalt nivå. Konferansene legger dermed viktige føringer for FN-organisasjonene og bilateralt arbeid.

FN er en viktig arena for diskusjoner om utviklingspolitikk og bistandspolitikk. Vedtak i FN har større global legitimitet enn det som er forhandlet fram i fora med mer begrenset medlemskrets slik som de internasjonale finansinstitusjonene og OECDs utviklingskomité. Regjeringen ser det som viktig å bruke eksisterende arenaer så langt som mulig og unngå etablering av ytterligere parallelle fora. FN-organisasjonenes har også en viktig funksjon med å generere, analysere, sammenstille og formidle kunnskap, og bidrar til et felles grunnlag for forhandling om nye normer og regler.

Kilde: Foto: UN Photo/Erskinder Debebe

Norge bruker FN-arenaene til å jobbe fram bindende internasjonale kjøreregler, til å sette dagsorden og arbeide for at norsk tankegods og ambisjoner vinner støtte i det internasjonale samfunnet. Hvor godt det lykkes avhenger av hvor gode allianser vi klarerer å mobilisere.

4.1.1 FNs rolle i bærekraftig utvikling – Veien videre etter Rio

Arbeidet for bærekraftig utvikling er sentralt for FN og for norsk FN-politikk. Stadig økende press på verdens naturressurser og økende anerkjennelse av sammenhengene mellom miljø og utviklingsutfordringene krever en politikk som integrerer økonomi, sosial utvikling og miljø. Norge skal være en pådriver for både FNs miljø- og utviklingsengasjement og det følger av dette at Norge satser spesielt på strategier som forener målsettingene på disse områdene.

Et eksempel på et slikt integrert initiativ hvor Norge bidrar aktivt, er arbeidet i FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) for styrking av fiskeriforvaltningen globalt. En bedret fiskeriforvaltning har positive effekter på både miljø, økonomi og sosiale forhold: Redusert overbeskatning (miljø), vedvarende inntekter (økonomi), og stabil tilgang på helsebringende proteiner vil bidra positivt i et ernæringsperspektiv (sosiale forhold).

Med finanskrisen som rammebetingelse var forhandlingssituasjonen for Rio-konferansen krevende. Utviklingslandenes ønske om økt bistand ble i liten grad innfridd, noe som bidro til svekket vilje til nye forpliktelser. Det er en økende erkjennelse av at det er en ny geopolitisk verden, men forhandlingsformatet der G77 og Kina forhandler som en gruppe, reflekterer ennå ikke dette.

Konferansen om bærekraftig utvikling i Rio juni 2012 anerkjente nødvendigheten av å styrke arbeidet med bærekraftig utvikling som sådan og integreringen av de tre dimensjonene. Det ga ikke klare svar på alle utfordringene dette vil innebære, men representert fremskritt på flere områder. Viktige prosesser som Norge vil ta del i framover ble vedtatt. Resultatet vil påvirke FNs og medlemslandenes arbeid på alle felt som er omtalt i slutterklæringen.

Norge arbeider for at miljøkrav skal anerkjennes som en forutsetning for en bærekraftig utvikling og økt matsikkerhet. Samtidig er det viktig at globale miljøkrav også tar hensyn til de minst utviklede landene, både ved at kravene gjør det mulig for dem å velge bærekraftige utviklingsstrategier, at de er gjennomførbare og ved at kompetansebygging er en viktig del av utviklingssamarbeidet og FNs arbeid på landnivå.

Enigheten i Rio om utvikling av bærekraftsmål – konkrete mål for bærekraftig utvikling etter modell av tusenårsmålene var et viktig resultat for Norge. Bærekraftsmålene skal integrere de tre elementene av bærekraftig utvikling, – sosiale, økonomiske og miljømessige, og gjelde for alle land. FNs generalforsamling vil sette ned en arbeidsgruppe bestående av 30 medlemsland for å utvikle bærekraftsmål, og regjeringen ønsker å være en aktiv pådriver og bidragsyter i dette arbeidet.

For Norge var det viktig at slutterklæringen fastslår at kvinners likeverdige deltakelse i politiske og økonomiske beslutningsprosesser er en forutsetning for bærekraftig utvikling. Bruk av kjønnssensitiv statistikk var en norsk prioritering som ble godt ivaretatt. Det avgjørende for å kunne måle at politiske forpliktelser omsettes i resultater og styre ressurser dit behovet er. Omtalen av lik rett til eiendom, arv og andre ressurser gir et godt utgangspunkt for å bidra til å avskaffe kvinnediskriminerende praksis på landnivå, noe som er høyt prioritert fra regjeringens side.

For det videre arbeid med «Energi og klimainitiativet (Energy +)» (se boks 1.9) er det viktig at Generalsekretærens initiativ om bærekraftig energi for alle (SE4All) ble inkludert slutterklæringen fra Rio. Generalsekretærens initiativ har som mål at alle i verden skal ha tilgang til energi innen 2030, samtidig som energieffektiviteten skal forbedres og andelen fornybar energi dobles. Oppfølgingen av initiativet i FN-systemet og koordinering med energi- og klimainitiativet vil være et satsningsområde for regjeringen framover.

Slutterklæringen fra Rio- toppmøtet fastslår at tilgang til nok, trygg og næringsrik mat er en menneskerett, og peker blant annet på behovet for å utvikle landbrukssektoren og å redusere tap av mat. Tilpasning til et endret klima og bærekraftig forvaltning av biologisk mangfold, herunder økosystemtjenester er sentralt for fremtidens matproduksjon. Erklæringen anerkjenner den sentrale rollen til FNs komité for matsikkerhet (CFS) som etter reformen av FAO har fått en forsterket rolle. Regjeringen vil støtte aktivt opp om CFS som det sentrale organ for koordinering av arbeidet med matsikkerhet. Norges fremtredende rolle som produsent av sjømat og forvalter av marine ressurser vil utnyttes i internasjonale forhandlinger, herunder CFS.

Grønn økonomi innenfor rammen av bærekraftig utvikling og fattigdomsbekjempelse var ett av konferansens to hovedtema. Grønn økonomi betegner en økonomi som fremmer alle målene som knytter seg til en økonomi (jobber, velferd, sosiale goder med mer), men med redusert risiko for miljøskade og økologisk knapphet. Rio-konferansen viste at det ikke eksisterer en felles forståelse av hva grønn økonomi innebærer, selv om slutterklæringen anerkjenner grønn økonomi som et virkemiddel for å oppnå bærekraftig utvikling. Land som ønsker bistand i arbeidet for en grønn utvikling skal lettere kunne få dette gjennom oppfølgingsmekanismer som ble vedtatt i Rio. Norge støttet bl.a. forslaget om å supplere måling av nasjonalproduktet BNP- med måling av utviklingen i naturkapitalen og befolkningens reelle velferd, og styrket samarbeid for rapportering om egen bærekraft i næringslivet. Dette er områder der Norge er langt fremme og vil Regjeringen vil delta i det videre internasjonale arbeidet på disse områdene.

Det er positivt at behovet for økt nasjonal inntektsmobilisering og innovative finansieringsmekanismer løftes fram i slutterklæringen som finansieringskilder for bærekraftig utvikling (i tillegg til private og offentlige investeringer og bistand). Norge tok initiativ til at teksten i tilknytning til finansiering viser til nødvendigheten av å bekjempe korrupsjon og ulovlig kapitalflyt, og oppfordrer til tilslutning til FNs anti-korrupsjonskonvensjon. Utviklingslandene ønsket at det skulle etableres en ny finansieringsmekansime, noe de ikke fikk gjennomslag for. Kompromisset ble at det skal nedsettes en arbeidsgruppe på 30 medlemsland som bl.a. skal vurdere finansieringsbehov og –instrumenter. Den skal fremme forslag om en finansieringsstrategi for bærekraftig utvikling som kan bidra til ressursmobilisering. Regjeringen vil følge dette arbeidet.

Konferansens andre hovedtema var «det institusjonelle rammeverket for bærekraftig utvikling». Dette dreide seg i hovedsak om behovet for to reformer i FN-systemet: Erstatning av Kommisjonen for bærekraftig utvikling (CSD) med et mer slagkraftig organ og en styrking eller oppgradering av FNs miljøprogram (UNEP).

Det ble besluttet å etablere et nytt Forum for bærekraftig utvikling. Det skal forhandles videre i Generalforsamlingen om plassering, struktur, mandat og funksjoner for dette. Regjeringen vil arbeide for at forumet skal ha nye og mer effektive virkemidler enn CSD har, slik som f.eks. landgjennomganger, og for at det får en sentral rolle i oppfølging av bærekraftsmålene og andre nøkkelelementer i slutterklæringen fra Rio.

Rio-konferansen bekreftet behovet for å styrke det internasjonale miljøstyresettet. Den vedtok at UNEP bør styrkes og oppgraderes i tråd med rollen som den ledende globale miljømyndighet, bl.a. ved universelt medlemskap i organisasjonens øverste styrende organ. Det var ikke mulig å oppnå enighet om oppgradering av UNEP til en særorganisasjon, noe som er Regjeringens langsiktige mål. Norge vil fortsette å arbeide for styrking av UNEP. Styrket finansiering og en mer effektiv styringsstruktur er blant tiltakene vi går inn for som bidrag til å styrke UNEP på kortere sikt.

4.1.2 En ny felles agenda etter 2015

FNs tusenårserklæring og de åtte tusenårsmålene har preget den internasjonale utviklingssatsingen i tolv år. Målene har vært førende for norsk og internasjonal utviklingspolitikk, og gitt grunnlag for en sterk og målrettet satsing på helse, utdanning og likestilling, der mennesket står i sentrum.

De konkrete og lettfattelige målene har hatt en stor mobiliserende kraft og bidratt til økt fokus på resultater og effektivitet. Samtidig retter målene seg i liten grad mot strukturelle årsaker til fattigdom. Land preget av krig, konflikt og omfattende grad av diskriminering har minst framgang. 70 % av barna som i dag ikke går på skole bor i områder preget av konflikt. Deres muligheter til å få skolegang før konflikten er løst er svært begrenset. Omfattende ulovlig kapitalflukt og plyndring av naturressurser i utviklingsland imøtegås heller ikke gjennom tusenårsmålene.

Regjeringen vil legge vekt på at en ny felles dagsorden etter 2015 må ta større hensyn til de strukturelle årsakene til fattigdom. Nye mål må gjenspeile at mer effektiv bekjemping av fattigdom, bedre tilgang til gode helsetilbud og utdanning henger tett sammen med evnen til å skape en økonomisk utvikling og vekst som ivaretar miljøhensyn og sosiale hensyn og rettferdig fordeling. Dette innebærer at klimaendringer og miljøforringelse, økt press på naturressurser, likestilling og ikke-diskriminering, konfliktløsning og respekt for menneskerettighetene innarbeides i utviklingsagendaen.

Det er bred enighet om at nye mål for å skape en slik ny felles utviklingsagenda etter 2015 bør bygges over samme lest som tusenårsmålene; konkrete, lettfattelige og mobiliserende. For Norge er det viktig at både flere av tusenårsmålene videreføres slik som helsemålene og utdanning videreføres med eventuelle nødvendige justeringer. Eksempelvis er mye oppnådd siden 2000 på tilgang til grunnutdanning. Men det er kvantitative mål om tilgang til utdanning som har stått i fokus. En fortsatt og langsiktig satsing på utdanning som er relevant og kvalitativt god for den enkelte og samfunnet er nødvendig for å bidra til fattigdomsbekjempelsen både i de minst utviklede landene og i landene som har oppnådd mellominntektsstatus. Det betyr også at samarbeidet må omfatte alle nivåer i utdanningssystemet. Også de fattigste landene bør få hjelp til å utvikle sine høyere utdanningssystemer, og især lærerutdanningen, slik at de kan utvikle sitt utdanningssystem og sine læreplaner i tråd med egen behov. På dette området vil bl.a. UNESCO kunne bidra ved bruk av sine institutter for læreplanutvikling, utdanningsplanlegging og statistikk.

Nye utviklingsmål må også ta hensyn til at 70 % av verdens fattige bor i mellominntektsland. Forskjellene mellom rike og fattige i slike land øker raskt. Samtidig opplever mange tradisjonelle giverland en alvorlig økonomisk tilbakegang. Det stiller nye spørsmål om rollen til både givere og mottakere, og til nasjonal fordelingspolitikk. Dette må reflekteres i en ny global utviklingspolitisk dagsorden.

Mange har tatt til orde for at den nye agendaen skal ha mål som retter seg mot alle land, ikke bare land i sør, slik det foreslås med bærekraftsmålene. Regjeringen vil arbeide for at det etter 2015 er ett sett mål som forplikter alle land.

4.1.3 Sammenhengen mellom nasjonal og global politikk

Globale utfordringer krever globale løsninger. FN spiller en sentral rolle i utviklingen og beskyttelse av globale fellesinteresser. I ulike FN-fora har medlemslandene etablert globale kjøreregler for felles interesser og behov innen samfunnssektorer som helse, utdanning, landbruk, fiskeri, luftfart, patenter og telekommunikasjon.

På noen områder kan FN også bidra mer direkte. FN-systemet spiller en viktig rolle i å legge premissene for diskusjonen om nye prioriteringer og normer gjennom kunnskapsformidling og analyse. På landnivå kan for eksempel store vaksinasjonssatsinger gjennomført av FNs barnefond (Unicef) og andre FN-organisasjoner bidrar til utrydding av epidemier, styrket globalt smittevern og de global folkehelse generelt. Ikke-smittsomme sykdommer utfordrer i økende grad lands helse, økonomi og sosial utvikling. Samtidig er sosial utvikling viktig for utjevning av sosiale helseforskjeller. Det angår og krever innsats fra sektorene utenfor helse. Den utviklingen som skjer på andre politikkområder, slik som handelsavtaler og skatte- og avgiftspolitikk, påvirker i stor grad bl.a. nasjonal tobakks-, alkohol- og ernæringspolitikk. Dette understreker behovet for å integrere helsepolitiske hensyn også i andre politikkområder og nødvendigheten av å arbeide tverrsektorielt.

De store toppmøtene og målene setter saker høyt på den internasjonale dagsorden. Det daglige arbeidet i ulike FN-fora videreutvikler og konkretiserer de overordnede målene. Det faglige samarbeidet som pågår i FNs fond, programmer og særorganisasjoner er av stor betydning også for norsk nasjonal politikk. FNs normative rolle har stor betydning for ivaretakelse av norske interesser. FN er viktig for Norge som globalt forum for å ivareta de utfordringer vi ser komme, og som vi trenger internasjonal støtte til håndtering av. FNs fortrinn er betydningen som normutvikler globalt. Regjeringen mener at detaljer og utførelse bør utvikles regionalt og nasjonalt. Eksempel på dette er FNs overordnede/generelle regler innen fiskeri- og havrett, som tilpasses de ulike regionale og nasjonale forhold.

FN har en viktig rolle som kunnskapsleverandør og er en kilde til god informasjon som blir gjort tilgjengelig for alle til samme tid. Kunnskap og forskning er også viktig i gjennomføring av normer og regler. Eksempelvis er forskning og grunnlagsstatistikk en forutsetning for bærekraftig forvaltning av naturressurser. Nansen-programmet, et samarbeid mellom FAO og Norge om støtte til kartlegglegging og overvåking av fiskeriressurser samt opplæring og utdanning gjennom FAO og bilateralt, er et viktig bidrag til institusjonsbygging og bærekraftig fiskeriforvaltning i utvalgte land. UNEPs globale miljøgjennomganger samler og sprer kunnskap om verdens miljøtilstand. Det nye Naturpanelet (IPBES – vitenskapspanelet for biodiversitet og økosystemtjenester) vil bidra med kunnskap for forvaltning av biomangfold og økosystemtjenester.

Grunnleggende vitenskapelig kunnskap og et godt forvaltningssystem er forutsetninger for å nå globale mål knyttet til matsikkerhet, riktig ernæring og bærekraftig fiskeriforvaltning og redusert tap av naturmangfold. FN må utvikle tettere samarbeid med vitenskapelige miljøer som grunnlag for politikkutforming. Utfordringer knyttet til miljø/klima, fattigdom og matsikkerhet er ofte uløselig knyttet sammen og nødvendiggjør en helhetlig tilnærming og god koordinering i FN-systemet.

Det er et økende gap mellom antall internasjonale forpliktelser og medlemslandenes evne og kapasitet til gjennomføring. FNs effektivitet og relevans er ikke bare avhengig av hva medlemslandene kan bli enige om, og hvilken vekt andre medlemsland legger på vedtak i FN, men også kapasiteten til å gjennomføre internasjonale forpliktelser i praksis. Regjeringen mener derfor at det må legges større vekt på hvordan en kan sikre etterlevelse av forpliktelser på landnivå. FNs fond, programmer og særorganisasjoner har en viktig rolle når det gjelder kapasitets- og institusjonsutvikling (se 4.3). Norge vil ta initiativ til at resultatrammeverk og evalueringer i større grad dokumenterer resultater av det normative arbeidet på landnivå.

Faglig tyngde og tålmodighet er to forutsetninger for å få gjennomslag for norske synspunkter i FN. Norges innflytelse blir sterkere dess tydeligere vi er og ved at vi har en gjenkjennelig norsk stemme på tvers av ulike fora. Dette er særlig viktig for å sikre at saker vi mener er tverrgående slik som menneskerettighetene, kvinners rettigheter og likestilling og miljøhensyn ivaretas. Regjeringen mener en helhetlig og gjenkjennelig FN-politikk vil styrke Norges innflytelse i FN. Kapittel 5 og 6 redegjør for elementene i en slik politikk.

Regjeringen vil

• Prioritere FNs arbeid med bærekraftig utvikling med sikte på integrere de tre dimensjonene sosial utvikling, økonomi og miljø.

• Arbeide for styrking av UNEP på kort sikt, og for opprettelse av en verdens miljøorganisasjon på lang sikt.

• Arbeide for at det nye Forum for bærekraftig utvikling blir slagkraftig.

• Løfte de globale urbaniseringsutfordringene og vurdere økt norsk multilateral bistand til forebygging og oppgradering av slumområder.

• Arbeide for å styrke FNs innsats på helseområdet.

• Arbeide for å styrke FNs innsats på utdanningsområdet

• Arbeide for nye, konkrete utviklingsmål etter 2015 som reflekterer samtidens behov og realiteter og tar hensyn til de strukturelle årsakene til fattigdom.

• Arbeide for utvikling av globale bærekraftsmål.

• Jobbe aktivt for å styrke FNs rolle som kunnskapsorganisasjon for bedret forvaltning av naturressurser og økosystemtjenester.

• Være en pådriver for å forsterke og videreutvikle global innsats for matsikkerhet gjennom FN.

4.2 Utviklingssamarbeid i endring

Rammebetingelsene for utviklingssamarbeidet er i ferd med å endres. Bistand spiller en stadig mindre rolle i finansiering av utvikling, og økning i antall mellominntektsland uten tilsvarende reduksjon i fattigdom har bidratt til stadig større fokus på fordeling innad i land. Nye aktører og samarbeidsformer spiller en stadig større rolle. Dette skaper både utfordringer og muligheter. FN må tilpasse seg disse endringene og utvikle nye partnerskap.

4.2.1 En ny global plattform for utvikling

En ny global plattform for utvikling som speiler de omfattende geopolitiske og økonomiske endringene i verden, tar hensyn til bistandens relative rolle i forhold til andre finansstrømmer og hensyn til nye aktører er nå etablert. Den er basert på premissene nedfelt i erklæringen fra høynivåmøtet i Busan, Korea. På dette møtet, som samlet ledere fra mer enn 150 land, var det utviklingspartnere i sør samt de dominerende giverne i sør-sør samarbeidet som satte agendaen. Et hovedpoeng fra Busan er at bistand er nødvendig, men at den må brukes mer strategisk for å utløse andre og langt større pengestrømmer.

Samtidig viste Busan-møtet at nye aktører og samarbeidsformer gjør seg stadig mer gjeldende. Private aktører får økende betydning. Utviklingsland kan dermed i større grad velge hvem de vil samarbeide og hva slags betingelser som knyttes til bidragene. Tradisjonelle givere har gjerne krav om FNs normative kjøreregler – som menneskerettigheter og miljøhensyn, mens nye givere ikke ser ut til å legge like stor vekt på disse når de finansierer prosjekter. Det er imidlertid en voksende erkjennelse, både i sør og blant tradisjonelle givere, av at offentlig-privat samhandling og samarbeid med næringsliv og kommersielle aktører skaper nye forutsetninger for utvikling og muligheter for partnerskap.

Endringene i verdensøkonomien, i aktørbildet og bistandens rolle i forhold til andre finansieringskilder kan ha flere mulige positive ringvirkninger for FN. Sluttdokumentet fra Busan skisserte en mer fremtredende rolle for FN i oppfølging av utviklingseffektivitet både på landnivå, og i kraft av at FN, sammen med OECD, nå styrer sekretariatet for den nye plattformen. FNs deltakelse i en ny utviklingsagenda bør derfor lede til at FNs generalforsamling og FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) er den sentrale politiske arena for diskusjon om den nye utviklingsagendaen, og oppfølging av FN-organisasjonenes engasjement i et post Busan regime. Dersom den globale plattformen fører til reelle partnerskap og økt samarbeid kan det bidra til å bryte ned nord/sør polariseringen rundt økonomiske og sosiale spørsmål i FN og dermed åpne veien også for løsninger på andre områder som i dag lammes av nord/sør polarisering. Endringene i rammebetingelsene for utviklingssamarbeid kan også gi muligheter for mer strategisk fokus på hva FNs rolle kan og bør være i utvikling.

Mangel på et effektivt styringsorgan er en utfordring for FNs fragmenterte struktur og bidrar i seg selv til fragmentering. I henhold til FN-pakten har ECOSOC en koordinerende funksjon i FN-systemet, inkludert de internasjonale finansinstitusjonene. Det er gjort flere forsøk på å reformere ECOSOC, men mye gjenstår før det er et reelt og prioritert forum for både koordinering og dialog om sentrale økonomiske og sosiale spørsmål. Norge vil bidra til en diskusjon blant interesserte medlemsland på tvers av de regionale gruppene om behov for styrking av styringsstrukturene for henholdsvis FNs utviklings- og humanitære aktiviteter og FN som forum og plattform for utviklingspolitisk dialog og agendasetting. Etablerte samarbeid med likesinnede slik som Nordic + gruppen (Norden, Irland, Storbritannia og Nederland), samt etablerte samarbeid med land i sør er et godt utgangspunkt. Dersom den politiske dialogen i en ny utviklingsarkitektur finner sted innen en FN-ramme kan dette åpne både for nye politiske handlingsrom og nye operasjonelle roller. Et hovedmål for Norge er å dreie fokus i større grad mot den nasjonale politikkens rolle i utvikling og landenes eget ansvar.

4.2.2 Finansiering for utvikling

Finansiering er et sentralt underliggende spørsmål i diskusjoner om felles mål og strategier, og preger alt fra klimaforhandlinger til reform av FNs utviklingsaktiviteter.

FN-konferansene om finansiering for utvikling i Monterrey, Mexico (2002) og Doha, Qatar (2008) fastslo at FNs tusenårsmål bare kan oppnås gjennom et partnerskap der utviklingslandene påtar seg hovedansvaret for å føre en utviklingsfremmende politikk som baseres på godt styresett, antikorrupsjon, forutsigbarhet og sterke, ansvarlige nasjonale institusjoner. Giverlandene må til gjengjeld bidra med finansielle og andre ressurser for å bistå i dette arbeidet. Konferansen slo fast at bistand utgjør en viktig, men begrenset del av midlene som må mobiliseres for utvikling. Annen finansiering som er vel så viktig som bistand inkluderer nasjonal ressursmobilisering og skatt, utenlandske investeringer, migranters hjemsendte midler, handel, gjeldslette og et internasjonalt bærekraftig finanssystem.

Norge vil arbeide for at debatten om finansiering for utvikling i FN i enda større grad skal dreie seg om andre finansieringskilder enn bistand. Utviklingslands mobilisering av egne midler gjennom skattlegging, kampen mot ulovlig kapitalflyt, innovativ finansiering og FN-organisasjonenes rolle i oppfølgingen er viktige elementer. Norges egne erfaringer med at likestilling og kvinners deltakelse er viktig forutsetning for økonomisk vekst og utvikling er også sentralt i vår tilnærming.

Mens den tradisjonelle utviklingspolitiske debatten var preget av fordeling av ressurser mellom land, er fordeling også innad i land et stadig mer aktuelt tema. Den formidable økonomiske veksten de siste tiårene har ikke medført tilsvarende reduksjon i verdens fattigdom. En viktig grunn til dette er mangel på rettferdig fordeling både mellom land og innad i land. Et fungerende skattesystem er grunnleggende for en effektiv ressursbruk og for en stats mulighet til omfordeling og til å investere i offentlige velferdsgoder. Dette kan undergraves av et finanssystem som gjør det mulig å føre store pengesummer ulovlig ut av landet. Mangel på rettferdig fordeling er også ofte et utslag av skjev maktfordeling, og at store grupper har få eller ingen mulighet til å ha innflytelse over fordelingen av ressurser i samfunnet.

Et viktig bidrag fra relevante FN-organisasjoner til arbeidet med rettferdig fordeling vil være analyse av forholdet mellom økonomisk vekst og økt ulikhet. På basis av deres analyse kan FNs landteam rådgi myndighetene om hvordan nasjonal politikk kan bidra til en mer rettferdig fordeling, økt stabilitet og fattigdomsreduksjon. Norge kan bidra med erfaringer med en fordelingspolitikk basert på norsk/nordisk velferdsmodell, kvinners deltakelse i arbeidslivet, trepartssamarbeidet, og et skattesystem med vekt på effektiv ressursbruk og omfordeling. Norge bruker aktivt erfaringer fra programmer som det nye Skatt for Utvikling og Olje for Utvikling og arbeidet med bekjempelse av skatteparadis og ulovlig kapitalflukt i arbeidet overfor FN.

4.2.3 Partnerskap

Endring i forholdet mellom stater, marked og individer åpner for samarbeid med en rekke aktører fra privat sektor, sivilt samfunn, forskning og akademia. FN-systemet må finne nye innovative måter å involvere disse på. Samarbeid med privat sektor, entreprenørskap og teknologi trekkes fram som nøkler til bærekraftig utvikling. Nye institusjonelle aktørers deltakelse ført til at fokus på nye partnerskap, f.eks. med regionale organisasjoner og nettverk med særlig innflytelsesrike stiftelser er i ferd med å endre måten FN-systemet arbeider på slik tilfellet har vært på matsikkerhetsområdet, energi-satsningen og mødre og barnehelse.

FN-systemet kan legge til rette for samarbeidsformer som sør-sør samarbeid og triangulært samarbeid. Regjeringen mener at FN-organisasjonene bør føre an dialogen med nye aktører og samhandling på landnivå slik også sluttdokumentet fra Busan legger opp til.

Generalsekretæren og FN-organisasjonenes samlende kraft og mulighet til å mobilisere andre er en av FNs styrker, og forener politisk arena og operasjonelle aktiviteter. Særlig gjennom arbeidet med energisatsingen og på helseområdet har Norge vært blant de fremste pådriverne for å kople privat sektor og globale fond/filantroper på FN prosesser. FNs komité for matsikkerhet (CFS) er et eksempel på hvordan ikke-statlige aktører har fått plass rundt bordet. Norge er grunnleggende positiv til denne tilnærmingen og vil arbeide for at eksisterende strukturer i størst mulig grad legger til rette for deltakelse fra ikke-statlige aktører. Det er imidlertid viktig at dette ikke fører til fragmentering og merarbeid.

Effekten av de store verdenskonferansene og toppmøtene må ikke vurderes på basis av det umiddelbare resultatet av selve konferansen, men må sees over tid. De har også en betydelig rolle som møteplass, ikke bare for medlemsland men for sivilt samfunn, privat sektor, eksperter og andre. Sivilt samfunn er også en viktig pressgruppe overfor nasjonale myndigheter for oppfølging av forpliktelser. Norge har tradisjonelt vært en døråpner for å gi representanter fra det sivile samfunn tilgang til FNs møter, prosesser og konferanser. Norge har også tradisjon for deltakelse fra sivilt samfunn, inkludert ungdomsdelegater, i norske delegasjoner til møter i FN. Regjeringen vil standardisere praksis for deltakelse fra sivilt samfunn i norske delegasjoner til FN møter, som i dag varierer fra fora til fora og mellom departementene.

Det er et særlig behov for å bedre ungdomsdeltakelse på et fritt og uavhengig grunnlag i FN. Regjeringen vil støtte generalsekretær Ban Ki-moons initiativ til å opprette en stilling som spesialrådgiver for ungdom som skal utarbeide en samlet plan for FNs innsats for ungdom i årene framover. Regjeringen vil bidra økonomisk til at det opprettes et FNs Ungdomsforum f.eks. etter mønster av Det internasjonale urfolksforumet. Ungdom og deres organisasjoner kan her påvirke FNs politikk og arbeid i dialog med medlemsland.

Regjeringen vil

• Styrke FN som globalt politisk forum for økonomiske og sosiale spørsmål og arbeide for effektivisering og styrking av ECOSOC.

• Styrke FN, Verdensbanken og andre multinasjonale utviklingsinstitusjoners arbeid med rettferdig fordeling mellom land og innad i land.

• Arbeide for å innføre globale skatter og avgifter som begrenser de negative virkningene av globaliseringen og skaper omfordelingsmekanismer på globalt nivå.

• Arbeide for nye globale finansieringsmekanismer som kan medvirke til omfordeling og styrking av globale fellesgoder.

• Arbeide for at FN skal bekjempe skatteparadiser, ulovlig kapitalflyt og finansielt hemmelighold.

• Være en pådriver for at FN skal sette nasjonal ressursmobilisering på dagsorden.

• Prioritere arbeidet for at UNCTAD-prinsippene for ansvarlig långivning og låntaking får så stor oppslutning som mulig.

• Støtte sivilt samfunns adgang til FNs møter, prosesser og konferanser.

• Gjennomgå og standardisere praksis og støtteordninger for sivilt samfunns deltakelse i norske delegasjoner

• Støtte Generalsekretærens initiativ for ungdom inkludert opprettelsen av en egen spesialrådgiver samt arbeide for opprettelsen av et eget FN-forum etter mønster av Urfolksforumet.

4.3 FN som utviklingsaktør

Med sine ulike og til dels unike mandater representerer FN-organisasjonene bredde og har gode muligheter til å bidra til endring i utviklingslandene. Regjeringen har i St.meld. nr. 13 (2008–2009) Klima, konflikt og kapital lagt vekt på helse og utdanning, styresett, landbruk og generell kapasitets- og institusjonsutvikling som særlige aktuelle sektorer for multilateral støtte fra Norge. Regjeringen løfter også områder av høy politisk prioritert slik som klima, skog, fredsinitiativ, likestilling og forvaltning av ikke-fornybare ressurser og ulovlig kapitalflyt gjennom de multilaterale organisasjonene.

Multilateralt utviklingssamarbeid innebærer felles finansiering, felles prioritering/planlegging, samt enhetlig gjennomføring. Målsettingen er at utviklingssamarbeid skal gi størst mulig effekt, dvs. at man ser økt velferd og levestandard for innbyggerne i de angjeldende landene.

Organisasjonene står imidlertid overfor utfordringer knyttet til fragmentering og utilstrekkeligkoordinering som medfører at FNs utviklingssystem leverer dårligere enn hva potensialet skulle tilsi. Som en av de største bidragsyterne til FN-organisasjonene og en forkjemper for en FN-forankret verdensplattform har Norge hatt en aktiv rolle som støttespiller og pådriver for reform.

4.3.1 Fra ord til handling – FNs rolle på landnivå

FNs fond, programmer og særorganisasjoner må finne sin plass og fortrinn i et utviklingssamarbeid i endring. Det er en hovedoppgave for organisasjonene å bistå landene i å bygge inkluderende stater basert på menneskerettighetene og andre internasjonale normer og standarder. En reell rettighetsforankring vektlegger staters forpliktelser til å sikre alle mennesker lik tilgang til tjenester uavhengig av kjønn, alder, etnisitet, funksjonshemninger og sosial bakgrunn. For å oppnå universelle rettigheter må fattigdomsreduksjon ledes av målrettede tiltak rettet mot marginaliserte grupper.

Landenes myndigheter har ansvar for at internasjonale normer og standarder etterleves. Derfor er statlige myndigheter hovedpartner for FN-organisasjonene. Landprogrammer er utarbeidet i samarbeid med vertslandets myndigheter og forutsettes å reflektere landenes egne prioriteringer innenfor den enkelte organisasjons mandatområde.

Innholdet i samarbeidet har endret seg over tid. Vektleggingen av landenes ansvar for egen utvikling har blitt sterkere. Det har generelt vært en forskyvning i innsatsen som innebærer at det normative arbeidet og bidrag til institusjonsutvikling har blitt viktigere sammenlignet med å bistå myndighetene i å levere tjenester. Denne utviklingen er i tråd med en sterkere vektlegging av prinsippet om nasjonalt eierskap og må også sees i sammenheng med den økonomiske utviklingen land som mottar utviklingsbistand har gjennomgått.

FNs nære forhold til myndighetene er både en styrke og en utfordring. Det er en utfordring fordi FN organisasjonenes tilstedeværelse i et land er basert på invitasjon fra myndighetene og er avhengige av et godt forhold til myndighetene. Dette kan til tider gå på bekostning av hvor mye organisasjonene vektlegger det normative grunnlaget og særlig i hvilken grad FN-organisasjonene forholder seg til mer sensitive spørsmål som menneskerettighetene. Dette er ikke minst en utfordring for FNs utviklingsprogram hvis mandat i stor grad er godt styresett og demokratisering. Til tross for disse utfordringene, mener regjeringen at FN-organisasjonene skal ta utgangspunkt i en rettighetsbasert tilnærming og også ta opp sensitive spørsmål.

FNs fond, programmer og særorganisasjoner har vært viktige i arbeidet med tusenårsmålene. Det er imidlertid ikke gitt at FN skal være den viktigste aktøren på områder der FN i dag er sterkt inne. Nasjonale institusjoner er mange steder blitt bedre i stand til å tilby grunnleggende tjenester. Samtidig har det vært en vekst i antall aktører, herunder frivillige organisasjoner, stiftelser og private selskaper som også tilbyr ulike former for tjenester. De står for bygging og drift av skoler, veier eller sykehus, og er ofte mer effektive enn FN-organisasjonene. Regjeringen mener at den viktigste konsekvensen av endringer i utviklingssamarbeidet for FN er at FN-organisasjonene i mindre grad skal fokusere på prosjekter og i større grad arbeid med faglig rådgivning, kapasitets- og institusjonsutvikling. Det er viktig å identifisere hva FN ikke bør arbeide med og områder der andre aktører er mer aktuelle samarbeidspartnere for Norge.

Eksemplene nedenfor gir et lite innblikk i hvordan FNs fond, programmer og særorganisasjoner jobber på landnivå. Konkrete vurderinger av de enkelte organisasjonene gjøres i forbindelse med budsjettprosessen og i form av egne informasjonsflak som utarbeides annethvert år (se kap. 5 for kriterier for vurderingene).

FNs utviklingsprogram (UNDP) har et unikt mandat på områdene godt styresett og demokratisering og er en viktig partner i kriseforebygging og gjenoppbygging. På disse områdene kan UNDP ofte vise til gode resultater. Eksempelvis bistår UNDP i forberedelse og avvikling av valg omtrent annenhver uke. UNDP har også en viktig rolle som «limet» i FN-systemet gjennom ansvaret for FNs stedlige koordinatorer (UN Resident Coordinator) og som samarbeidspartner for organisasjoner som ikke selv har tilstedeværelse på landnivå. Fra norsk side har vi også vektlagt UNDPs arbeid med bærekraftig utvikling og miljø, eksempelvis bidra til at miljøhensyn integreres i landenes strategier for fattigdomsreduksjon. Regjeringen mener UNDPs resultater på landnivå varierer og at det er en tendens til å spre seg for tynt. I vår dialog med UNDP krever vi derfor bedre resultatoppnåelse og konsentrasjon av innsats i de landene dette ikke er tilfredsstillende.

FNs barneprogram (UNICEF)s primæroppgave er å fremme og beskytte barns rettigheter i tråd med FNs barnekonvensjon. Utdanning er et av UNICEFs kjerneområder og Norge har i mange år hatt et samarbeid med UNICEF for å sikre alle barn rett til skolegang med god og relevant kvalitet. I 2010 bidro norsk støtte gjennom UNICEF til at 500 000 barn fikk skolegang (Norads resultatrapport 2010). Unicefs arbeid på utdanning retter seg særlig mot utdanning i kriser, kvalitet i utdanningen, og kapasitetsbygging av lokale og nasjonale myndigheter. UNICEF har jobbet målrettet for å gi ekskluderte grupper tilgang til utdanning. UNICEF har en sentral rolle i UN Girls Education Initiative (UNGEI) som har en viktig pådriverrolle for å fremme jenters utdanning og likestilling på globalt og regionalt nivå. Verdensbanken og UNESCO er sentrale partnere i utdanningsarbeidet.

Kilde: Foto: UNICEF/Giacomo Pirozzi

UNICEF har en særskilt rolle i å beskytte barn i krig, konflikt og katastrofesituasjoner og har en posisjon som ledende partner innen nisjen utdanning i kriser og som en betydningsfull aktør i overgangen fra krise til gjenoppbygging. Organisasjonen leverer godt også i sårbare stater og situasjoner. UNICEF driver også mye humanitært arbeid og leder koordineringsarbeidet på områder som vann/sanitær, beskyttelse av barn og ernæring (sammen med FAO). UNICEFs tunge felterfaring og tilstedeværelse, størrelse og politiske dialog gjør UNICEF til en sentral partner i flere globale partnerskap på områder innen mandatet.

Helsesektoren er et eksempel på et område hvor det er betydelig samarbeid mellom de ulike aktørene. I tillegg til Verdens helseorganisasjon (WHO) har flere FN-organisasjoner viktige funksjoner innen global helse og for å bistå utviklingslandene på helsesektoren. FNs befolkningsprogram (UNFPA) har et særlig ansvar for mødrehelse og seksuell og reproduktiv helse, mens UNICEF har et særlig ansvar for barnehelse og er viktig f.eks innen samarbeidet i vaksinealliansen GAVI. Verdensbanken er en viktig aktør i finansiering av helsesystemer i utviklingsland. UNAIDS er en paraplyorganisasjon bestående av Verdensbanken og FN-organisasjoner som har programmer for bekjempelse av hiv og aids epidemien innenfor siden respektive mandatområder. UNFPA og UNICEFs felles fond mot kjønnslemlestelse er et eksempel på nært samarbeid mellom FN-organisasjoner. Det er også flere uformelle samordningsmekanismer. Samarbeidet innen det såkalte H-4 + som består av WHO, UNICEF, UNFPA, Verdensbanken og UNAIDS, er viktig blant annet for å støtte opp under generalsekretærens globale strategi for kvinners og barns helse. H-8, som i tillegg inkluderer GAVI, Det globale fondet mot aids, tuberkulose og malaria samt Gates Foundation, er et løsere forum for informasjonsutveksling. Samarbeidsformene på helseområdet er eksempler på samling rundt tematiske spørsmål som vi trolig vil se mer av i årene som kommer. Norge skal fortsatt være en pådriver for innovative satsninger på dette området med samarbeid, og der partnere representerer stater, sivilt samfunn og næringslivsaktører.

FN og Verdensbanken har begge et ansvar for bedre koordinering på landnivå. Samarbeidet mellom FN-systemet og Verdensbanken må styrkes. Det er inngått en partnerskapsavtale som regulerer samarbeidet mellom FN og Verdensbanken, også på landnivå, og diskusjon om arbeidsdeling globalt pågår. Verdensbanken og FN har ulike roller og styrker. Verdensbanken har mulighet til å bidra med midler og ekspertise i en annen skala enn FN, mens FNs normative mandat og rettighetsbaserte tilnærming gjør at de bidrar med et annet perspektiv. De må sees som komplementære og ikke som konkurrenter, særlig i sårbare stater. En rekke konkrete forslag til styrking av samarbeidet er presentert i 2.3. Regjeringen mener at det ikke nødvendigvis er hensiktsmessig eller ønskelig å etablere en fast arbeidsdeling da dette vil avhenge av den enkelte landkontekst. Dette er ikke til hinder for at det gis tydelige budskap om og insentiver for samarbeid i de respektive styrende organ. Blant de tiltakene regjeringen vil arbeide for er økt bruk av felles risikovurdering på landnivå basert på det verktøyet Verdensbanken og FN allerede har utarbeidet sammen og at Verdensbanken i større grad deltar i felles planlegging og samarbeid om gjennomføring. Dette er særlig viktig med tanke på makroøkonomisk engasjement og budsjettsamarbeid og for å kople kortsiktig engasjement med mer langsiktig og bærekraftig utvikling. Regjeringen vil også arbeide for ytterligere desentralisering av beslutningsmyndighet og reforminsentiv slik at FN og Verdensbanken i større grad kan arbeide sammen på landnivå. Et styrket samarbeid mellom FN og Verdensbanken må til. På mellomstatlig nivå, mellom hovedkvarterene og særlig på landnivå.

FN-systemet har vist evne til innovasjon og tilpasning. Tilpasning til endrede rammebetingelser og stadig nye aktører forutsetter en gjennomgang av FNs funksjoner, finansiering, kapasitet, partnerskap, hvordan FN er strukturert og styringsstrukturene for å sikre at FN-systemet er i stand til å løse de utfordringene vi står overfor. Regjeringen vil arbeide med andre medlemsland for å sikre at en slik debatt finner sted fram til 2015.

4.3.2 Et mer slagkraftig FN: Levere som én

FNs utviklingsarbeid er fordelt på et stort antall fond, programmer og særorganisasjoner som alle har både normative og operasjonelle mandater. Arbeidet på landnivå har vært preget av svak koordinering, fragmentering, overlapp og intern konkurranse. I mange land har det vært vanskelig for nasjonale myndigheter å få en helhetlig oversikt over FNs aktiviteter og hvordan disse støttet opp om nasjonale utviklingsprioriteringer.

Et slagkraftig FN på utviklingssiden som «leverer sammen som én» var visjonen til statsminister Stoltenberg og hans to kollegaer fra Mosambik og Pakistan da de leverte sine anbefalinger om revitalisering og modernisering av FNs utviklingsarm til daværende generalsekretær Kofi Annan i 20062. Hensikten var at FN-organisasjonene skulle bidra til bedre resultater i utviklingslandene ved å arbeide på en måte som fremmer nasjonalt eierskap og som støtter opp om landenes prioriteringer. Reformen bygger på de fire prinsippene én leder (en stemme), ett program, ett budsjett og ett kontor. Panelets forslag har ført til store endringer i måten FN arbeider på, også i land som ikke har tatt i bruk Ett FN-modellen.

Åtte utviklingsland3 tilbød seg å prøve ut tilnærmingen i egne land som et pilotprosjekt. I ettertid har i tillegg over 20 land (såkalte «selvstartere») på eget initiativ bedt FN om å organisere seg etter «Ett FN»-prinsippene i sine respektive land. Flere land har uttrykt interesse for å innføre modellen. Dette er den største indikasjonen på at reformen har lykkes i å bedre måten FN arbeider på landnivå. Reformlandene har på flere høynivåkonferanser4 gitt uttrykk for at det er ikke er noen vei tilbake og at Ett FN må bli hovedtilnærmingen for FNs utviklingsarbeid på landnivå. Samtidig er det flere andre land innenfor G-77 som er skeptisk til Ett FN-modellen. Dette skyldes delvis generell motstand mot reformer som de frykter er skalkeskjul for kutt og svekkelse, delvis at en rekke land ikke ønsker et for sterkt FN i eget land. Norge har vært en pådriver for FN-reform både politisk og finansielt.

Evalueringer og annen informasjon bekrefter at «Ett FN»-modellen representerer et stort framskritt, men viser også at det fortsatt er utfordringer med hensyn til lederskap, finansiering og effektivitet. For å sikre at de ulike organisasjonene følger opp reformen på en forpliktende måte, vil Norge fortsette engasjementet for «Ett FN» og bidra til å møte utfordringene både politisk og finansielt.

«Ett FN» har i betydelig grad styrket nasjonalt eierskap. «Ett FN»-programmene gir myndighetene bedre oversikt, og prinsippet om én stemme har ført til en mindre fragmentert dialog med organisasjonene. Myndighetene har også fått en sterkere rolle i utarbeidelsen av de felles programmene, og flere land rapporterer om at deres interne koordinering har blitt bedre.

De felles programmene har ført til at FN-organisasjonenes virksomhet støtter opp om landenes utviklingsprioriteringer på en bedre måte, og at FN dermed har blitt mer relevant. Erfaringen er at FNs politikkrådgivning og bidrag til institusjonsutvikling har blitt mer samordnet og at likestillingsdimensjonen og andre tverrgående spørsmål er bedre ivaretatt. Det rapporteres også om en mer samordnet dialog mellom FNs landteam og myndighetene om anti-korrupsjonsarbeid. Bedringene gjelder særlig de nyere programmene der en bygger på en felles strategisk tilnærming. Myndighetene har hatt en aktiv rolle i utformingen av disse programmene og vil også ha et større ansvar i oppfølgingen. De nye programmene er basert på et revidert format for FNs rammeverk for utviklingsarbeid (UNDAF), som også legger til rette for samarbeid med andre aktører. I Mosambik rapporteres det for eksempel om at et samarbeid mellom UNICEF, ILO, WFP, Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF) har gitt positive resultater.

Regjeringen mener Ett FN reformen er viktig for å sikre FN-organisasjonenes fortsatte relevans og effektivitet på landnivå. Utfordringer identifisert i evalueringene må håndteres. Svakheter og fokus identifisert så langt:

Reform krever godt lederskap. Generalsekretæren og de ulike FN-organisasjonenes ledere må gi tydelige signaler og insentiv for samarbeid på landnivå. I faglige spørsmål skal den organisasjonen som sitter nærmest på saken tale på vegne av FN-systemet, det er ikke nødvendigvis FNs stedlige koordinator.

Evalueringer viser at gjenværende flaskehalser for samarbeid må løses på hovedkvartersnivå og at det er behov for ytterligere harmonisering og effektivisering. Det har vært noen framskritt, f.eks. harmonisering av anskaffelsesregelverk som gjør det mulig å foreta felles innkjøp og som gir stordriftsfordeler, men det er fortsatt rom for at flere administrative oppgaver løses i fellesskap. Ulike krav til rapportering og planlegging er et hinder for samarbeid og medfører merarbeid. Ulike IKT-systemer er et hinder for informasjonsdeling. Hensyn til sikkerhet har mange steder vanskeliggjort samlokalisering (Ett hus).

Den sentrale finansieringsmekanismen og landfondene har vært de viktigste virkemidlene så langt. Regjeringen vil derfor arbeide for å styrke giverbasen til Ett FN sentralt og på landnivå, og det kan være nødvendig å åpne for mykt øremerket støtte opp mot strategiske mål i fellesprogrammet i tillegg til generelle bidrag for å mobilisere flere givere.

Høsten 2012 står reformprosessen ved et veiskille. Programlandene selv sier at det ikke er noen vei tilbake. FNs generalsekretær har tatt til orde for en «annengenerasjons Ett FN» i handlingsplanen for sin andre periode. Regjeringen støtter opp om Generalsekretærens initiativ og vil under forhandlingene om FNs rammeresolusjon om FNs utviklingsaktiviteter høsten 2012 gå inn for at Ett FN defineres som hovedtilnærmingen for FN-organisasjonens aktiviteter på landnivå. Store forskjeller i størrelse, inntektsnivå og type utfordringer innebærer imidlertid at det må være fleksibilitet til å tilpasse den konkrete utformingen til behovene i det enkelte land. Gjennom arbeidet i styrende organer og i dialogen med organisasjonene vil regjeringen øke presset for at organisasjonene selv tar nødvendige skritt for å fremme FN-reform på landnivå.

Regjeringen vil

• Arbeide for «Ett FN» som hovedtilnærming for FNs arbeid på landnivå

• Arbeide for at FNs fond, programmer og særorganisasjoner er pådrivere for gjennomføring av reformen, inkludert gjennom tydelig signal til sine landkontor om oppfølging av reform og egen finansiering.

• Arbeide for å øke autoriteten til FNs stedlige koordinator.

• Arbeide for at FN-systemet og Verdensbanken styrker samarbeidet.

4.4 FNs humanitære innsats

Humanitære kriser øker i omfang og er blitt mer sammensatte. Klimarelaterte naturkatastrofer rammer årlig millioner av mennesker. Risiko for underernæring, sykdommer som malaria, diaré og lungebetennelse øker og kriser fører til kollaps i tilbud om helse og utdanning. Interne konflikter og ressursknapphet driver mennesker på flukt, og klasevåpen, etterlatte miner og håndvåpen i gale hender har enorme økonomiske, sosiale og humanitære konsekvenser. Bruk av seksualisert vold i krigføring har økt. Ved utgangen av 2011 var mer enn 35 millioner mennesker på flukt grunnet konflikt, vold og kriser og 26.4 millioner mennesker var på flukt i eget land. Barn og unge i utviklingsland er særlig utsatt.

Kilde: Foto: UN Photo/Albert Gonzalez Farran.

St.meld. nr. 9 (2007–2008) Norsk politikk for forebygging av humanitære katastrofer’ og St.meld. nr. 40, Norsk humanitær politikk’ gir retning for norsk humanitær politikk. Fokus i denne meldingen er FNs sentrale rolle i det humanitære systemet og hvordan FNs humanitære arbeid kan bidra til gjennomføring av norsk humanitær politikk.

4.4.1 Globale humanitære utfordringer

Det er store forventninger til FN om å sikre beskyttelse og assistanse i humanitære kriser. Samtidig blir situasjoner stadig mer kompliserte. De humanitære prinsippene om humanitet, uavhengighet, nøytralitet og upartiskhet utfordres stadig i situasjoner med væpnet konflikt og politisk ustabilitet. Tilgang til sårbare grupper er en stadig større utfordring. Angrep mot humanitære aktører, inkludert FN personell er blitt et problem i en rekke stater. FN blir hevdet å være en politisk aktør grunnet tilstedeværelse av fredsoperasjoner med militære og politistyrker, engasjement fra Sikkerhetsrådet eller bred støtte fra FN-systemet til fredsbygging. Afghanistan, Sudan og Somalia er blant eksemplene på at FN av enkelte parter i konflikten ikke oppfattes som nøytral og dermed er et legitimt mål. Dette begrenser tilgang til de man søker å nå med humanitær assistanse. Det hemmer også FNs evne til å koordinere det humanitære arbeidet.

Regjeringen mener at de humanitære prinsippene er viktige for å sikre en mest mulig effektiv humanitær bistand og at det derfor må være en klar rollefordeling mellom humanitære organisasjoner, annen sivil innsats og militære styrker. For å klare dette er det avgjørende at den humanitære innsatsen er basert på humanitære behov, klart adskilt fra annen assistanse. Det å styrke og verne om humanitærretten er derfor en viktig prioritet for Norge. Gitt kompleksiteten i de internasjonale humanitære situasjonene kommer dette til å kreve økte ressurser i årene framover.

Styrking av humanitærretten er også et viktig ledd i øke sikkerheten til FN personell. FN på sin side har igangsatt tiltak for å øke sikkerhet for personell. FNs nødhjelpskoordinator har, basert på strategien «Stay and deliver»,5 tatt initiativ til å endre FNs tilnærming fra å unngå risiko til å treffe tiltak som vil begrense risiko og gjøre det mulig for FN å bli værende i krevende situasjoner.

I en væpnet konflikt er det viktig at FNs humanitære organisasjoner og andre humanitære aktører, som Den internasjonale Røde Kors komitéen, har dialog med alle væpnede aktører uansett bakgrunn og politisk tilknytning, for å sikre at humanitærretten etterfølges og at beskyttelse og assistanse når sivilbefolkningen. I enkelte konflikter har vi sett forsøk på å legge restriksjoner på slik kontakt under henvisning til kampen mot terrorisme, slik som i forhold til kontakten mellom humanitære FN-organisasjoner og Al-Shebab i det sørlige Somalia. Disse restriksjonene fikk i 2011 negative konsekvenser for FNs evne til å være tilstede og yte effektiv humanitær hjelp. For Norge er det derfor viktig å sikre at tiltak mot terrorisme, også de som vedtas av FNs sikkerhetsråd, ikke undergraver humanitære organisasjoners evne til å arbeide etter humanitærretten og humanitære prinsipper.

4.4.2 FNs rolle: ledelse, koordinering og finansiering

FN utgjør kjernen i det internasjonale humanitære systemet, sammen med Røde Kors/Røde Halvmåne-bevegelsen og frivillige organisasjoner. Et velfungerende FN som tar ledelsen i en krisesituasjon og etablerer et tett samarbeid med stater og ikke-statlige humanitære organisasjoner er nødvendig for å sikre effektiv humanitær respons. FNs nødhjelpskoordinator har som hovedoppgave å samordne den internasjonale humanitære innsatsen støttet av FNs kontor for samordning av humanitære aktiviteter (OCHA).

Regjeringen vektlegger at FN skal ha en overordnet, strategisk rolle i koordinering og politikkutforming, tuftet på FNs normative grunnlag. FN har også en viktig rolle som talerør for humanitære kriser, og for å mobilisere finansiering til å imøtekomme behovene. FN har tatt viktige grep for å styrke sin humanitære rolle.

Omfattende reformer av det humanitære systemet ble igangsatt i 2005 av FNs daværende nødhjelpskoordinator Jan Egeland. Styrket lederskap, bedre strategisk planlegging, økt ansvarlighet mellom aktørene, bedre forebygging og mer effektiv koordinering er de sentrale elementene i reformen. Et resultat av reformen var etableringen av sektoransvarlige arbeidslag, «klynger», der nasjonale myndigheter, FNs organisasjoner og ikke-statlige organisasjoner samordner sin innsats slik at ressursene blir fordelt etter behov. FN leder som regel klyngene, noen steder sammen med frivillige organisasjoner. Det kan vises til gode erfaringer med slike klynger. Det er bla. gode erfaringer med felles ledelse av UNICEF/Redd Barne utdannings- klynger.

Det er også behov for tettere koordinering mellom de tematiske områdene. Denne overordnede koordineringsrollen vil måtte tilligge FN i samarbeid med myndighetene i det aktuelle landet.

I enkelte landsituasjoner er frivillige organisasjoner kritiske til klyngesystemet fordi de ikke blir inkludert i planlegging og beslutning om fordeling av midler. Der FNs rolle anses som politisert, har frivillige organisasjoner behov for en viss distanse fra FN, noe som kompliserer FNs mulighet til å være overordnet koordinator.

Opprettelsen av humanitære fondsmekanismer har styrket FNs lederrolle og koordinering på landnivå. Etableringen av (CERF) var et vannskille i humanitær finansiering og har bedret FNs evne til å reagere raskt ved humanitære kriser. Tilsvarende humanitære landfond har også vist seg å være nyttige. En annen forbedring med fondene og tilhørende humanitære appeller er at disse har fått likestillingsmarkører for å sikre at likestillingsperspektivet er integrert i det humanitære arbeidet. Dette bidrar til bedre sårbarhetsanalyse og at den humanitære innsatsen blir rettet mot de gruppene som trenger hjelpen mest.

Norge har siden etableringen av (CERF) i 2006 vært en av de største giverne til fondet. I 2011 bidro Norge med 385 mill kroner, noe som tilsvarte 14,7 % av bidragene til fondet det året. Norge har lagt vekt på å være en stabil giver, med tidlige utbetalinger for å gi den forutsigbarhet som er nødvendig for en mer effektiv FN-respons ved humanitære kriser. Norge vil fortsatt arbeide for å styrke de humanitære fondsmekanismer, inkludert CERF og humanitære landfond. Norge vil også arbeide for å styrke landfondsmekanismenes relevans i forhold til finansiering av overgangssituasjoner, inkludert styrking av lokal og nasjonal kapasitet til å gi effektiv humanitær assistanse.

Selv om reformarbeidet har kommet langt, viste jordskjelvet på Haiti og flommen i Pakistan mangler ved FN-systemets evne til å respondere på slike omfattende naturkatastrofer. FNs nødhjelpskoordinator viderefører innsats for styrking og konsolidering av eksisterende reformer. Dette inkluderer styrking av OCHAs ledelse og tilstedeværelse i felt, særlig i kompliserte kriser, klarere ansvarsfordeling, mer strategiske appeller, bedre styringsinformasjon og behovsvurderinger. Norge vil sammen med likesinnede land fremme effektiviseringsagendaen i styrene til FNs styrende organer.

4.4.3 Partnerskap

Samarbeid og koordinering i humanitær innsats er avgjørende når kriser og katastrofer inntreffer. Partnerskap mellom FN og frivillige organisasjoner har bidratt til å styrke det humanitære systemets responsevne. Dette arbeidet må fortsatt forbedres. FN har bl.a. kommet langt i avtaler med enkeltland om raskt å kunne stille sivil kapasitet eller materiell til FNs disposisjon ved utbrudd av en krise.

Frivillige organisasjoner og FN har utviklet gode samarbeidsforhold og arbeidsdeling mange steder, men forholdet bærer ofte preg av et kontraktør/leverandør forhold, og oppfattes som et asymmetrisk partnerskap. Frivillige organisasjoner som allerede er på bakken og har partnere og erfaringer det kan bygges videre på, er avgjørende for å nå de med humanitære behov. I mange sammenhenger er de i en bedre posisjon til å levere humanitær støtte på lokalt nivå. Relevansen av frivillige organisasjoner er særlig stor der FN mangler tilgang av sikkerhetshensyn. Norge vil derfor arbeide for at frivillige organisasjoner skal inngå mer strategiske samarbeidsrelasjoner med FN for å oppnå en mest mulig effektiv arbeidsfordeling og et mer likeverdig partnerskap. Frivillige organisasjoner bør i økende grad ta medansvar for klyngekoordinering på landnivå, noe Norge vil følge opp aktivt.

Det kommer stadig nye aktører, både på giver- og gjennomføringssiden. I tiden etter jordskjelvet på Haiti estimeres det at rundt 10 000 ulike frivillige organisasjoner var på bakken for å bistå med nødhjelp. Samtidig som mange av disse var små i størrelse, illustrerer det koordineringsutfordringene dette skaper. Nye givere kommer til, og land som Tyrkia og Qatar er blitt viktige bidragsytere. Det er en verdi at flere land blir engasjert i og bidrar mer til FNs humanitære arbeid. Dette har stått sentralt i norsk formannskap i giverlandsgruppen til OCHA.

Kilde: Foto: UN Photo/Stuart Price

Veksten i aktører gjør det nødvendig å utvikle en bredere base for det internasjonale humanitære system, med styrket eierskap til humanitære prinsipper i nord og sør. Norge ønsker å bidra til bredere forankring av humanitære prinsipper, til å utvide den humanitære giverkretsen og styrke dialogen med land som rammes av humanitære kriser. Norge er engasjert i dette arbeid i nært samarbeid med Den internasjonale Røde Kors-komitéen (ICRC) og FN-systemet.

4.4.4 Forebygging og overgangssituasjoner

Sahel-regionen og Afrikas Horn er kronisk matusikre, og katastrofer rammer med regelmessige intervaller. Oversvømmelser og jordskjelv forekommer regelmessig i andre deler av verden. Det er viktig å styrke nasjonal beredskap og responskapasitet i land som opplever gjentatte humanitære katastrofer, og å øke FNs evne til rask oppskalering. Regjeringen mener at langsiktige tiltak rettet mot forebygging av naturkatastrofer må prioriteres, samtidig som vi må være med å sikre at kortsiktige tiltak bidrar til effektiv gjenoppbygging etter katastrofer og en bedre overgang til langsiktig utvikling. Det er viktig at det langsiktige perspektivet er med fra starten etter en krise, for eksempel når det gjelder infrastruktur, matsikkerhet og sosiale tjenester. Mangel på finansiering har vært et problem, da det er lettere å mobilisere ressurser til pågående kriser.

Forebygging og tidlig gjenoppbygging innebærer samordning av all innsats og en helhetlig tilnærming, noe regjeringen mener FN skal ha hovedansvaret for. Tradisjonell forebygging og klimatilpasning står sentralt og kan med fordel koples tettere sammen organisatorisk og det er behov for en arbeidsdeling mellom organisasjonene. Samtidig er det er viktig å se f.eks. helse som en grunnleggende forutsetning for et lokalsamfunns motstandskraft. Det er behov for bedre koordinering og samordning av denne innsatsen på tvers av de ulike FN-organisasjonene. Integrering av innsatsen vil bidra til å øke FNs egne evne til å koordinere alle aktører innen disse områdene. Norge vil arbeide for at det etableres mekanismer for styrket lederskap innen forebygging og beredskap.

Kilde: Foto: UN Photo/Evan Schneider.

Norge er en pådriver i arbeidet med å endre rammebetingelsene for det humanitære arbeidet slik at det investeres i forebygging, klimatilpasning og humanitær beredskap i større grad enn i dag. Forebyggingsperspektivet må også reflekteres i forvaltningen av humanitære landfond. Med fleksible mekanismer for finansiering vil FN i større grad kunne være i forkant av katastrofene og forhindre at de utarter seg til en størrelsesorden som kunne vært unngått. Norge skal bidra til en mer bevisst forebyggingskultur og en tydeligere rolle for FN i dette arbeidet.

Norge vil også ha et fokus på «glemte» konflikter. Finansiering av FNs innsats er særlig et problem i langvarige kriser, inkludert bygging av lokal og nasjonal kapasitet til å gi effektiv beskyttelse og humanitær assistanse. Prosjekter knyttet til tidlig gjenoppbygging er gjennomgående underfinansiert i nødhjelpsappeller. De humanitære aktørene har ikke nok ressurser til tidlig gjenoppbygging, og utviklingsaktører som UNDP har i hovedsak midler til langsiktige tiltak. Flere givere hindres i å finansiere overgangsprosjekt av egne finansielle reguleringer. Dersom arbeidet med å bygge bro mellom nødhjelpsarbeid og langsiktig utvikling og forebygging/styrking av lokal kapasitet og bærekraft skal lykkes, må det også finansieres.

I flyktningesammenheng er det vanlig å snakke om tre typer varige løsninger; retur, lokal integrering og gjenbosetting. Selv om retur er det den prinsipielt foretrukne løsningen, er det i mange tilfeller ikke mulig, ofte pga. fare for fortsatt forfølgelse. Gjenbosetting er en løsning forbeholdt et begrenset antall flyktninger som ikke har mulighet for beskyttelse i hjemlandet eller regionen. Norge er blant de land som gjenbosetter flest flyktninger, totalt 1200 hvert år de siste årene. Ved ekstraordinære flyktningsituasjoner vurderer Regjeringen en økning i kvoten for overføringsflyktninger, slik man gjorde det våren 2011 da flyktningstrømmen i Middelhavsområdet økte på grunn av situasjonen i Nord-Afrika. Norge ønsker å opprettholde kvoten for overføringsflyktninger og fortsatt ha muligheten til å tilby flere opphold i ekstraordinære situasjoner. Lokal integrering er de facto den vanligste løsningen, selv om vertslandene ofte er lite villige til å akseptere det. Mer enn 7 millioner flyktninger befinner seg i fastlåste flyktningsituasjoner og for mange av disse er lokal integrering i form av adgang til arbeidsmarkedet og tilgang til helsetjenester og utdanning det eneste alternativet. Skal man lykkes i dette må det legges til rette for mer samarbeid mellom humanitære aktører som UNHCR og OCHA og utviklingsaktører som UNDP og Verdensbanken samt nasjonale myndigheter for å finne bærekraftige løsninger for integrering av fordrevne i lokalsamfunn. Beskyttelse av sivile, bekjempelse av seksuell vold og bedre beskyttelse av flyktninger og mennesker på flukt i eget land må være et fokusområde.

4.4.5 Humanitær nedrustning

Væpnet vold er en voksende global utfordring som truer grunnleggende menneskerettigheter, liv og helse. Væpnet vold, både i og utenfor regulære konfliktsituasjoner, forårsaker gjennomsnittlig 2000 dødsfall hver dag. Håndvåpen står for de fleste av disse.

Norge har de siste årene prioritert arbeidet mot væpnet vold høyt blant annet ved å fokusere på humanitær nedrustning. Målet for humanitær nedrustning er å forhindre og redusere væpnet vold i bred forstand. Humanitær nedrustning omfatter blant annet arbeid med væpnet vold, Minekonvensjonen og Konvensjonen om klaseammunisjon. Siden Minekonvensjonen trådte i kraft i 1999 har antallet nye ofre per år blitt redusert fra over 20.000 til godt under 5.000. Avtalen har nå 160 statsparter. Konvensjonen om klaseammunisjon trådte i kraft i 2010. Over 70 land har allerede ratifisert avtalen. Norge har presidentskapet for konvensjonen i 2012–2013.

Norge bidrar til å løfte væpnet vold som et humanitært og utviklingsmessig problem på den internasjonale dagsorden og samarbeider blant annet med UNDP om å styrke nasjonal kapasitet for forebygging og reduksjon av væpnet vold i hardt rammede land.

Norge arbeider for at internasjonale konvensjoner og avtaler om humanitær nedrustning vedtas og etterleves, og at dette nedfelles i nasjonalt lovverk og praksis. Tradisjonelle FN-forhandlinger om våpentyper som forårsaker uakseptable skader for sivile har imidlertid i liten grad ført fram til konkrete og meningsfulle resultater. Konvensjonen om inhumane våpen (CCW) med sine 114 statsparter krever konsensus blant alle medlemmene for å vedta nye juridiske instrumenter, og har i stor grad fokusert på reguleringer i stedet for forbud. Det var dermed ikke mulig å få til forbud mot landminer eller klasevåpen innenfor eksisterende mekanismer. Både Minekonvensjonen og Konvensjonen om klaseammunisjon ble derfor fremforhandlet innenfor andre rammer enn FN, i prosesser som ble drevet fram gjennom et partnerskap mellom det sivile samfunn, humanitære organisasjoner, relevante FN-organisasjoner og interesserte stater. Flere av FNs feltbaserte organisasjoner var sentrale i fremforhandlingene av disse to konvensjonene. FN bidro med politisk støtte fra høyeste nivå og med substansiell og praktisk bistand gjennom hele prosessen.

FNs operasjonelle virksomhet er viktig i gjennomføringen av avtalene. Organisasjoner som UNDP og UNICEF har blant annet programmer for å styrke lands kapasitet til å drive minerydding og bistand til ofre. Samtidig fremstår enkelte FN-organisasjoner som byråkratiske, lite effektive og lite relevante både i policy-diskusjoner og i praktisk gjennomføring av konvensjonene. Norge vil arbeide for at de mest relevante FN-organisasjonene styrker sin innsats på dette området. Strategisk bruk av tilskudd gjennom ulike kanaler, i hovedsak frivillige organisasjoner, støtter opp om de norske prioriteringene slik at vi bistår land i etterlevelse av sine forpliktelser etter konvensjonene.

Regjeringen vil

• Arbeide for å styrke FNs lederrolle i humanitære kriser.

• Bidra til mobilisering av flere givere og støttespillere for humanitært arbeid generelt, og FN spesielt.

• Støtte bidrag til partnerskap særlig gjennom Flyktninghjelpens beredskapsordninger.

• Arbeide for å styrke FNs rolle som talerør for de humanitære prinsippene, herunder ivareta rollefordelingen mellom humanitære operasjoner, andre typer sivile bidrag og militære fredsbevarende styrker eller politiske operasjoner.

• Styrke integreringen av forebygging av kriser/katastrofer i FN og FNs fond og programmer.

• Bidra til å utvikle praktiske løsninger på finansiering av overganger mellom humanitær assistanse og langsiktig utviklingsbistand i samarbeid med frivillige organisasjoner og FN.

• Styrke FN-organisasjoners evne til å bidra til gjennomføringen av Minekonvensjonen, Konvensjonen om klaseammunisjon og andre instrumenter, særlig gjennom kapasitetsbygging av nasjonale myndigheter i rammede land.