1 Visjon, vilje og virkemidler

1.1 Norge og FN

Å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet er FNs hovedoppgave. FN-paktens grunnleggende demokratiske verdier utgjør også et fundament i det norske samfunnet. Helt siden organisasjonen ble opprettet i 1945 har et aktivt FN-engasjement vært en hovedlinje i norsk utenrikspolitikk. Vårt medlemskap i FN har bidratt til å sikre norske interesser og verdier. Den store oppslutningen om FN uavhengig av skiftende regjeringer, i Stortinget og i den norske befolkningen, har vært en styrke i vårt FN-engasjement.

Norsk støtte til FN handler om både interesser og verdier. For regjeringen er en interesseorientert utenrikspolitikk en politikk som systematisk søker å fremme det norske samfunnets velferd, sikkerhet og grunnleggende politiske verdier. Derfor ligger respekt for folkeretten og de universelle menneskerettighetene og fremme av internasjonal rettsorden til grunn for norsk utviklings- og utenrikspolitikk.

Internasjonal lov og rett er avgjørende for vårt lands muligheter til å fremme og ivareta våre interesser. FN har en unik legitimitet fordi alle land har en stemme. FN er den eneste globale instans som kan legitimere bruk av makt, og den viktigste arena for å søke mellomstatlige løsninger på trusler mot fred og sikkerhet. Norsk skipsfarts deltakelse i verdenshandelen hadde ikke vært mulig uten internasjonale spilleregler. Det hadde ikke vært mulig å utrydde kopper i Norge uten et internasjonalt samarbeid om helse. Respekt for havretten sikrer forutsigbarhet og stabilitet. Dette er viktig for Norge, blant annet i nordområdene – regjeringens viktigste strategiske satsningsområde i utenrikspolitikken.

I en verden som blir mer og mer sammenvevd er det viktig at det internasjonale regelverket utvikles i takt med økende samkvem over landegrensene og nye globale utfordringer.

Ingen kan i dag konkurrere med FN som en global arena for utvikling av den internasjonale rettsorden og normer for samhandling mellom stater. Det er i norsk interesse å støtte opp om en verden der bruk av makt er regulert. Norge er tjent med at folkeretten respekteres av alle stater, og at det finnes møteplasser der landene kan komme sammen for å finne felles løsninger, men også for å håndtere uenighet.

Det er også slik at de globale utfordringer verden står overfor bare kan løses ved at vi sammen tar ansvar for dem. I en globalisert verden, der trusler fra sykdom og epidemier, terrorisme, sult, mangel på rent vann, fattigdom, økende miljøutfordringer og klimaendringer ikke stanser ved landegrensene, er det i vår interesse å arbeide internasjonalt for å håndtere og løse disse og andre utfordringer. Utenrikspolitiske interesser henger i stadig større grad sammen med de innenrikspolitiske, og med nasjonal utforming av politikk.

Norges handlingsrom i FN er betydelig. Norge oppfattes som en troverdig og konstruktiv støttespiller for FN og er en stor bidragsyter, særlig innen utvikling og humanitær virksomhet. Norge er villig til å bruke penger på å støtte opp om nye gode initiativ og prioriteringer. Norge står utenfor EU og grupperinger som G20, er relativt uavhengig av de store blokkene og bygger allianser på tvers av tradisjonelle grupperinger. Dette gir oss troverdighet blant andre medlemsland, og stor påvirkningskraft. Troverdigheten gjør det mulig for Norge å bidra til å finne kompromisser. At Norge viser medansvar for interesser vi deler med andre land, tjener arbeidet med å skape internasjonal forståelse og støtte for de interesser Norge fremmer på egne vegne.

Norge arbeider langsiktig i FN, og vi har i stor grad lyktes i å få gjennomslag for våre interesser og prioriteringer. Norges erfaring med arbeid i multilaterale fora er at det krever en langsiktig strategi, evne til å bygge allianser og evne til å tenke nytt, både når det gjelder måter å arbeide på og hvem vi arbeider med. Hovedårsaken til at vi får innflytelse, er at andre opplever at vi har kunnskap på sentrale områder som blir etterspurt både av FN og FNs medlemsland. Dette er områder der vi har egne erfaringer som vi kan trekke på, og som kan være til nytte for andre, for eksempel havrett, kvinners rettigheter og likestilling, fredsbevarende operasjoner, forvaltning av naturressurser og miljø, et effektivt skattesystem og en godt utbygd velferdsstat. Egne erfaringer og vilje til å fremme ideer og initiativ internasjonalt, kombinert med langsiktig og tålmodig alliansebygging, gir innflytelse og åpner for handlingsrom som Norge kan benytte på de enkelte områdene.

1.1.1 FN-politikk i en verden i endring

Den internasjonale rettsorden og FNs rolle globalt kan ikke tas for gitt. Geopolitiske endringer, nye utfordringer og manglende politisk og finansiell stabilitet stiller nye krav til internasjonalt samarbeid og til FNs evne til å omstille seg og håndtere nye oppgaver.

Dagens utfordringer er mer sammensatte enn da FN ble etablert. De krever større evne til å takle kompleksitet og knytte agendaer og respons sammen. Det er også en utfordring at en del land oppfatter eksisterende internasjonale organisasjoner som en mekanisme som viderefører og forsterker innflytelsen til de gamle stormaktene. Maktforskyvningene i verden gjenspeiles ennå ikke i de formelle strukturene. FN utfordres også av økt konkurranse. Nye uformelle grupper, slik som G20, regionale organisasjoner, sivilt samfunn og private aktører setter sitt preg på den internasjonale arena i stadig sterkere grad.

Kilde: Foto: UN Photo/Mark Garten

Norge har også endret seg. Derfor er det behov for å gjennomgå de viktigste prioriteringene i norsk FN-politikk og samtidig se på hvordan vi kan bidra til å styrke FN som ramme for en multilateral verdensorden basert på folkerett. Norge er ett av 193 medlemsland i FN. Norge har 5 millioner innbyggere i en verden med en befolkning på 7 milliarder. Det betyr at vår innflytelse i utgangspunktet er begrenset. Gjennom en tydelig politikk, langsiktig arbeid, troverdighet og bidrag har vi større innflytelse enn vårt folketall skulle tilsi. På mange av FNs områder blir Norge lyttet til. For å beholde vår innflytelse må vi evne å tilpasse oss til en ny global virkelighet.

Multilateralt arbeid blir mer ressurskrevende i takt med et stadig mer komplekst landskap. Dette innebærer nødvendigvis at noen saker må prioriteres fremfor andre, med vekt på områder der vi kan gjøre en forskjell. Samtidig har bredden i det norske engasjementet erfaringsmessig vist seg å være nyttig, både for vårt omdømme i multilaterale fora, og for å kunne identifisere og bruke mulige handlingsrom når de oppstår.

En forutsigbar og langsiktig politikk på sentrale områder bygger vårt omdømme. I en tid da makten blir fordelt på flere aktører og interessemotsetninger dermed blir mer sannsynlig, vil klare posisjoner og satsingsområder være avgjørende for å kunne håndtere et større antall agendaer og finne fram til allianser som støtter opp om våre prioriteringer. Vi må kjenne igjen handlingsrom når de oppstår, og allerede ha identifisert mulige støttespillere og strategi.

For å fremme nye initiativ må vi kunne stille med ressurser, både menneskelige og økonomiske. Dette har, kombinert med fleksibilitet nok til å handle raskt når det oppstår et handlingsrom, bidratt til at vi har kunnet løfte saker opp på den internasjonale dagsordenen. og partnerskap er to andre stikkord for norsk tilnærming i FN. Innovasjon når det gjelder måter å arbeide på og ikke minst hvem vi skal arbeide sammen med, og langsiktige partnerskap med både andre medlemsland og andre aktører.

Forrige melding til Stortinget om den brede FN-politikken, FN på terskelen til et nytt århundre - om reform av de forente nasjoner (1997), skisserte en omfattende reformagenda. Norge har vært en pådriver i mange av de viktigste reformene som er gjennomført siden. Det er fortsatt et stort behov for å styrke og effektivisere FN, og videre reformarbeid er derfor en viktig prioritet i vårt arbeid.

Norge skal være en kritisk FN-venn. Tross vår sterke støtte ser vi at FN har store utfordringer som vi må ta tak i. Dersom Norge ikke engasjerer seg i diskusjonen om hvordan FN skal videreutvikles, overlater vi arenaen til land som ikke nødvendigvis deler våre intensjoner om et sterkt FN. Med denne meldingen ønsker regjeringen å stake ut norsk FN-politikk i en ny tid.

«Vi som ønsker en FN-ledet verdensorden, må ta ansvar for å modernisere FN slik at organisasjonen tilfredsstiller nye krav og behov.»

Kilde: (Statsminister Jens Stoltenberg)

1.1.2 En bred verktøykasse: FNs mange roller og funksjoner

FN er en medlemsorganisasjon av suverene stater. Alle deler av FN-systemet ledes av medlemslandene som vedtar mandat, programmer og budsjett, og som betaler for deres virksomhet. Gjennom medlemskapet i FN binder medlemslandene seg til FN-pakten og menneskerettighetserklæringen, og forplikter seg dermed til et sett av atferdsregler.

FN og FN-systemet har tre hovedfunksjoner: FN har en normativ funksjon fordi den skaper de regler og normer som utgjør den internasjonale rettsorden. FN er en politisk arena hvor nær sagt alle typer spørsmål kan settes på dagsorden. FN er en operasjonell aktør som utfører oppdrag på mandat fra medlemslandene.

Normativ funksjon: De fleste konvensjoner og regler som utgjør den internasjonale rettsorden har utgangspunkt i FN. Nettverket av folkerettslige instrumenter, erklæringer og globale standarder definerer i dag de grunnleggende adferdsregler for samhandling mellom stater. De utgjør globale kjøreregler som definerer det ansvar som medlemslandene har påtatt seg i forhold til sine egne borgere og overfor andre land. En rekke overvåkningsmekanismer er blitt opprettet for å overse gjennomføringen av disse forpliktelsene. Flere av de ulike organisasjonene og enhetene innen FN-systemet har en viktig talspersonsrolle som følger av den normative funksjonen.

Det faktum at FNs normer og prinsipper drøftes og fremforhandles med alle land rundt bordet, og vedtas ved konsensus eller 2/3 flertall, gir disse tyngde. Dette gjør samtidig at forhandlingsprosesser i FN kan være svært krevende. Det tok for eksempel ti år å framforhandle FNs urfolkserklæring. Til gjengjeld nyter denne i dag stor legitimitet.

Politisk arena: FN er verdenssamfunnets eneste organisasjon med universelt medlemskap og hvor nær sagt alle typer spørsmål kan settes på dagsorden. Dette setter FN i en særstilling hva gjelder legitimitet og representativitet. I Generalforsamlingen har hvert land en stemme uavhengig av størrelse, politisk og økonomisk makt. Den oppfattes ofte av mange små og mellomstore stater som demokratisk og legitim, mens større land kan finne det urimelig å telle likt med små øystater. De store toppmøtene, arbeidet i Generalforsamlingen og andre generalkonferanser bidrar til å sette dagsorden i sentrale, globale spørsmål. Først og fremst er FN en arena hvor suverene stater, men også sivilt samfunn, akademia, urfolk og andre interessegrupper møtes for å forhandle og påvirke beslutninger. Norske frivillige organisasjoner og forskningsmiljøer er aktive overfor FN, og deltar i en rekke fora, selvstendig eller som del av norske offisielle delegasjoner.

Kilde: Foto: FN-sambandet / Hasse Berntsen.

FNs mange mellomstatlige fora og arenaer er viktige for global konsensusbygging, konfrontasjoner og motsetninger. Ikke alle forhandlinger fører fram til enighet. Der medlemslandene lykkes i å komme fram til felles mål og prioriteringer, får disse en universalitet og legitimitet som ingen andre fora gir. FNs styrke er det universelle medlemskapet og legitimiteten som følger av at alle land har en stemme hver (med unntak av Sikkerhetsrådet der det er begrenset medlemskap og veto, og organ som Menneskerettighetsrådet eller ECOSOC der det er begrenset medlemskap). Svakheten er at dette gir de facto veto for enkeltland som ønsker å blokkere. Flere av komiteene og arbeidet med internasjonale konvensjoner arbeider i hovedsak etter konsensusprinsippet. Det er en utfordring at konsensusprinsippet gir spillerom til de som trenerer og motsetter seg endringer. Samtidig sikrer konsensusprinsippet at flertallet ikke kan overkjøre mindretallet. Vi kan forvente at vi må ta stilling bruk av konsensusprinsippet i flere fora i årene som kommer ettersom konsekvensen av manglende framgang fører til at medlemsland velger andre fora enn FN.

Operasjonell aktør: FN systemet utfører oppgaver på vegne av medlemslandene, blant annet i håndtering av globale kriser som væpnede konflikter, humanitære nødsituasjoner og epidemier. Dette krever beredskapssystemer og en aktiv innsats for å forebygge kriser. FN-systemets utviklings- og humanitære arbeid omtales ofte som FNs operasjonelle virksomhet. FNs særorganisasjoner og fond og programmer gir faglig rådgivning, driver kapasitets- og institusjonsutvikling og leverer tjenester. Mange av FNs særorganisasjoner, fond og programmer har operative oppgaver på grunnleggende samfunnsområder, som for eksempel helse og utdanning.

Kilde: Foto: Jake Dinneen

Et sentralt premiss for FNs mulighet til å være normgiver, arena og aktør er arbeidet ulike deler av FN-systemet gjør i å samle og formidle kunnskap og informasjon basert på best tilgjengelige vitenskap. Dette gir medlemslandene et felles utgangspunkt for diskusjon og utforming av mandater og retningslinjer. FN-organene utarbeider rapporter og statistikk på sine områder, verifiserer og sprer kunnskap. For eksempel har FNs befolkningsprogram (UNFPA) en viktig rolle i folketelling og innsamling av befolkningsdata. Verdens meteorologiske organisasjon (WMO) er en viktig premissleverandør for den internasjonale klimadebatten. Klimapanelet (IPCCC) har bidratt med kunnskap om klimaendringene. FNs utviklingsprograms UNDP årlige rapport om menneskelig utvikling gir viktige data som danner utgangspunkt for politiske diskusjoner og tiltak. Arbeidet med å samle og spre kunnskap er også viktig for FNs funksjon som talsperson for felles normer og standarder.

Norge har i stor grad fått gjennomslag for norske prioriteringer og interesser gjennom FN. Arbeidet med fremme av kvinners rettigheter og likestilling, konfliktforebygging og –løsning, global helse, FNs humanitære arbeid og bærekraftig utvikling er noen eksempler. Ofte er FNs agenda sammenfallende med viktige prioriteringer for oss.

FN-systemet har vokst i takt med krav om håndtering av eksisterende og nye utfordringer. Norge har aktivt støttet opprettelsen av en rekke av disse initiativene, men er også opptatt av at nye enheter må erstatte gamle. UN Women erstattet for eksempel fire tidligere enheter. Det har vist seg vanskelig å legge ned eller slå sammen organisasjoner i og med at medlemsstatene ofte viser sterkt eierskap til organisasjoner de har vært med å opprette.

Den institusjonelle veksten har ført til et stort og fragmentert system og betydelige koordineringsutfordringer. Regjeringen mener dette er en hovedutfordring ved dagens FN, og er et område som står sentralt i vårt arbeid for FN-reform.

Det at FN blir pålagt flere oppgaver er et tegn på at FN fortsatt blir sett på som en relevant aktør for å løse utfordringer. Samtidig skapes det ofte for store forventninger til hva FN skal utrette. Oppgaver stater ikke har klart å løse på andre måter, blir ofte overlatt til FN. Det er derfor behov for realisme i forventningene.

1.2 Brytningstid og globale institusjoners sårbarhet

Ved inngang til et nytt tiår lever vi i en brytningstid, kjennetegnet av kompleksitet og stor grad av uforutsigbarhet. Flere utviklingsland er i ferd med å bli en større del av det globale maktbildet. Det multilaterale systemet er under sterkt press for å tilpasse seg en ny virkelighet. Nye aktører vokser fram og gjør seg gjeldende på områder der også FN-systemet er engasjert. FNs medlemsland og deres agendaer gjennomgår store forandringer og vil fortsette å gjøre det i årene som kommer.

Samtidig er det et økende gap mellom globale styringsutfordringer, medlemslandenes vilje til å søke felles løsninger og finansiere sammen, og FN-systemets kapasitet og evne til problemløsing. FN utfordres av at:

1. Globale utfordringer har antatt andre og mer krevende former enn hva tilfellet var da FN ble etablert. En globalisert verden fører til stadig flere områder å samarbeide om.

2. Maktforskyvninger i verden gjenspeiles ikke i formelle strukturer: Innflytelse i FN er skjevt fordelt mellom land og regioner. En del land i det globale sør oppfatter eksisterende internasjonale organisasjoner som en mekanisme for å videreføre og forsterke innflytelsen til stormaktene anno 1945.

3. Økt konkurranse internasjonalt: Manglende gjennomslag eller effektivitet kan føre til at land søker løsninger utenfor formelle organisasjoner. Internasjonalt samarbeid er i dag preget av betydelig flere aktører enn tidligere. Noe som skaper utfordring med fragmentering og potensielt også kapasitet til oppfølging for medlemslandene.

Disse overordnede utviklingstrekkene får konsekvenser for FNs agenda og prioriteringer, FN som forhandlingsarena og FNs rolle i globalt styresett.

1.2.1 Sammensatte globale utfordringer

Dagens utfordringer er i økende grad grenseoverskridende og sammenvevde. Ingen enkeltland eller enkeltaktør kan klare å håndtere disse alene – det krever bredt anlagte samarbeid – mellom land, institusjoner og andre aktører. Det må stilles realistiske forventninger til hva internasjonale organisasjoner og forhandlinger kan oppnå.

FN-systemet forventes å bidra til håndtering av det vi kan kalle tre sett hovedutfordringer med utgangspunktet i FNs formål – arbeidet for fred og sikkerhet, menneskerettigheter og en bærekraftig utvikling. Disse er gjensidig avhengige og forsterkende.

Fred og sikkerhet er FNs hovedoppgave, men sikkerhetsbegrepet er bredere enn noen gang. FN har over tid utviklet et bredt spekter av virkemidler innenfor konfliktløsning, som omfatter humanitære, utviklingsmessige, diplomatiske, økonomiske og militære virkemidler, og en inkluderende og integrert arbeidsform.

En økende andel av verdens konflikter knytter seg til interne stridigheter, ikke mellomstatlige konflikter som FN systemet i hovedsak ble satt opp for å håndtere. Sikkerhetstrusler fra ikke-statlige aktører blir stadig mer framtredende. Grenseoverskridende organisert kriminalitet truer med å undergrave institusjoner og statsmakt mange steder. Terrorisme og ekstremisme sprer seg. Samtidig er tidligere sikkerhetsutfordringer som spredning av masseødeleggelsesvåpen og dets leveringsmidler fortsatt en stor utfordring. Uroligheter i sårbare stater kan lett få negative konsekvenser for både for naboland og land i andre deler av verden slik vi for eksempel ser det med piratvirksomheten utenfor Afrikas horn.

Det er i vår interesse at FN fungerer som verktøy for å takle et sammensatt sikkerhetsbilde på områder som er viktige for oss. Kompleksiteten i trusselbildet tilsier at det er behov for å se på FNs verktøykasse. Forståelsen av hva som er forutsetninger for fred har også endret seg over tid. Siden slutten av den kalde krigen har FNs sikkerhetsråd i økende grad hatt fokus på spørsmål knyttet til kvinners rolle i krig og konfliktsituasjoner, beskyttelse av sivile og barn i væpnet konflikt. Følgelig er Sikkerhetsrådets mandater betydelig bredere og mer komplekse i dag enn for 15–20 år siden.

Menneskerettighetene og grunnleggende verdier. Det er en evig drakamp i FN om hvor grensen for ikke-innblanding i interne anliggende går. Grensene for hva som er medlemslandenes nasjonale ansvar er diskutert. Svært mange av dagens forhandlinger preges av at land har ulike syn på rekkevidden av FN-paktens artikkel 2.7 og spørsmålet om enkeltmenneskers rettigheter opp mot staters suverenitet. Det er uenigheter om vekting av religiøse og individuelle verdier. Vi er vitne til omkamp om kvinners rettigheter, seksuelle og reproduktive rettigheter og ansvaret for å beskytte, men det er ingen entydig utvikling som tilsier at verdier vi mener er grunnleggende og universelle trues. Demokrati som styreform får økende nedslagsfelt. De siste 15 årene er antall demokratier fordoblet, men 2/3 av befolkningen i disse landene mangler fortsatt grunnleggende sivile og politiske rettigheter og tilgang til helse og utdanning. De fattigste, de med minst makt og innflytelse, rammes hardest.

Bærekraftig utvikling fordrer vilje til å ta omfattende grep som sikrer at de tre dimensjonene sosial utvikling, økonomi og miljø, er integrert i beslutninger som tas på alle politikk områder. Behovet for å integrere disse tre dimensjonene har forsterket FNs betydning som arena for felles løsninger og globalt samarbeid omkring bærekraftig ressursforvaltning. Helhetstenkning om miljømessig forsvarlig, sosial og økonomisk utvikling har i løpet av de to siste tiår blitt retningsgivende for arbeidet med miljø og utvikling. Utfordringene knyttet til klima, miljø og matsikkerhet kan ikke løses av FN alene, men et sterkt FN kan i større grad bidra til felles løsninger. FNs rolle som blant annet en sentral kunnskapsforvalter og normgiver er grunnleggende for bærekraftig økosystembasert forvaltning av naturressursene og redusert bruk av miljøgifter globalt. Sammenhengen mellom miljø og utvikling og politikkområder som energi, naturressursforvaltning og transport krever at agendaer kobles tett sammen, både nasjonalt og internasjonalt, samtidig som responsen er koordinert på det globale plan. Det er også viktig at det normative arbeidet koples på det operasjonelle, gjennom blant annet forbedret forvaltning og iverksettelse av eksisterende internasjonale avtaler.

Disse overordnede utfordringene og håndteringen av dem påvirkes av noen hovedtrender og utviklingstrekk som får følger for hva som må prioriteres og måter å jobbe på.

Miljøutfordringene og klimaendringene og deres effekt på liv, infrastruktur og velferd blir stadig tydeligere. Vi står overfor en situasjon hvor økosystemene og et stabilt klima, som er forutsetninger for menneskers livsgrunnlag, er truet som følge av befolkningsvekst, produksjon og forbruk, urbanisering og globalisering.

Å sikre fattige tilgang til kritiske ressurser (vann, mat og energi) er sentralt for fattigdomsbekjempelse. Samtidig må natur ressursgrunnlaget ivaretas, slik at det kan fortsette å produsere fundamentale økosystemtjenester som mat, rent vann, opprettholdelse av globale og regionale nedbørssystemer, beskyttelse mot erosjon og robusthet mot naturkatastrofer. Blant de største utfordringer verden står overfor er derfor behovet for å sikre en stadig økende befolkning tilgang til kritiske ressurser innenfor naturens tålegrenser.

Matsikkerhet. Matkrise og økt press på naturressurser er utfordringer som er forsterket av klimaendringer og befolkningsvekst. Nye konflikter om ressurstilgang følger i kjølevannet. Å sikre fattiges tilgang til ressurser og mat, på byen og på landsbygda er sentralt for fattigdomsbekjempelse. Kvinner produserer store deler av maten til husholdningen, men har dårligere tilgang til innsatsfaktorer og utdanning.

Kilde: Foto: UN Photo/Eskinder Debebe.

Befolkningsveksten får flere konsekvenser. Barn og ungdom under 30 år utgjør opp mot 70 prosent av verdens befolkning. Mange av disse bor i byene. Der møter de oftest fattigdom og stor grad av arbeidsløshet. Risikoen for konflikt, vold, kriminalitet og rusmiddelproblemer er stor. Historien har vist at ungdom som gruppe fungerer som endringsagenter, men at mangel på utdanning noen steder og stor arbeidsledighet i stadig flere land kan få store konsekvenser. Det er derfor viktig at FN-organisasjonene har barn og unge som målgruppe, og at barn og unge får delta i prosesser som angår dem. Samtidig viser prognoser at verdens befolkning eldes raskt og at innen 2050 vil én av tre personer i den vestlige verden og én av fem i utviklingsland være over 60. Dette legger press på pensjons- og helsesystemer også i økende grad i utviklingslandene.

Urbaniseringstakten og befolkningsveksten i utviklingslandene vil påvirke mange områder der FN er engasjert. Til nå har bistand i stor grad hatt et landsbygdfokus, men ved midten av dette århundret vil 2/3 av verdens befolkning bo i byer, og opp mot 90 prosent av befolkningsøkningen på 2–3 milliarder i verden vil komme i byene i utviklingsland. Historisk har det vist seg at økt urbanisering i utviklingslandene over tid kan gi grunnlag for økonomisk vekst, samtidig som den sterke byveksten vil medføre betydelige sosiale problemer, økte klima- og miljøutfordringer. Fattigdommen urbaniseres, og sosiale forskjeller og spenninger vil øke. Det vil bli viktig at FN er i stand til å sette urbanisering på dagsorden.

Kilde: Foto: UN Photo/Kibae Park

Økende ulikhet både mellom og innad i land. Siden 1980-tallet har ulikheter vokst raskt både innad og mellom land. Over 70 % av verdens fattige bor nå i mellominntektsland. Ujevn fordeling hemmer fattigdomsbekjempelse og bærekraftig utvikling. I mange land er det ulik tilgang til både land og produksjonsmidler så vel som til politisk liv og grunnleggende sosiale tjenester. Rettferdig fordeling er nøkkelen til inkluderende samfunn og tillit mellom myndigheter og borgere. Det må gis høy prioritert til inkluderende tilnærminger som retter fokus på grupper som faller utenfor – kvinner og unge, de med nedsatt funksjonsevne, urbefolkning og ulike minoritetsgrupper. FNs universelle mandat og rettighetsbaserte tilnærming gjør at FN i utgangspunktet er spesielt godt plassert for å adressere økende ulikhet og behovene for mer rettferdig fordeling. Dette får også konsekvenser for hvor FN skal drive sin virksomhet, hva FN skal gjøre og hvem som skal betale for det.

Migrasjon over grenser må ses i sammenheng med andre utviklingstrekk. Klimaendringene kan forventes å bidra til økt migrasjon. Migrasjon kan bidra til global utjevning – overføring av penger fra migranter til familier i hjemlandet er en kilde til utenlandsk valuta og finansiell støtte for utviklingslandene, men det er behov for virkemidler for å håndtere utfordringene som følger i kjølvannet av migrasjon, slik som menneskesmugling. Det er ingen enkeltorganisasjon i FN som har ansvar for migrasjon, men flere organisasjoner arbeider med relaterte tema. Dette er et område der regionale regelverk er mer framtredende enn globale. Vi ser nå at migrasjon løftes på den internasjonale dagsorden og blir blant annet tema for høynivåmøtet ved FNs generalforsamling høsten 2013 og for Befolkningskommisjonens møte i 2014.

Finanskrisen fører til press på finansiering av det multilaterale. Finanskrisens innvirkning på FN skal ikke overdrives, men den preger også FN. For det første har det forsterket diskusjon om byrdefordeling mellom FNs medlemsland. Store bidragsytere ønsker å redusere sine bidrag og begrense sine utgifter, og krever at fremvoksende makter tar en større del av regningen for FNs arbeid. Utviklingslandene ønsker ikke å bidra mer. Dette fører til krav om kutt og svært politiserte diskusjoner med anklager om brutte løfter. De store bidragsyternes manglende evne og vilje til å lokke med friske midler har minsket vilje blant utviklingslandene til å påta seg nye forpliktelser. På den positive siden har finanskrisen gitt Generalsekretæren og Sekretariatet insentiv for nødvendige effektiviseringer og forslag til administrative reformer, slik tilfellet også var da FNs finansiering var under press på 90-tallet.

For det andre har strammere budsjetter ført til økte krav om bedre dokumentasjon av resultater av bistand og sterkere fokus på «verdi for pengene». Norge arbeider sammen med andre givere for å bedre organisasjonenes evne til å dokumentere resultater og effektiv bruk av midler. Norge har som mål å opprettholde et høyt nivå på bidrag til organisasjoner som leverer, og straffe de som ikke leverer. Vi vil også arbeide for å mobilisere nye givere.

Teknologi er en viktig drivkraft for endring. FN må i større grad tilpasse seg en ny teknologisk virkelighet der særlig sosiale media spiller en stadig større rolle. Den arabiske våren har med all tydelighet vist at sosiale medier er og vil være en viktig kanal for debatt og engasjement for folk som ønsker endring. Politikken har blitt flyttet fra lukkede rom til sosiale medier, og skaper utfordringer og muligheter. Sosiale medier og mobilteknologi bidrar til tidlig varsling og overvåkning. Når informasjon er universelt og umiddelbart tilgjengelig har det stor innvirkning på dagsorden og pressgrupper. Det øker oppmerksomheten rundt menneskerettighetsbrudd, og kan øke presset på at FN skal handle. Individuell massekommunikasjon kan gi bedre forståelse av sosiale, politiske og økonomiske endringer.

Om FN forblir en relevant aktør inn i fremtiden avhenger i stor grad om organisasjonen er i stand til å tilpasse seg og håndtere disse trendene og svare på de utfordringene de representerer. Det viktigste for FN er å bli bedre til å levere globale fellesgoder – goder som bare fellesskapet kan ta ansvaret for og som alle kan dra nytte av, særlig de svakeste. På en rekke av disse politikkområdene er regler og institusjoner som er etablert i hovedsak nasjonale mens de globale mekanismene bærer preg av silotenkning. Effektiv respons krever tettere koordinering og evne til å se disse i sammenheng.

Arbeidet med global helse og utdanning er eksempler på to slike globale fellesgoder og eksempler for satsingsområder for regjeringen der en helhetstilnærming med bruk av både globale og nasjonale virkemidler legges til grunn.

Global helse er et prioritert område for regjeringen. Meld. St. 11 (2011–2012) om Global helse i utenriks- og utviklingspolitikken trekker opp utfordringer og gir klare prioriteringer for en samlet norsk global helsepolitikk frem mot 2020. Både for rike og fattige land ligger det et vekstpotensial i forbedringer i helsesituasjonen, samtidig som forverring av helsesituasjonen kan utgjøre en trussel mot velstand og stabilitet. Helse må derfor sikres gjennom en global felles innsats. Dette gjelder både for bekjempelse av smittsomme og ikke-smittsomme sykdommer. Endret global sykdomsbyrde som følge av økt andel ikke-smittsomme sykdommer, herunder livsstilsykdommer, og miljøfaktorer fordrer nye måter å jobbe på for å bedre folkehelsen.

Utdanning er en grunnleggende menneskerettighet og en nøkkel til utvikling. Mye er oppnådd for å sikre alle barn grunnutdanning, men store utfordringer gjenstår. Store grupper barn mangler fortsatt relevant og kvalitativt god grunnutdanning. Det er særlig en utfordring å sikre utdanning til barn i sårbare stater. Enda flere får ikke tilbud om videregående opplæring. Tilbud om barnehage/førskole til de yngste barna er heller ikke vanlig. Videre satsing på utdanning i utviklingspolitikken vil være nødvendig langt ut over 2015 for å sikre de unges rett til utdanning og øke deres sjanse til å skape eller skaffe seg arbeid og unngå fattigdom.

Kilde: Foto: UNICEF/Giacomo Pirozzi

1.2.2 Maktforhold i endring – konsekvenser for FN som forhandlingsarena

Etter den kalde krigens slutt ble det ofte sagt at verden opplevde et «unipolart øyeblikk». Bare 20 år senere er det globale landskapet betraktelig mer komplisert og sammensatt. En rekke land har vokst raskt økonomisk. Utviklingen har spesielt skutt fart i Kina, men også i land som India, og Brasil. Økonomisk og teknologisk tyngde er så langt bare delvis blitt omsatt til politisk innflytelse, men historien viser at økonomisk makt gir økt politisk makt. Den pågående gjelds- og finanskrisen i Vesten har trolig framskyndet vår tids maktforskyvning. Land som er både øst og sør for oss blir mer velstående og får gradvis mer makt. Det interessante er likevel at innenfor en FN-ramme har de globale maktforskyvningene foreløpig i liten grad ført til synlige endringer. Framvoksende makter forholder seg til sine tradisjonelle grupper og roller og polariseringen mellom nord og det globale sør vedvarer.

FN preges til enhver tid av maktforholdene mellom medlemslandene. Når Sikkerhetsrådet ikke klarer å fatte vedtak, er det medlemsstatene som ikke blir enige. Hvordan framvoksende makter velger å tilnærme seg institusjonene, vil være avgjørende for deres relevans og effektivitet. En god forståelse av aktørbildet er også viktig for å sikre Norges innflytelse og gjennomslag i FN i årene framover.

Nye og gamle stormakter. Tradisjonelt har stormakter hatt et mer selektivt forhold til multilaterale institusjoner enn mindre land, som i større grad er avhengige av et regelstyrt internasjonalt samarbeid. Mange spør seg nå om framvoksende makter vil følge de gamle stormakters eksempel. De fem faste medlemmene av FNs Sikkerhetsråd (Russland, Kina, USA, Frankrike, Storbritannia) spiller fremdeles en meget viktig rolle i FN og har avgjørende innflytelse.

Ingen andre land som er i nærheten av å sette og prege den internasjonale agendaen i samme grad som USA fremdeles kan. Under Obama- administrasjonen har USA nå et større fokus på FN og har nedbetalt sin gjeld til FN. De «gamle»/vestlige landene har også bedre forutsetninger for å bruke institusjonene som de er. USA og europeiske land har siden starten vært blant de «gamle stormaktene», med en varierende tilknytning til FN. De finansierer storparten av FNs regulære budsjett og operasjonelle virksomhet. Det er et spørsmål om USA og et Europa som er i økonomisk krise vil påta seg byrder med global ledelse slik vesten oppfattes å ha gjort siden andre verdenskrig tok slutt. Ingen andre står umiddelbart klar til å påta seg ledelsesroller.

Kina og Russland er også blant de «gamle stormaktene», sett fra et Sikkerhetsrådsperspektiv, og har brukt FN der de har sett det formålstjenlig. De har i mindre grad satt nye saker og initiativ på dagsorden og har tradisjonelt vært forsvarere av det bestående. Flere av de framvoksende maktene har et uttrykt ønske om at FN og de internasjonale finansinstitusjonene i større grad må gjenspeile en multipolar verden. FN er en viktig institusjon for å balansere stormaktsinteressene, uten at dette kommer til uttrykk i det som kan kalles en «offensiv multilateral agenda». Forhandlinger i FN preges av både offensive og defensive interesser og maktutøvelse. Vestlige land har tradisjonelt vært «offensive» og har drevet internasjonalt samarbeid framover gjennom nye initiativ og ved å sette nye saker på dagsorden. Defensive interesser handler om å stagge utvikling på et gitt område eller hindre at nye saker tas opp. Alle medlemsland har både offensive og defensive interesser i FN. En mulig konsekvens av finanskrisen er økt ansvarspulverisering dersom alle store aktører har nok med seg selv.

De framvoksende landene er ingen enhetlig gruppe og har hver for seg sine agendaer innen fred og sikkerhet, handel, globalt styresett, miljø og utvikling. FN blir sett på som en viktig arena for å håndtere noen globale utfordringer, primært på grunn av de normative reglene knyttet til likhet og ikke-innblanding som pakten stadfester. De fleste av landene har også i hovedsak et nasjonalt fokus og bruker institusjonene der det er formålstjenlig. Reform av Sikkerhetsrådet er det sentrale spørsmålet for en rekke land i denne gruppen. Det blir hevdet at reform er nødvendig for å sikre legitimiteten til FN. Samtidig er det ingen enhetlig holdning blant fremvoksende makter til innhold i en slik reform. Felles standpunkt blant de fremvoksende maktene til sikkerhetsrådsreform er lite trolig i de kommende år, men krav om reform vil vedvare. Det er også krav om mer proporsjonal representasjon i andre fora, og ikke minst om at deres interesser og saker gjenspeiles i dagsorden. På sikt kan manglende reform minske FNs betydning for disse landene og dermed organisasjonens globale relevans.

I tiden framover kan det tenkes flere ulike scenarier: 1) framvoksende makter vil øke bruken av FN på områder der de ser det som formålstjenlig fra et nasjonalt interesseperspektiv, 2) de vil foretrekke å bruke diverse minilaterale fora og uformelle grupperinger for å få mest mulig innflytelse, eller 3) det bilaterale vil bli vektlagt. For de to siste tilfellene er marginalisering konsekvensen for FN.

Gruppedynamikk og styringsutfordringer. Det er fem formelle regionale grupper i FN: Latin-Amerika, Asia, Øst-Europa, Afrika, Vestgruppen og andre. Valg til sentrale posisjoner i FN, inkludert Generalsekretæren, og valg til alle FN-organ, inkludert Sikkerhetsrådet og Menneskerettighetsrådet er basert på disse gruppene. De regionale gruppene fungerer i mindre grad som forhandlingsgrupper.

Forhandlinger i FN er i stor grad preget av blokkforhandlinger mellom to grupper – nord og sør. Gruppen av 77 (G77) og den alliansefrie bevegelsen, NAM, avhengig av saksområde, inkluderer utviklingslandene og Kina. På den andre siden står vestlige land, i hovedsak representert ved EU og USA. Samtidig står enkelte land som Norge, Mexico, Sveits og New Zealand ofte friere og kan bidra til å finne kompromisser. Etter at EU fikk en ny status i Generalforsamlingen etter Lisboa-traktaten både taler og forhandler EU ofte som én på vegne av medlemslandene.

En uheldig konsekvens av forhandlinger mellom de to blokkene er at det ofte blir ytterkreftene med de mest kompromissløse posisjonene som styrer, noe som bidrar til å polarisere forhandlinger og til tider til å blokkere resultater, f.eks. finansieringsdiskusjoner.

De tradisjonelle gruppeinndelingene i FN, formelle og uformelle, reflekterer i stadig mindre grad dagens verdensbilde.

Det er tegn på indre spenninger og motsetningsforhold i G77 og NAM. Det globale sør består i økende grad en gruppe land med svært ulike nivå i utvikling og utfordringer og det er et økende interessegap mellom de minst utviklede landene og mellominntektslandene, særlig om bruk av FNs ressurser. Gjensidig nytte av koordinering er fortsatt et argument for sør-sør solidaritet, men framvoksende stormakter bruker gjensidig koordinering i hovedsak til å styrke egen forhandlingsvekt. Det er tegn til økende grad av regionalisering også innen FN. Afrika-gruppen og Latin-Amerika-gruppen har lenge koordinert sine posisjoner innad i G77. EU er en forhandlingsblokk og resten av vestgruppen har sammenfallende interesser på mange områder, eksempelvis menneskerettigheter. Samtidig følger landene sine nasjonale interesser og det er utfordrende å komme til enighet internt i gruppen. Forskyvninger i maktbalanse og tegn til splittelser innen G77 og NAM åpner potensielt for nye allianser og grupperinger, og dermed også nye handlingsrom for et land som Norge. Selv om de tradisjonelle skillelinjene og gruppene råder grunnen i dag er det tegn på at det kan komme brudd. Ettersom EU har vokst har organisasjonen også opplevd økende utfordringer med samordning av posisjoner i FN. Der EU ikke makter å enes om en felles posisjon, blir Norge ofte bedt om å fremme posisjoner på vegne av de nordiske eller andre EU-land. Dette har skapt et handlingsrom for Norge og nordisk samarbeid, samtidig som det understreker mulighetene som kan oppstå dersom vi har en tydelig profil for andre land som er fastlåst i sine grupper.

Selv om blokkforhandlinger er et hovedtrekk ved forhandlinger i FN, varierer dynamikken mellom blokkene med ulike typer fora. I særorganisasjonenes generalforsamlinger, i styrene til FNs utviklings- og humanitære organisasjoner og andre mer tekniske grupper er det mindre polarisert og politisert. Her er medlemslandenes (mangel på) egen interne koordinering en utfordring for å ivareta helhetshensyn og effektivitet på tvers FN-systemet.

1.2.3 Globalt styresett, organisering og arbeidsdeling

Mangel på effektivitet i eksisterende organisasjoner (reell eller oppfattet) og nye behov har bidratt til en sterk vekst i antall aktører på den internasjonale arena de siste tiårene, i stor grad utenfor de formelle, kollektive organisasjonene. En rekke politiske prosesser og beslutninger flyttes ut til nye arenaer og aktører som G8 og G20, og det blir stadig arrangert uformelle toppmøter som konkurrerer om landenes oppmerksomhet, ressurser og kapasitet til oppfølging. Medlemslandene trekkes mot andre fora, samtidig som aktører som private fond og stiftelser ønsker større påvirkning også i mellomstatlige fora. FN kan bidra til å samle de ulike aktørene og initiativene, men kan også i mange tilfeller være en direkte konkurrent. Mye av utfordringene knyttet til framtidens globale orden dreier seg om å gjøre internasjonale organisasjoner relevante.

Uformelle grupperinger og nettverk. Da G20 vokste frem som en global aktør i forbindelse med finanskrisen, oppstod det frykt for at dette forumet skulle gripe inn på områder som tradisjonelt har vært i FNs nedslagsfelt. Frykten var begrunnet i at G20 var en selvoppnevnt organisasjon hvis medlemmer representerer 80 prosent av verdens befolkning og økonomi, og det faktum at FN i utgangspunktet ikke var satt opp med mandat eller kompetanse til å spille en sterk rolle på det makroøkonomiske området. Imidlertid har det vist seg at FN likevel har en rolle når det gjelder håndtering av kriser knyttet til en mulig global resesjon, blant annet som katalysator for nye ideer på det økonomiske området eller som vakthund for etablerte standarder og regler. FNs miljøprogram UNEP bidro eksempelvis som katalysator for en inkluderende grønn økonomi ved å være tidlig ute med kunnskap og agendasetting. Særlig gjelds- og arbeidsledighetskrisen som har rammet deler av Europa og USA hardt, utfordrer det internasjonale systemet til å tenke nytt rundt sysselsetting og vekst. FNs rolle gjennom særorganisasjonene ILO, UNIDO og forholdet til de multilaterale finansinstitusjonene er blitt aktualisert ettersom temaet har kommet høyt på dagsorden og medlemmene utvikler politikk for å møte krisene.

G20 har i økende grad søkt partnerskap med FN fordi FN og dets særorganisasjoner har gjort seg relevante med grunnlag både i mandater og kunnskap. Generalsekretærene og ulike FN organisasjoner involveres i G20 prosesser og får oppgaver fra G20. Som verdens 24. største økonomi har Norge interesse av å påvirke diskusjoner og vedtak i G20. Norge har fremmet forslag om felles nordisk representasjon. Utenriksministeren ble invitert til å formøte til G20-møtet i Mexico. Vi vil arbeide videre med å sikre kontakt og innflytelse mot G20 og vårt mål er permanent felles nordisk representasjon.

I en tid da makt flyttes og nye ambisjoner vokser fram, kan det også oppstå økt konkurranse. Flere og mer jevnbyrdige aktører kan innebære at det blir vanskeligere å komme til enighet. Om framvoksende makter ikke opplever at de har tilstrekkelig innflytelse kan de søke andre fora og grupperinger slik vi f.eks. ser med BRIKS1 landene og de forskjellige samarbeidskonstellasjonene IBSA2 og BASIC3. Det er foreløpig få indikatorer på systematisk samordning av posisjoner i FN, men særlig IBSA har koordinert sine posisjoner i den perioden de alle satt i Sikkerhetsrådet. Dersom disse samarbeidsformene institusjonaliseres og foretrekkes framover eksisterende institusjoner, f.eks. ideen om en «BRIKS utviklingsbank», vil det kunne bidra til å svekke etablerte institusjoners relevans.

Regionalisering. FN-paktens kap. VIII oppfordrer til samarbeid med regionale organisasjoner. Regionale aktører er blitt stadig sterkere, og flere av disse har utviklet samarbeidsmekanismer, felles tilnærminger og standarder på bl.a. økonomiske spørsmål, miljøspørsmål, ressursutnyttelse, menneskerettigheter og krisehåndtering. Viktige organisasjonar inkluderer AU, NATO, ECOWAS, den Arabiske Liga, ASEAN og EU.

I mange tilfeller er regionale og sub-regionale løsninger mer effektive enn globale løsninger. Innenfor krisehåndtering samarbeider FN med regionale organisasjoner. FN har blant annet påtatt seg kapasitetsbygging og teknisk rådgiving for å styrke regionale organisasjoners evne til å håndtere kriser og delta i fredsoperativ virksomhet. Nærhet og kjennskap til utfordringer, erfaring med løsninger og tilnærminger som fungerer, samt en forståelse av nærliggende staters intensjoner gjør at regionale organisasjoner ofte er godt posisjonert til å bistå. Regionale aktører opererer ofte med mandat fra Sikkerhetsrådet og i tråd med FNs normative rammeverk. FN systemet gir dette arbeidet mye fokus og det jobbes aktivt med å styrke samarbeidet med regionale organisasjoner ytterligere.

For Norge blir det viktig å fortsette å arbeide for at internasjonal rettsorden, globale standarder og normer utviklet gjennom forhandlinger blir lagt til grunn for regionale organisasjoners arbeid.

Ikke-statlige aktører: filantroper, privat sektor og sivilt samfunn. Ikke-statlige aktørers og markedenes økte innflytelse er en endringsfaktor som påvirker FN. Det er en tendens til at FN i økende grad inngår i ulike former for offentlig-privat samarbeid både med globale stiftelser og med privat sektor. Sivilt samfunn og frivillige organisasjoner er også viktige både som premissleverandører, vakthunder og som samarbeidspartnere i gjennomføring.

Private aktører som de globale fondene og de store stiftelsene (Gates Foundation mv.) blir stadig viktigere som utviklingsaktører og bidrar i økende grad med finansiering for utvikling, også gjennom FN-kanaler. Fondene ble etablert som svar på behov for spisset innsats på strategiske områder og har kunnet vise til gode resultater. En utfordring for FN som en mellomstatlig organisasjon er at aktørene som bidrar mye søker innflytelse over prioriteringer og bruk av midlene og er i stadig større grad med på å sette den politiske agendaen. For organisasjoner som i utgangspunktet består av stater er dette en utfordring. For å kunne fortsette å tiltrekke seg finansiering fra disse private aktørene vil FN måtte åpne opp for innflytelse fra disse. Det vil bli viktig at FN fortsetter å legge sitt normative rammeverk til grunn, samtidig som det åpnes for nye samarbeidsformer. Løsningen har ofte blitt å etablere nye initiativ eller privat-offentlig samarbeid på utsiden av etablerte institusjoner. Kapasitet til oppfølging av de ulike initiativene er imidlertid en utfordring. Norge har vært en pådriver for flere av disse initiativene og arbeider for at private aktører kan delta i diskusjoner i etablerte fora i den grad det er mulig.

FN har også en rolle i å formidle kontakt mellom privat sektor og utviklingsland som ønsker investeringer, som initiativtaker og katalysator, men FN har en mindre rolle i gjennomføring og levering av tjenester. I lys av en stadig mer fremtredende rolle for privat sektor i FN er diskusjoner om hvordan man kan pålegge ikke-statlige aktører internasjonale forpliktelser viktig. Prinsipper for samfunnsansvar (UN Guiding Principles on Human Rights and Business) og ILOs trepartssammensetning med stater, arbeidstaker og arbeidsgiver er eksempler på arenaer hvor dette er debattert. FN-systemets kontaktflate med privat sektor har også kommet til uttrykk gjennom FNs Global Compact-initiativ, som bygger på ti universelt aksepterte normer for menneskerettigheter, arbeidsliv, miljøstandarder, åpenhet og anti-korrupsjon. Initiativet er åpent for frivillig tilslutning av selskaper og bedrifter. Norge har vært pådriver for arbeidet med næringslivets samfunnsansvar og Global Compact (se 3.2).

Det sivile samfunn har mange forskjellige roller i kontakten med FN-systemet; som initiativtakere, pådrivere og pressgrupper for nye normer og standarder, som vakthunder som passer på at medlemstatene overholder de forpliktelser de har påtatt seg, og som gjennomførende partner på bakken i både utvikling og i humanitære operasjoner. I Menneskerettighetsrådet er sivilt samfunn blitt viktig for å holde stater ansvarlige. Rapporter fra sivilt samfunn er også for eksempel formelle dokumenter i Menneskerettighetsrådets gjennomganger. Mer enn 3000 frivillige organisasjoner har i dag en form for konsultativ status i ECOSOC. Frivillige organisasjoner har også av og til tilgang til andre FN fora, bl.a. i åpne debatter i Sikkerhetsrådet og i Menneskerettighetsrådet. Norske frivillige organisasjoner og akademia er svært aktive overfor FN og FN-organisasjonene, både som deltagere i FN-fora, som partnere i felt og som bidragsytere til reform gjennom forskning og deltagelse i prosesser.

Kilde: Foto: UN Photo/Eskinder Debebe

Sivilsamfunnet er viktige endringsagenter for å fremme rettigheter både for befolkningen som helhet og for sårbare grupper slik som mennesker med funksjonsnedsettelse, hiv-positive eller jenter som er utsatt for kjønnslemlestelse. Den økte stemmen sivilt samfunn får gjennom globalisering og moderne teknologi fører til at medlemsstatene i FN vil bli nødt til å forholde seg til disse på en mer dyptgående måte enn før. Ikke alle medlemsland ønsker en sterk stemme fra sivilt samfunn i FNs møter og det er stadige forsøk på å begrense sivilt samfunns adgang til FN-møter, senest under forhandlingene om konvensjonen mot håndvåpen (Arms Trade Treaty – ATT) sommeren 2012. Norge mener at sivilt samfunn og frivillige organisasjoner har en særlig viktig rolle i å fremme synspunkt og erfaringer fra landnivå inn i globale diskusjoner og vil fortsatt være en pådriver for at generell adgang til FN møter. I tilfeller der adgang begrenses vil Norge søke å inkludere representanter fra sivilt samfunn i egen delegasjon. Norge bør også arbeide for å fremme en agenda der FN i felt tar på seg en rolle i å fremme arenaer for sivilt samfunn og mekanismer for innflytelse på nasjonal politikk.

Det utvidede FN-systemet: FN og finansinstitusjonene. De internasjonale finansinstitusjonene, verdens handelsorganisasjon, det internasjonale atomenergibyrået og enkelte andre organisasjoner opprettet gjennom FN-tilknyttede forhandlinger, er assosierte organisasjoner i FN-systemet. De har egne samarbeidsavtaler og er tilknyttet ECOSOC, men har i likhet med særorganisasjonene egne styringsstrukturer. De deltar også i Generalsekretærens råd for FNs toppledere (Chief Executives Board) som bl.a. arbeider for å styrke samarbeid innen FN-systemet.

Det er ønskelig med styrket samarbeid og kontakt mellom FN, Verdensbanken og Det internasjonale valutafondet (IMF). På det mellomstatlige plan er det ønskelig å styrke dialogen mellom IMF og Verdensbankens styrer og FNs generalforsamling. Høynivåkonferansen om utfordringene for det internasjonale arbeidsmarkedet der mange millioner mennesker ble arbeidsledige som følge av finanskrisen i Oslo høsten 2010 under vertskap av statsminister Stoltenberg. Konferansen var et fellesarrangement mellom Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) og Det internasjonale valutafondet (IMF).

På landnivå er det behov for styrking av samarbeidet mellom Verdensbanken og FN. Forholdet preges fortsatt av overlappende mandater og konkurranse, fremfor arbeidsdeling og samarbeid om felles mål. Det er en økende tendens til at Verdensbanken arbeider på områder som tradisjonelt er blitt sett på som FN sine, f.eks. innen helse og utdanning og i sårbare stater. Dette er en ønsket utvikling fra Verdensbankens medlemsland som også er medlemmer av FN. Regjeringen mener at Verdensbanken og FN har ulike fortrinn og derfor komplementære roller. Et bedre samarbeid må derfor utarbeides i kontekster der begge er relevante aktører. Vi har utøvet press for å styrke samarbeidet, og registrer bedring på flere områder (se 2.4 og 4.3).

1.3 Norges innflytelse og handlingsrom

I et stadig skiftende landskap må det søkes samarbeid fra sak til sak, og Norge må lete etter åpninger for å mobilisere sterke koalisjoner bak saker vi har definert som norsk interesse. Det er en hovedprioritet å søke nye allianser for å fremme utenrikspolitiske målsettinger.

Noen allianser er av varig karakter. Tradisjonelt har vestlige land – EU, USA og Norden vært blant Norges nære samarbeidspartnere i FN. Canada, Sveits, Australia og New Zealand har også ofte sammenfallende interesser og prioriteringer. Disse landene vil fortsatt være viktige samarbeidspartnere for oss.

Den mest varige alliansen er samarbeid med de nordiske landene. EUs økende enhetlige utenrikspolitikk, også i FN, har innvirkning på det nordiske samarbeidet. Det er fortsatt et godt og nært nordisk samarbeid fra sak til sak på uformell basis, men dette preges nødvendigvis av at tre av de nordiske landene forholder seg til EUs posisjoner og inngår i EUs forhandlingsdynamikk. Unntak er Sikkerhetsrådet og styrende organ til FN-organisasjonene der EU ikke forhandler som én gruppe og der det er et nært nordisk samarbeid. Nordisk valgsamarbeid omfatter både nordiske avtaler om rotasjonsordning og gjensidig støtte til mange sentrale organer i FN, slik som Sikkerhetsrådet, Menneskerettighetsrådet, ECOSOC med videre. Dette har vært viktig fordi det har gjort at vi er oftere representert enn vi ellers ville ha vært. De nordiske landene diskuterer også felles militære bidrag til fredsoperasjoner i FN-regi. I styrene til FNs fond og programmer er det tett nordisk samarbeid, inkludert om vurdering av organisasjonene. Vi vil fortsette å videreutvikle det nordiske samarbeidet.

I lys av de geopolitiske endringene er det viktig å samarbeide nærmere også med andre land, deriblant framvoksende makter. Norge må identifisere områder av felles interesse med framvoksende makter og styrke samarbeid med disse ved å inngå strategiske allianser fra sak til sak eller mer omfattende partnerskap. Skogsamarbeidet med blant annet Brasil og Indonesia er eksempler på dette. Disse landene er også en del av 7-landssamarbeidet om global helse og utenrikspolitikk. Samarbeid om FNs fredsoperasjoner og da særlig kvinner, fred og sikkerhet, konfliktløsning og fred og forsoning er andre aktuelle områder for samarbeid med framvoksende makter.

Norge har allerede tatt en rekke initiativ for å styrke dialog og samarbeid med fremvoksende makter. Disse dialogene skal videreutvikles. Samtidig vil Norge fortsatt være en støttespiller for de minst utviklede landene på en rekke spørsmål hvor vi har sammenfallende interesser, herunder spørsmål knyttet til miljø og klima, fattigdomsbekjempelse, utvikling, og gjenoppbygging etter konflikt.

For at Norge skal kunne forme allianser med fremvoksende makter og andre, vil det være viktig å rendyrke vår profil i FN, være tydelige på våre prioriteringer og posisjoner. Sentrale forutsetninger er:

• En forutsigbar og gjenkjennelig politikk på områder der Norge har troverdighet og erfaringer andre kan dra nytte av.

• En tydelig og enhetlig norsk stemme på tvers av ulike fora.

• Ressurser, både finansielt og menneskelig, som kan bidra til å løfte våre prioriteringer på dagsorden.

• Allianser på tvers av regionale skillelinjer, med nye aktører og med sivilt samfunn – fra sak til sak og i form av langvarige strategiske allianser og partnerskap.

• Vilje til å fremme nye ideer.

En god analyse av nasjonale posisjoner på ulike tematiske områder vil være avgjørende for å skape de allianser vi trenger for å få gjennomslag i fremtidens FN. Utenriksstasjonene vil ha en viktig rolle i å bidra til å kople dialogen med disse landene ved FNs hovedkvarter med hovedstedene. Arbeidet for å bygge allianser i FN må i økende grad finne sted også utenfor FN-fora, på hovedstadsnivå med viktige partnere. Et eksempel på målrettet arbeid fra norsk side var initiativet til en ny global havnestatsavtale, for å bekjempe ulovlig fiske. Tre år etter vedtak i FNs generalforsamling presenterte FAO en ferdig forhandlet bindende avtale. Arbeidet ble finansiert av Norge og avtalen etablerer internasjonale minimumsstandarder basert på norske tiltak.

Norge skal fortsatt søke tett kontakt med institusjoner og sivilt samfunn i vår politikk. Vi skal være en døråpner for sivilt samfunn i FNs møter og prosesser. Denne adgang er tidvis under press fra land som vil lukke FN-møter og prosesser for kritiske røster under henvisning til suverenitetsprinsippet. Det har i regelen ikke vært mulig å gi frivillige organisasjoner medlemskap i styrer eller til beslutningsprosesser som holdes på det mellomstatlige plan. Vi vil forsvare en åpenhetslinje i forhold til det sivile samfunns adgang til debatter og prosesser, og bidra til å hindre fremstøtene for å lukke dem.

1.4 Styrking og effektivisering av FN

FN slik det framstår i dag er helt annerledes enn FN ved slutten av den kalde krigen. Tidligere Generalsekretær Kofi Annan la vekt på at «reform er en prosess, ikke en begivenhet». For å møte nye utfordringer og endringer i rammevilkår må alle organisasjoner kontinuerlig tilpasse seg og være i endring. «Reform» må være en del av det løpende arbeidet. Noen ganger er det behov for større omlegginger og historisk har disse ofte kommet i kjølevannet av større omveltninger eller kriser. FN har i dag en dobbel utfordring: På den ene siden må interne maktforhold endres for å bedre reflektere dagens virkelighet. På den andre siden må det internasjonale samfunns evne til å styre og regulere mer sammensatte globale problemer økes. Det er i Norge og andre likesinnedes lands interesse å jobbe langs begge spor.

Gitt vår interesse i fungerende multilaterale institusjoner og våre store bidrag til FN, har Norge siden starten vært en pådriver for reform.

FN har vært gjenstand for krav om reform siden organisasjonen ble opprettet. En utbredt kritikk er at FN-systemet er tungrodd og byråkratisk. Det er ikke tvil om at det er rom for forbedringer i måten FN drives på. Sekretariatet og FNs fond, programmer og særorganisasjoner har utfordringer knyttet til effektivitet, mangelfull dokumentasjon av resultater og byråkratiske (og til dels antikvariske) administrative system og rutiner. Områder som personalforvaltning, rekruttering, internkontroll og åpenhet har stort potensiale for forbedring. Det er særlig behov for forenkling og harmonisering på tvers av FN-systemet ettersom alle har ulike administrative system- og rutiner. Dette er noe Norge arbeider for.

Konservative krefter fremsetter mer ideologisk basert kritikk om at FN innskrenker statenes handlingsrom. Kritikere på ytterkantene både i nord og sør frykter overnasjonal styring og avvisning av forsøk på å regulere det som oppfattes som interne anliggender. Fra konservativ høyreside i USA blir FN beskyldt for å ønske å være en «verdensregjering», mens kritikere i sør beskylder FN for å gå i «vestlige lands» ærend og bedrive «neokolonialisme» og «imperialisme». Sistnevnte søker kontroll ved detaljstyring, særlig gjennom FNs budsjett-komité, mens førstnevnte avviser organisasjonens relevans og argumenterer for alenegang.

Medlemslandene har overordnet ansvar for hvordan FN styres. Bare medlemslandene kan gi instruks om at oppgaver skal nedprioriteres. Et godt bidrag til effektivisering vil være å rydde opp i og fjerne mange av de tusenvis av oppgaver som medlemslandene har pålagt FN. Men, medlemslandene mangler politisk vilje til å ta reelle styringsgrep og konsistens i handlinger på tvers av ulike fora i FN-systemet. Generalsekretæren og andre FN lederes handlingsrom og evne til å foreta organisasjonsendringer begrenses av medlemslandenes detaljstyring.

Reformtrettheten i FN og en utbredt skepsis til omfattende reform gjør at endring nok fortsatt vil bestå i å ta små skritt. På det administrative feltet er Generalsekretæren i ferd med å ta grep. Bedre rekruttering som sikrer rett person på rett sted til rett tid, mer åpenhet, resultatorienterte budsjetter, enklere administrative system og rutiner på hovedkvarternivå og på landnivå er tiltak som nå iverksettes. Norge gir Generalsekretæren vår fulle støtte i dette arbeidet.

I vurderinger av flaskehalser og områder der FN-organisasjonene må styrkes er det særlig tre områder som går igjen: Finansiering, ledelse og partnerskap. Hvordan sikre at ressurser faktisk følger mandat og at FN-systemets virksomhet finansieres på en måte som fremmer effektivitet? Hvordan sikre både at medlemslandene er tydelige «eiere» og «styrere», og at lederne av FN-organisasjonene sentralt og på landnivå får ansvar for at FN lykkes? Hvordan kan FN både bli mer attraktiv som partner og få fleksibilitet til å inngå partnerskap som gir mest mulig effekt? Regjeringen er opptatt av å styrke FN på alle tre områdene, og disse spørsmålene vil tas opp gjennomgående i de følgende tematiske kapitlene i denne meldingen.

For at FN skal kunne spille en rolle som aktør i årene som kommer kreves handlingsvilje hos FNs lederskap, men i like stor grad politisk vilje og finansiell støtte fra medlemslandene.