6 En helhetlig og gjenkjennelig norsk FN-politikk

Norges FN-engasjement har vært en sentral del av norsk utenriks- og utviklingspolitikk i årtier og uavhengig av sittende regjeringer. FN-engasjementet fremmer både våre verdier og interesser. Norge er tjent med en verden der folkeretten respekteres av alle stater og bruk av makt er regulert. Derfor ligger respekt for folkeretten, de universelle menneskerettighetene og fremme av internasjonal rettsorden til grunn for norsk utenriks- og utviklingspolitikk. FN-pakten representerer viktige universelle verdier og den internasjonale rettsorden bidrar til å ivareta våre sikkerhetspolitiske og økonomiske interesser.

6.1 Utviklingstendenser og konsekvenser for norsk FN-politikk

FN og den internasjonale rettsorden som FN-systemet forvalter vil være av sentral betydning for å håndtere globale utfordringer. Det er derfor viktig for Norge å posisjonere seg slik at vi har tilgang til arenaer for å løse disse utfordringene.

FNs funksjon som normutvikler, som politisk arena og som operasjonell aktør blir påvirket og utfordret av utviklingstrendene i verden for øvrig. På det politiske plan utfordres FN-systemet av spenningen mellom legitimitet og effektivitet, og stadig mer komplekse agendaer. Dette er ikke bare en utfordring for FN-systemet, men også for alle andre aktører. Både aktørbildet og den politiske dagsorden er i dag skiftende og uforutsigbar. Vi ser at framvoksende makter i større grad søker innflytelse og ønsker å sette sitt preg både på dagsorden og strukturene.

Samtidig ser vi en økende tendens til fremvekst av nye maktkonstellasjoner både regionalt og internasjonalt. Enkeltland og grupper av land har sett seg nødt til, eller tjent med å søke løsninger utenfor formelle, kollektive organisasjoner og antall regionale og interessebaserte grupper har vokst mye de siste tiårene. Dette er ikke noe nytt og vil trolig vedvare, særlig i lys av økende trend mot regionalisering i håndtering av grenseoverskridende utfordringer. Regional enighet eller ulike former for mer eller mindre formelle grupperinger slik som G20 kan bidra til å finne løsninger på felles utfordringer, men Norge er tjent med at løsningene fortsatt forankres i internasjonale organisasjoner for å bli universelt akseptert. På mange områder tilsier det at det må søkes enighet innen en FN-ramme. Snarere enn å se på regionale organisasjoner eller andre grupperinger som konkurrenter til FN bør de ses på som komplementære. FN kan og skal ikke gjøre alt.

I en slik situasjon er vi mer avhengig av internasjonalt samarbeid og opprettholdelse av en internasjonal rettsorden enn noensinne. Nettverket av institusjoner, normer og regler virker stabiliserende, men kan ikke tas for gitt. Mye av utfordringen knyttet til framtidens globale orden dreier seg om å gjøre internasjonale organisasjoner relevante for globalt viktige land og at de evner å speile globale maktstrukturer.

Norge deler interessen i å bevare og videreutvikle en internasjonal rettsorden og en FN-ledet verdensorden med mange land. Vi vil samarbeid med likesinnede land på tvers av regionale og politiske skillelinjer for å bevare og forsvare disse interessene. I dette arbeidet vil Norge særlig fokusere på følgende:

1. FNs normative funksjon og forsvar for en internasjonal rettsorden

For Norge er FNs normative funksjon og ivaretakelse av en internasjonal rettsorden en primær utenrikspolitisk interesse. En utfordring er det økende gapet mellom utvikling av normer og gjennomføringskapasitet. Norge mener fokus i økende grad må dreies mot gjennomføring av vedtatte konvensjoner, normer og standarder. FN-organisasjonenes arbeid på landnivå er viktige både for å hjelpe landene ivareta sine internasjonale forpliktelser og for å sikre inkluderende samfunn gjennom en rettighetsbasert tilnærming. Det er også viktig å sikre at resultater av det normative arbeidet dokumenteres. Erfaringer med FNs bistand til myndighetene i etterlevelse av internasjonale konvensjoner, normer og standarder på landnivå må benyttes både til å bedre gjennomføringskapasitet på landnivå og til samsvar mellom norm og praksis. Norge vil ta initiativ til en studie som ser på etterlevelse av særorganisasjonenes normative arbeid på landnivå.

2. FNs rolle som den organisasjonen som kan legitimere bruk av makt

Selv om Sikkerhetsrådets sammensetning er omdiskutert er Sikkerhetsrådets legitimitet til å sanksjonere blant annet bruk av makt, akseptert. I verdensopinionen utfordres legitimiteten til FN når medlemslandene ikke evner å bli enige. At Sikkerhetsrådet ikke har lykkes i å komme til enighet om hvordan situasjonen i Syria skal håndteres er et eksempel på dette. Norge skal arbeide langsiktig med tanke på en grunnleggende reform av Sikkerhetsrådet som gjenspeiler dagens globale maktforhold.

Det er i norsk interesse å ivareta FNs evne til å forebygge konflikt og forhindre nye gjennom fredsbevarende og konfliktforebyggende virksomhet. Norge vil fortsatt arbeide for å styrke FNs virksomhet på dette feltet både gjennom politisk støtte til utvikling av retningslinjer og rammeverk, og gjennom konkrete bidrag til sivile og militær innsats.

3. FNs fremme og beskyttelse av menneskerettighetene

Fremme og beskyttelse av menneskerettighetene er en sentral del av norsk utenriks- og utviklingspolitikk og FN er vår fremste plattform for dette arbeidet. Erfaringene med Menneskerettighetsrådet til nå har vært positive. Særlig de periodiske landgjennomgangene som alle land må gjennom har vist seg å være effektive. Det vil fortsatt være diskusjoner blant medlemslandene om tolkning av eksisterende konvensjoner og rettigheter og hvor grensen går mellom ikke-innblanding og respekt for individuelle rettigheter og beskyttelse mot overgrep. Det er en utfordring at land som begår alvorlige overgrep mot menneskerettighetene velges inn i Menneskerettighetsrådet. Derfor blir det desto viktigere å bygge allianser med land som ønsker å fremme menneskerettighetene for å sikre at det rettighetsvernet vi kjenner i dag ikke eroderer. Norge legger til grunn at menneskerettighetene skal være gjennomgående i all FNs virksomhet og vil arbeide for en rettighetsbasert tilnærming.

4. FNs rolle for utvikling og globale fellesgoder

FNs arbeid på det økonomiske og sosiale området er viktig både for norsk nasjonal politikk innen en rekke sentrale fagområder, og for gjennomføring av Norges utviklings- og humanitære politikk. Den politiske debatten preges i stadig større grad av globale fellesgoder og spørsmålet om finansiering av bærekraftig utvikling, klima og andre globale fellesgoder. Norge mener at rettferdig fordeling og landenes eget ansvar for inntektsgenerering i større grad må på agendaen i FN, både politisk og operasjonelt. I debatten om nye globale utviklingsmål etter 2015 vil Norge arbeide for at disse både viderefører arbeidet med sentrale mål innen helse og utdanning og også inneholder de såkalte bærekraftsmålene som gjelder alle og i større grad tar hensyn til strukturelle årsaker til fattigdom slik som fordeling og konflikt.

FNs arbeid på det sosiale og økonomiske området er også knyttet til i hvilken grad de ulike FN-organisasjonene kan følge opp medlemslandenes vedtak på landnivå og er effektive som operasjonelle aktører. Norge vil fortsette å arbeide for at FNs utviklings- og humanitære organisasjoner blir så effektive som mulig og i tråd med føringene i kapittel 5 arbeide for at FN-organisasjonene dokumenterer resultater og har god kontroll og forvaltning av midlene de har til rådighet. Norge vil også arbeide for å mobilisere nye givere til FN, da særlig til kjernebidrag, for å sikre en mer bærekraftig finansiering og bredere byrdefordeling.

5. FNs behov for reform

De sammenhengende og komplekse agendaene medfører utfordringer med fragmentering og koordinering, i gjennomføring såvel som på styringsnivå. Det betinger at medlemslandene og FN-systemet har evne og vilje til å se ulike spørsmål og saksområder i sammenheng og sikre konsistent behandling og oppfølging. En effektiv håndtering av komplekse utfordringer fordrer at det finnes arenaer der disse spørsmålene kan håndteres samlet.

Samarbeidet på helseområdet, energi og støtte til Generalsekretærens meglingsenhet er eksempler på politiske satsinger som er fulgt opp med finansiell støtte og som har medført betydelige endringer i måten FN jobber på. Vi har gått foran og lagt vekt på betydningen av disse tiltakene, og dermed bidratt til å mobilisere andre givere og stimulert til viktige reformer. Et bredt engasjement gir også anledning til å identifisere og utnytte de handlingsrom som finnes. Norge skal arbeide for å bedre organisasjonenes resultatrapportering, bruke finansiering strategisk til å støtte opp om våre prioriteringer og fremme initiativ som styrker FN og FNs arbeid. Norge må identifisere samarbeidspartnere som deler våre prioriteringer og bygge koalisjoner som er pådrivere for resultater og nødvendige reformer for å styrke og effektivisere FN.

6.2 En helhetlig og gjenkjennelig norsk FN-politikk

FN er ikke perfekt, men for mange oppgaver det beste alternativet vi og verdenssamfunnet har. Norge og andre land som ønsker et sterkt FN har et ansvar for å bidra til at FN-organisasjonene og medlemslandene tar tak i disse utfordringene. Den mest effektive måten å gjøre det på er gjennom en helhetlig og gjenkjennelig norsk stemme på tvers av alle fora, som viderefører vår profil som en kritisk FN-venn, fokusert på å styrke resultater på bakken. Vi skal være en tydelig, forutsigbar og konstruktiv aktør.

Norge har et betydelig handlingsrom og innflytelse i FN. Norge har en historie med gjennomslag for reforminitiativ og har vært med å utvikle og styrke FN. Vi er kjent som en sterk støttespiller for FN, uten skjulte agendaer. Derfor blir vi også hørt. Vi har finansielle ressurser som er med på å underbygge troverdigheten og kan dermed fremme innovasjon og initiativ vi mener er viktige.

På grunn av vår troverdighet og historie kan vi bidra til å bygge bro på tvers av regionale grupper. Flere av de landene som nå kommer sterkere på banen i FN er fortsatt avventede med tanke på egen rolle og agenda. Der det er sammenfall av interesser er det et handlingsrom for allianser, påvirkning og samarbeid. Identifikasjon av felles interesser og prioriteringer blir dermed en viktig del av vårt utenriks- og utviklingsarbeid ikke bare i multilaterale fora, men også på landnivå. Multilaterale spørsmål, inkludert reformspørsmål må være en del av vår faste dialog i hovedsteder og integrert del av våre bilaterale samarbeidsrelasjoner. Norge skal legge stor vekt på å bygge og styrke tverr-regionale allianser, da dette vil være avgjørende for å fremme saker i FN. Dette kan bidra til å bryte ned dagens nord-sør polarisering, som er hemmende på mange saksområder. Samtidig vil tradisjonelle samarbeidspartnere, først og fremst de nordiske landene, forbli viktige for Norge.

Vi må bruke våre ressurser der vi får mest igjen for dem, og basere vår støtte på initiativ som er bærekraftige og organisasjoner som leverer. Vi tar utgangspunkt i FNs betydning for våre interesser, men må kontinuerlig stille spørsmål ved om vi bruker riktig aktør eller kanal, og hvor vi og FN kan inngå partnerskap.

I tillegg til å fokusere på tematiske satsninger som er prioritet for Norge slik som helse, utdanning, arbeidsliv, miljø og bærekraftig utvikling må vi også investere i og mobilisere til støtte for institusjonene som skal forvalte disse satsingene. Vi må gjøre dette i politiske samtaler, i styrende organ og bilateralt på landnivå med FN-systemet og medlemsland. Vi skal ha en helhetlig FN-politikk som er konsistent på tvers av ulike fora. Følgende er elementer i en slik politikk:

Resultater og finansiering

Norge skal bidra til en kulturendring i FN-systemet, både blant medlemsland og i organisasjonene der resultater, reformvilje og samarbeid er mål. Norge skal arbeide for at organisasjonene har gode kontrollmekanismer og rutiner for å hindre mislighold eller sløsing med midler.

Norges holdning er at ressurser skal følge mandat. Dette må følges opp i praksis på tvers av ulike fora. Når det gjelder pliktige bidrag vil Norge arbeide for en revidert bidragsskala som ivaretar prinsippet om byrdefordeling og sikrer at alle FNs medlemslands tar et ansvar for FNs finansiering.

Når det gjelder frivillige bidrag har Norge som mål å opprettholde et høyt nivå på kjernebidrag, under forutsetning av at organisasjonene viser god måloppnåelse innenfor vurderingskriteriene. Organisasjoner som leverer gode resultat og er pådrivere for samordning og koordinering bør belønnes. Norge skal samarbeide med andre nordiske land for mobilisering av økt støtte til FNs fond, programmer og særorganisasjoners humanitære og utviklingsvirksomhet fra framvoksende økonomier.

Norge skal bidra til effektivisering og modernisering av FN. FN må bli bedre på å få rett person, på rett sted til rett tid, på alle nivå i organisasjonen. FN må også styrke koordinering og fordeling av oppgaver mellom FN sentralt, FNs fond og programmer og FNs særorganisasjoner. Norge vil vektlegge god ledelse og mekanismer for partnerskap. For å ha innflytelse skal Norge prioritere arbeidet i FNs budsjettkomité og fortsatt styrke styrearbeidet.

Lederskap

Norge mener lederskap er en nøkkelfaktor for effektivitet og relevans for FN-systemet. I arbeidet med å styrke FNs utviklingsvirksomhet på landnivå, skal Norge legge vekt på å styrke FNs stedlige representant. Norge vil også fokusere på å styrke ledelsen av FN-systemet som helhet.

Rekruttering til stillinger på høyt nivå i FN følger ofte av «landhevd» på stillinger eller faste rotasjoner, f.eks. når det gjelder valg av Generalsekretæren. Det er nå fem år til neste valg – i den tiden vil Norge bidra til en diskusjon om den fortsatte relevans av de uformelle normene som styrer valg av Generalsekretær og toppledere i FN-systemet. Norge skal også være en sterk stemme for åpenhet og etterrettelighet i alle rekrutteringsprosesser – særlig ledelsesnivået, og for at kvalitetskriterier må være avgjørende.

Organisasjonenes effektivitet er ikke organisasjonenes ansvar alene. Detaljstyring fra medlemslandene begrenser organisasjonenes fleksibilitet og handlingsrom. Det mangler også politisk enighet og vilje til å ta nødvendige reformgrep. Polariseringen mellom nord og sør utgjør en stor utfordring for fremdrift. Derfor vil Norge ta initiativ til en diskusjon blant interesserte medlemsland på tvers av de regionale gruppene om behov for reform.

Partnerskap

Norge mener at FN ikke kan eller skal gjøre alt alene. Norge skal bidra til å styrke FNs evne til å arbeide i partnerskap med frivillige organisasjoner, internasjonale finansinstitusjoner, privat sektor, andre aktører og grupperinger som G20. Det skal legges særlig vekt på å styrke samarbeidet med Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene, samt frivillige organisasjoner. Norge vil legge vekt på at FNs samarbeid med regionale organisasjoner, særlig innen fredsoperasjoner, bør styrkes. FN må finne bedre mekanismer for samarbeid med privat sektor, bl.a. innen global helse, klima og energi. FN-systemet kan ta initiativet og lederskap for slike partnerskap, men på mange områder vil det være naturlig at lederskapet ivaretas av andre aktører. FN-systemet kan bidra gjennom sine normative roller, kunnskapsbase og faglige kapasitet, samt sitt nærvær på landnivå. På landnivå skal Norge bidra til at FN fokuserer, ikke konkurrerer.

Norge mener at FN-systemet bør videreutvikle sin institusjonelle evne til å hente inn nødvendig ekspertise fra medlemslandene eller andre relevante aktører. Norge, i samarbeid med FN-systemet, har bidratt til å utvikle slike systemer på det humanitære området, innen demokratibygging og menneskerettigheter og innen fredsoperasjoner. Vi skal støtte opp om den reformprosess som nå pågår med å styrke rutiner for partnerskap og innhenting av ekstern ekspertise fra f.eks. beredskapsordninger. Norge vil arbeide for at FN i større grad tar en rolle i å legge til rette for partnerskap mellom medlemsland, f.eks. sør-sør samarbeid eller triangulært samarbeid, og mellom FN-organisasjoner og andre aktører. Partnerskapene må være basert på likeverdighet og gjensidig anerkjennelse av fortrinn og nytte. Gjennomføring av programmer på landnivå må ta hensyn til og bygge videre på lokale strukturer og aktører.

Norge legger stor vekt på at sivilt samfunn sikres fortsatt tilgang til diskusjonsforum der politikk utvikles. Norge skal arbeide for at sivilt samfunn fortsatt får delta i FN fora. Som for sivilt samfunn bør andre aktører som filantroper og privat sektor gis en stemme i ulike FN fora, men ikke beslutningsmyndighet. Både medlemsland og FN-organisasjonene trenger nye ideer og impulser fra akademia og tankesmier. Norge skal også arbeide mer systematisk for at norske frivillige organisasjoner og akademia blir konsultert i relevante spørsmål, da det er stort potensiale for større gjensidig nytte for både myndigheter og organisasjoner her. Nasjonale komiteer for FN-organisasjoner er viktige støttespillere for å fremme organisasjonenes arbeid i offentligheten og samarbeid med disse skal videreføres.

6.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Mange av de politikkområdene som omfatter FN er beskrevet også i andre meldinger til Stortinget. Denne meldingen erstatter ikke St.meld. nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter og Innst. S. nr. 306 som representerer den overordnede gjeldende utenrikspolitikken. Tilsvarende for St.meld. nr. 13 (2008 – 2009) Klima, konflikt og kapital, og Innst. S. nr. 269 (2008–2009) som representerer den gjeldende overordnede utviklingspolitikken og prinsippene for Norges samarbeid med utviklingslandene. Meld. St. 14 (2011–2012) Mot en grønnere utvikling, Meld. St. 11 (2011–2012) Global helse og St.meld. nr. 11 (2007–2008) På like vilkår omtaler også viktige aspekter ved norsk FN politikk. Disse meldingene, og Stortingets behandling av disse ligger også til grunn for Regjeringens FN-politikk. Med denne meldingen ønsker regjeringen å utdype, konkretisere og operasjonalisere politikken når det gjelder Norges forhold til og samarbeid med FN.

Det legges ikke opp til administrative endringer innenfor Utenriksdepartementets eller underliggende etaters ansvarsområde som følge av denne meldingen. Norsk bistand følger OECD/DACs retningslinjer for kriterier og måloppnåelse. Meldingen angir enkeltområder der det kan være aktuelt å øke ressurser, og bygger opp under de prioriteringer som er presentert i de siste årenes budsjettproposisjoner. En eventuell økning i ressurser til enkeltområder vil bli foretatt ved omdisponeringer innenfor Utenriksdepartementets gjeldende budsjettrammer.