1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

Samferdselsdepartementet legg med dette fram ei stortingsmelding om verksemda til Avinor AS. Avinor blei etablert i 2003 ved at forvaltingsbedrifta Luftfartsverket blei omdanna til eit aksjeselskap der staten eig alle aksjane. Forvaltinga av eigarskapen til selskapet er lagd til Samferdselsdepartementet, og samferdselsministeren er generalforsamling for selskapet.

I samsvar med styringssystemet som blei etablert då Avinor blei danna, skal Samferdselsdepartementet leggje fram stortingsmeldingar om verksemda i selskapet, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002–2003) og Budsjettinnst. S. nr. 13 Tillegg nr. 1 (2002–2003). Som det går fram av den førre stortingsmeldinga om Avinor, jf. St.meld. nr. 48 (2008–2009) og Innst. 95 S (2009–2010), tek Samferdselsdepartementet sikte på å leggje fram ei slik eigarmelding kvart fjerde år, eller oftare dersom det er behov for det.

Samferdselsdepartementet som forvaltar den statlege eigarskapen i Avinor, er overordna styresmakt for luftfarten. Departementet er vidare ansvarleg långivar for statslånet som i si tid blei gitt til å byggje Oslo lufthamn, Gardermoen. Denne meldinga tek utgangspunkt i rolla departementet har som forvaltar av den statlege eigarskapen. Meldinga vil òg omtale andre verkemiddel i den grad dei har noko å seie for eigarskapsutøvinga.

Formålet med eigarmeldinga er å gi Stortinget ei orientering om utviklinga til selskapet sidan førre melding. Vidare skal meldinga orientere om selskapet sine strategiar og planar for dei neste åra, og korleis Samferdselsdepartementet vurderer dei. Meldinga gir òg ei vurdering av viktige rammevilkår for verksemda til selskapet og forhold knytte til eigarstyring og selskapsleiing. Eigarmeldinga og Stortinget si behandling av meldinga blir så lagde til grunn for Samferdselsdepartementet si eigarstyring av Avinor i åra framover.

Avinors plan for verksemda 2012–2014 utgjer grunnlaget for eigarmeldinga. I samsvar med § 10 i vedtektene til Avinor skal selskapet kvart år leggje fram for samferdselsministeren ein plan for verksemda med dotterselskap. § 10-planen, som Avinor sende til Samferdselsdepartementet 22. oktober 2012, ligg ved denne meldinga som trykt vedlegg. Planen omfattar eit dokument som inneheld styret si overordna utgreiing for resultata som er oppnådde, og planane for verksemda. I tillegg har Avinor utarbeidd eit vedlegg som gjer nærmare greie for den faglege bakgrunnen for konklusjonane som styret har trekt.

Som eit grunnlag for å vurdere den økonomiske utviklinga og planane til selskapet byggjer eigarmeldinga òg på ei ekstern verdivurdering av Avinor. Verdivurderinga blei utført av Ernst & Young AS for Samferdselsdepartementet og blei lagd fram 21. desember 2012.

Samferdselsdepartementet har engasjert konsulentselskapet Integra A/S til å gi ei ekstern vurdering av flysikringstenesta i lys av utviklinga i Europa under lovgivinga om eit felles europeisk luftrom. Rapporten frå Integra blei lagd fram 20. januar 2013.

German Airport Performance (GAP) har i 2012 gjennomført ei vurdering, såkalla «benchmarking» av Avinor for Samferdselsdepartementet, der kostnadseffektiviteten for lufthamnene i Avinor blir samanlikna med lufthamner i andre land.

Rapportane frå Ernst & Young, Integra og GAP følgjer meldinga som utrykte vedlegg.

1.2 Samandrag

Kapittel 2: Statleg eigarskap i Avinor

Avinor forvaltar den statlege luftfartsinfrastrukturen som ligg under Samferdselsdepartementet. Samfunnsoppdraget til Avinor er å eige, drive og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for sivil sektor og ei samla flysikringsteneste for sivil og militær sektor. Samferdselsministeren forvaltar eigarskapen under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar. Styret og den daglege leiinga er ansvarlege for den daglege drifta av selskapet.

Gjennom krav stilt i vedtektene avgjer staten kva for lufthamner selskapet skal drive. Avinor skal i størst mogleg grad vere sjølvfinansierande gjennom eigne inntekter. I tillegg til samfunnsoppdraget skal Avinor utføre meir spesifikt definerte samfunnspålagde oppgåver som eigaren har fastsett. Regjeringa har sett krav til dei statleg eigde selskapa om å ta samfunnsansvar, og det er sett forventingar til lønnspolitikken til dei statleg eigde selskapa.

Samferdselsdepartementet har fått gjennomført ein samanliknande studie av kostnadseffektiviteten ved lufthamnene i Avinor. Dei fire store lufthamnene i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim er relativt effektive, men med ei fallande utvikling. Eit fleirtal av Avinors mindre lufthamner er relativt lite effektive og har hatt fallande produktivitet.

Kapittel 3: Rammevilkår for Avinor

Økonomien i Avinor heng saman med trafikkutviklinga. I perioden 2008-2009 var det ein nedgang i flytrafikken. Deretter har det vore stor vekst. Trafikkprognosar viser at trafikken over lufthamnene til Avinor vil halde fram med å vekse med 2,3 prosent årleg.

Mykje av regelverket på luftfartsområdet er felleseuropeisk regelverk som byggjer på internasjonale standardar. EU-regelverket om eit felles europeisk luftrom skal medverke til å effektivisere avviklinga av flytrafikken over Europa og samstundes gi positive verknader for miljøet, flytryggleiken og brukarane i form av lågare avgifter. Det felles europeiske luftrommet får konsekvensar for Avinor, mellom anna gjennom at styresmaktene har vedteke ein nasjonal ytingsplan for flysikringstenestene, og ved at Noreg har inngått ein avtale om samarbeid om ei nordeuropeisk funksjonell luftromsblokk (NEFAB). Samferdselsdepartementet ventar at Avinor tek ei aktiv rolle i NEFAB-samarbeidet, og at samarbeidet vil gi kostnadseffektiviseringsgevinstar for Avinor.

Sverige og Danmark har etablert si eiga luftromsblokk. Avtalen om NEFAB utrykkjer ein visjon om eit tettare samarbeid med Sverige og Danmark.

Som luftfartsstyresmakt fastset Samferdselsdepartementet avgiftene for å bruke Avinors lufthamn- og flysikringstenester. Noreg har eit solidarisk lufthamnsystem der overskot ved lufthamner med stor trafikk bidreg til å dekkje underskot ved lufthamner med mindre trafikk.

Avinor står overfor store investeringar dei neste åra, og Samferdselsdepartementet vil opne for at ein kan vurdere å auke takstane i tråd med konsumprisindeksen (KPI).

EU-direktiv 2009/12 om lufthamnaravgifter er teke inn i EØS-avtalen, men staten skal halde fram med å styre takstpolitikken for Avinor.

Kapittel 4: Verksemda i Avinor 2007–2011

Avinor har vore gjennom ein periode med negativ utvikling i marknaden i 2008–2009 og deretter ein periode der Avinor har oppnådd gode resultat. Selskapet har i all hovudsak oppfylt samfunnsoppdraget og dei samfunnspålagde oppgåvene. Selskapet har investert i ny kapasitet og tryggleik, og har arbeidd for å nå mål for tenestekvalitet og kundetilfredsheit.

Departementet trekkjer fram som positivt at selskapet i perioden har gjennomført eit resultatforbetringsprogram med eit resultat på 342 millionar kroner. Kostnadsveksten gir framleis grunn til uro.

Kapittel 5: Planane og strategiane til Avinor

Samferdselsdepartementet meiner at Avinor har sett gode strategiske hovudmål for verksemda.

Samferdselsdepartementet understrekar at Avinor må prioritere arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap. Gjennomføring av risiko- og sårbarheitsanalysar, arbeid med kriseplanverk og øvingar er viktige føresetnader for Avinors arbeid med samfunnstryggleik og beredskap ved lufthamnene og på flysikringsområdet.

Avinor har lagt til grunn ein periode med vekst i flytrafikken og driftsresultatet. Men selskapet har òg lagt opp til eit høgt investeringsnivå. Avinor vil heile tida måtte tilpasse sine investeringsplanar til dei finansielle ressursane som er tilgjengelege. Regjeringa er positiv til at Avinor planlegg vidare med sikte på ei investering i ei ny lufthamn på Helgeland, i Mo i Rana. Regjeringa legg til grunn at selskapet vil bli tilført midlar for å kunne gjennomføre investeringa. Regjeringa er òg positiv til at Avinor planlegg vidare med sikte på etablering av ei ny lufthamn i Hammerfest. Det er behov for ytterlegare utgreiingar for å klarleggje lokaliseringsspørsmålet. Regjeringa legg til grunn at selskapet blir tilført midlar for også å kunne gjennomføre denne investeringa. Det er vidare behov for ytterlegare utgreiingar av spørsmålet om ny lufthamnløysing for Lofoten. For Bodø lufthamn skal det elles startast opp ein prosess for å få på plass ei langsiktig løysing for sivil luftfart i Bodø. Eventuell regulering frå styresmaktene av utbyggingsprosjekta vil bli behandla i samband med kvart enkelt prosjekt.

Departementet ser det som positivt at Avinor er oppteken av å forbetre punktlegheit, effektivitet og service. Avinor bør nå dei interne punktlegheits- og regularitetsmåla kvart år. Regjeringa er elles oppteken av at alle skal ha lik rett til å delta i samfunnet. Samferdselsdepartementet arbeider med eit nytt regelverk som skal avklare kva for krav som skal gjelde for universell utforming på norske flyplassar.

Dersom Avinor ønskjer å utvide verksemda ut over den typen som selskapet driv i dag, må dette leggjast fram for Samferdselsdepartementet. Departementet har ei restriktiv haldning til utviding av Avinor si kommersielle verksemd som ikkje støttar opp under kjerneverksemda.

Samferdselsdepartementet si prinsipielle vurdering er at det ikkje er aktuelt for Avinor med utanlandsengasjement på lufthamnsida.

Samferdselsdepartementet er positivt til at Avinor ønsker å medverke til betre plansamarbeid, særleg med fylkeskommunane. Departementet vil vidare vise til at det er viktig at Avinor vidarefører miljøengasjementet, og at selskapet held fram med å ha ei aktiv rolle i klimapolitikken. Dei nye måla Avinor har sett for kollektivdelen ved dei store lufthamnene, vil vere viktige for å oppnå overføring av passasjerar frå bil til kollektivtransport.

Kapittel 6: Flysikringstenesta

Etter Samferdselsdepartementet si vurdering er flysikringsverksemd og lufthamndrift to forskjellige forretningsområde. Departementet vil mellom anna ut frå dette opne for at Avinor kan skilje ut flysikringsdivisjonen som eit eige dotterselskap innanfor Avinor AS, slik Avinor har bedt om.

Departementet vil ikkje opne for at Avinor engasjerer seg i leveranse av flysikringstenester i utlandet utover det som følgjer av Noreg si deltaking i den nordeuropeiske luftromsblokka NEFAB. I rolla som styresmakt vurderer Samferdselsdepartementet det vidare ikkje som formålstenleg å konkurranseutsette flysikringstenestene i Noreg. Departementet vil likevel opne for at lufthamner utanfor Avinor, som i dag må kjøpe flysikringstenester frå Avinor, skal kunne kjøpe flysikringstenester frå andre leverandørar enn Avinor.

Samferdselsdepartementet har merka seg prosessen i Avinor rundt kontrollsentralane. Departementet viser til at flygekontrolltenesta er rekna som ei samfunnskritisk teneste. Det er elles eit krav frå departementet at utprøvinga av konseptet med fjernstyrte tårn ikkje skal svekkje flytryggleiken eller på annan måte redusere transportstandarden ved lufthamnene der det blir prøvt ut.

Samferdselsdepartementet vil vise til at det er Avinor-styret og den daglege leiinga som har ansvar for at det til kvar tid er nok bemanningskapasitet i flysikringstenesta. Samferdselsdepartementet meiner at situasjonar av den typen som oppstod i flygekontrolltenesta sommaren 2012, er uakseptable.

Kapittel 7: Finansielle spørsmål

Det er fastsett nye avkastningsmål for Avinor, eit for flysikringstenesta og eit for lufthamnverksemda. Sidan selskapet no går inn i ein periode med store investeringar, er det rimeleg å forvente at avkastninga på investert kapital vil gå noko ned i dei kommande åra, og at selskapet på kort og mellomlang sikt ikkje vil nå avkastningsmålet.

I ei verdivurdering hausten 2012 har Ernst & Young berekna verdien av eigenkapitalen i Avinor til 10,3 milliardar kroner. Ernst & Young har justert ned lønnsemda av investeringane samanlikna med det Avinor har nytta i sine eigne prognosar. Verdivurderinga gir likevel ikkje nokon indikasjon på at det er behov for å skrive ned verdien av eigenkapitalen i selskapet. I førre eigarmelding, jf. St.meld. nr. 48 (2008–2009) og Innst. 95 S (2009–2010), blei det innført ein ny utbyttemodell for selskapa under Samferdselsdepartementet. Regjeringa vil vidareføre dagens utbyttepolitikk for Avinor.

For å finansiere investeringane på 20,6 milliardar kroner i gjeldande investeringsplan for perioden 2013-2017 har Avinor foreslått ein eigenkapitaltilførsel frå staten på 2,5 milliardar kroner. For prosjekt utanfor investeringsplanen har Avinor vidare foreslått tilføring av 2,0 milliardar kroner til nye lufthamner på Helgeland og i Lofoten, og dessutan 1,5 milliardar til kommersielle investeringsprosjekt i tilknyting til dei største lufthamnene.

Regjeringa legg til grunn at hovuddelen av investeringane i planen for perioden 2013–2017 kan gjennomførast utan kapitaltilskot frå staten, og at det på noverande tidspunkt ikkje er tilstrekkeleg grunnlag for å konkludere at det er nødvendig å tilføre selskapet kapital. Samferdselsdepartementet vil likevel følgje utviklinga nøye, og Regjeringa vil kome attende til Stortinget i løpet av 2014 med ein oppdatering av framdrifta i investeringsplanen og ei fornya vurdering av dei finansielle rammevilkåra for Avinor.

Det er behov for ei nærmare avklaring av Avinor sine finansielle rammevilkår i samband med etablering av nye lufthamner, og/eller samanslåing eller nedlegging av eksisterande lufthamner i tråd med omtalen i NTP 2014-2023, og dessutan korleis eventuell statleg støtte skal innrettast ved slike moglege endringar i lufthamnstrukturen. Regjeringa vil kome attende med ei vurdering av dette. Regjeringa legg til grunn at Avinor vil bli tilført midlar for å kunne gjennomføre moglege investeringar i nye lufthamnar på Helgeland i Mo i Rana og i Hammerfest. Staten vil elles ikkje no tilføre kapital til selskapet knytt til kommersielle investeringsprosjekt utanfor kjerneverksemnda til selskapet.

Samferdselsdepartementet har merka seg at det er eit effektiviseringspotensial i Avinor og legg på generelt grunnlag til grunn ei forventning om effektivisering i Avinor.

Kapittel 8: Økonomiske og administrative konsekvensar

Samferdselsdepartementet opnar for at Avinor kan omorganisere flysikringstenesta til eit dotterselskap med eit eige styre.

Avinor vil medverke til aktivitet i samfunnet gjennom selskapets investeringar. Det er ikkje lagt opp til løyvingar til Avinor i denne meldinga, verken i form av tilskot eller eigenkapitaltilførsel.

Elles ligg det ikkje andre framlegg i meldinga, som er venta å få økonomiske eller administrative konsekvensar.