3 Den økonomiske politikken

Norge er i en god posisjon med en sterk økonomi, stor finansformue og høy sysselsetting. Vi har et høyt produktivitetsnivå, en svært lønnsom olje- og gassnæring og gode institusjoner som har sørget for god forvaltning av naturressursene og inntektene. Samtidig står vi, som beskrevet i perspektivmeldingen, overfor utfordringer i årene fremover.

Som en liten, åpen økonomi påvirkes norsk økonomi av den internasjonale utviklingen. Fondsmidler plassert i utlandet finansierer en mye høyere andel av statsbudsjettet enn tidligere, noe som gjør oss sårbare overfor svingninger i finansmarkedene og kronekursen. Krig og uroligheter øker behovet for å prioritere forsvar, sikkerhet og beredskap. Samtidig blir Norge og resten av verden i økende grad påvirket av klimaendringene. Det vil kreve betydelige tiltak og ressurser for å begrense virkningen av disse fremover. Petroleumsproduksjonen vil etter hvert gå ned og vi blir flere eldre. Da vil offentlige utgifter vokse raskere enn inntektene.

Finanspolitikken skal bidra til et stabilt og forutsigbart tjenestetilbud til innbyggerne innenfor rammene av bærekraftige offentlige finanser. Samtidig spiller finanspolitikken en viktig rolle i å utjevne store svingninger i økonomien. I tråd med handlingsregelen skal det i innretningen av finanspolitikken gjennom bruken av fondsmidler sees hen til både konjunkturutviklingen og den langsiktige utviklingen i velferdsstaten. Et godt fremtidig velferdssamfunn krever bevisste valg, både nå og i årene som kommer.

3.1 Budsjettpolitikken

Budsjettpolitikken har de siste årene vært preget av flere eksterne hendelser som har krevd økte bevilgninger. Russlands angrepskrig i Ukraina har medført både økte utgifter til mottak av flyktninger, økt støtte til Ukraina gjennom Nansen-programmet, og økte utgifter til forsvar og beredskap i Norge. Krigen bidro dessuten til høye energipriser, som igjen bidro til høy inflasjon i mange land, også her hjemme. Høy prisvekst har ført til høyere rente, både ute og hjemme. Regjeringen har lagt vekt på å holde folk i arbeid og prioritere dem som har vært hardest rammet. De siste årenes budsjetter har bidratt til å holde veksten i økonomien oppe.

Nå er prisveksten på vei ned, og arbeidsledigheten er fortsatt lav. Fremover er regjeringens mål å støtte opp om den positive økonomiske utviklingen slik at folk får bedre kjøpekraft, samtidig som sysselsettingen er høy.

3.1.1 Innretningen av budsjettpolitikken i 2025

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2025 en bruk av fondsmidler, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, på 460,1 mrd. kroner, se tabell 3.1. Det utgjør 10,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, en økning fra 10,4 pst. i 2024, se figur 3.1. Bruken av fondsmidler forventes å innebære et uttak fra Statens pensjonsfond utland (SPU) på 2,5 pst. av fondsverdien, se figur 3.3 og tabell 3.1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Handlingsregelen innebærer at bruken av fondsmidler bør tilpasses større endringer i fondsverdien over flere år for at ikke finanspolitikken i seg selv skal bli en kime til ustabilitet i økonomien. Det gir også mer stabile velferdstjenester og rammebetingelser. Utviklingen i økonomien og fondsverdien fremover er usikker. Finanspolitikken i dag bør ta høyde for at man i fremtiden vil ønske å øke bruken av fondsmidler ved større økonomiske tilbakeslag og tilpasse seg et fall i fondsverdien over noe tid. Det forutsetter at fondsuttaket ligger under forventet realavkastning i gode og normale tider, slik at fondsuttaket over tid tilsvarer forventet realavkastning. Se boks 3.1 for en nærmere beskrivelse av det finanspolitiske rammeverket.

Neste år anslås bruken av fondsmidler nesten 100 mrd. kroner lavere enn forventet realavkastning. I budsjettforslaget er det lagt til grunn en fondsverdi ved inngangen til 2025 på 18 500 mrd. kroner. Det er vel 2 700 mrd. kroner mer enn ved inngangen til 2024, se figur 3.5.1 Samtidig har svingningene gjennom året vært store, og vel 30 pst. av økningen hittil i år skyldes kronesvekkelse.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For 2024 vises markedsverdi per første halvår. Nominell avkastning er fratrukket forvaltningskostnader.

Kilder: Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

Finanspolitikken er mer sårbar for varige fall i fondsverdien nå enn tidligere. Det er blant annet en følge av at fondet har blitt større, og at det finansierer en større del av finanspolitikken. Mens kun 3 pst. av statens utgifter ble finansiert av fondet i 2001 anslås det at fondet finansierer 23 pst. av utgiftene neste år, se figur 3.6. I tillegg vil tilførselen til fondet fra petroleumsvirksomheten avta fremover. Se boks 3.3 for en analyse av finanspolitisk sårbarhet når fondsverdien er usikker.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Utgifter utenom petroleumsvirksomhet.

Kilde: Finansdepartementet.

I perspektivmeldingen anslås det at utgiftene vil vokse raskere enn inntektene om få år. Ved å holde noe igjen på bruken av fondsmidler de nærmeste årene kan behovet for innstramming skyves ut i tid og bidra til mer stabile offentlige tjenester og overføringer. Se avsnitt 3.1.3 for en utdyping av utfordringene for finanspolitikken fremover.

Den faktiske overføringen fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet, det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås til 413,6 mrd. kroner i 2025, se tabell 3.2.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond anslås til 680,7 mrd. kroner i 2025, og tilsvarer 16 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.4 og tabell 3.2.

Den reelle underliggende utgiftsveksten på statsbudsjettet anslås nå til 1,0 pst. neste år, se tabell 3.3 og figur 3.7. Forholdsvis lav utgiftsvekst fra i år til neste år må sees i sammenheng med at utgiftene i år ble betydelig løftet i revidert nasjonalbudsjett. I tillegg går en betydelig del av den foreslåtte økte bruken av fondsmidler i 2025 til å redusere skatter, mens det i større grad har gått til utgiftsøkninger i de foregående årene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utgifter i offentlig forvaltning, som består av både stats- og kommuneforvaltningen, anslås neste år å utgjøre om lag 62 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Det er omtrent på nivå med i år og i fjor, se figur 3.8. Skatte- og avgiftsinntektene som andel av fastlands-BNP er om lag på linje med før pandemien, etter at de i 2021 og 2022 økte som følge av høye energipriser. For en nærmere omtale av utviklingen i offentlige finanser, se avsnitt 3.1.5 og boks 3.6.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Statsforvaltningen utgjør sammen med kommuneforvaltningen offentlig forvaltning.

² Påløpte skatte- og avgiftsinntekter ekskludert petroleum.

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Innretningen av finanspolitikken sikter mot å balansere hensynet til å tilby innbyggerne stabile og gode velferdstjenester og grunnleggende trygghet opp mot hensynet til konjunktursituasjonen og mer langsiktige hensyn knyttet til en bærekraftig utvikling i både statsfinansene og økonomien. Konjunkturbildet samlet sett tilsier at det for 2025 ikke er behov for at finanspolitikken bidrar ekspansivt til å øke den økonomiske aktiviteten.2 Beregninger basert på Finansdepartementets makroøkonomiske modeller KVARTS og NORA indikerer at innretningen av finanspolitikken for 2025 har en litt ekspansiv virkning på aktivitetsnivået i 2025.3 Det må særlig ses i sammenheng med at veksten i offentlig konsum anslås høyere enn trendveksten i økonomien, som antas å være veksten i fastlandsøkonomien ved normal kapasitetsutnytting. Finanspolitikken har de siste årene bidratt til å holde veksten i økonomien oppe og trolig medført at Norge har unngått fall i den økonomiske aktiviteten. Det vil fortsatt være sterke impulser fra tidligere års budsjetter på den økonomiske aktiviteten neste år, se tabell 3.4.

Finanspolitikken i 2025 vil også bidra til å trekke opp aktivitetsnivået i økonomien i 2026. Metoden bak beregningene og forskjeller i beregnede budsjetteffekter i KVARTS og NORA er nærmere beskrevet i vedlegg 2. For nærmere omtale av budsjettpolitikken fremover, se avsnitt 3.1.3.

3.1.2 Budsjettpolitikken i 2024

Bruken av fondsmidler i 2024 anslås nå til 416,5 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det er omtrent det samme som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2024 (RNB24), se tabell 3.6. I RNB24 økte samlede utgifter betydelig sammenlignet med Saldert budsjett for 2024. Dette var hovedsakelig knyttet til forsvar, sikkerhet og beredskap, folketrygden, sykehus og fremskyndede utgifter knyttet til Nansen-programmet. Utgiftsøkningen i RNB24 ble delvis dekket inn av økte anslag på strukturelle skatteinntekter og midlertidige inntekter som følge av tilbakeføring av tidligere bevilgede tapsavsetninger. I tillegg økte bruken av fondsmidler med 10 mrd. kroner sammenlignet med Saldert budsjett for 2024.

Bruken av fondsmidler, målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, ligger an til å øke med 0,7 pst. til 10,4 pst. fra i fjor til år. Det anslås å utgjøre et uttak på 2,6 pst. av SPU. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, som tilsvarer den faktiske overføringen fra SPU, anslås nå til 347,8 mrd. kroner i 2024.

3.1.3 Finanspolitikken fremover

Perspektivmeldingen understreker behovet for å planlegge for fremtiden og legge best mulig til rette for at velferdsmodellen skal kunne opprettholdes på lang sikt. En sentral utfordring er hvordan arbeidskraften fordeles mellom ulike næringer. Flere eldre gir økt behov for helse- og omsorgstjenester. Samtidig ventes veksten i antall personer i aldersgruppen 20–66 år å stoppe opp frem mot 2060. Det økte behovet for arbeidskraft i helse og omsorg må derfor langt på vei tas fra andre sektorer i økonomien. Hvis arbeidstilbudet øker eller det offentlige blir mer effektivt, vil det kunne bidra til å dempe denne utfordringen.

Beregningene i Perspektivmeldingen viser at utgiftsveksten vil tilta om få år fordi befolkningen blir eldre, se rød linje i figur 3.9. Fremskrivingene viser samtidig at inntektene vil vokse mer enn utgiftene på helt kort sikt, men at dette i løpet av få år vil snu, se blå linje i figuren.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Perspektivmeldingen 2024.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og Perspektivmeldingen 2024.

De nærmeste årene vil det isolert sett være innenfor handlingsregelen å fase inn noe mer fondsmidler. Inntektene vil på kort sikt stige mer enn utgiftene, og denne forskjellen er større i årets perspektivmelding enn det var i Perspektivmeldingen 2021. Det er i hovedsak på grunn av at fondsverdien har økt kraftig siden da, se omtale nedenfor. Hvordan de økte fondsinntektene disponeres, har betydning for den langsiktige tilpasningen. Ved å holde igjen nå vil krevende innstramminger skyves ut i tid. Dersom de økte inntektene brukes på varig utvidelse av velferdsordninger i dag, vil det fremtidige inndekningsbehovet forsterkes. Tiltak som styrker insentivene til å jobbe, eller som bedrer vekstevnen i økonomien og gir økt effektivitet i offentlig sektor, vil redusere knappheten på arbeidskraft og styrke budsjettbalansen over tid. Se også kapittel 5 om bedre bruk av samfunnets ressurser.

Fondsverdien ved utgangen av året anslås i denne meldingen til 18 500 mrd. kroner, om lag 2 700 mrd. kroner høyere enn ved inngangen til året og 600 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Perspektivmeldingen. Historien viser at det jevnlig har vært perioder med sterk oppgang avløst av sterk nedgang i aksjemarkedene. Vi har nå bak oss en lang periode uten fall av betydning. Figur 3.11 sammenligner utviklingen i fondsverdien med verdien fondet ville ha hatt dersom vi historisk hadde oppnådd den forventede avkastningen som ble lagt til grunn i det enkelte år (4 pst. tom. 2017 og 3 pst. deretter). Den beregnede banen ligger om lag 40 pst. under markedsverdien. Det er betydelig usikkerhet om utviklingen i fondsverdien fremover. Fall i avkastningen til fondet vil slå sterkere ut i fondsverdien fremover, i tråd med at tilførselen til fondet avtar.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Forventet markedsverdi er verdien fondet ville hatt dersom oppnådd realavkastning hadde vært lik departementets forventning, henholdsvis 4 pst. til og med 2017 og deretter 3 pst. Den realiserte inflasjonen i valutaene som inngår i fondets valutakurv er brukt for å regne om fra realverdier til nominelle tall. Netto tilførsler og forvaltningshonorarer er omregnet til verdier målt i fondets valutakurv. Det er antatt uendret kronekurs gjennom perioden. T.o.m. første halvår 2024.

Kilder: Norges Bank Investment Management (NBIM) og Finansdepartementet.

3.1.4 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren

Kommunesektoren har blant annet ansvaret for barnehager, grunnskole, videregående skole og pleie- og omsorgstjenester. Det omfattende ansvaret gjør at kommunesektoren forvalter en betydelig del av landets økonomiske ressurser og står for en vesentlig del av landets økonomiske aktivitet. Kommunalt konsum og bruttorealinvesteringer står for om lag 17 pst. av BNP for Fastlands-Norge, og hver femte av de sysselsatte jobber i kommunesektoren.

Størrelsen på sektoren innebærer at sektorens samlede ressursbruk har stor virkning på helheten i økonomien. Derfor bør innretningen av kommuneøkonomien trekke i samme retning som den overordnede økonomiske politikken. Dette sikres gjennom fastsettelse av inntektsrammer for sektoren. Den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren er en viktig del av finanspolitikken, både av hensyn til stabilitet i økonomien som helhet og i kommunenes økonomi, se boks 3.4 om makroøkonomisk styring av kommunesektoren.

De viktigste kommunale inntektene er frie inntekter, som omfatter lokale skatteinntekter og rammetilskudd fra staten. Frie inntekter utgjør om lag 72 pst. av kommunesektorens inntekter og fordeles gjennom inntektssystemet for sektoren. Frie inntekter legger til rette for at kommunen kan foreta prioriteringer og tilby tjenester i tråd med lokale behov. De øvrige inntektene i kommuneopplegget er først og fremst øremerkede tilskudd fra staten, gebyrer og brukerbetalinger. Kommunene har også enkelte inntekter som ikke regnes med i kommuneopplegget, herunder merverdiavgiftskompensasjon, enkelte tilskudd til flyktninger og lignende, inntekter fra konsesjonsavgifter og konsesjonskraft, samt inntekter fra Havbruksfondet.

Regjeringens budsjettforslag for 2025

Regjeringens budsjettforslag for 2025 gir en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 6,8 mrd. kroner. Veksten beregnes i forhold til anslått nivå på inntektene i 2024 etter Stortingets behandling av RNB24. Det legges opp til at den foreslåtte veksten i frie inntekter fordeles med 5,15 mrd. kroner til kommunene og 1,65 mrd. kroner til fylkeskommunene. De frie inntektene utgjør 538 mrd. kroner i 2025, se omtale i Prop. 1 S (2024–2025) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

Regjeringens forslag til vekst i de frie inntektene er høyere enn veksten som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2025, og gir et handlingsrom utover merkostnadene til demografi og pensjon på 3,6 mrd. kroner, se tabell 3.7. Anslaget på merkostnader til demografi er uendret på 3,7 mrd. koner. Merkostnader til demografi kan tolkes som et anslag på økningene i kommunesektorens utgifter fra inneværende år til neste år som følger av endringene i befolkningens størrelse og sammensetning når nivået på sentrale tjenester videreføres.

Merkostnadene til pensjon neste år anslås nå 700 mill. kroner lavere enn i Kommuneproposisjonen 2025, men anslaget inkluderer ikke effekten av ny offentlig AFP som blir innført fra 1.1.2025.4 Ny offentlig AFP vil inngå i pensjonspremiene som kommunesektoren skal betale i 2025. Dette er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2024–2025) for Kommunal- og distriktsdepartementet.

Regjeringen vil i revidert nasjonalbudsjett for 2025 komme tilbake med oppdatert anslag for merkostnader til pensjon inkludert effekten av ny offentlig AFP. I revidert nasjonalbudsjett neste år vil regjeringen sikre at kommunesektoren kan innarbeide ny offentlig AFP i sine pensjonskostnader i 2025. Regjeringen vil i sitt forslag til revidert nasjonalbudsjett ta utgangspunkt i oppdatert anslag for merkostnader til pensjon for å dekke en økning i disse, men vil og gjøre en samlet vurdering av kommunesektorens økonomi.

Innenfor den signaliserte veksten for kommunene begrunnes om lag 1,7 mrd. kroner med omleggingen av inntektssystemet til kommunene. Videre er 250 mill. kroner begrunnet med økt bemanning i barnehager og 150 mill. kroner til satsing på psykisk helse. Til fylkeskommunene ligger det inne en satsing til fylkesvei på 300 mill. kroner.

Tabell 3.7 viser realveksten i kommunesektorens frie inntekter i 2025, målt i forhold til anslått nivå på inntektene i år etter Stortingets behandling av RNB24. Siden RNB24 er skatteanslaget for 2024 nedjustert med 2,5 mrd. kroner, noe som isolert sett medfører høyere inntektsvekst fra 2024 til 2025, selv med uendret inntektsanslag for neste år. Basert på oppdatert anslag på regnskap for 2024 anslås realveksten i frie inntektene å øke med 9,4 mrd. kroner fra 2024 til 2025. Samlede inntekter anslås å øke med 12,8 mrd. kroner fra i år til neste år.

Det pågår et betydelig arbeid i kommunesektoren for å omstille, utvikle og forbedre tjenesteproduksjonen, med sikte på å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Det gjør at det kommunale tjenestetilbudet kan styrkes ut over det som følger av inntektsveksten. Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF), gjennomført på vegne av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), tyder på at det er et betydelig potensial for en ressursbesparende omstilling i sektoren. Med en antagelse om en bedre ressursutnyttelse i kommunesektoren tilsvarende 0,5 pst. av driftsinntektene, vil det frigjøre om lag 1,8 mrd. kroner.

Nytt inntektssystem for kommunene fra 2025

Regjeringen la i Prop. 102 S (2023–2024) Kommuneproposisjonen 2025 frem forslag om et nytt inntektssystem for kommunene, se Innst. 440 S (2023–2024). Forslaget er blant annet basert på NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene som ble levert i august 2022, innspill fra høringen av NOU-en og målene i Hurdalsplattformen. Stortinget sluttet seg til forslaget til regjeringen, og det nye inntektssystemet trer i kraft fra og med 2025.

Et av hovedmålene med endringene i inntektssystemet er å sikre en jevnere fordeling av skatteinntektene mellom kommunene, både gjennom endringer i skattegrunnlagene til kommunene og ved å øke utjevningsgraden i inntektsutjevningen:

• Kommunene sin andel av formuesskatten blir halvert og erstattet av økt andel inntektsskatt.

• Eierinntekter blir korrigert ut av skattegrunnlaget til kommunene og erstattet med annen inntektsskatt.

• Den symmetriske delen av inntektsutjevningen blir justert opp fra 60 til 64 prosent.

• Det er gjennomført en faglig oppdatering av kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen.

I tillegg er det gjort endringer i de regionalpolitiske tilskuddene for å sikre en mer treffsikker fordeling av disse. Regionsentertilskuddet blir avviklet og veksttilskuddet blir betydelig redusert. Det blir innført en utvidet inntektsgrense for å kunne få distriktstilskudd Sør-Norge som også omfatter naturressursinntekter. De regionalpolitiske tilskuddene blir samlet sett redusert og innbyggertilskuddet økes tilsvarende reduksjonen i de regionalpolitiske tilskuddene.

Se Prop. 1 S (2024–2025) for Kommunal- og distriktsdepartementet og Grønt hefte (Beregningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S (2024–2025)) for en nærmere beskrivelse av endringene i inntektssystemet.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten og kommunesektoren. Fordelingen bestemmes ved at det i statsbudsjettet fastsettes maksimalsatser på skattørene, som er prosentsatsene for skatten på alminnelig inntekt som går til kommunene og fylkene. Beregningen av skatteandelen tar utgangspunkt i at alle kommuner og fylkeskommuner benytter seg av maksimalsats for skattøren, slik at de selv bærer kostnadene dersom de velger å sette skattesatsene lavere enn maksimalsatsene.

I Prop. 102 S (2023–2024) Kommuneproposisjonen 2025 ble det varslet at skattørene skal fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet. Det ble også varslet at skattørene fastsettes med sikte på at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter, i tråd med praksis siden 2011.

I forbindelse med Kommuneproposisjonen 2025 sluttet Stortinget seg til at den kommunale skattøren på formue skal halveres over to år, samt at netto eierinntekter tas ut av det kommunale og fylkeskommunale inntektsskattegrunnlaget, i tråd med endringene i nytt inntektssystem for kommunene. Se nærmere omtale av endringene i kapittel 3.9 (om eierinntekt) og kapittel 4.1 (om formuesskatt) i Prop. 1 LS (2024–2025) Skatter og avgifter 2025.

Omleggingene innebærer at skattørene fra og med inntektsåret 2025 skal ilegges på annen alminnelig inntekt, det vil si alminnelig inntekt eksklusive netto eierinntekt. Redusert skattegrunnlag og lavere kommunale inntekter fra formuesskatt skal erstattes gjennom økt skattøre på annen alminnelig inntekt.

Den kommunale skattøren foreslås økt fra 10,95 pst. i 2024 til 12,75 pst. i 2025. Den fylkeskommunale skattøren foreslås økt fra 2,35 pst til 2,65 pst. Se kapittel 3.10 i Prop. 1 LS (2024–2025) Skatter og avgifter 2025.

Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue anslås med dette opplegget å utgjøre 280,6 mrd. kroner i 2025, noe som tilsvarer en nominell økning på om lag 7,5 pst. fra anslag på regnskap 2024.

Utviklingen i kommuneøkonomien

Etter en lang periode med høye netto driftsresultat og sparing i disposisjonsfond, var det i 2023 flere kommuner med svake driftsresultater, og forskjellene mellom kommunene har økt. Samtidig er disposisjonsfondene fortsatt store, og det er få kommuner med lave eller ingen oppsparte midler.

Over flere år har sektoren hatt høyere vekst i frie inntekter og større handlingsrom enn forutsatt i de fremlagte budsjettene. Det er særlig høyere skatteinntekter enn ventet som har bidratt til dette. Realveksten i frie inntekter har i gjennomsnitt vært 6,4 mrd. 2024-kroner høyere enn anslått i saldert budsjett i perioden 2015–2023, når det sees bort fra endringer i realveksten som skyldes økte inntekter året før, se figur 3.12. Figuren viser avviket mellom faktisk realverdi på frie inntekter og anslått realverdi i saldert budsjett, fordelt på ulike forklaringsfaktorer. I de fleste årene i figuren har realinntektene utviklet seg bedre enn ventet. De siste årene har vært preget av høy kostnadsvekst. Høyere skatteinngang enn ventet har i hovedsak en midlertidig virkning på realinntektene, mens virkningen av et høyere kostnadsnivå er varig.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ I 2020 var endringer i skatt og deflator fra anslaget i saldert budsjett i stor grad knyttet til pandemien. Sammen med anslåtte merutgifter/mindreinntekter i tjenestene som følge av pandemien samt redusert arbeidsgiveravgift, inngikk dette i grunnlaget for koronakompensasjonen til kommunesektoren for 2020.

² Anslaget på merkostnader til pensjon er hensyntatt i anslått kostnadsvekst i saldert budsjett. I endelige tall inngår faktiske pensjonskostnader i kostnadsveksten gjennom kommunal deflator.

³ Avvikene for demografikostnadene som finansieres av de frie inntektene i årene 2014-2017 er anslått til 75 pst. av avvikene for de totale merkostnadene knyttet til demografiske endringer.

⁴ Det ekstraordinære nedtrekket på 12,1 mrd. kroner i rammetilskuddet i 2022, grunnet uvanlig høye utbytteinntekter som følge av endringer i utbytteskatten, er trukket ut av merskatteveksten.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) og Finansdepartementet.

Historisk har det vært små avvik mellom anslått og faktisk kostnadsutvikling, og avvikene har vært både på opp- og nedsiden. De siste par årene har skilt seg ut, med uventet høy kostnadsvekst som isolert sett trekker ned realverdien av inntektene. I 2023 fikk kommunene kompensasjon for den økte kostnadsveksten, men i ettertid viste det seg at de fikk mer enn kostnadsøkningen tilsa, slik at realveksten i inntektene samlet sett for året ble bedre enn forutsatt.

I perioden 2015–2022 lå netto driftsresultat i hovedsak godt over 2 pst. av driftsinntektene, som er det nivået Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler over tid. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. I 2023 var driftsresultatet under anbefalt nivå. De lave netto driftsresultatene i inneværende år kan ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid til å tilpasse seg et høyere kostnadsnivå og økte renteutgifter.

Gode resultater over flere år har bidratt til at mange kommuner har kunnet spare betydelige midler i disposisjonsfond, se figur 3.13. Disposisjonsfondene for sektoren utgjorde 96 mrd. kroner ved utgangen av 2023, snaut 14 pst. av driftsinntektene. Det er en nedgang fra året før, men fondene er fremdeles store og gjør sektoren samlet sett godt rustet for å håndtere uforutsette hendelser.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet. TBUs anbefaling f.o.m. 2014 er 2  pst. for sektoren samlet. Tallene er korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at de er sammenlignbare.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Kommunesektoren har trukket på disposisjonsfondene til å finansiere investeringer. I tillegg har kommuner med negative resultater tæret på fondene for å dekke inn driftsunderskudd. Størrelsen på disposisjonsfondene varierer betydelig mellom kommunene, men få har lite eller ingen fondsmidler å trekke på, se boks 3.5. Det foreligger ikke føringer i kommuneloven eller anbefalinger fra TBU om størrelse på disposisjonsfondene. TBU uttrykte i 2023 at disposisjonsfondet bør ha et omfang som gjør kommunen i stand til å håndtere midlertidige negative sjokk med en varighet på opptil 2-3 år. Hvor store fondene bør være varierer derfor mellom kommuner. En modell utarbeidet av Menon og Telemarksforskning fra 2017 indikerte for de fleste kommuner et anbefalt minimumsnivå på mellom 2,5 og 6 pst. av driftsinntektene for å håndtere risiko for å sikre stabil tjenesteproduksjon.5 Ved utgangen av 2023 hadde nesten 8 av 10 kommuner et disposisjonsfond på over 6 pst. av driftsinntektene.

God kommuneøkonomi over flere år gjenspeiles i flere indikatorer. Antall kommuner registrert i ROBEK6, samt andelen av befolkningen som bor i en ROBEK-kommune, har ligget lavt i historisk sammenheng over lang tid. I slutten av september i år var det 23 kommuner i registeret, ned fra 49 kommuner i 2015, se figur 3.14. Andelen av befolkningen som bor i en kommune registrert i ROBEK, er 2,8 pst., ned fra 8,3 pst. i 2015. De fleste kommunene i registeret er små kommuner med færre enn 5000 innbyggere.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Andelen er beregnet som produktet av andelen av året kommunen var i ROBEK og befolkningen i kommunen.

² Alle tall er per 31. desember i det respektive år, med unntak av 1. januar 2001 da registeret ble opprettet og 25. september 2024.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Investeringene i kommunesektoren avtok i 2023 etter moderat vekst året før. Nivået er likevel forholdsvis høyt sett i et historisk perspektiv, se figur 3.15. Det gjenspeiles i at gjelden i sektoren har økt og et underskudd før lånetransaksjoner (negative nettofinansinvesteringer), se figur 3.16. Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der også utgifter til bruttorealinvesteringer inngår, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto gjeld. I 2023 utgjorde netto gjeld, utenom avsetning til fremtidige pensjonsutgifter, over halvparten av driftsinntektene, som er en forholdsvis stor økning fra 2022. Økningen skyldes i hovedsak høyt investeringsnivå og lave netto driftsresultat.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Netto gjeld utenom arbeidsgivers pensjonsreserver.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Et høyt gjeldsnivå gjør isolert sett kommunesektorens økonomi mer sårbar for renteøkninger, men effekten vil delvis motsvares av økte inntekter fra sektorens rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Kommunesektoren kan benytte disposisjonsfond til å øke egenfinansieringen av investeringene.

Sysselsettingen i kommunene som andel av total sysselsetting har vært stabil over lengre tid. Om lag 19 pst. av sysselsatte personer og 17 pst. av totalt antall utførte timeverk i 2023 var i kommunesektoren. Siden det er høyere andel deltidsansatte i kommunesektoren enn i økonomien samlet sett, er sektorens andel av den totale sysselsettingen noe større målt i personer enn i timeverk.

Aktivitetsveksten i kommunesektoren er beregnet til 1,8 pst. i 2023, som er høyere enn beregnet inntektsvekst på 1,0 pst., se figur 3.17. Det gjenspeiles også i lavere netto finansinvesteringer og økt gjeldsvekst. Høy aktivitetsvekst i kommunesektoren bidro til å holde den samlede veksten i norsk økonomi oppe i 2023.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i realinntektene i 2024

I Saldert budsjett 2024 la regjeringen opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2024 på 6,4 mrd. kroner, målt fra anslått nivå for 2023 i RNB23. Skatteinntektene i 2023 ble høyere enn ventet i både RNB23 og NB24. Hensyntatt ny informasjon om høyere skatteinngang i 2023, forventes det en realnedgang på 1,8 mrd. kroner fra 2023 til 2024, se tabell 3.8.

Skatteinntektene i inneværende år anslås nå lavere enn lagt til grunn i saldert budsjett, og kostnadsøkningen ventes å bli noe høyere. Samlet sett anslås det nå en reell nedgang i de frie inntektene på 4,0 mrd. kroner fra 2023 til 2024.

Samlede inntekter anslås å øke reelt med 6,1 mrd. kroner, og nedgangen fra saldert budsjett er mindre enn for frie inntekter, se tabell 3.9.

Sammenlignet med Saldert budsjett 2024 er anslaget for merkostnadene til pensjon oppjustert med om lag 2,5 mrd. kroner, mens merkostnadene til demografi er oppjustert med 0,5 mrd. kroner.

Alle anslag for inntekts- og kostnadsutvikling i 2024 er fortsatt usikre. Endelige tall foreligger ikke før neste år.

Figur 3.18 viser nivået på de frie inntektene over tid, målt i faste 2025-kroner. Inntektene var særlig høye i 2021 og 2022 som følge av høyere skatteinngang enn forventet. I 2020 og 2021 ble inntektene også løftet av betydelige overføringer til sektoren for å dekke ekstraordinære utgifter i forbindelse med pandemien, vist ved forskjellen mellom blå og grå linje i figuren. Midlertidige tiltak og oppgaveoverføringer mv. er korrigert ut i den grå linjen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Den grå linjen er korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv.

² Den røde linjen er i tillegg justert for merkostnader til demografi.

³ Det er justert for anslag på merkostnader til pensjon i 2024 og 2025. Historisk inngår merkostnader til pensjon i kostnadsveksten (kommunal deflator).

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet.

I 2024 og 2025 anslås frie inntekter korrigert for oppgaveendringer og engangsoverføringer mv. å ligge høyere enn i årene før pandemien. Justeres det også for merutgifter til demografi (rød linje), anslås nivået noe lavere. Merkostnadene til demografi har de siste årene blitt høyere enn anslått, noe som blant annet skyldes tilstrømningen fra Ukraina.

I figuren (grå og rød linje) er det korrigert for alle engangsoverføringer, samt overføringer som skal styrke spesifiserte tjenestetilbud i kommunene. En del av dette er midler som gjør kommunene bedre rustet til å tilby tjenester, men som korrigeres ut når vi beregner veksten i frie inntekter. Gjennom effektivisering kan kommunesektoren skaffe seg et større handlingsrom i år og videre fremover enn det utviklingen i de økonomiske rammevilkårene isolert sett tilsier.

3.1.5 Utviklingen i offentlige finanser

Det samlede overskuddet i offentlig forvaltning7 anslås til 696 mrd. kroner i 2025. Det tilsvarer 12,7 pst. av BNP, uendret fra året før, se tabell 3.10. Overskuddet er betydelig lavere enn toppen i 2022, men det er fortsatt høyt sammenlignet med de foregående ti årene, se figur 3.19.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Utviklingen i overskuddet påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten i nyere tid hatt et voksende underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond og handlingsregelen dekkes underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland (SPU) til statsbudsjettet.

Landene i OECD økte gjennomgående sine offentlige underskudd betydelig under pandemien. Senere er underskuddene redusert, se figur 3.19. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 4,1 pst. av BNP i 2025.

Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 21 600 mrd. kroner ved utgangen av 2025, tilsvarende nesten fire ganger BNP, se figur 3.20. Det aller meste av dette er kapital i Statens pensjonsfond. Svært få OECD-land har positive nettofordringer i offentlig forvaltning. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha netto gjeld tilsvarende 68 pst. av BNP i 2025.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Norge og de øvrige skandinaviske landene har godt utbygde velferdsordninger. Det har bidratt til et forholdsvis høyt skatte- og avgiftsnivå. Norge står likevel i en særstilling som følge av fondsinntektene fra sparingen i Statens pensjonsfond utland. Skatte- og avgiftsnivået i fastlandsøkonomien er om lag på linje med Sverige og Danmark, men høyere enn gjennomsnittet for OECD-land, se figur 3.21 og 3.22. Den ekstra handlefriheten som SPU og handlingsregelen har gitt, er i hovedsak brukt til å øke utgiftene i statsbudsjettet. For 2025 legges det opp til å bruke rundt 460 mrd. kroner over statsbudsjettet finansiert fra SPU, tilsvarende om lag 17 pst. av samlede offentlige utgifter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

For Sverige og Danmark er tall for 2007-2022 hentet fra OECD. Tall og prognoser for 2023-2025 er hentet fra de to finansdepartementene.

Kilder: Finansdepartementet, Finansdepartementet (Sverige), Finansministeriet (Danmark) og OECD.

I sammenligninger av offentlig utgifter mellom land ses det ofte på utgiftene i forhold til landets BNP, der BNP skal representere anslag på inntekter eller skattegrunnlag. Siden Norge har store fondsinntekter som ikke regnes med i BNP-tallene, gir en slik sammenligning et ufullstendig bilde av forholdet mellom inntektene i økonomien og statens utgifter. Se boks 3.6 for en drøfting av størrelsen på offentlig sektor, der utgiftene er målt mot ulike inntektsbegrep og sammenlignet med andre land.

I Norge har offentlige utgifter økt raskere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien over lengre tid, se figur 3.21. I Sverige og Danmark har offentlige utgifter vokst mindre enn verdiskapingen de siste ti årene. I likhet med andre land økte norske offentlige utgifter under koronapandemien, men falt tilbake i de første årene etter. Offentlige utgifter ventes å vokse om lag like mye som verdiskapingen i fastlandsøkonomien neste år, og anslås å utgjøre om lag 62 pst. av BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.21.

Offentlige utgifter kan forenklet deles inn i offentlig konsum (om lag 50 pst.), realinvesteringer (om lag 10 pst.) og overføringer til private mv. (om lag 40 pst), se figur 3.23. Den største delen av overføringene er stønader til husholdninger, men også subsidier til næringslivet og overføringer til ideelle organisasjoner utgjør en betydelig andel. Som figur 3.23 viser, har det vært vekst i alle de offentlige utgiftsområdene over tid. Offentlig konsum og investeringer utgjør samlet sett offentlig sektors etterspørsel inn i økonomien, se kapittel 2.1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Offentlige tjenester er her definert som lønnskostnader, produktinnsats og produktkjøp til husholdninger. Dette er tilnærmet likt offentlig konsum i nasjonalregnskapet, som består av lønnskostnader, produktinnsats og produktkjøp til husholdninger (utgiftsposter), tillagt kapitalslit og fratrukket gebyrer. «Annet» består av renteutgifter og utbytte, overføringer til utlandet, subsidier mv., overføringer til ideelle organisasjoner, netto kjøp av tomter og grunn og andre kapitaloverføringer.

Kilde: Finansdepartementet.

Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien ligger offentlig konsum høyere i Norge enn i Sverige og Danmark, og andelen har økt de siste ti årene, mens den har vært mer stabil eller avtatt i andre europeiske land, se figur 3.24. Offentlig konsum består av utgifter til lønnskostnader, produktinnsats i offentlig produksjon og det offentliges produktkjøp til husholdninger (hjelpemidler mv.). Utgiftene på disse områdene øker i takt med den offentlige tjenesteproduksjonen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital, det vil si den delen av offentlige utgifter som går til å bygge for eksempel veier, jernbane og offentlige bygg, har også økt som andel av verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Nivået har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre OECD-land. Forskjellen har økt etter 2013 fordi flere land reduserte investeringene for å styrke offentlige budsjetter. Figur 3.25 sammenligner offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i fast realkapital som andel av BNP for Fastlands-Norge med andelene i Sverige og Danmark.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

OECDs sammenligning av offentlige utgifter på ulike områder mellom land

I OECDs rapport Economic Surveys: Norway 2024 sammenlignes offentlige utgifter på ulike områder mellom land. Rapporten viser at offentlige utgifter ligger høyt på de fleste områder i Norge sammenlignet med i andre land, se figur 3.26. Det må blant annet ses i sammenheng med den særegne situasjonen Norge står i med store fondsinntekter som finansieringskilde på statsbudsjettet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD, Economic Surveys: Norway 2024.

Norge ligger særlig høyt på utgifter til sykepenger og trygdeutgifter, men også på utgifter til helse, investeringer, subsidier og forsvar. Utgifter til pensjoner er et unntak der Norge ligger om lag på linje med OECD-gjennomsnittet. Dette skyldes at Norge har en relativt høy aldersgrense for ubetinget rett til alderspensjon og et nøytralt pensjonssystem hvor tidlig uttak gir lavere årlig alderspensjon. Videre har Norge en noe lavere andel eldre per sysselsatt. Det er viktig at slike sammenligninger gjøres med varsomhet. Variasjonen i utgiftsandelen mellom land skyldes i stor grad ulik oppgavefordeling mellom offentlig og privat sektor og nivået på velferdsordninger som sykepenger og uføretrygd. Oversikten gir likevel interessante indikasjoner.

Boks 3.1 Det finanspolitiske rammeverket

I likhet med de fleste andre land har Norge et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse. Rammeverket i Norge er i tillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi har med store, midlertidige petroleumsinntekter og store fondsinntekter.

Et viktig formål med det finanspolitiske rammeverket er å omgjøre en midlertidig inntektsstrøm fra utvinning av petroleumsressursene til en varig inntektskilde. Det gjøres ved at inntektene fra petroleumsvirksomheten avsettes i Statens pensjonsfond utland (SPU), og at vi over tid bare bruker den forventede realavkastningen fra fondet over statsbudsjettet.

Hvordan petroleumsformuen spares i SPU og innfases i økonomien, er hjemlet i lov om Statens pensjonsfond. Loven sikrer at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres fra statsbudsjettet til SPU, og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Rente- og utbytteinntekter fra fondsforvaltningen inntektsføres direkte i fondet. Overføringen fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, som vedtas av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet, se figur 3.27.

Forstørr bilde

¹ Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten inngår i statsbudsjettet før netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres til SPU, men dette er forenklet i illustrasjonen.

Kilde: Finansdepartementet.

Handlingsregelen

Handlingsregelen har siden 2001 gitt en retningslinje for bruken av fondsmidler:

• Bruken av fondsmidler skal over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland.

• Det skal legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Hensyn og avveiinger ved praktisering av handlingsregelen

Handlingsregelen sier at fondsmidlene skal brukes på en måte som gir en god fordeling mellom generasjonene, og som legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi. I vurderingen av bruken av fondsmidler må disse hensynene veies mot hverandre.

På den ene siden må bruk av fondsmidler i dag avveies mot hensynet til at formuen også skal kunne brukes i fremtiden. Selv om dette gjerne kalles en generasjonsmessig fordeling av fondsmidlene, innebærer det også at den nålevende generasjonen skal ha midler å bruke i fremtiden. Handlingsregelen legger til rette for at realverdien av fondet opprettholdes. En bruk som bevarer realverdien av fondet, vil balansere bruken av fondsmidler i dag og i fremtiden. En godt balansert fordeling av midlene mellom generasjoner bidrar også til stabilitet i økonomien på lang sikt.

På den annen side tilsier hensynet til en stabil økonomisk utvikling fra ett år til det neste at konjunktursituasjonen tillegges stor vekt i vurderingen av bruken av fondsmidler. Det legges også vekt på å unngå at bruken av fondsmidler i seg selv blir en kime til ustabilitet i økonomien. Det siste tilsier at særskilt store endringer i fondsverdien ikke umiddelbart bør gi store endringer i bruken av fondsmidler, men at endringer i bruken tilpasses over flere år for å unngå å skape ustabile rammebetingelser og bidra til brå opp- og nedgangsperioder i økonomien.

Handlingsregelen knytter bruken av fondsmidler over tid til forventet realavkastning av fondet, som per i dag er anslått til 3 pst. For å oppnå det er det i nasjonalbudsjettene de siste årene vist til at uttaket i normalår, som vil være de fleste år, bør ligge godt under 3 pst. Det knytter seg til behovet for å ha ekstra sparing som kan tæres på ved store tilbakeslag i økonomien eller store fall i fondsverdien, og dermed unngå vanskelige tilpasninger med store kutt i budsjettutgiftene eller betydelige økninger i skattene.

Praktiseringen av retningslinjen er blitt mer krevende etter hvert som fondet har fått større betydning for statsbudsjettet og økonomien. I tillegg kan det fremover ikke lenger ventes at et fall i fondsverdien vil motvirkes av tilførsel av midler til fondet fra petroleumsvirksomheten.

Retningslinjen for bruk av fondsmidler er fleksibel. Det er nødvendig med betydelig grad av skjønnsutøvelse i praktiseringen av handlingsregelen for å gjøre gode avveiinger mellom hensynene og å oppfylle intensjonen til regelen.

Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet og automatiske stabilisatorer

Bruken av fondsmidler måles normalt med det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, som er det oljekorrigerte budsjettunderskuddet korrigert for konjunktursvingninger og andre tilfeldige svingninger i enkelte inntekts- og utgiftsposter, såkalt aktivitetskorrigering. Se vedlegg 1 i Nasjonalbudsjettet 2025 for nærmere beskrivelse.

I en høykonjunktur er normalt skatte- og avgiftsinntektene høye og utgiftene til arbeidsledighetstrygd lave, mens det er motsatt i en lavkonjunktur. I det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet korrigeres det for slike konjunkturmessige forhold. Ved at bruken av fondsmidler knyttes til det strukturelle underskuddet, virker finanspolitikken automatisk ekspansivt i nedgangstider og innstrammende i oppgangstider. Slik bidrar finanspolitikken til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Slike virkninger av finanspolitikken kalles automatiske stabilisatorer og kan være betydelige ved store konjunkturutslag.

Fondsmidlene inngår i en helhetlig budsjettprosess

Ifølge loven om Statens pensjonsfond kan fondsmidlene bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Det sikrer åpenhet rundt bruken av fondets midler ved at de inngår og synliggjøres i statsbudsjettet og statsregnskapet. Midlene fra fondet inngår på den måten i en helhetlig budsjettprosess og blir ikke øremerket spesielle formål. Det hindrer at fondet blir en alternativ finansieringskilde for utgifter som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Lov om Statens pensjonsfond sier også at så lenge det er midler i fondet, skal et underskudd i statsbudsjettet dekkes ved overføringer derfra, og ikke ved låneopptak.

Boks 3.2 Rettesnoren i handlingsregelen og skjønnsutøvelsen i bruken av fondsmidler

Handlingsregelen uttrykker at bruken av fondsmidler over tid skal følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland (SPU), anslått til 3 pst. I det enkelte år skal bruken av fondsmidler tilpasses den økonomiske situasjonen, og endringer i fondsverdien skal tilpasses gradvis. Bruken av fondsmidler i det enkelte år avviker derfor fra den forventede realavkastningen.

I praktiseringen av handlingsregelen er det nødvendig med betydelig grad av skjønnsutøvelse for å gjøre gode avveiinger mellom hensynene i handlingsregelen. Det må brukes skjønn for å tilpasse finanspolitikken til konjunktursituasjonen, og det må brukes skjønn ved større endringer i fondsverdien. I tillegg må usikkerhet om utviklingen fremover hensyntas. For eksempel har budsjettdokumentene de siste årene uttrykt at finanspolitikken bør ta høyde for at man i fremtiden vil ønske å øke bruken av fondsmidler ved større økonomiske tilbakeslag. Også ved et varig fall i fondsverdien vil det være ønskelig å bruke noe tid på å tilpasse pengebruken. Det forutsetter at fondsuttaket ligger under forventet realavkastning i gode og normale tider, slik at fondsuttaket over tid tilsvarer forventet realavkastning.

Som et hjelpemiddel i skjønnsutøvelsen kan det være nyttig å studere alternative måter å operasjonalisere den langsiktige rettesnoren på, særlig i perioder med store endringer i fondsverdien. Figur 3.28 illustrerer hvordan bruken av fondsmidler, målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, har utviklet seg sammenlignet med den langsiktige rettesnoren. I tillegg viser figuren to alternative måter å operasjonalisere den langsiktige retningslinjen på. Hovedregelen er å bruke forventet realavkastning fra fondet anslått til 3 pst. av fondsverdien, mens de to alternative beregningene tar utgangspunkt i henholdsvis SPUs løpende kontantinntekter fra fondsforvaltningen og overskuddet i selskapene SPU har eierandeler i. For 2024 baserer de alternative reglene seg på anslåtte verdier, mens for 2025 er alle tre basert på anslåtte verdier. Det er særlig usikkerhet knyttet til de anslåtte verdiene av de alternative operasjonaliseringene.

Felles for hovedregelen og de to alternativene er at de sikter mot at realverdien til fondet skal opprettholdes over tid, i tråd med handlingsregelen.¹ De skiller seg basert på hvilken informasjon som ligger til grunn, og hvordan forventninger om fremtiden spiller inn. Handlingsregelens langsiktige rettesnor er grunnleggende fremoverskuende siden den er basert på forventet realavkastning og markedsverdien til fondet, som gjenspeiler neddiskontert verdi av fremtidige inntekter. Alternativene basert på selskapenes overskudd og fondets løpende inntekter gjenspeiler realiserte inntekter, og anslag for dette på helt kort sikt. Endringer i markedsaktørenes syn på fremtiden slår raskere inn i markedsverdien til fondet enn i fondets løpende inntekter og selskapenes overskudd, mens alle de tre operasjonaliseringene ville vært betydelig påvirket av for eksempel kronekurssvingninger.

De to alternative operasjonaliseringene har historisk stort sett tilsagt et lavere fondsuttak enn forventet realavkastning, og svingt noe mindre fra år til år. Fondsverdien har økt betydelig de siste årene, fra 12 413 mrd. kroner ved inngangen til 2023 til anslått verdi på 18 500 mrd. ved inngangen til 2025. Det har løftet 3-prosentbanen med over 180 mrd. kroner på to år. De to øvrige alternativene, som er basert på anslag på løpende inntekter og selskapenes overskudd, har økt med knappe 120 mrd. kroner.

¹ Dersom selskapene over tid ikke betaler ut alt overskudd som utbytte, forventes realverdien av aksjeporteføljen å øke over tid dersom man kun bruker løpende inntekter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ I 2001 var anslaget på forventet realavkastning 4 pst. Fra og med Nasjonalbudsjettet 2018 ble anslaget nedjustert til 3 prosent.

² Beregningen er basert på selskapenes bokførte verdi av egenkapitalen ved inngangen til året multiplisert med et glidende femårs gjennomsnitt av egenkapitalavkastningen, fratrukket årlig gjennomsnittlig aksjeutvanning i perioden. Den bokførte egenkapitalen er beregnet ved å dividere markedsverdien med den relative prisingen av egenkapitalen (P/B). Både P/B og egenkapitalavkastningen er hentet fra MSCI. For obligasjoner er «uttaket» bestemt av realrenteinntektene, beregnet ved årlige renteinntekter fratrukket 2 pst. inflasjon.

Kilder: NBIM, FTSE og Finansdepartementet.

Boks 3.3 Finanspolitisk sårbarhet når fondsverdien er usikker

Handlingsregelen har bidratt til en jevn innfasing av petroleumsinntektene og skjermet finanspolitikken fra svingningene i disse inntektene. Regelen knytter pengebruken til verdien av fondet, som inkluderer de inntektene som er utvunnet over tid, men ikke verdiene på de gjenstående reservene på sokkelen, se figur 3.29. I takt med at en større andel av formuen er plassert i fondet, og at fondsuttaket finansierer en stadig større andel av statsbudsjettet (se figur 3.6), har finanspolitikken blitt mer eksponert for utviklingen i internasjonale finansmarkeder.

Når fondsverdien øker, må finanspolitikken avveie ulike hensyn opp mot hverandre. På den ene siden ønsker man å bruke det økte handlingsrommet til å finansiere nye utgifter eller redusere skattene. Samtidig er det ønskelig med stabilitet i velferdsordninger og innretning av skatter og avgifter over tid.

Tidligere, da det fortsatt var store petroleumsreserver på sokkelen, kunne man med stor sikkerhet legge til grunn at et økt fondsuttak var opprettholdbart i lang tid. Det skyldtes at høy forventet fremtidig kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i stor grad veide opp for usikkerheten i finansmarkedene. Fremover ventes kontantstrømmen å avta fordi det er mindre ressurser igjen på sokkelen. Da blir det mer sannsynlig at fondet vil falle i verdi, som kan medføre krevende tilpasninger for å redusere fondsuttaket tilbake til forventet realavkastning på 3 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Perspektivmeldingen 2024.

Risikoen for at bruken av fondsmidler ikke er opprettholdbar over tid, er her belyst ved en enkel simuleringsmodell.¹ Analysen tar utgangspunkt i anslått fondsverdi ved inngangen til 2025 samt anslått verdi på statens netto kontantstrøm fra petroleum i årene fremover. I beregningene antas det at fondsuttaket holdes konstant som andel av BNP for Fastlands-Norge i hhv. to, tre og fire stortingsperioder fremover, dvs. at det faktiske fondsuttaket ikke påvirkes av fondsutviklingen underveis. Hvis fondet har falt, må pengebruken tilpasses ved utløpet av periodene på hhv. 8, 12 og 16 år. Modellberegningen viser hvor sannsynlig det er at pengebruken overstiger forventet realavkastning ved slutten av periodene, samt hvor stor innstramming i gjennomsnitt som da må til for å få fondsuttaket ned igjen til 3 pst. av fondet. Forutsetningen om konstant fondsuttak i mange år (som andel av fastlands-BNP) er ikke en realistisk prognose, men en beregningsteknisk forutsetning som angir et referansepunkt for hva det betyr å videreføre vedtatt politikk over tid.

Figur 3.30 viser den anslåtte sannsynligheten for at bruken av fondsmidler overstiger 3 pst. av fondet når den angitte horisonten er omme, og figur 3.31 viser hvor stor innstramming som i gjennomsnitt da må til for å komme tilbake til handlingsregelen. Jo lavere fondsuttaket er i utgangspunktet, desto høyere er sannsynligheten for at det kan opprettholdes, og motsatt. Og, jo lenger horisont man låser pengebruken i analysen, desto større er sannsynligheten for at fondsuttaket ikke er opprettholdbart over tid. Et lavt fondsuttak kan med svært stor sikkerhet opprettholdes, ettersom avstanden opp til 3 pst. i utgangspunktet er stor, og ny tilførsel til fondet bidrar til å øke fondsverdien ytterligere.

I takt med at fremtidig kontantstrøm avtar, vil sannsynligheten for å måtte redusere pengebruken uansett øke fremover, siden tilførselen til fondet i mindre grad kan motvirke et ev. fondsfall. I Perspektivmeldingen anslås det at utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge vil øke raskere enn inntektene frem mot 2060. Videre innfasing av fondsmidler må avveie nytten av økt pengebruk i dag opp mot risikoen for at pengebruken ikke er opprettholdbar fremover.

¹ Modellen er bygd for å studere hvordan usikkerhet og svingninger i ulike variabler virker inn på økonomien og statsbudsjettet. Modellen inkluderer BNP for Fastlands-Norge, faktisk avkastning på SPU, petroleumsinntektene og strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd. Usikkerheten rundt fondets avkastning, utviklingen i økonomien og størrelsen på inntektene fra petroleumsproduksjonen er tallfestet basert på historiske data. Se kommende arbeidsnotat for detaljert beskrivelse av simuleringsmodellen og -øvelsene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Beregningene er basert på at fondsuttak som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge holdes uendret de neste hhv. 8, 12 og 16 årene.

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Behovet for budsjettinnstramming etter angitt horisont, målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge, for at uttaket skal tilsvare forventet realavkastning til fondet.

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.5 Mange kommuner med negativt driftsresultat har store disposisjonsfond

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultat for kommunene samlet ligger over 1,75 pst. av driftsinntektene over tid. For 2023 viser regnskapstall at 234 kommuner (66 pst.) hadde netto driftsresultat under dette nivået, og av disse hadde 166 kommuner negativt netto driftsresultat. De lave driftsresultatene kan ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid til å tilpasse seg et høyere kostnadsnivå og økte renteutgifter.

Negative driftsresultater vil ikke være bærekraftig over tid, men kan dekkes så lenge kommunen har oppsparte midler å tære på. Figur 3.32 viser netto driftsresultat og disposisjonsfond i fjor for alle kommuner. De fleste kommunene med negativt netto driftsresultat hadde disposisjonsfond til å dekke underskuddet. Regnskapstall viser at 9 av 10 kommuner med negativt driftsresultat i 2023 fortsatt hadde midler på disposisjonsfond ved utgangen av året, og 6 av 10 kommuner hadde disposisjonsfond på over 6 pst. av driftsinntektene.

Av kommunene med negative resultater var det 33 kommuner med lave eller ingen disposisjonsfond, her definert som disposisjonsfond på under 2 pst. av brutto driftsinntekter. Omleggingen av kommunenes inntektssystem fra 2025 vil styrke skattesvake kommuner, se omtale i Prop. 1 S (2024–2025) og Grønt hefte (Beregningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1S (2024–2025)). Kommunene med negativt driftsresultat og lave eller ingen disposisjonsfond i fjor kommer positivt ut av omleggingen av inntektssystemet, se figur 3.33. Figuren viser fordelingsvirkningene av omleggingen for de kommunene som hadde negativt driftsresultat i 2023. Tallene viser at disse kommunene får i gjennomsnitt fem ganger så mye per innbygger i forbindelse med omleggingen som gjennomsnittet for alle kommunene. 28 av disse 33 kommunene får over gjennomsnittet for alle kommuner på 292 kroner per innbygger, mens fem kommuner får noe under gjennomsnittet, vist ved rød linje i figuren.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Moskenes og Aukra er tatt ut av figuren da kommunene har nivåer på disposisjonsfond utenfor skalaen. Moskenes har netto driftsresultat og disposisjonsfond på henholdsvis -19,8 pst. og -81,5 pst av brutto driftsinntekter. Aukra har netto driftsresultat og disposisjonsfond på henholdsvis 26,9 pst. og 153,7 pst. av brutto driftsinntekter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Moskenes er tatt ut av figuren da kommunen har verdier på disposisjonsfond utenfor skalaen. Kommunen har disposisjonsfond tilsvarende -81,5 pst. av brutto driftsinntekter og fordelingsvirkning per innbygger på 3 661 kroner.

² Den røde linjen viser snittet for alle kommuner på 292 kroner per innbygger.

³ Fordelingsvirkningene inkluderer satsingen på om lag 1,6 mrd. kroner innenfor veksten i frie inntekter, som begrunnes med omleggingen av inntektssystemet.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Boks 3.6 Hvor stor er offentlig sektor i Norge?

I denne boksen sammenlignes størrelsen på offentlig sektor i Norge med andre land ut fra følgende innfallsvinkler:

1. Hvilken byrde legger finansieringen av offentlig sektor på økonomien?

2. Hvor stor del av nasjonens inntekter bestemmer det offentlige over?

3. Hvor mye av samlet verdiskapning skjer i offentlig sektor og hvor stor andel av de sysselsatte jobber i offentlig sektor?

1. Hvilken byrde legger finansieringen av offentlig sektor på økonomien?

Generelt finansieres offentlig sektor (offentlig forvaltning8) ved skatter og avgifter som påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. Noen skatter og avgifter påvirker skattyterne i en positiv retning, men i hovedsak må offentlig sektor finansieres ved vridende skatter og avgifter. Disse innebærer samfunnsøkonomiske kostnader fordi de fører til at den prisen som kjøper må betale for en vare eller tjeneste, blir høyere enn de reelle kostnadene ved å produsere og tilby varen eller tjenesten. Arbeidskraft og kapital blir da brukt mindre effektivt enn uten skattlegging. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging er både avhengig av utformingen av skattegrunnlaget og størrelsen på ulike skattesatser.

Sammenligning av skattenivået mellom land er vanskelig. Som oftest sammenlignes samlede skatte- og avgiftsinntekter som andel av bruttonasjonalprodukt (BNP). Målt på denne måten har Norge et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD-landene, men om lag på linje med Sverige og Danmark, jf. figur 3.22 i avsnitt 3.1.5. En svakhet ved disse sammenligningene er at forskjeller i skattenivåer ikke entydig sier noe om de samfunnsøkonomiske kostnadene. I land med brede skattegrunnlag og stort innslag av lite vridende skatter, for eksempel grunnrenteskatter, kan de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatningen være lavere enn i andre land, selv om skattenivåene er like. Det skyldes dels at brede skattegrunnlag i seg selv normalt reduserer vridningene i beskatningen, og dels at brede grunnlag gjør at skattesatsene kan være lavere for et gitt nivå av samlede skatter. Forskjeller i hvilken rolle det offentlige spiller for å finansiere pensjoner, kan også bidra til ulikhet i skattenivåene. I Danmark og flere andre OECD-land er for eksempel mer av pensjonssparingen i privat sektor enn den er i Norge og Sverige.

2. Hvor stor del av nasjonens inntekter bestemmer det offentlige over?

I sammenligninger av offentlige utgifter mellom land er det vanlig å se på utgiftene i forhold til landets BNP, der BNP skal representere anslag på inntekter eller skattegrunnlag. Dersom offentlige utgifter regnes som andel av BNP for Fastlands-Norge, dvs. utenom verdiskapingen på sokkelen, er den offentlige utgiftsandelen i Norge høy sammenlignet med andre land, se figur 3.21 i avsnitt 3.1.5 (eller stiplet linje i figur 3.34). En slik sammenligning kan gi et nyttig bilde av hvilken rolle offentlig pengebruk spiller i økonomien og slik sett hvor stor del av inntektene det offentlige bestemmer over. Sammenligningen gir likevel ikke et fullstendig bilde siden vi i Norge har store fondsinntekter fra sparingen i Statens pensjonsfond utland (SPU) som ikke regnes med i verdiskapingen. Figur 3.34 viser offentlige utgifter som andel av brutto nasjonal inntekt (BNI) for Norge, Sverige og Danmark. BNI består av BNP og netto formues- og lønnsinntekter fra utlandet. For Norge er petroleumsinntektene som spares i SPU holdt utenom BNI i denne beregningen, mens aksjeutbytte og rente- og leieinntektene i SPU inngår i BNI (verdiendringer er ikke regnet med). Målt på denne måten, er utgiftsandelen i Norge mer på linje med utgiftsandelen i sammenlignbare land, på rundt 50 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For Norge er BNI fratrukket utbytte fra Equinor, inntekter fra Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og påløpte petroleumsskatter.

Kilder: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Statistikmyndigheten SCB og Danmarks Statistik.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Statistikmyndigheten SCB og Danmarks Statistik.

Offentlige utgifter kan forenklet deles inn i offentlige konsum og realinvesteringer (rundt 60 pst.), stønader til husholdninger (om lag 30 pst.) og overføringer til bedrifter og andre mv. (om lag 10 pst., herunder blant annet subsidier, overføringer til ideelle organisasjoner, renteutgifter og utbytte osv.), se avsnitt 3.1.5. Det varierer i hvilken grad det offentlige bestemmer over sluttanvendelsen av midlene. En stor del av stønadene til husholdninger er kontantytelser som kan disponeres fritt av mottaker, som for eksempel pensjoner og ulike trygdeytelser. For subsidier og overføringer til ideelle organisasjoner er anvendelsen i større grad bestemt av det offentlige. I en forenklet vurdering av om det offentlige bestemmer over en større andel av landets inntekter i Norge enn i andre land, kan utgifter til pensjoner trekkes ut (som et minimum). Som figur 3.35 viser, tilsvarer offentlige utgifter regnet utenom pensjonsutgifter om lag 43 pst. av nasjonalinntekten i Norge. I Sverige og Danmark er denne andelen mellom 37 og 40 pst.

3. Hvor mye av samlet verdiskapning skjer i offentlig sektor, og hvor stor andel av de sysselsatte jobber i offentlig sektor?

I 2023 utgjorde bruttoproduktet i offentlig forvaltning om lag 18 pst. av samlet verdiskapning (BNP) i Norge, mens det utgjorde om lag 25 pst. målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. I Sverige og Danmark var tilsvarende andeler til sammenlikning på rundt 20 og 19 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet, Finansdepartementet (Sverige), Finansministeriet og OECD.

Produksjonen i petroleumsvirksomheten er svært kapitalintensiv og lønnsom. Et alternativt mål for hvor store ressurser som bindes opp i offentlig forvaltning, kan være sysselsettingsandelen. Som figur 3.37 viser, har sysselsettingen i offentlig sektor over lang tid ligget på rundt 30 pst. av samlet sysselsetting i Norge. Over tid har andelen offentlige sysselsatte gått noe ned i Sverige og Danmark. De siste årene har en gjeninnhenting etter pandemien bidratt til sterk sysselsettingsvekst i privat sektor. I offentlig forvaltning jobber om lag halvparten av de sysselsatte med helse- og sosialtjenester, mens om lag en femdel jobber innen undervisning. En tilsvarende andel jobber innen offentlig administrasjon, forsvar eller sosialforsikring. Disse andelene har holdt seg nokså stabile de siste 10 årene.

I avsnitt 3.1.5 omtales ulike offentlige etterspørselskomponenter og hvordan de har utviklet seg som andel av verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Som vist i figur 3.24 og 3.25 tilsvarer offentlig konsum og investeringer samlet sett om lag 35 pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien i Norge, som er noe høyere enn i Sverige og Danmark.

3.2 Pengepolitikken

For å oppnå en god og stabil utvikling i økonomien over tid, må de ulike delene av den økonomiske politikken ta hensyn til hverandre. Pengepolitikken virker i samspill med de øvrige delene av den økonomiske politikken, herunder finanspolitikken og lønnsdannelsen.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste gjennom lav og stabil inflasjon. Det reduserer usikkerheten for husholdninger og bedrifter som skal ta økonomiske beslutninger for fremtiden, og er det beste bidraget pengepolitikken kan gi til velstand, høy sysselsetting og økonomisk vekst over tid. Økonomien virker bedre ved lav og stabil inflasjon enn ved høy og varierende inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting, samt til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Ofte er det ingen motsetning mellom hensynet til lav og stabil inflasjon og de øvrige hensynene. Dersom de kommer i konflikt, må Norges Bank utøve skjønn når ulike hensyn veies mot hverandre. Pengepolitikken kan ikke ta et hovedansvar for høy sysselsetting, men den kan, sammen med en velfungerende lønnsdannelse og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet, bidra til gode rammevilkår for arbeidsmarkedet.

Etter flere rentehevinger gjennom 2022 og 2023, har styringsrenten nå ligget uendret på 4,5 pst. siden desember i fjor. Den siste rentebanen fra Norges Bank indikerer at styringsrenten vil bli liggende på 4,5 pst. ut dette året, før den gradvis settes ned fra første kvartal 2025. Norges Bank uttalte samtidig at det kan bli behov for en høyere rente dersom det blir utsikter til at lønns- og prisveksten holder seg oppe lenger enn anslått. Renten kan bli satt ned raskere enn rentebanen indikerer dersom det blir en kraftigere oppbremsing i norsk økonomi eller det blir utsikter til at inflasjonen kommer raskere ned mot målet enn banken har anslått.

I tråd med sentralbankloven rapporterer Finansdepartementet årlig i Finansmarkedsmeldingen til Stortinget om utøvelse av skjønnsmyndigheten i Norges Banks komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. I Finansmarkedsmeldingen for 2024 skrev departementet at renteøkningene har vært nødvendige for å få bukt med den høye prisveksten og for å få inflasjonen ned mot målet. Videre mente departementet at Norges Bank også har tatt betydelig hensyn til produksjonen og sysselsettingen, og at denne avveiingen kommer til syne ved at inflasjonen i bankens prognoser ikke kommer tilbake til målet før etter utgangen av prognoseperioden.

Departementet viste også til at banken gjennom 2023 bidro til å opplyse den offentlige debatten om hva som påvirker kronekursen på en god måte, ved å være delaktig på flere arenaer. Gjennom sommeren har kronekursen igjen svekket seg, særlig mot de store valutaene. På pressekonferansen i forbindelse med rentemøtet i august uttalte sentralbanksjefen:

«Vår oppgave er å sikre at prisveksten er lav og stabil samtidig som vi skal bidra til at flest mulig har en jobb. Vår vurdering er at vi har tilstrekkelige virkemidler til å utføre oppdraget vi har fått. Renten er vårt viktigste verktøy i pengepolitikken, og slik vi vurderer utsiktene, vil prisveksten komme tilbake til målet innen rimelig tid uten en stor oppgang i arbeidsledigheten.»

3.3 Finansiell stabilitet

De siste årene har veksten i husholdningenes gjeld avtatt, og gjeldsveksten er nå lavere enn veksten i husholdningenes inntekter, se figur 3.38. Det har ført til at husholdningenes gjeld som andel av inntekt (gjeldsbelastningen) har falt det siste året, etter å ha vokst i flere tiår. Dersom inntektene fremover fortsetter å vokse raskere enn gjelden, vil det bidra til en nedgang i husholdningenes gjeldsbelastning, noe som på sikt vil dempe husholdningenes sårbarhet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i prosent av disponibel inntekt. Disponibel inntekt er inntekt etter skatt og renteutgifter.

² Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og anslåtte avdrag for et annuitetslån i prosent av inntekt etter skatt.

³ Rentebelastning er renteutgifter i prosent av inntekt etter skatt.

Kilde: Norges Bank.

De tre siste årene har boliglånsrentene økt kraftig, og husholdningene bruker en større del av inntektene sine til å betjene gjeld. Andelen har likevel økt vesentlig mindre enn det renteøkningene alene skulle tilsi, ettersom mange husholdninger har annuitetslån. For slik lån reduseres avdragene når rentene stiger. Når en høy andel av inntekt går med til å betjene gjeld øker risikoen for at husholdningene må redusere sitt forbruk hvis renten stiger eller inntekt plutselig faller bort. Både gjeld og formue er ujevnt fordelt mellom husholdningene. De yngre låntakerne har det meste av gjelden. De eldre har en relativt høyere andel av formuen. Husholdninger med høy gjeld og lite oppsparte midler er de mest sårbare.

De aller fleste husholdningene i Norge har flytende rente på lånene sine. I andre land er det mer vanlig med fastrente. Flytende rente innebærer at renteendringer slår raskt ut i lånekostnadene, noe som kan bidra til at låntakere også raskt justerer ned sitt forbruk. Historiske erfaringer tilsier at innstramming i husholdningenes forbruk vil kunne påvirke bedrifters inntjening og deres evne til å betale gjeld, noe som igjen kan føre til økte tap i bankene.

De siste års renteøkninger og relativt svake utvikling i husholdningenes realinntekter har til nå dempet husholdningens forbruk mindre enn man kunne vente. Det må ses i sammenheng med at mange husholdninger har hatt store finansielle buffere å trekke på etter å ha spart mer av inntektene enn normalt under pandemien. Utviklingen tyder også på at både husholdninger og banker har tatt høyde for at renten kan øke når det er inngått nye låneavtaler, slik utlånsforskriften sier at bankene skal gjøre. Fremover ventes husholdningenes realinntekter å ta seg opp, slik at de kan øke forbruket uten å bruke av oppsparte midler, se omtale i kapittel 2.1.

Utviklingen i husholdningenes gjeld og utviklingen i boligprisene henger tett sammen, og de kan gjensidig forsterke hverandre. Høyere boligpriser gir økt boligformue, som gir mulighet til å ta opp mer lån med pant i bolig. Erfaringer tilsier at slike vekselvirkninger kan trekke boligpriser og gjeld opp til nivåer som ikke er bærekraftige over tid. Boligprisene har økt nær sammenhengende siden bankkrisen tok slutt tidlig på 1990-tallet. Også når man justerer for husholdningenes inntektsvekst, har oppgangen vært betydelig, se figur 3.39. Markedet for brukte boliger har vist seg mer robust for renteøkninger de siste årene enn ventet, og etter om lag flat utvikling i 2023 har boligprisene økt markert hittil i år. Se avsnitt 2.1 for nærmere omtale av utviklingen i boligmarkedet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Disponibel inntekt per innbygger (15–74 år).

Kilde: Norges Bank.

Siden den internasjonale finanskrisen for om lag 15 år siden har også kraftig vekst i prisene på næringseiendommer bidratt til økt sårbarhet i det norske finansielle systemet. Lån med pant i næringseiendom står for nesten halvparten av bankenes utlån til bedrifter og er historisk det segmentet som har gitt de største utlånstapene. Næringseiendomsforetakene har samlet sett høy gjeld i forhold til inntektene, og de er derfor sårbare for økte rentekostnader. Siden høsten 2022 har prisene på næringseiendom falt markert, og de er nå tilbake på om lag nivåene fra høsten 2020, ifølge beregninger gjort av Norges Bank. Utviklingen må ses i sammenheng med at den forventede avkastningen ved sikre plasseringer, som statsobligasjoner, har økt, i takt med at renten har økt. Det har ført til at selskaper innen næringseiendom stiller høyere krav til avkastning i eiendomsprosjekter, som typisk innebærer høyere risiko, og gjør at selskapene isolert sett er villige til å betale mindre for eiendommer enn tidligere. Prisene, og avkastningskravet, på næringseiendom følger utviklingen i det generelle rentenivået tett. Prisnedgangen de siste to årene er blitt dempet av et sterkt leiemarked og inflasjonsjustering av leiekontrakter.

Til tross for at næringseiendomsselskapenes krav til avkastning har økt de siste par årene, er differansen til den forventede avkastningen på sikre plasseringer lavere enn normalt. Norges Bank anslår at næringseiendomsselskapenes avkastningskrav vil øke noe fremover og venter derfor at eiendomsprisene vil falle ytterligere i år og neste år. Dersom avkastningskravet skulle øke mer enn ventet, for eksempel som følge av uro i finans- eller eiendomsmarkedene, kan det bidra til at prisene synker mer enn ventet. Tilsvarende vil et tilbakeslag i norsk økonomi kunne dempe etterspørselen etter kontorer, og dermed trekke ned leieprisene og eiendomsverdiene. Ifølge Finanstilsynet er det tegn til at leietakere stiller stadig høyere krav til utleielokalene, og at det har blitt dyrere å tilpasse lokalene til leietakernes krav. Ifølge Norges Bank er det foreløpig ikke tydelige tegn til at eiendomssalg drevet av finansielle problemer i enkeltforetak har forsterket prisfallet på næringseiendom. Dersom næringseiendomsselskapenes soliditet svekkes, kan det derimot fremtvinge hastesalg av eiendom, som igjen kan forsterke et fall i eiendomsprisene, særlig dersom mange ønsker å selge samtidig. Hvis eventuelle nedskrivinger av eiendomsverdier fører til at verdien av bankenes pant blir lavere enn utlånene, og foretakenes gjeld misligholdes, kan bankene påføres tap. Risikoen for bankene er derimot redusert de siste årene ved at de har stilt høyere krav til egenkapital for utlån med pant i næringseiendom.

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Norske banker har styrket sin soliditet betydelig siden den internasjonale finanskrisen, i takt med økte kapitalkrav. Kapitalkravene er tilpasset risikoen i det norske finansielle systemet, herunder blant annet sårbarhetene forbundet med den høye gjelden i husholdningene og utviklingen i eiendomsmarkedene, se Finansmarkedsmeldingen 2024.

Utlånsforskriften

De fleste finansielle kriser, både internasjonalt og i Norge, har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld setter Finansdepartementet rammer for bankenes utlånspraksis overfor forbrukere. For boliglån har utlånspraksisen vært regulert i forskrift siden 2015, mens det har vært stilt forskriftskrav til forbrukslån siden 2019. Siden 1. januar 2021 har reguleringen av bankenes utlånspraksis for bolig- og forbrukslån vært samlet i utlånsforskriften, og fra 1. juli 2023 ble reguleringen utvidet til å også gjelde bil- og båtlån og andre lån til forbruker med annet pant enn bolig.

Utlånsforskriften setter grenser for hvor stort et lån kan være i forhold til panteobjektets verdi (belåningsgrad) og hvor stor gjelden kan være i forhold til låntakerens inntekt. Forskriften stiller også krav om avdragsbetaling for lån med høy belåningsgrad og at låntaker skal kunne betjene lånet også dersom renten skulle øke. Etter at kravene i forskriften ble innført, har færre husholdninger tatt opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Forskriften gir bankene fleksibilitet til å innvilge en viss andel lån hvert kvartal som ikke oppfyller alle kravene i forskriften.

Utlånsforskriften gjelder til 31. desember 2024. Finansdepartementet sendte 23. august et forslag fra Finanstilsynet om å videreføre forskriften på høring.

Utsiktene for finansiell stabilitet og utviklingen i norske finansinstitusjoner og finansmarkeder er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2024.

3.4 Sysselsettingspolitikken

Arbeidslinjen står sentralt i regjeringens økonomiske politikk. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og alle som kan og vil jobbe, skal få mulighet til det. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, sørge for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Arbeid er viktig både for den enkelte og for samfunnet. Deltakelse i arbeidsmarkedet gir tilhørighet og mulighet til å utnytte sine evner. Arbeid utjevner sosiale forskjeller og motvirker fattigdom, og høy sysselsetting bidrar til mer bærekraftige velferdsordninger. Det er viktig å finne en god balanse mellom å ta vare på dem som står utenfor arbeidslivet og å sørge for at de som har mulighet, kommer seg i aktivitet og jobb. En sterk arbeidslinje som gjør at det lønner seg å være i arbeid, har stor betydning for høyest mulig sysselsetting.

Perspektivmeldingen peker på at det er utsikter til vesentlig svakere vekst i arbeidsstyrken fremover, og etter hvert kan veksten stoppe helt opp. Samtidig vil antallet eldre øke sterkt, noe som innebærer en kraftig økning i behovet for arbeidskraft i helse- og omsorg. Forhold på både tilbuds- og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet trekker altså i retning av at vi kan vente stor knapphet på arbeidskraft fremover, og det er derfor viktig at flere deltar i arbeidsmarkedet eller står lenger i arbeid. Økt sysselsetting vil bidra til økt verdiskaping, bedre offentlige finanser og et mer robust velferdssystem.

Regjeringen har satt seg mål om å øke andelen sysselsatte i aldersgruppen 20-64 år fra 80,4 pst. i 2023 til 82 pst. i 2030, og har også mål om en ytterligere oppgang i årene etter. For å få til en slik oppgang må frafallet fra arbeidslivet reduseres og mange av de som i dag står utenfor arbeidsmarkedet mobiliseres.

Perspektivmeldingen peker på mulige veivalg for å øke arbeidstilbudet, herunder at eldre jobber lenger, at omfanget av mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP), uføretrygd og sykepenger bringes ned ved at flere blir værende i sysselsetting, at flere innvandrere blir integrert i arbeidsmarkedet, at flere på deltid begynner å jobbe heltid, at studenter og skoleelever fullfører utdanningsløpet på færre år, og at offentlig sektor blir flinkere til å bruke den eksisterende arbeidskraften på en bedre måte. Regjeringen la tidligere i år frem arbeidsmarkedsmeldingen med forslag til tiltak og virkemidler for å øke sysselsettingen og få færre på trygd, se nærmere omtale i boks 3.7.

Arbeidsmarkedstiltak er viktig for å flere i jobb. Bruken tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltak rettes inn mot arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidsledigheten er lav, og de fleste er bare ledige i kortere perioder. For arbeidsledige settes tiltak først inn etter en periode med jobbsøking. Utsatte grupper vil derimot kunne ha særskilt behov for bistand for å få innpass i arbeidsmarkedet. Det gjelder særlig personer med nedsatt arbeidsevne, en gruppe som er blitt større de siste årene. Som følge av dette er tiltaksnivået rettet mot denne gruppen vesentlig høyere enn tiltak rettet mot arbeidssøkere, se figur 3.40.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For 2024 er gjennomsnittstall for januar-august benyttet.

Kilde: Nav.

Regjeringen mener det er viktig å styrke innsatsen for å flere utsatte grupper, herunder fordrevne fra Ukraina, raskere over i jobb. Som følge av dette ble bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak økt fra 2023 til 2024. Regjeringen foreslår nå å øke bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak ytterligere for å få flere som står utenfor arbeidsmarkedet, over i jobb og aktivitet. Regjeringens forslag gir rom for 65 900 plasser i gjennomsnitt i 2025.9 Det er 5 800 flere plasser enn i år. I tillegg gir bevilgningen rom for å gjennomføre 14 200 plasser til tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA), som er tiltaksplasser hvor arbeidsoppgavene er tilrettelagt for uføre. Forslaget om økt bevilgning gir 500 flere plasser enn i 2024. Økningen er ledd i en planlagt opptrapping de neste årene.

I tillegg til å tilby arbeidsmarkedstiltak legger Nav betydelig vekt på arbeidsrettet oppfølging av personer som står utenfor arbeidsmarkedet. Regjeringen foreslår å øke Navs driftsbevilgning med 75 mill. kroner knyttet til dette formålet til neste år.

For å øke yrkesdeltakelsen blant utsatte innvandrergrupper ble tilskuddsordningen Jobbsjansen etablert i 2005. Denne ordningen tilbyr individuelt tilpassede tiltak. Bevilgningen til ordningen økte i revidert nasjonalbudsjett i år. Regjeringen foreslår nå å øke bevilgningen ytterligere til neste år, slik at det vil være om lag 400 flere plasser i 2025 enn i begynnelsen av 2024. For å få flere flyktninger i jobb har regjeringen dessuten sendt på høring forslag om mer arbeidsretting i introduksjonsprogrammet, utvidet aldersgrense for deltakelse i programmet og lengre programtid for flyktninger som har behov for formell opplæring.

Andelen som mottar en helserelatert trygdeytelse, har økt betydelig siden før pandemien. Ved utgangen av 2023 mottok over 18 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18-66 år enten sykepenger, AAP eller uføretrygd, se figur 3.41. Det er 0,3 prosentenheter høyere enn året før og i underkant av 2 prosentenheter høyere enn i 2019. Det innebærer at det ved utgangen av fjoråret var om lag 80 000 flere mottakere av helserelaterte trygdeytelser enn for fire år siden. Utviklingen i første halvår i år viser at antallet mottakere av AAP og uføretrygd har økt ytterligere siden årsskiftet med om lag 9 000 personer, tilsvarende 0,3 prosentenheter.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Nav.

Langvarige stønadsperioder øker risikoen for frafall fra arbeidslivet, og dermed tap av arbeidskraft. Frafallet fra arbeidslivet må reduseres, og flere som står utenfor, må få muligheter til å delta i arbeidslivet. Over 600 000 mottar helserelaterte ytelser, og det utgjør den klart største gruppen blant dem som står utenfor arbeidsmarkedet. Regjeringen har på bakgrunn av dette igangsatt en områdegjennomgang for å tydeliggjøre driverne bak bruken av helserelaterte ytelser, og se bredt på årsakene til at personer mottar helserelaterte ytelser. I gjennomgangen skal det videre foreslås tiltak som kan få flere i arbeid slik at utgiftsveksten i folketrygden reduseres.

Over tid har vært en økning i andelen unge som mottar en helserelatert ytelse. Denne utviklingen er særlig bekymringsfull. Tall fra Nav viser at 6,3 pst. av befolkningen under 30 år mottok AAP eller uføretrygd ved utgangen av første halvår i år. Det er 0,2 prosentenheter høyere enn på samme tid i fjor og vel 1 prosentenhet høyere enn for ti år siden. Regjeringen er opptatt av å snu denne utviklingen, slik at flere kan få innpass i arbeidsmarkedet. Videreføring av ungdomsgarantien som ble iverksatt i 2023, er en viktig del av regjeringens politikk for å oppnå dette. Regjeringen foreslår også en forsøksordning med et nytt ungdomsprogram, der unge kan få innvilget en ytelse, gitt strenge aktivitetskrav, uten at det er krav om diagnose eller helseproblemer.

Sykefraværet har økt betydelig etter 2019, se figur 3.42. I 2. kvartal i år tilsvarte det samlede fraværet 7,1 pst. av alle avtalte dagsverk, justert for sesongvariasjoner. Det er hele 10 prosent høyere enn i forrige kvartal og mer enn 20 pst. høyere enn både 2018 og 2019. Vi må helt tilbake til 2009 for å finne et like høyt sykefravær. Økningen i sykefraværet siden før pandemien er i stor grad relatert til psykiske lidelser, og gjelder for alle aldersgrupper og næringer. Se nærmere omtale av utviklingen i sykefraværet i boks 3.8.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Ifølge tall fra Nav mottok 153 000 personer sykepenger ved utgangen av 2023. Det er nærmere 30 000 flere i 2019. Det høye sykefraværet har store negative samfunnsøkonomiske konsekvenser knyttet til tap av arbeidsinnsats og verdiskaping. Langvarig sykefravær kan også være negativt for den sykmeldte, og det øker sannsynligheten for frafall fra arbeidslivet. I Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), som gjelder frem til utgangen av 2024, er det et mål at sykefraværet skal reduseres med 10 pst. sammenliknet med årsgjennomsnittet i 2018. Avstanden til dette målet har blitt stadig større. I 2. kvartal i år var sykefraværet nærmere 40 pst. høyere enn målet i IA-avtalen. Regjeringen mener det er viktig å snu denne utviklingen slik at sykefraværet kan reduseres. En reduksjon i sykefraværet ned til IA-målet vil anslagsvis tilsvare om lag 50 000 færre fraværende årsverk. Regjeringen har igangsatt forhandlinger med partene i arbeidslivet om en eventuell ny avtale om et inkluderende arbeidsliv fra 2025.

Regjeringen vil legge til rette for et trygt, seriøst og organisert arbeidsliv. Regjeringen har lansert en rekke regelverksendringer for å styrke arbeidet mot useriøsitet og sosial dumping i arbeidslivet. Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til Arbeidstilsynet med 18 mill. kroner. Arbeidstilsynet har en viktig rolle for å hindre at arbeidstakere blir utnyttet og utsatt for sosial dumping, og skal også følge opp at arbeidsgivere holder et høyt nivå på helse, arbeidsmiljø og sikkerhet.

3.4.1 Det inntektspolitiske samarbeidet

En velfungerende lønnsdannelse og det inntektspolitiske samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet legger til rette for at vi over tid kan ha høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, og samtidig en moderat lønnsvekst. Partene i arbeidslivet har ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked.

Lønnsdannelsen i Norge bygger på frontfagsmodellen. I lønnsoppgjørene forhandler sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (frontfaget) først, slik at lønnsveksten er tilpasset frontfagets konkurranseevne. NHO utarbeider deretter, i forståelse med LO, et anslag for lønnsveksten i industrien samlet i NHO-området (frontfagsrammen). Anslaget danner en norm for lønnsveksten i forhandlingsområdene som følger etter. Det bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. I tillegg til lønnsomheten i næringslivet, vil også knappheten på arbeidskraft og konsumprisveksten påvirke den samlede lønnsveksten på kort sikt.

Over tid har den samlede lønnsveksten i økonomien vært om lag på linje med frontfagsrammen, se figur 3.43. I 2020, 2021 og 2022 var den samlede lønnsveksten likevel noe høyere enn det frontfagsrammen skulle tilsi.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet.

Lønnskostnadsandelen i industrien kan variere på kort sikt, avhengig av bl.a. konjunkturene, men har historisk vist seg å være forholdsvis stabil over tid, i tråd med frontfagsmodellen. Høye råvarepriser og svekket kronekurs har bidratt til god lønnsomhet i deler av konkurranseutsatt sektor, og lønnstakernes andel av verdiskapingen i industrien har gått ned de siste årene. Det gir isolert sett grunnlag for at lønnsveksten kan holde seg høy også fremover. Fortsatt press i arbeidsmarkedet trekker i samme retning. Se nærmere omtale av utviklingen i lønnsveksten i kap. 2.

Årets tariffoppgjør i staten var et hovedoppgjør hvor det forhandles om tariffavtalens innhold i tillegg til lønn. I streikene i lønnsoppgjøret for Akademikerne og Unio ble det grepet inn med tvungen lønnsnemnd, mens det ble avtalt frivillig lønnsnemnd mellom staten og LO. Disse interessetvistene skal behandles i rikslønnsnemnda i november i år.

Boks 3.8 Utviklingen i sykefraværet

Det samlede sykefraværet, som omfatter både legemeldt og egenmeldt fravær, har økt betydelig siden før pandemien. I fjor tilsvarte det samlede fraværet i underkant av 170 000 årsverk, om lag 30 000 flere årsverk enn i 2019. Justert for sesongvariasjoner var det samlede sykefraværet i andre kvartal i år 6 pst. høyere enn gjennomsnittet i fjor og mer enn 20 pst. høyere enn i årene før pandemien, se figur 3.42.¹ Vi må femten år tilbake for å finne et like høyt fravær. I løpet av denne perioden har fraværet som følge av hjerte- og karsykdommer blitt redusert, men det har blitt motsvart av økt sykefravær som følge av andre diagnosegrupper, som for eksempel psykiske lidelser.

Økningen i sykefraværet siden 2019 gjelder begge kjønn og i alle aldersgrupper, se figur 3.44. Den prosentvis største økningen har vært blant personer under 40 år.

Sykefraværet er høyest for kvinner. Kvinner har de siste årene hatt om lag 60 pst. høyere fravær enn menn. Forskjellen er størst i aldersgruppene fra 25 til 39 år. Noe av kjønnsforskjellen skyldes svangerskap i de aktuelle aldersgruppene. Kvinners sykefravær er høyest innen helse- og sosial tjenesteyting, mens det blant menn er høyest innen transport og lagring.

Fraværet har økt i alle næringer siden 2019. Oppgangen var størst innen overnattings- og serveringstjenester, bygge- og anleggsvirksomhet og forretningsmessig tjenesteyting. I løpet av det siste året har sykefraværet økt både i næringer med lavere aktivitet, for eksempel innen bygge- og anleggsvirksomhet, og i næringer hvor sysselsettingen har økt mer enn gjennomsnittet. Samlet er det vanskelig å se en klar sammenheng mellom endringer i sykefraværet og endringer i aktiviteten i ulike næringer de siste årene. Ansatte innen helse- og sosial tjenesteyting har det høyeste sykefraværet. I denne næringen har oppgangen i fraværet det siste året vært om lag som gjennomsnittet i alle næringer.

¹ Sykefravær er definert som det samlede antallet sykefraværsdagsverk målt i prosent av alle avtalte dagsverk.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Når sykefraværet fordeles etter diagnose, står muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser for godt over halvparten av det legemeldte fraværet. Disse to diagnosegruppene står hver for om lag 30 pst. av dette fraværet. Diagnoser relatert til psykiske lidelser har de siste ti årene forklart en stadig større del av det samlede sykefraværet og har økt kraftig de siste årene. Fravær grunnet psykiske lidelser utgjør over 40 pst. av den samlede oppgangen i antall legemeldte sykefraværsdagsverk fra første halvår 2019 til første halvår i år, med særlig stor økning det siste året, se figur 3.45. I fjor ga denne diagnosegruppen åtte millioner tapte dagsverk, som tilsvarer i størrelsesorden 35 000 tapte årsverk. Fra første halvår 2019 til første halvår i år forklarer sykdommer i luftveiene, inkludert covid-19, kun tre pst. av den samlede oppgangen i antall dagsverk tapt til legemeldt sykefravær. I løpet av det siste året har fraværet som følge av luftveissykdommer blitt redusert.

Den gjennomsnittlige varigheten på sykefravær har økt det siste året, og er om lag på samme nivå som i årene før pandemien. Varigheten på sykefravær på grunn av psykiske lidelser har økt de siste årene. Denne diagnosegruppen har lengst varighet på fravær, og mange med denne diagnosen blir senere mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP). Oppgangen i antall sykefravær som skyldes psykiske lidelser har bidratt til flere mottakere av AAP og uføretrygd over tid.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Nav.

3.5 Statens gjeldsforvaltning

3.5.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Staten tar opp lån i obligasjonsmarkedet samtidig som de løpende petroleumsinntektene overføres til og spares i Statens pensjonsfond utland (SPU). Formålet med at staten tar opp lån er å finansiere statsbankenes utlån til sine kunder, særlig utlån fra Husbanken og Statens lånekasse. I tillegg benyttes statlig låneopptak til å dekke avdrag på den gjelden som staten allerede har tatt opp. Avdrag på statsgjelden og netto utlån i statsbankene mv. kan også bli dekket ved å trekke på statens kontantbeholdning. For 2025 anslås det at staten har et brutto finansieringsbehov på 174,1 mrd. kroner. Forventet opplåning kan avvike fra dette, se nærmere omtale i kapittel 7 i Prop. 1 S (2024–2025) Statsbudsjettet 2025.

Staten låner kun i norske kroner. Samtidig er midlene i SPU plassert i utlandet. En gradvis innfasing av statens petroleums- og fondsinntekter i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken skjermer kronekursen og norsk økonomi fra den kapitaloppbyggingen som skjer i SPU og fremmer en stabil utvikling. Dersom kapitalen plassert i utlandet gjennom SPU skulle vært benyttet til å dekke det innenlandske finansieringsbehovet, ville det bidratt til å svekke denne stabiliteten.

Målsettingen for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som risikoen for staten skal være akseptabel. Innenfor denne overordnede målsettingen legges det vekt på at statens opplåning skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

3.5.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Norges Bank står for den operative forvaltningen basert på et mandat fra departementet. Banken skal gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, herunder bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og eventuelt inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet. Staten låner også kortsiktig i markedet gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på inntil ett år. At det utstedes både langsiktige og kortsiktige lån, medvirker til at det tilbys statspapirer med et bredt spenn av ulike løpetider i markedet.

Det legges vanligvis ut et nytt tiårig lån hvert år. Lånene bygges deretter gradvis opp ved utvidelser. At det er et tilstrekkelig volum tilgjengelig i markedet, gjør det mulig for markedsaktørene å handle relativt store poster uten at prisene blir vesentlig påvirket, noe som reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav.

Låneopptakene har normalt vært avgrenset til løpetider på inntil ti år, men høsten 2022 utstedte Norges Bank også et lån med 20 års løpetid, og i mai 2024 ble det utstedt et lån med 15 års løpetid. Utstedelser av obligasjoner med løpetid over ti år har vært vurdert tidligere, men ikke blitt gjennomført. Med utsikter til vedvarende høyere finansieringsbehov de neste årene, var det rom for å legge ut lengre lån uten å svekke likviditeten i de øvrige papirene.

Det er normalt utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. Statskasseveksler er omsettelige lån uten kupongrente, som legges ut med løpetid ett år eller kortere. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir statens lånestrategi også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko, som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, noe som innebærer at auksjoner kan avlyses eller suppleres. Ved inngangen til hvert kvartal gis det informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. I tillegg publiseres det kvartalsrapporter og en årsrapport om forvaltningen av statsgjelden. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.5.3 Valg av løpetid for statsgjeldsporteføljen

Historisk har langsiktige lån normalt hatt høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil en forvente at rentekostnadene svinger mer ved redusert rentebinding. Staten kan bruke rentebytteavtaler for å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenlignet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over ulike løpetider. Dette er kontrakter der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare slike avtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko knyttet til avtalene, kreves det sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene overstiger en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå.

Norges Bank er i ferd med å reforhandle avtalene slik at også staten vil måtte innbetale slik sikkerhet. Dette vil gjelde nye rentebytteavtaler. Slike tosidige avtaler er vanlig markedspraksis mellom banker, og etter hvert for statsgjeldsforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil være tilnærmet lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er nær null. Finansdepartement har bedt Stortinget om fullmakt til å gjennomføre slike innskudd i Prop. 1 S (2024–2025) Statsbudsjettet 2025.

Norges Bank har ikke inngått nye rentebytteavtaler siden 2014. Det utestående volumet har derfor falt over tid, og den siste rentebytteavtalen forfalt i juli 2024. På Norges Banks nettsider finnes en oversikt over de historiske avtalene.

3.5.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2023 utgjorde statens bruttogjeld om lag 710 mrd. kroner, se tabell 3.11. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 17 704 mrd. kroner, hvorav 15 761 mrd. kroner i SPU. Statskassens netto fordringer var om lag 16 869 mrd. kroner, jf. Meld. St. 3 (2023–2024) Statsrekneskapen 2023.

Fra utgangen av 2013 til utgangen av første halvår 2024 er statsgjelden økt fra 604 mrd. kroner til 718 mrd. kroner. Se også figur 3.46, som viser statens markedsgjeld (obligasjoner og veksler) fordelt på ulike låneformer. Fra 2013 til 2023 økte utestående markedsgjeld med 116 mrd., fra 451 mrd. til 567 mrd. kroner. I samme periode økte utlånene fra statsbankene med 145 mrd. kroner. Den største posten er utlånsøkning i Statens lånekasse for utdanning. Også utlånene i Husbanken har økt vesentlig i denne perioden.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Ved utgangen av første halvår for 2024.

Kilde: Finansdepartementet.

3.5.5 Opplåningen i 2024

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden tolv referanselån i markedet, jf. tabell 3.12.

Fra inngangen til 2024 og frem til og med utgangen av august har det vært gjennomført auksjoner på 16 datoer, med et samlet volum på 46 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden har vært 3,69 pst. Gjennomsnittet for hele 2023 var 2,52 pst. Forskjellen reflekterer et høyere rentenivå i markedet for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenliknet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning kan kun gjøres i de tilfellene der en utvider et eksisterende lån. Renten som har vært oppnådd så langt i år, har ligget mellom samtidig kjøps- og salgsrente i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet. Det tilsier at de auksjonene som ble gjennomført var relativt vellykket, og at rentene som kan observeres i annenhåndsmarkedet er gode indikasjoner på hvilken lånerente staten kan oppnå i en auksjon.

I 2024 har Norges Bank på de fleste av auksjonsdagene latt markedsaktørene by på to obligasjoner med ulike løpetider samtidig. Banken fordeler deretter det annonserte salgsvolumet på de to obligasjonene, noe som gir fleksibilitet til å utnytte den etterspørselen som er i markedet. Samtidige auksjoner av to obligasjoner ble gjennomført også i 2023, men ikke i samme omfang.

I tillegg til auksjonene har det i 2024 blitt arrangert to syndikeringer av nye statsobligasjonslån. I februar ble det syndikert et nytt tiårig lån med et volum på 20 mrd. kroner til markedet, og i mai ble det syndikert et nytt lån med en løpetid på 15 år og volum på 12 mrd. kroner til markedet. Syndikering er en form for låneopptak hvor låntaker, i dette tilfellet den norske stat, inviterer flere banker – syndikatet – til å samarbeide om å hente inn penger til et nytt lån. Syndikatet vil kontakte investorer både i Norge og utlandet for å kartlegge interessen for å kjøpe obligasjonen som utstedes. I motsetning til ved en auksjon, der endelig pris er ukjent på forhånd, vil investorene i en syndikering bli fortløpende informert om utsteders forventninger til pris og volum. Syndikering antas å kunne nå frem til flere investorer enn auksjoner. Det gir også utsteder mulighet til å påvirke sammensetningen av investorer. Volumet er ofte større i syndikering enn ved en auksjon. Låneformen er samtidig fleksibel med hensyn til hvor mye som lånes og tidspunkt for gjennomføring. I syndikeringen av en tiårig obligasjon i februar oppnådde staten en lånerente på 3,71 pst., mens syndikeringen av en femtenårig obligasjon i mai oppnådde en lånerente på 3,73 pst. At lånerenten er høyere enn kupongrentene, se tabell 3.12, innebærer at obligasjonslånene i syndikeringene ble solgt til en kurs under 100. Norges Bank har gjennomført syndikeringer hvert år fra og med 2018.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg åpnes nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene, som er tredje onsdag i mars, juni, september og desember.

Fra inngangen til 2024 og frem til utgangen av august var det emittert til sammen 30 mrd. kroner i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 4,44 pst. I samme periode forfalt det veksler for 36 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2024 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 132 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet). En stor del av dette skyldes Statens obligasjonsfond. Fondet har en ramme på 50 mrd. kroner, og de ubrukte midlene er plassert som et kontolån til staten. Fondet skal avvikles i løpet av 2025. Den største plassereren av kontolån er normalt den banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

Egenbeholdningen

Primærhandlerne er banker som har forpliktet seg til å bidra til likviditeten i markedet for statspapirer. Hver primærhandler har rett til å inngå gjenkjøpsavtaler med staten i alle statspapirer for et samlet beløp på inntil 4 mrd. kroner i hvert papir. Primærhandlerne låner da statsobligasjoner eller statskasseveksler fra statens egenbeholdning. Egenbeholdningen er 4 mrd. kroner for hvert lån både for de fleste obligasjoner og alle veksler. De to korteste obligasjonslånene har en egenbeholdning på 6 mrd. kroner.

Attestasjonsoppdrag

Siden 2015 har Norges Bank stått for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen, basert på et mandat fra Finansdepartementet. Som ledd i sin kontrollvirksomhet har departementet bedt Norges Banks representantskap om å gjennomføre årlige attestasjonsoppdrag på områdene regnskapsføring og betaling innenfor den delen av statsgjeldsforvaltningen som utføres av Norges Bank. For rapporteringsåret 2015 omfattet dette attestasjonsoppdraget både rammeverk og prosesser, samt bankens etterlevelse. Fra og med regnskapsåret 2016 omfatter oppdraget kun bankens etterlevelse. Tilsynssekretariatet for Norges Banks representantskap har engasjert bankens eksterne revisor (EY) for å utføre attestasjonsoppdraget. Attestasjonsuttalelsene for perioden 2015–2023 er avgitt uten særskilte merknader.

3.6 Klimapolitikken

3.6.1 Innledning

I takt med en voksende befolkning og økende materiell levestandard har globale utslipp av klimagasser mer enn doblet seg siden 1990. FNs klimapanel anslår i sin siste hovedrapport at den globale overflatetemperaturen var om lag 1,1 °C høyere i perioden 2011-2020 enn førindustrielt nivå (1850–1900). Siden 2020 er det blitt satt flere nye varmerekorder. FNs klimapanel peker videre på at temperaturmålene i Parisavtalen er innen rekkevidde, men at dersom utviklingen skulle fortsette uten nye klimatiltak, kan oppvarmingen bli på 3,2 °C i 2100.11

I Parisavtalen forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å oppnå det langsiktige temperaturmålet setter avtalen et kollektivt, globalt balansemål. Partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene skal nå sitt toppunkt snarest mulig. Deretter skal utslippene reduseres raskt i samsvar med beste tilgjengelige kunnskap, slik at det i løpet av andre halvdel av dette århundret blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser. Det erkjennes at utviklingsland vil bruke lengre tid på å nå toppunktet.

Etter at Parisavtalen ble inngått, har stadig flere land forsterket sine klimamål og sin klimapolitikk og veksten i globale utslipp av klimagasser har avtatt. Både IEA12 og FNs miljøprogram13 anslår at utslippene vil avta mot 2030 med dagens innretning av klimapolitikken. Kostnadene ved utslippsfri kraftproduksjon, slik som vindkraft på land og solkraft, har falt betydelig det siste tiåret og er i flere tilfeller konkurransedyktig mot fossil kraftproduksjon. Høye energipriser har bidratt til at mange land søker å gjøre seg mindre avhengig av fossile energikilder. Det ser ut til at det er et skifte bort fra fossile og mot fornybare løsninger.

Å oppfylle Parisavtalens temperaturmål og annonserte ambisjoner om netto null utslipp ved midten av århundret vil likevel kreve nye og kraftfulle klimatiltak og en omfattende omlegging av det globale energisystemet.

FNs miljøprogram anslår at oppfyllelse av klimamålene som landene har meldt inn, vil kunne begrense oppvarmingen til 2,5–2,9 °C innen 2100. Hvis land i tillegg oppfyller annonserte mål om å nå netto null utslipp, som er satt av en rekke land for 2050 og utover, reduseres anslaget på temperaturøkningen til 2,0 °C ved utgangen av århundret. Det internasjonale Energibyrået (IEA) anslår, med tilsvarende forutsetninger, at global temperaturøkning kan begrenses til 1,7 °C.

På klimatoppmøtet i Dubai i desember 2023 gjennomgikk partene til Parisavtalen status for hvordan verden ligger an til å nå målene. Gjennomgangen viste blant annet at for å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C må utslippene nå toppen i 2025 og deretter reduseres med 43 pst. innen 2030 og med 60 pst. innen 2035 sammenlignet med 2019-nivå. I 2050 må det være balanse mellom utslipp og opptak av CO₂.14

FNs klimapanel peker på at det er mange effektive og rimelige klimatiltak tilgjengelig.15 Det vil for eksempel være mulig å halvere globale utslipp innen 2030 sammenlignet med 2019-nivå med tiltak som koster under 100 dollar per tonn CO₂-ekvivalenter.16 Omtrent halvparten av tiltakene identifisert av panelet er utslippsreduksjoner med kostnad under 20 dollar per tonn CO₂-ekvivalenter. Til sammenligning har prisen på kvoter i EUs kvotesystem ligget på rundt 750 kroner så langt i år og det generelle nivået på CO₂-avgiften i Norge på 1 176 kroner per tonn. FNs klimapanel peker på at mange av de rimeligste løsningene er innenfor energiforsyning knyttet til sol- og vindkraft og energieffektivisering. I tillegg peker de på tiltak innenfor restaurering og bevaring av økosystemer, som redusert avskoging, og løsninger for å redusere metanutslipp fra for eksempel olje, gass og avfall. Dette indikerer at målene er innenfor rekkevidde både teknologisk og økonomisk. Det vil imidlertid kreve at det innføres tilstrekkelig stramme virkemidler globalt.

Bakgrunnen for klimaproblemet er at aktører ikke tar hensyn til de samlede konsekvensene for samfunnet av sin økonomiske aktivitet. En effektiv metode å rette opp denne markedssvikten på er at staten(e) aktivt bidrar til å øke prisen på varer og tjenester slik at prisen gjenspeiler samfunnets kostnader ved den skadelige aktiviteten. Økt bruk av prising av utslipp vil derfor være et av flere nødvendige virkemidler for at verden skal nå sine utslippsmål. En pris gir insentiver til å redusere utslippene, men overlater til aktørene selv å finne løsningene som egner seg best. Det er stor variasjon i kostnadene ved å redusere utslipp, mellom bransjer, sektorer og geografiske områder. En lik og økende pris over tid på alle utslipp av klimagasser vil gjennomgående føre til at utslippskuttene som er rimeligst og enklest å gjennomføre, tas først. Det er en kostnadseffektiv klimapolitikk som gir størst utslippsreduksjon for en gitt kostnad. Samtidig kan prising ha ulike fordelingseffekter og innebære politiske avveiinger som det må tas hensyn til i utformingen av klimapolitikk.

Ifølge Verdensbanken har andelen av globale utslipp som prises av klimaavgifter eller kvotehandelssystemer, økt fra 7 pst. til rundt 24 pst. de siste ti årene.17 Det er flere land som vurderer å innføre avgifter og kvoter. Hvis disse blir innført, vil andelen utslipp som prises, kunne øke til 30 pst. De fleste virkemidlene for utslippsprising og de høyeste prisene er i Europa og Nord-Amerika. Omfang og prisnivå varierer mye mellom land. Figur 3.47 viser OECDs beregninger av andelen utslipp fra energibruk som har en netto effektiv karbonpris over 60 euro per tonn (karbonprisscore). Til sammenligning anslår Verdensbanken at en karbonpris på 63–127 USD per tonn CO₂ vil være nødvendig for at verden skal være på en bane til å nå Parisavtalens temperaturmål. Mindre enn 1 pst. av verdens utslipp er priset så høyt. Se avsnitt 3.6.3 om prising av utslipp i Norge.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ I figuren har om lag 85 pst. av norske utslipp en karbonpris på over 60 euro per tonn i 2021. Finansdepartementet anslår at i 2024 er om lag 97 pst. av norske utslipp fra energibruk priset over 60 euro.

Kilde: OECD.

I tillegg til prising av utslipp kan støtte til forskning, utvikling og innovasjon bidra til at nye klimavennlige løsninger blir tilgjengelig, og at kostnadene ved slik teknologi reduseres. Nettverkseffekter, som innebærer at nytten av noe øker jo flere som tar det i bruk, kan tilsi at det offentlige bør investere eller legge til rette for investeringer i infrastruktur. Det offentlige kan også bidra til at forbrukere og næringsliv har tilstrekkelig kunnskap til å ta miljøvennlige valg, og at det tas hensyn til natur og klima i forvaltningen av areal. Andre virkemidler, som forbud, utslipps- eller teknologistandarder eller annen direkte regulering, bidrar også til lavere utslipp.

3.6.2 Norges klimamål og samarbeid med EU

Norge har ambisiøse klimamål. Norges klimamål under Parisavtalen er å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Målet er lovfestet i klimaloven.

Norske utslipp og opptak av klimagasser kan deles inn som følger:

• Kvotepliktige utslipp: EUs kvotedirektiv regulerer utslipp fra industri, petroleum, luftfart og sjøfart.18 Setter et felles tak på utslippene til bedriftene som deltar i kvotesystemet.

• Utslipp regulert under EUs «innsatsfordeling»: Omfatter i all hovedsak utslipp fra transport, jordbruk og avfall i Norge. Utslippene har tidligere blitt omtalt som «ikke-kvotepliktige utslipp».

• Utslipp og opptak regulert under LULUCF19-regelverket: Omfatter utslipp og opptak av klimagasser fra skog og annen arealbruk.

Regjeringen ønsker å videreføre klimasamarbeidet med EU og arbeider ut ifra at 2030-målet under Parisavtalen skal oppfylles i samarbeid med EU. Klimasamarbeidet med EU består av tre typer forpliktelser:

For det første har Norge deltatt i det europeiske kvotesystemet siden 2008. Bedriftene og sektorene som omfattes av EUs kvotesystem, skal sammen redusere utslippene med 62 pst. i 2030 sammenlignet med 2005. Virksomheter med kvotepliktige utslipp må årlig levere utslippskvoter tilsvarende mengden av klimagasser som de slipper ut. Kvoter som ikke tildeles vederlagsfritt, kan kjøpes i statlige auksjoner. Kvotepliktige virksomheter kan også kjøpe og selge kvoter seg imellom. Utslippene går ned ved at mengden kvoter i systemet reduseres over tid. Formålet med kvotesystemet er å redusere utslippene der det koster minst, på tvers av sektorer og landegrenser. Måloppnåelse vurderes samlet for deltakende land, som vil si at Norge ikke er forpliktet til å redusere de norske kvotepliktige utslippene. Det er ennå ikke avklart hvor store utslippsreduksjoner Norge kan telle med i oppfyllelsen av 2030-målet fra utslipp omfattet av kvotesystemet. Det vil imidlertid være slik at Norges tildelte utslippskutt er uavhengig av hvor klimagassutslippene er redusert.

For det andre er Norge, gjennom deltakelsen i EUs innsatsfordeling i perioden 2021–2030, forpliktet til å redusere utslippene med 40 pst. fra 2005-nivå innen 2030. Forpliktelsen gir også bindende utslippsbudsjett som det må gjøres opp for hvert av årene i perioden 2021–2030. EUs medlemsland har blitt enige om et revidert klimaregelverk. Ved videre norsk deltakelse i innsatsfordelingen, og dermed det reviderte regelverket, vil Norge trolig få et mål om å redusere utslippene under innsatsfordelingen med 50 pst. i 2030. Regjeringen legger derfor dette måltallet til grunn i klimapolitikken. Forpliktelsen kan oppfylles gjennom nasjonale utslippsreduksjoner og bruk av fleksible mekanismer, det vil si kjøp av utslippsreduksjoner (kvoter) fra europeiske land som har overoppfylt sin nasjonale forpliktelse.20

For det tredje er Norge forpliktet gjennom regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer (LULUCF-regelverket). Forpliktelsen går ut på at samlede rapporterte utslipp ikke skal overstige det rapporterte opptaket i sektoren for perioden 2021–2030. Etter dette regelverket måles faktisk netto opptak i forvaltet skog mot en fremoverskuende referansebane. Om netto opptak er lavere enn referansebanen, bokføres det som utslipp. EU har vedtatt endringer i regelverket og satt nye mål for perioden 2026–2030. Også denne forpliktelsen kan nås ved bruk av fleksible mekanismer, se note 18.

Oppfyllelsene av de tre nevnte forpliktelsene vil bidra til å oppfylle Norges klimamål under Parisavtalen. I en situasjon der EU-samarbeidet i sum ikke fører til en utslippsreduksjon på 55 pst., kan samarbeid med andre land om utslippsreduksjoner utenfor EØS-området brukes for å dekke det som mangler for å oppfylle Norges mål under Parisavtalen. Slik handel med utslippsreduksjoner (kvotekjøp) mellom land er regulert gjennom artikkel 6-kvoter i Parisavtalen.

I tillegg til de internasjonale forpliktelsene har Norge flere nasjonale klimamål. For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn og redusere utslippene med i størrelsesorden 90–95 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Målet er fastsatt i klimaloven. Der defineres lavutslippssamfunn som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalens artikkel 2 om temperaturmålet. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av at Norge deltar i EUs kvotesystem.

Regjeringen har også satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030, se nærmere omtale i Meld. St. 2 (2021–2022) Revidert nasjonalbudsjett 2022.

For rapportering på Norges forpliktelser etter klimaloven vises det til særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2024–2025) for Klima- og miljødepartementet Regjeringens klimastatus og -plan.

3.6.3 Norsk klimapolitikk

Regjeringen fører en ambisiøs klimapolitikk med sterke virkemidler som bidrar til å redusere utslippene. Sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i kvotesystemet i EU er hovedvirkemidlene, og om lag 85 pst. av norske utslipp er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt, eller begge deler. Norge var blant de første landene med avgifter på utslipp av klimagasser da dette ble innført i 1991. Både avgiftsnivået og omfanget av avgiftene er høyt i internasjonal sammenheng, og begge deler har økt over tid, se figur 3.47. Utslipp og opptak som bokføres i skog- og arealbrukssektoren, er verken omfattet av EUs kvotesystem eller klimaavgift eller på annen måte prissatt. Sektoren står samlet for et betydelig netto opptak, som først og fremst skyldes betydelig skogplanting etter andre verdenskrig.

Utslipp under innsatsfordelingen utgjør rundt halvparten av norske utslipp, når man ser bort fra skog- og arealbrukssektoren. De består i all hovedsak av utslipp fra transport, jordbruk og avfall, samt utslipp av fluorgasser som blant annet brukes i kjøleanlegg. Om lag 70 pst. av utslippene under innsatsfordelingen er ilagt avgift. For 2024 er det generelle nivået på avgiften 1 176 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. I budsjettet for 2025 foreslår regjeringen å øke avgiften med 16 pst. i tråd med varslingen i budsjettet for 2022 om å trappe opp avgiftene på utslipp av klimagasser under innsatsfordelingen i 2030 til om lag 2 000 2020-kroner (tilsvarende 2 400 2025-kroner), se Prop. 1 LS Tillegg 1 (2021–2022). Regjeringen foreslår også enkelte grunnlagsutvidelser for avgiften.

Den andre halvdelen av norske utslipp er omfattet av EUs kvotesystem. Kvotesystemet dekker utslipp fra kraftsektoren, det meste av petroleumsvirksomheten, landbasert industri, kommersiell luftfart og deler av utslippene fra maritim transport. Kvoteprisen varierer, men har så langt i 2024 ligget rundt 750 kroner per tonn CO₂.

Høye karbonpriser over tid har bidratt til at mange klimatiltak med lav samfunnsøkonomisk kostnad er gjennomført i Norge. I tillegg har vi en annen sammensetning av utslippene enn det som er typisk for andre land. I Norge er for eksempel produksjonen av kraft i all hovedsak basert på fornybare kilder som vann og vind, som er utslippsfrie. Globalt er derimot kraftproduksjon den største utslippskilden, og prisene på fornybare kilder har avtatt betraktelig. Samtidig utgjør utslipp fra produksjon av eksportvarer som metaller, olje og gass en stor andel av norske utslipp.

Sammen med prising av utslipp brukes en rekke andre virkemidler i norsk klimapolitikk. Reguleringer, som forbud og krav, har en samfunnsøkonomisk kostnad ved at produsenter og forbrukere må tilpasse seg kravene, selv om de direkte kostnadene ikke nødvendigvis er like synlige som en avgift. Det kan i mange tilfeller likevel være hensiktsmessig med slike virkemidler, for eksempel dersom det er teknisk eller administrativt krevende å innføre en avgift, dersom aktører ikke fullt ut tar rasjonelle valg samtidig som staten har mer informasjon, og i situasjoner med store nettverkseffekter, det vil si der nytten av noe øker jo flere som tar det i bruk. Varsling av krav i kombinasjon med støtte i en overgangsperiode kan dessuten lette og fremskynde tilpasningen til fremtidige krav. Eksempler på reguleringer i Norge er omsetningskrav for biodrivstoff, krav til offentlige innkjøp og arealplaner samt forbud mot bruk av fossile brensler til blant annet oppvarming av bygninger. Andre ikke-økonomiske virkemidler, som informasjon, kan hjelpe forbrukere å ta klimavennlige valg.

Selv om prising av utslipp øker den privatøkonomiske lønnsomheten av å utvikle klimavennlig teknologi, kan det likevel bli brukt for lite ressurser på slik utvikling. Det skyldes at gevinstene av den nye teknologien tilfaller flere enn de som har investert i utviklingen. En effektiv klimapolitikk tilsier derfor at prising av utslipp bør suppleres med støtteordninger for utvikling og innfasing av teknologi, og/eller bruk av patenter. Det er viktig at slike ordninger er brede og generelle, slik at man reduserer risikoen for tilkaringsvirksomhet og annen misbruk. For å fremme null- og lavutslippsløsninger er det innført en rekke offentlige støtteordninger, hovedsakelig gjennom Enova. I statsbudsjettet for 2025 foreslår regjeringen en bevilgning til Enova på 8,0 mrd. kroner. Det gjør det mulig for Enova å øke innsatsen for lavere utslipp under innsatsfordelingen og i tillegg bidra til mer energieffektivisering. Regjeringen viderefører også arbeidet med å digitalisere og effektivisere arbeidsprosessene hos energimyndighetene og videreutvikle tjenester for energinæringene.

Regjeringen følger også opp Langskip-prosjektet, som er en sentral del av Norges bidrag til utvikling av klimateknologier internasjonalt. Forventede kostnader for Langskip er 30,3 mrd. 2024-kroner, hvor det statlige bidraget anslås til 20,5 mrd. 2024-kroner.

Norge har også en betydelig internasjonal satsing på klimaområdet, utover klimasamarbeidet med EU. Norge har som mål å doble årlig klimafinansieringen til utviklingsland fra 7 mrd. kroner i 2020 til 14 mrd. kroner senest i 2026. Norges klimafinansiering i 2023 var på 16,5 mrd. kroner, og målet anses dermed som nådd for andre år på rad. I tillegg foreslår regjeringen at Norge skal bidra med 4,2 mrd. kroner i 2025 til arbeidet for reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland under Klima- og skoginitiativet. Regjeringen har besluttet å forlenge initiativet til 2035.

3.6.4 Norske klimagassutslipp og utslippsfremskrivinger

Norske utslipp av klimagasser var i 2022 på 48,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Foreløpige tall for 2023 viser en betydelig nedgang, til 46,6 mill. tonn. Utslippene for 2023 ligger an til å bli 9 pst. lavere enn i 1990 og 17 pst. lavere enn utslippstoppen i 2007. Nedgangen har skjedd parallelt med at befolkningen og økonomien har vokst. Målt per innbygger er reduksjonen i utslipp langt større, med en nedgang på nesten 30 pst. siden 1990. Oppdaterte fremskrivinger av utslippsutviklingen mot 2040 viser at nedgangen ventes å fortsette. I 2040 anslås norske utslipp å utgjøre knapt 28 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, se figur 3.48 og tabell 3.13. Det er en reduksjon på nesten 46 pst. fra nivået i 1990.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Historiske utslipp t.o.m. 2022. Fremskrevne utslipp etter 2022 er markert med gjennomsiktig farge.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utviklingen i utslipp av klimagasser fra 1990 til 2022

Den delen av norske utslipp som er omfattet av det europeiske kvotesystemet, var i 2022 på 23,6 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, en økning på 5 pst. siden 1990. Utslippene under innsatsfordelingen var i 2022 på 25,2 mill. tonn, og har avtatt med 12 pst. siden 1990, se tabell 3.13.

Olje- og gassvirksomheten er den største utslippssektoren i Norge. Det meste av disse utslippene kommer fra produksjon av energi på installasjonene på sokkelen. Utslippene fra olje- og gassvirksomheten økte med 46 pst. fra 1990 til 2022, men har gått ned med 21 pst. siden toppen i 2007. Økningen skyldes først og fremst at det ble utvunnet nesten dobbelt så mye olje og gass i 2022 som i 1990. Utslipp per oljeekvivalent er betydelig redusert siden 1990. Nesten alle utslippene (98 pst.) er dekket av EUs kvotesystem.

Den nest største utslippssektoren er fastlandsindustrien, der produksjon av metaller og kjemiske råvarer er en betydelig bidragsyter. Siden 1990 har utslippene avtatt med rundt 40 pst. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte utslipp av andre klimagasser enn CO₂ og henger blant annet sammen med teknologiforbedringer og omstruktureringer.

Veitrafikk er den tredje største utslippssektoren. Utslipp herfra økte med 17 pst. mellom 1990 og 2022. Hovedårsakene til oppgangen er at det er blitt flere innbyggere, og at det kjøres flere kilometer per innbygger, ikke minst innen næringstransport, se figur 3.49. Siden toppen i 2015 har utslippene imidlertid avtatt betydelig, og ifølge foreløpige utslippstall for 2023 er disse utslippene anslått å avta med nærmere 8 pst. fra året før. Sterke virkemidler, som fritak i engangsavgiften og merverdiavgift på elbil samt økt innblanding av biodrivstoff, har sammen med teknologisk fremgang bidratt til at utslipp per kjørte kilometer har gått kraftig ned. Utslippene har dermed avtatt til tross for at det kjøres vesentlig mer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Inkluderer vare- og lastebiler.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Klimagasser tas opp av skog og annen vegetasjon gjennom fotosyntesen. Samtidig bidrar omdisponering av areal til at karbon frigis. I 2022 var netto opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk 13,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, se tabell 3.13. Historiske tall for opptak viser en topp i nettoopptaket i 2008–2010, og nedgang etter det. Nedgangen etter 2010 skyldes blant annet lavere investeringer i skogkultur og økt hogst på grunn av økt hogstmodent volum. I tillegg øker andelen skog som ikke lenger er i sin mest produktive fase, og flere trær dør som følge av skogens alder, tørke og utbrudd av skadeinsekter.

Fremskrivinger av norske utslipp og opptak av klimagasser til 2040

Forutsetninger og usikkerhet

Utslippsfremskrivingen er Finansdepartementets anslag på fremtidige utslipp av klimagasser i Norge basert på antakelser om underliggende utviklingstrekk i norsk og internasjonal økonomi, blant annet økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold. Sentrale forutsetninger er omtalt i boks 3.9. I tråd med internasjonale retningslinjer legges det til grunn at dagens klimapolitikk ligger fast, både i Norge og internasjonalt. Det innebærer at forslag til endrede virkemidler og tiltak som ikke er ferdig utredet eller iverksatt i forskrift eller i stortingsvedtak mv., ikke inngår i fremskrivingen. Det gjelder også tiltak som legges frem i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2025. I fremskrivingene videreføres satser for CO₂-avgiften og andre avgifter og bevilgninger på nivået for 2024. Fremskrivingen gir derfor ikke en beskrivelse av regjeringens mål eller virkninger av ny klimapolitikk, og må ikke forstås som en prognose på den mest sannsynlige utslippsutviklingen. Boks 3.10 oppsummerer noen av de viktigste endringene i klimapolitikken siden forrige fremskriving.

Utviklingen i utslipp av klimagasser er usikker. Utslipp er tett knyttet til økonomisk aktivitet. Norge er en liten åpen økonomi, og utslippsutviklingen vil i stor grad påvirkes av utenlandske forhold. For eksempel kan lavere økonomisk vekst hos handelspartnerne føre til lavere etterspørsel etter utslippsintensive eksportvarer, som metaller og kunstgjødsel, og dermed trekke ned norske utslipp. Teknologisk utvikling, som for det meste foregår utenfor Norge, har også stor betydning for utslippsutviklingen. Teknologiske gjennombrudd er imidlertid svært vanskelig å forutse. Utviklingen i salget av elbiler i Norge illustrerer usikkerheten. Fritak for merverdiavgift for personbiler ble innført allerede i 2001, mens fritak for engangsavgift og bompenger kom enda tidligere. Likevel var det først rundt 2018 at salget av elbiler økte vesentlig, blant annet fordi batteriteknologi gjorde at elbiler fikk lengre rekkevidde og tilbudet av antall modeller økte, se figur 3.51. Siden fremskrivingen bygger på at dagens klimapolitikk internasjonalt videreføres, er det som hovedregel lagt til grunn at utviklingen av nye teknologi følger historiske trender. Større gjennombrudd internasjonalt vil dermed kunne føre til raskere nedgang i norske utslipp.

Til slutt i kapittelet presenteres det en analyse av hvor sensitiv utslippsutviklingen er for ulike antakelser om økonomisk vekst og teknologisk fremgang. Perspektivmeldingen presenterte også alternative forløp for norske utslipp under ulike antakelser om teknologiutviklingen internasjonalt.

Fremskrivinger

Fremskrivinger av utslipp til luft ble sist lagt frem i 2022 i Nasjonalbudsjettet 2023. Som en følge av revisjonen av utslippsregnskapet i 2023, ble en justert versjon av denne fremskrivingen presentert i Nasjonalbudsjettet 2024, se boks 3.11. Når utslippsfremskrivingene i det følgende sammenlignes med forrige fremskriving, er det den justerte fremskrivingen i Nasjonalbudsjettet 2024 som ligger til grunn.

Nedgangen i norske utslipp av klimagasser ventes å fortsette. I fremskrivingene er det anslått at utslippene i gjennomsnitt vil avta med om lag 3 pst. årlig frem mot 2040 (se figur 3.48 og tabell 3.13 og 3.14). Det innebærer at utslippene vil være henholdsvis 23 og 43 pst. lavere i 2030 og 2040, enn i 2022. Utviklingen skyldes i hovedsak at allerede sterke virkemidler gjør det attraktivt å forbedre og ta i bruk mer miljøvennlig teknologi og annen energi- og utslippseffektivisering. Samtidig dempes nedgangen i utslippene av at økonomien og befolkningen ventes å vokse. Nedgangen i utslippene mot 2040 er omtrent likt fordelt mellom kvotepliktige utslipp og utslipp under innsatsfordelingen, der begge avtar med rundt 10 mill. tonn CO₂-ekvivalener, se tabell 3.13. Sammenlignet med forrige fremskriving er anslaget for utslippene nedjustert med 1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2030 og nesten 2 mill. tonn i 2035, se figur 3.50.

Tabell 3.14 viser utslippene fordelt etter type klimagass. Utslippene av CO₂ økte fra 1990 og frem til 2015. I takt med at forbruket av fossile drivstoff har avtatt, blant annet som en følge av økt elektrifisering, har utslippene av CO₂ falt. Det er ventet at denne utviklingen fortsetter, og i fremskrivingen er det anslått at CO₂-utslippene nesten vil halveres frem mot 2040, sammenlignet med 1990. Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ er halvert siden 1990. Det er ventet at også disse utslippene vil fortsette å avta, og utslippene er i 2040 anslått å bli nesten 60 pst. lavere enn i 1990.

Olje- og gassvirksomheten står for den største reduksjonen i utslipp frem mot 2040 målt i tonn. Utslippene i denne sektoren anslås å falle med om lag to tredjedeler sammenlignet med 2022. Sammenlignet med fremskrivingen i Nasjonalbudsjettet 2023 er utslippsanslagene noe oppjustert frem til 2029, se figur 3.50. Oppjusteringen er i hovedsak et resultat av en senere innfasing av kraft fra land enn tidligere antatt. Etter 2029 er anslagene nedjustert. Det er stor usikkerhet i anslagene, og usikkerheten øker utover i tid. Usikkerheten er særlig knyttet til fremtidig aktivitetsnivå, levetid på infrastruktur, fremtidige energiløsninger og andre mulige utslippsreduserende tiltak, se Prop. 1 S (2024–2025) for Energidepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Nesten 97 pst. av utslippene fra olje- og gassvirksomheten i 2022 var CO₂-utslipp. De gjenstående utslippene utgjør i underkant av 0,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Disse utslippene er i hovedsak metan som kommer fra nødvendig kaldventilering, drift av turbiner, fakling og utslipp i forbindelse med last og lagring. Metanutslippene ventes å falle i takt med at produksjonen gradvis avtar.

Nedgangen i utslippene fra veitrafikk ventes også å fortsette, og i 2040 anslås de å være redusert med om lag to tredjedeler sammenlignet med 2022. Dette er i sin helhet utslipp under innsatsfordelingen. Utslippsreduksjonen kommer til tross for at antall kjørte kilometer ventes å øke i takt med befolkningen, se figur 3.49. Nedgangen skyldes særlig at utbyttingen av biler med forbrenningsmotor til fordel for de med elektrisk fremdrift fortsetter. Så langt i år har rundt 85 pst. av salget av nye personbiler vært elektriske, se figur 3.51. Denne andelen er anslått å stige videre, men tidspunktet for når 100 pst. av nye personbiler er elbiler, er forskjøvet noe ut i tid fra forrige fremskriving.

Andelen vare- og lastebiler med elektrisk fremdrift i nybilsalget har etter hvert også tatt seg opp, men innfasingen ligger en del år etter personbiler, se figur 3.51. Så langt i år har nesten 30 pst. av nybilsalget av varebiler, og i overkant av 10 pst. av lastebiler, vært elektriske. Fremover ventes det at andelen vil fortsette å øke og dermed bidra til at utslippene fra veitrafikk avtar.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Opplysningsrådet for veitrafikk og Finansdepartementet.

Utslipp fra luftfart, sjøfart, fiske og anleggsmaskiner mv. anslås å avta med i overkant av 30 pst. frem til 2040 sammenlignet med 2022. Mye av reduksjonen kommer fordi det forventes videre utvikling av utslippsreduserende teknologier, som for eksempel flere og billigere anleggsmaskiner med elektrisk fremdrift eller skip som kan bruke hydrogen. Utslippene er omfattet av innsatsfordelingen, med unntak av luftfart, som utgjør rundt 1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippene fra luftfart er anslått å avta. Lavere reiseaktivitet etter pandemien og mer utslippseffektive fly forklarer nedgangen. Aktiviteten i sjøfart og fiske ventes å øke. I sjøfarten vil lavere etterspørsel etter forsyningstjenester til olje- og gassvirksomheten trekke ned aktiviteten. Samtidig kan fremveksten av kraft fra vindturbiner til havs øke etterspørselen etter forsyningstjenester. Det er derfor lagt til grunn at aktiviteten av supplytjenester vil holde seg oppe. Deler av utslippene fra innenriks sjøfart er fra 2024 innlemmet i kvotesystemet, samtidig som de er en del innsatsfordelingen. I tabell 3.13 er disse utslippene i sin helhet ført under innsatsfordelingen.

Utslipp fra fastlandsindustrien (inkl. bergverk) anslås å falle med omtrent 23 pst. i 2040 sammenlignet med 2022. Det meste av disse utslippene er kvotepliktige (93 pst.). Økt aktivitet ventes å bli motsvart av mer effektive og mindre utslippsintensive innsatsfaktorer slik at utslippene gradvis vil avta. Om lag halvparten av utslippsreduksjonen i 2040 henger sammen med at det er lagt til grunn at prosjektet på Brevik for karbonfangst og -lagring blir realisert, se boks 3.9. I tillegg anslås det at utslippene fra raffinering av råolje vil falle i takt med at etterspørselen etter bensin og diesel til transport avtar.

Utslippene fra energiforsyning er i fremskrivingen anslått å avta. Nedleggelsen av varmekraftverket på Mongstad i 2023 bidrar til nedgangen. I tillegg er det, på usikkert grunnlag, lagt til grunn at karbonfangst og -lagringsanlegget på Klemetsrud ferdigstilles i 2029. Deler av utslippene som fanges på Brevik og Klemetsrud, er fra forbrenning av biologisk materiale og regnes dermed som negative. I 2030 og 2040 anslås de negative utslippene å utgjøre 0,2 mill. tonn CO₂, se tabell 3.13. Dagens EU-regelverk åpner ikke for bokføring av negative utslipp fra industriell karbonfjerning under innsatsfordelingen, men de vil bidra til å oppfylle Norges klimamål under Parisavtalen.

Utslippene i jordbruket er i sin helhet under innsatsfordelingen. Jordbruksproduksjonen anslås å øke i takt med befolkningsutviklingen slik at forsyningsgraden opprettholdes. Effekten av økt produksjon på utslipp motvirkes av at det ventes noe lavere utslipp per produsert enhet. Til sammen anslås utslippene å ligge relativt stabilt frem mot 2040. Jordbruket står for mesteparten av utslippene av metan og lystgass, henholdsvis 57 og 77 pst. i 2022. Disse utslippene kommer i stor grad fra fordøying av fôr hos drøvtyggere og gjødsling. Utslippene fra jordbruket er om lag uendret fra forrige fremskriving, se figur 3.50.

Mens utslippene av metan og lystgass fra jordbruket anslås å ligge relativt stabilt, ventes samlede utslipp av både metan og lystgass å gå ned. Reduksjonen i utslippene av metan henger sammen med forbudet mot deponering av avfall, mens reduksjonen i lystgassutslipp først og fremst antas å komme fra ytterligere forbedringer i katalysatorer i kunstgjødselproduksjon.

Fluorgasser som fører til global oppvarming, ventes å falle videre mot 2040. Dette er utslipp fra perfluorkarboner (PFK), svovelheksafluorid (SF₆) og hydrofluorkarboner (HFK) og var i 2022 på til sammen 0,9 mill. tonn CO₂-ekvivaleneter. Som følge av innføringen av EUs reviderte fluorgassforordning, som setter et tak på utslippene, anslås utslippene av HFK å bli omtrent halvert mot 2040. Utslippene av PFK og SF₆ anslås å holde seg noenlunde stabile.

Fremskrivinger for skog- og arealbrukssektoren viser et fortsatt netto opptak fra sektoren. Siden toppen i årene 2008–2010 har det vært en nedgang i årlig rapportert netto opptak. I fremskrivingene anslås nedgangen i årlig netto opptak å fortsette de neste tiårene, se tabell 3.13. Fra midten av århundret forventes årlig netto opptak å øke igjen.

Figur 3.52 viser at utslipp per person er ventet å falle raskere enn samlede utslipp. Avstanden mellom kurvene for utslipp (blå kurve) og utslipp per person (rød kurve) utgjør den isolerte utslippseffekten av at befolkningen vokser. I 2040 anslås befolkningsøkningen isolert sett å løfte utslippene med omtrent 6 pst. av utslippsnivået i 2022. Denne effekten er noe større enn i forrige fremskriving fordi befolkningsfremskrivingen til Statistisk sentralbyrå er oppjustert. Figuren viser også at utslipp per produsert enhet (grå kurve) ventes å falle enda raskere enn utslipp per person, det skyldes forbedringer i teknologi og effektivisering i produksjonen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Sensitivitet i fremskrivingen for ulike forutsetninger

Utslippsfremskrivinger er usikre. I tillegg til fremtidige innstramminger i klimapolitikken er fremskrivingene følsomme for blant annet forutsetninger om økonomisk vekst og utvikling i teknologi. I figur 3.53 og figur 3.54 illustreres dette gjennom fire alternative utslippsforløp.

Figur 3.53 antyder hvor sensitiv utslippsutviklingen er for andre antagelser om økonomisk aktivitet. I fremskrivingen er gjennomsnittlig vekst i fastlands-BNP 1 pst. per år mellom 2024 og 2040. Dersom veksten i fastlands-BNP halveres fra og med 2025, til 0,5 pst. i snitt, viser beregningene i figur 3.53 at utslippene kan bli 2,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter lavere enn i fremskrivingen i 2040 (blå kurve). Den grå kurven viser et forløp hvor BNP-veksten dobles til 2 pst. hvert år fra og med 2025. I dette forløpet blir utslippene 2,2 mill. tonn høyere enn i fremskrivingen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.54 illustrerer effekten på utslipp av andre forutsetninger om teknologiutviklingen. I forløpet vist med går kurve, akselererer teknologiutviklingen, med en forbedring på 1 pst. per år utover det som ligger i fremskrivingen, dvs. en forbedring på rundt 16 pst. i 2040. I dette forløpet beregnes utslippene redusert med ytterligere 1,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2040 utover fremskrivingen. Tilsvarende vil svakere teknologisk fremgang kunne øke utslippene. I den blå kurven vises et forløp hvor teknologiutviklingen blir 1 pst. lavere per år sammenlignet med fremskrivingen, tilsvarende en forverring på rundt 16 pst. I dette forløpet øker utslippene med 1,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2040 sammenlignet med fremskrivingen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Perspektivmeldingen 2024 presenterte også et forløp for norske utslipp med betydelig akselerering i teknologiutviklingen som en følge av at landene følger opp sine mål og ambisjoner slik at temperaturmålet i Parisavtalen nås, se en oppsummering av analysen i boks 3.12.

3.6.5 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger reguleres under Göteborg-protokollen. De består av nitrogenoksider (NO_X), svoveldioksid (SO₂), ammoniakk (NH₃), flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) og partikler (PM_2,5). Slike forurensinger spres over landegrenser via atmosfæren og bidrar blant annet til forsuring, overgjødsling, helseskadelige konsentrasjoner av partikler og dannelse av bakkenært ozon. Ved revisjonen av Göteborg-protokollen i 2012 påtok partene seg nye utslippsforpliktelser som gjelder fra og med 2020.

Boks 3.12 Forløp for norske utslipp i Perspektivmeldingen 2024

I Perspektivmeldingen 2024 (PM24) ble det presentert to ulike forløp for norske utslipp. I det ene forløpet ble det lagt til grunn at alle andre land strammer inn klimapolitikken fremover slik at de når sine mål under Parisavtalen og mer langsiktige ambisjoner om netto null fra 2050 og fremover (Ambisjonsforløpet). I det andre forløpet legges det til grunn at ingen land strammer til klimapolitikken (Videreføringsforløpet). For å tydeliggjøre hvor mye utviklingen internasjonalt påvirker norske utslipp, lå innretning av klimapolitikken i Norge fast i begge forløpene.

I Ambisjonsforløpet, der innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser trappes kraftig opp internasjonalt, er det lagt til grunn at teknologiutviklingen vil skyte fart og prisene på lavutslippsløsninger antas å avta. I et slikt forløp vil avanserte teknologier som for eksempel anvender hydrogen og karbonfangst og -lagring, etter hvert bli kommersielt tilgjengelige. Tilgangen på kostnadseffektive teknologier med lave utslipp bidrar til en gradvis utskifting av maskinparken, uten at produksjonen påvirkes i særlig grad. I beregningene er det i liten grad tatt hensyn til mulige begrensninger i tilgangen på råstoff, kraft og areal, og mulig knapphet på innsatsfaktorer og hva det kan ha å si for kostnader, er ikke analysert.

I figur 3.55 vises Ambisjonsforløpet fra perspektivmeldingen (grå kurve) sammen med fremskrivingen (rød kurve). I Ambisjonsforløpet vil aktørene velge nullutslippsløsninger fremfor de fossile etter hvert som de blir tilgjengelig til en mer moderat kostnad. Ambisjonsforløpet illustrer dermed betydningen økt omstilling globalt vil kunne ha på norske utslipp.

I ambisjonsforløpet erstattes bruken av fossilt brennstoff med ulike nullutslippsløsninger etter hvert som de blir kostnadseffektive. Innen 2050 vil det meste av utslippene fra fossil forbrenning være faset ut. Når utslippene fra fossilt brensel er erstattet med nullutslippsteknologi, kan det bli vanskeligere å oppnå ytterligere utslippsreduksjoner, og i analysen flater utslippsnedgangen ut etter 2050, se figur 3.55.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger er vist i figur 3.56–3.60 og tabell 3.15. Fra 1990 til 2022 har utslippene av NO_X falt med 32 pst, og utslippene har vært lavere enn Göteborg-forpliktelsen siden denne ble innført i 2020. Nedgangen skyldes først og fremst lavere utslipp fra veitrafikk fordi avgasskravene er skjerpet. De senere årene har også økende andel elbiler bidratt. Det har også vært en nedgang i utslippene fra sjøfart og fiske. Utslippene fra olje- og gassvirksomheten har økt med 48 pst. siden 1990, men siden 2014 har utslippene falt jevnt. Det anslås at NO_X-utslippene vil avta videre, og mer enn halveres frem mot 2040. Nedgangen skyldes blant annet at utslippene fra kjøretøy ventes å gå ned etter hvert som forbrenningsmotorer fases ut. I tillegg anslås utslippene fra sjøfart å avta betydelig som følge av overgang til lav- og nullutslippsteknologier. NO_X-utslippene er dermed godt under Göteborg-forpliktelsen om å kutte utslippene med 23 pst. fra 2005-nivå.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene av svoveldioksid (SO₂) har avtatt med 71 pst. mellom 1990 og 2022. Mot 2040 anslås utslippene å fortsette å avta noe. Også disse utslippene er godt under Göteborg-forpliktelsen om en 10 pst. reduksjon i SO₂ fra 2005-nivå.

Utslippene av flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) var 55 pst. lavere i 2022 enn i 1990. Det er først og fremst lavere utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har bidratt. I tillegg har utslipp av NMVOC fra veitrafikk vært nedadgående over lang tid, blant annet som følge av endret sammensetning av bilparken. Norge oppfylte Göteborg-forpliktelsen for NMVOC i 2020 og 2022. I 2021 var utslippene imidlertid 2 pst. høyere enn tillat under Göteborg-protokollen. Årsaken til overskridelsen var økt bruk av desinfeksjonsmidler under pandemien. Fra 2022 anslås utslippene av NMVOC å falle videre og holde seg godt under forpliktelsen på 40 pst. reduksjon fra utslippsnivået i 2005.

Utslipp av ammoniakk (NH₃) kommer først og fremst fra håndtering av husdyrgjødsel. Det gjør at jordbruket står for 95 pst. av utslippene. Göteborg-forpliktelsen pålegger 8 pst. reduksjon i ammoniakkutslippene fra nivået i 2005. Ettersom Norge har strevd med å overholde utslippsforpliktelsen, har innsats for å redusere ammoniakkutslipp blitt prioritert i jordbruksavtalen de siste årene. På grunn av endringer i bilparken og innsatsen i jordbruket har utslippene gått noe ned de siste årene, men ikke nok til å overholde forpliktelsen. Foreløpige tall for 2023 viser at forpliktelsen ble nådd dette året. Utslippene anslås å øke noe og viser derfor risiko for overskridelser fremover.

Utslippene av partikler (PM_2,5) har falt med 38 pst. fra 1990 til 2022. Ved revisjonen av Göteborg-protokollen i 2012 påtok Norge seg å redusere partikkelutslippene med 30 pst. i 2020 sammenlignet med nivået i 2005. Dette var oppfylt i 2020. Økt fyring med ved som en følge av høye elektrisitetspriser, gjorde imidlertid at utslippene lå høyere enn forpliktelsen i 2021 og 2022. Fremover anslås utslippene å avta. Det ventes at utslippsregnskapet for 2023 vil vise at Göteborg-forpliktelsen oppfylles igjen.