7 Forvaltningen av Statens pensjonsfond

7.1 Innledning

Statens pensjonsfond eies av staten og består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Sparingen i Statens pensjonsfond skal støtte opp under finansieringen av folketrygdens pensjonsutgifter og ivareta langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter, slik at petroleumsformuen kommer både dagens og fremtidige generasjoner til gode.

Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond og fastsetter investeringsstrategien og øvrige rammer for forvaltningen. Norges Bank og Folketrygdfondet står for den operative forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN innenfor mandater fastsatt av Finansdepartementet. Målet for investeringene er høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko. Fondet skal forvaltes ansvarlig. Utviklingen i markedsverdi er vist i figur 7.1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Norges Bank, Folketrygdfondet og Finansdepartementet.

Finansdepartementet legger vekt på at fondenes investeringsstrategi skal være faglig forankret og tilpasset deres særtrekk og formål. Strategien er utviklet over tid, basert på faglige utredninger, grundige vurderinger og praktiske erfaringer.

Investeringsstrategien til henholdsvis SPU og SPN fremgår av forvaltningsmandatene og uttrykkes blant annet gjennom sammensetningen av referanseindeksene. Referanseindeksene angir en fordeling av kapitalen mellom aksjer og obligasjoner, og er et uttrykk for eiers investeringspreferanser og risikotoleranse. Valg av aksjeandel er den viktigste beslutningen for avkastning og risiko i fondene. I SPU er andelen aksjer i fondets referanseindeks satt til 70 pst., mens andelen er 60 pst. i SPN. Obligasjoner står for den resterende delen av referanseindeksene.

Rammene for forvaltningen av Statens pensjonsfond er fastsatt av politiske myndigheter, men fondet er ikke et virkemiddel for å oppnå politiske mål utover finansiell sparing. Norges Bank og Folketrygdfondet foretar enkeltinvesteringer og utøver eierrettigheter i selskapene uavhengig av departementet. Dette gir en klar rolledeling som bidrar til å tydeliggjøre ansvar. Alle vesentlige endringer i rammeverket for forvaltningen forankres i Stortinget. Det inkluderer blant annet vesentlige endringer i investeringsstrategien og i rammene for den ansvarlige forvaltningen.

Bred forankring bidrar til at risikoen som tas i forvaltningen, er forstått og akseptert av Stortinget. Det støtter opp om evnen til å holde fast ved den valgte investeringsstrategien over tid, også i perioder med markedsuro.

Ansvarlig forvaltning er en integrert del av forvaltningen av SPU og SPN. Viktige virkemidler i den ansvarlige forvaltningen er å fremme prinsipper om god selskapsstyring og et ansvarlig næringsliv, bidra til utvikling av internasjonale standarder, ha dialog med selskaper og stemme på generalforsamlinger. Videre har Finansdepartementet fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Nordiske selskaper som utelukkes fra SPU, tas også ut av referanseindeksen og investeringsuniverset til SPN.

Det skal være størst mulig åpenhet om forvaltningen, innenfor rammene av en forsvarlig gjennomføring av forvaltningsoppdraget. Åpenhet er viktig for å bevare fondets legitimitet og Stortingets og befolkningens oppslutning om og tillit til forvaltningen. Norges Bank og Folketrygdfondet rapporterer regelmessig om resultatene i forvaltningen. Finansdepartementet legger årlig frem en melding til Stortinget om forvaltningen av fondet, senest Meld. St. 22 (2023–2024) Statens pensjonsfond 2024. I nasjonalbudsjettet rapporteres det om resultatene i første halvår. Departementet orienterer også om arbeidet med aktuelle saker når ny informasjon eller utvikling tilsier det.

7.2 Resultater i forvaltningen

7.2.1 Statens pensjonsfond utland

Markedsverdien av SPU ved utgangen av første halvår i år var 17 733 mrd. kroner. Det er 1 977 mrd. kroner høyere enn ved inngangen til året. Bidrag til verdiendring er vist i figur 7.2. Investeringene var fordelt med 72,0 pst. i aksjer, 26,1 pst. i obligasjoner, 1,7 pst. i unotert eiendom og 0,1 pst. i unotert infrastruktur for fornybar energi, se figur 7.3. Den samlede avkastningen var i første halvår 8,6 pst. målt i fondets valutakurv1 og før fradrag for forvaltningskostnader. Avkastningen av aksje- og obligasjonsporteføljen var henholdsvis 12,5 pst. og -0,6 pst. Videre var avkastningen av fondets unoterte eiendoms- og unoterte infrastrukturportefølje henholdsvis -0,5 pst. og -17,7 pst. Målt i norske kroner var samlet fondsavkastning 11,3 pst. Avkastningen var høyere i norske kroner enn i fondets valutakurv fordi kronen svekket seg i perioden. Det er avkastningen av investeringene målt i valutakurven som er relevant for utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Norges Bank og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Norges Bank og Finansdepartementet.

De siste 20 årene har gjennomsnittlig årlig nominell avkastning av SPU vært 6,8 pst. målt i valutakurven. Netto realavkastning i samme periode, målt som nominell avkastning fratrukket forvaltningskostnader og prisstigning, er beregnet til 4,3 pst.

Norges Bank oppnådde i første halvår 2024 en avkastning på investeringene som var 0,04 prosentenheter lavere enn avkastningen av fondets referanseindeks. De siste 20 årene har årlig brutto meravkastning vært i gjennomsnitt 0,22 prosentenheter, se tabell 7.1.

7.2.2 Statens pensjonsfond Norge

Markedsverdien av SPN ved utgangen av første halvår i år var 378,8 mrd. kroner. Det er 24,7 mrd. kroner høyere enn ved inngangen til året. Fondets aksjeportefølje hadde en markedsverdi på 241,5 mrd. kroner, tilsvarende 63,8 pst. av fondskapitalen. Den resterende kapitalen var investert i rentebærende papirer. Avkastningen var 7,0 pst. målt i norske kroner i første halvår i år. Aksjeporteføljen fikk en avkastning på 10,6 pst., mens obligasjonsporteføljens avkastning var 1,1 pst.

Folketrygdfondet oppnådde i første halvår en avkastning som var 0,47 prosentenheter høyere enn avkastningen av referanseindeksen.

Målt over de siste 20 årene har gjennomsnittlig årlig nominell avkastning av SPN vært 7,9 pst. Gjennomsnittlig årlig realavkastning, målt som nominell avkastning fratrukket forvaltningskostnader og prisstigning i Norge, har vært 5,2 pst. Folketrygdfondet har i samme periode oppnådd en gjennomsnittlig årlig meravkastning før kostnader på 0,75 prosentenheter, se tabell 7.2.

7.3 Uttak fra Statens pensjonsfond Norge

I meldingen Meld. St. 22 (2023–2024) Statens pensjonsfond 2024 varslet regjeringen at den legger opp til at det fra og med statsbudsjettet for 2025 innføres en regel for årlige uttak fra SPN for å løse utfordringen med fondets høye eierandeler på Oslo Børs.

Regjeringen foreslår nå at de årlige uttakene skal utgjøre tre pst. av SPNs verdi ved inngangen til budsjettåret, slik verdien anslås når budsjettet utarbeides. Tre pst. er i tråd med Folketrygdfondets anslag på hvilken uttaksprosent som vil være tilstrekkelig til å håndtere eierandelsutfordringen over tid. I statsbudsjettet for 2025 tilsier dette et uttak på 11,7 mrd. kroner. Det anses ikke hensiktsmessig å justere beløpet gjennom budsjettåret, selv om fondsverdien ved starten av budsjettåret viser seg å avvike fra anslaget som er benyttet i statsbudsjettet. Finansdepartementet ba i brev 4. september 2024 Folketrygdfondet om vurderinger av hvordan uttaksbeløpet skal fordeles gjennom året, med svarfrist 13. desember 2024. Det legges deretter opp til at Finansdepartementet fastsetter en plan for overføringene.

7.4 Brev fra Etikkrådet

Finansdepartementet har fastsatt retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU (de etiske retningslinjene). Det faglig uavhengige Etikkrådet gir råd om observasjon eller utelukkelse av selskaper til Norges Banks hovedstyre, som tar beslutninger i slike saker. Før det tas stilling til Etikkrådets tilrådinger, skal hovedstyret vurdere om andre virkemidler kan være egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd. Dette kan for eksempel være at fondet forblir investert og forsøker å påvirke selskapet til å endre atferd gjennom særskilt eierskapsutøvelse.

De etiske retningslinjene består av både produktbaserte og atferdsbaserte utelukkelseskriterier. De produktbaserte kriteriene omfatter blant annet produksjon av tobakk, kull og flere våpentyper. De atferdsbaserte kriteriene omfatter blant annet alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner, alvorlig miljøskade, uakseptable utslipp av klimagasser og grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene.

I årsmeldingen for 2023 omtalte Etikkrådet sitt arbeid med selskaper med tilknytning til blant annet Vestbredden/Gaza (okkupert palestinsk territorium, OPT):

«… Dersom selskaper i SPU har virksomhet i OPT av den typen som tidligere har vært ansett som grunnlag for utelukkelse, vil Etikkrådet anbefale utelukkelse av disse. I tillegg er det spørsmål om Etikkrådet har trukket for snevre grenser for selskapers uakseptable medvirkning til folkerettsbrudd i OPT-sakene. …»

Finanskomiteen viste til dette i behandlingen av fondsmeldingen våren 2024, jf. Innst. 421 S (2023–2024), og imøteså et svar på spørsmålet om Etikkrådet har trukket for snevre grenser for selskapers uakseptable medvirkning til folkerettsbrudd i OPT-sakene. Finansdepartementet ba i brev 27. juni Etikkrådet gjøre rede for sitt arbeid med selskaper med tilknytning til Vestbredden og Gaza. Etikkrådet avga sin redegjørelse i brev 30. august til Finansdepartementet.2

Etikkrådet viser i brevet til at det er bred internasjonal enighet om at bosettingene på okkupert område på Vestbredden er folkerettsstridige. Både FNs sikkerhetsråd og FNs generalforsamling har motsatt seg videre etablering av bosettinger. Videre har den internasjonale domstolen i Haag (ICJ) bekreftet at den fjerde Genève-konvensjonen gjelder for de israelskokkuperte områdene, og har slått fast at bosettingene er i strid med konvensjonen. Etikkrådet skriver at deres utgangspunkt hele tiden har vært at de israelske bosettingene på Vestbredden er ulovlige. Etter tilråding fra Etikkrådet er til sammen ni selskaper så langt utelukket fra SPU på bakgrunn av virksomhet på Vestbredden.

I brevet viser Etikkrådet til at selskaper med tilknytning til Vestbredden vurderes etter retningslinjenes § 4 b «alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner» eller retningslinjenes § 4 h «andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer». Videre vil selskaper med tilknytning til krigen i Gaza i dagens situasjon først og fremst rammes av retningslinjenes § 4 c som gjelder «salg av våpen til stater i væpnede konflikter som benytter våpnene på måter som utgjør alvorlige og systematiske brudd på folkerettens regler for stridighetene». Samtidig vil også § 4 b være relevant for selskaper som på ulike måter kan medvirke til krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten eller risiko for folkemord.

Det har den senere tiden vært en utvikling både i normgrunnlaget og konfliktnivået i området. Etikkrådet peker på at det i dag er tydeligere forventninger til hva selskaper skal gjøre for å unngå å medvirke til alvorlige normbrudd og det er også veletablert at kravet til selskapers aktsomhet skjerpes når de risikerer å medvirke til svært grove normbrudd, slik tilfellet kan være i konfliktsituasjoner. Konfliktnivået på Vestbredden og i Gaza har særlig eskalert etter Hamas’ angrep på Israel 7. oktober 2023 og Israels påfølgende offensiv i Gaza. Etikkrådet viser videre til at det har kommet ytterligere folkerettslige avklaringer knyttet til Israels okkupasjon på Vestbredden, særlig i ICJs rådgivende uttalelse. Etikkrådet har på denne bakgrunn satt i verk en bredere gjennomgang av selskaper i fondets portefølje med virksomhet i tilknytning til Vestbredden og Gaza.

Etikkrådet mener utviklingen i normgrunnlaget og eskaleringen av konfliktnivået medfører at de etiske retningslinjene gir grunnlag for å utelukke noen flere selskaper med tilknytning til Vestbredden utover de som allerede er utelukket. På Vestbredden er normbruddene knyttet til Israels langvarige okkupasjon og virkemidler for å befeste eller ekspandere sivil kontroll over okkupert område (okkupasjon og diskriminering). Etikkrådet mener normbruddene på Vestbredden er blitt klart grovere de siste årene. Rådet vurderer særlig om selskaper med en mindre direkte tilknytning til normbruddene enn det som tidligere har vært lagt til grunn, også bør anbefales utelukket fra SPU. Etikkrådet viser til at de nevnte utviklingstrekkene tilsier at omfanget av utelukkelser av selskaper med tilknytning til Vestbredden etter hvert kan forventes å øke noe.

På Gaza handler normbruddene i hovedsak om måten Israel fører krig på etter 7. oktober 2023. Etikkrådets undersøkelser retter seg nå først og fremst mot våpenprodusenter som har produksjon i land som ikke er tilsluttet våpenhandelsavtalen (ATT, Arms Trade Treaty). Dette dreier seg i hovedsak om amerikanske våpenselskaper, som ifølge rådet i vesentlig grad allerede er utelukket fra fondet under produktkriteriene for våpen.

Etikkrådet vil, her som ellers, gjøre konkrete vurderinger av hvert enkelt selskaps tilknytning til pågående normbrudd og risiko for å bidra til fremtidige normbrudd. Disse prosessene må være grundige for å redusere risikoen for å ta beslutninger på feilaktig grunnlag. Etikkrådet viser til at offentligheten rundt utelukkelsene stiller særlige krav til etterrettelighet og grundighet som ikke alle andre investorer står overfor. Fondets posisjon gjør også at aktører fra inn- og utland arbeider for å påvirke rådets konklusjoner, særlig i saker som har stor synlighet eller kan utnyttes til å øve politisk press. Etikkrådet anser at grundighet og konsistens i arbeidet er den beste måten å redusere risiko knyttet til den etiske forvaltningen av fondet.

Etikkrådets redegjørelse er etter departementets syn grundig og klargjørende. Departementet merker seg Etikkrådets vektlegging av grundige prosesser for å redusere risikoen for å ta beslutninger på feilaktig grunnlag. Det er svært alvorlige saksforhold som Etikkrådet tar opp om enkeltselskaper, og utelukkelser vekker betydelig oppmerksomhet. Tilrådingene må derfor være godt begrunnet og etterrettelige. Departementet merker seg videre at Etikkrådet har iverksatt en bredere gjennomgang av selskaper i fondets portefølje med tilknytning til selve okkupasjonen og av selskaper med ulik tilknytning til bosettingene. Departementet merker seg også at Etikkrådet trekker frem at omfanget av utelukkelser av selskaper med forbindelse til Vestbredden etter hvert kan forventes å øke noe, som følge av det økte konfliktnivået og føringene som kan utledes fra ICJs uttalelse.

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU er fastsatt av Finansdepartementet og har bred oppslutning i Stortinget. Retningslinjene ble grundig vurdert i 2020 på bakgrunn av Etikkutvalgets utredning NOU 2020: 7 Verdier og ansvar. Anvendelse av retningslinjene medfører en rekke krevende grensedragninger som Etikkrådet må trekke. Etikkrådets brev beskriver hvordan utviklingen den senere tiden påvirker rådets vurderinger og anvendelsen av retningslinjene overfor selskaper med tilknytning til Vestbredden og Gaza.

I tråd med etablert praksis vil Finansdepartementet omtale Etikkrådets arbeid med de etiske retningslinjene i fondsmeldingen våren 2025. Her vil det blant annet gis en status for antallet selskaper som er utelukket eller satt til observasjon under de ulike kriteriene.