4 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

4.1 Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken

Skatter og avgifter gjør det mulig å finansiere velferdsordninger, slik at Norge kan forbli et trygt og godt land å bo i. Skatte- og avgiftspolitikken skal bidra til rettferdig fordeling og legge til rette for vekst, verdiskaping, god helse og godt miljø i hele Norge.

Skatter og avgifter har betydning for hvordan Norge møter de langsiktige utfordringene som beskrives i Perspektivmeldingen 2024:

• Kampen om arbeidskraften. Omsorgsoppgavene blir flere, men vi blir ikke flere i yrkesaktiv alder til å utføre dem. Skattesystemet må bygge opp under arbeidslinja. Skatt, trygd og tilskuddsordninger må virke godt sammen.

• Fortsatt god fordeling. Små forskjeller og stabil tilgang på velferdstjenester må bevares i møte med omstillingene og at mange lever lenger. For å finansiere velferdsordningene må skattegrunnlagene være robuste og brede, og skatte- og avgiftssystemet tilpasses samfunnsutviklingen. Skattesystemet er et redskap i regjeringens arbeid for å redusere forskjellene mellom folk, både sosialt og geografisk.

• Behov for omstilling. Økte spenninger i verden, klima- og naturendringer og avtagende petroleumsaktivitet forsterker behovet for å bruke ressursene godt og riktig. Regjeringen vil at skatte- og avgiftspolitikken skal gi gode rammebetingelser for arbeid, investeringer og verdiskaping i hele landet. Godt utformede grunnrenteskatter gir fellesskapet del i den ekstraordinære avkastningen som kan oppstå ved bruk av våre naturressurser. Miljøavgifter på riktig nivå, som avgifter på utslipp av klimagasser, inngår i en kostnadseffektiv og troverdig klima- og miljøpolitikk og bidrar til at samfunnets ressurser brukes best mulig.

I løpet av denne stortingsperioden er det gitt betydelige lettelser i den ordinære inntektsskatten for personer, mens formuesskatt og grunnrenteskatter er økt, i tillegg til miljøavgifter og utbytteskatt. En slik dreining av skattesystemet stimulerer til økt arbeidstilbud og mindre miljøskadelige utslipp, samtidig som skattesystemet har blitt mer omfordelende. Selskapsskattesatsen, som påvirker hvor lønnsomt det er å investere i Norge sammenlignet med andre land, er holdt uendret på et moderat nivå. Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2024 er det foreslått at den ekstra arbeidsgiveravgiften blir avviklet fra 1. januar 2025. Høyprisbidraget på kraftproduksjon ble avviklet allerede 1. oktober 2023. Med dette, er begge de midlertidige skatteøkningene som ble innført i forbindelse med 2023-budsjettet, nå avviklet. Dette er i tråd med regjeringens lovnad om at disse skatteskjerpelsene var midlertidige. Det er grunn til å understreke at i den spesielle situasjonen vi var i, med økte utgifter på mange områder og ekstraordinært høye kraftpriser, var det helt nødvendig å gjøre disse to midlertidige grepene. Alternativet var betydelige velferdskutt eller store skatteøkninger til husholdningene.

Regjeringen har som mål at skatte- og avgiftsreglene skal være lette å forstå og etterleve for skattyterne og håndheve for skattemyndighetene. Ved å utnytte mulighetene fra digitalisering kan de administrative kostnadene for skattyterne og det offentlige holdes nede. Regjeringen vurderer løpende endringer i regelverket med mål om ytterligere forenklinger for næringslivet.

4.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2025

Sammendrag

Denne regjeringen gjør tydelige politiske valg og fører en trygg og ansvarlig økonomisk politikk. Folk skal og vil få bedre råd.

Regjeringen foreslår ingen større skattereformer i 2025-budsjettet, men fortsetter arbeidet med å gjøre skattesystemet mer omfordelende. Samlede netto skatte- og avgiftslettelser i regjeringens forslag er 17,5 mrd. kroner, fullt innfaset.

Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2024 foreslår regjeringen at den midlertidige ekstra arbeidsgiveravgiften avvikles fra 1. januar 2025. Lettelsen anslås til 12 mrd. kroner påløpt i 2025. Utover avviklingen av den ekstra arbeidsgiveravgiften foreslår regjeringen netto skatte- og avgiftslettelser på om lag 5,5 mrd. kroner, når endringene er fullt innfaset. De bokførte lettelsene i 2025 anslås til om lag 9,3 mrd. kroner, se tabell 4.1.

Regjeringen prioriterer målrettede lettelser for personer med lave inntekter. Frikortgrensen (grensen for å betale trygdeavgift) økes fra 70 000 kroner til 100 000 kroner, og grensen for å betale annen skatt på lønns- og trygdeinntekt økes fra om lag 163 000 kroner til om lag 200 000 kroner. Lavere trygdeavgift på lønn, trygd og næringsinntekt kombinert med økt trinnskatt gir lettelser for lave og middels inntekter og noe økt skatt på høye inntekter. Samlede lettelser i inntektsskatten for personer (uten utbytteskatt) under denne regjeringen summerer seg til 10,5 mrd. kroner med forslaget til 2025-budsjett.

Regjeringen foreslår å redusere merverdiavgiften på vann- og avløpstjenester fra 25 pst. til 15 pst. fra 1. mai 2025. Det gir lettelser på anslagsvis 4 mrd. kroner i helårsvirkning og bidrar til å redusere levekostnadene for mange husholdninger som har opplevd å få kjøpekraften redusert som følge av høy prisvekst og økt rente.

Gjeldende utflyttingsskatteregler sikrer ikke at verdistigning på aksjer mv. som opptjenes mens eiere er bosatt i Norge, skattlegges her, og at skatten faktisk blir betalt. Regjeringen foreslår derfor å endre utflyttingsskatten slik at reglene virker etter sin hensikt, og bygger opp under et robust, omfordelende og rettferdig skattesystem. Endringene som foreslås, er lempeligere enn forslaget som har vært på høring.

Regjeringen har vist at vår plan for opptrapping av klimaavgifter følges. Skatte- og avgiftsopplegget for 2025 innebærer nye skritt i samme retning, blant annet ved at klimaavgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp trappes videre opp lineært fram mot 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030 (tilsvarer 2 400 2025-kroner). Den grønne omstillingen regjeringen legger opp til, må også ta hensyn til de økte levekostnadene store grupper har opplevd over flere år. Regjeringen foreslår derfor å tilbakeføre inntektene fra veitrafikken av å øke klimaavgiftene ved å redusere veibruksavgiften og trafikkforsikringsavgiften. Klimapolitikken må også ses i sammenheng med andre forslag med gode fordelingseffekter.

Utvalgte beløpsgrenser i skattesystemet som har stått stille i mange år, økes. I tillegg foreslås lettelser i reisefradraget og lemping av toårsregelen for pendlere. Regjeringen foreslår også en gunstigere og enklere beskatning av salg av overskuddsstrøm i privat bolig, ved å innføre en skattefri beløpsgrense på 15 000 kroner for slike inntekter. I 2025 foreslår regjeringen å fjerne gjenstående overprising av gebyrfinansierte tjenester. For 2025 innebærer det reduksjoner i gebyrer både i Brønnøysundregistrene, på trafikant- og kjøretøyområdet under Statens vegvesen og utleggsgebyret. Det kommer både enkeltpersoner og næringsliv til gode at gebyrene for offentlige tjenester med dette settes på kostnadsriktig nivå. Denne ryddejobben er med dette budsjettet sluttført.

Andre forslag til endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også andre endringer i skatte- og avgiftssystemet med virkning fra 2025:

• Introduksjonsstønaden skattlegges som lønn.

• Beløpsgrensen for skattefrie ansatterabatter økes til 10 000 kroner.

• Den generelle beløpsgrensen for lønnsopplysningsplikt økes til 2 000 kroner.

• Beløpsgrensen for skattefritt salg av bær og hageprodukter mv. økes til 10 000 kroner.

• Grensen for skattefri utleie av egen fritidsbolig og korttidsutleie av egen bolig økes til 15 000 kroner.

• Bostedsregelen for utsendte utenriksansatte mv. endres, slik at de ansatte anses skattemessig bosatt i Norge.

• Enkelte beløpsgrenser i inntekts- og formuesskatten videreføres nominelt.

• Suppleringsskatteloven endres slik at skattefordelingsregelen og den tilhørende forenklingsregelen blir innført.

• Naturressursskatten for vannkraftverk økes til 0,21 øre per kWh til fylkeskommuner og 1,13 øre per kWh til kommuner.

• Kontraktsunntaket for fastprisavtaler i grunnrenteskattene på vannkraft og vindkraft videreføres uten tidsbegrensning.

• Utslippsfaktoren for avfallsavgiften endres.

• Det innføres CO₂-avgift på fiske i fjerne farvann med 25 pst. av full sats.

• Det innføres CO₂-avgift på utenriks sjøfart.

• Den reduserte satsen for mineralolje økes for å overholde minstesatsen i energiskattedirektivet.

• Satsen for kvotepliktige utslipp i sjøfarten reduseres.

• Flypassasjeravgiften reduseres.

• Beløpsgrensen for hva som regnes som bagatellmessig verdi i regelverket for merverdiavgift, sendes på høring med sikte på endring fra 1. januar 2025.

• Sektoravgiften under Norges vassdrags- og energidirektorat og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet økes, mens det innføres nye sektoravgifter under Havindustritilsynet og Sokkeldirektoratet.

Flere av forslagene bidrar til å forenkle skatte- og avgiftssystemet, særlig innenfor personbeskatningen. Det gjelder blant annet forslaget om å øke frikortgrensen og forenkle reglene for beskatning av salg av overskuddsstrøm i privat bolig. Det foreslås videre enklere regler for å skattlegge utsendte utenrikstjenesteansatte og at introduksjonsstønaden skattlegges som lønn. I tillegg vil en merkbar økning av ulike beløpsgrenser innebære forenkling.

4.3 Provenyvirkninger av forslag til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 4.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Påløpte virkninger er endringer i betalingsforpliktelser for inntektsåret 2025 som følger av regjeringens forslag, mens bokførte virkninger er endringer i innbetalinger samme år. Innbetalingsrutiner kan medføre avvik mellom påløpt og bokført virkning. For eksempel betaler selskaper inntektsskatt etterfølgende år, og ikke alle endringer kan fullt ut hensyntas i forskuddstrekket. Forslag kan ha påløpt virkning i år utover budsjettåret, for eksempel når virkningstidspunktet ikke er 1. januar i budsjettåret.

Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til et referansesystem for 2025. Referansesystemet er basert på 2024-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- og formuesvekst. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er justert til 2025-nivå med anslått lønnsvekst på 4,5 pst. i referansesystemet. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått konsumprisvekst fra 2024 til 2025 på 3,0 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4,5 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2025 som i 2024. I referansesystemet er alle mengdeavgifter (for eksempel avgifter per kg eller liter) justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2024 til 2025. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2024 til 2025.

Tabell 4.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2025 samt anslag for 2024 og regnskapstall for 2023, fordelt på kapittel og post.

Tabell 4.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2025, fordelt på kapittel og post.

4.4 Sosial og geografisk profil på skatteopplegget

4.4.1 Sosiale fordelingsvirkninger

Regjeringens skattepolitikk kjennetegnes av sosial og geografisk omfordeling. Denne profilen videreføres i 2025-budsjettet ved at regjeringen foreslår moderate justeringer i utjevnende retning. Lettelsene er størst for skattytere med svært lave inntekter. Figur 4.1 viser hvordan økt frikortgrense og økt personfradrag kombinert med redusert minstefradrag gir målrettede lettelser i bunnen av inntektsfordelingen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt.

For å måle hvordan endringer i inntektsskatten slår ut for ulike inntektsgrupper på kort sikt, sammenlignes forslagene med 2024-regler fremført til 2025 (referansesystemet), se tabell 4.4. Beregningene inkluderer endringer i satser, fradrag og grenser i inntektsbeskatningen av personer. Den isolerte, netto lettelsen i inntektsskatten av de endringene som inngår i beregningene, er anslått til om lag 1 235 mill. kroner påløpt.

Det anslås at over 85 pst. av skattyterne får redusert eller uendret inntektsskatt. Økt frikortgrense og vekslingen fra minstefradrag til personfradrag bidrar til at de største lettelsene tilfaller skattytere med de laveste inntektene.

De viktigste endringene i inntektsskatten som det ikke er mulig å regne fordelingsvirkninger av i SSBs skattemodell, er forslaget om å skattlegge introduksjonsstønaden som lønn, fjerne tidsavgrensningen på to år for pendlerfradrag for anleggsarbeidere, og endre reglene for utflyttingskatten.

I Hurdalsplattformen fremgår regjeringens intensjon om å holde det samlede skatte- og avgiftsnivået for folks inntekter og forbruk uendret. Det er da lagt til grunn at utbytte- og formuesskatt holdes utenfor, og at husholdningenes andel av avgiftsendringer er inkludert. Med regjeringens forslag til 2025-budsjett summerer lettelsene for husholdningene med denne definisjonen seg til 10,9 mrd. kroner under denne regjeringen, se tabell 4.5.

Regjeringen har over tid prioritert at personer med lave og middels inntekter skal få skattelette. Tabell 4.6 viser anslag på fordelingsvirkninger av vedtatte endringer i inntektsskatten i tidligere budsjetter. Personene er sortert etter bruttoinntekt og delt inn i ti like store grupper for hvert år (desiler). Hver gruppe inneholder om lag 450 000 personer. Tabell 4.7 viser tilsvarende anslag for årlige endringer i formuesskatten fordelt etter beregnet nettoformue.

Merk at kolonnene ikke kan summeres direkte. For det første kan én og samme person befinne seg i ulike desiler i ulike år. For det andre er anslagene i tabellen beregnet på det datagrunnlaget og med de lønns- og prisvekstanslagene mv. som lå til grunn for hvert budsjett. Oppdaterte anslag vil gi andre resultater. Videre gjelder anslagene bare skatteendringer som kan beregnes i Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-Skatt. Tabellene gir likevel et tydelig bilde av fordelingsprofilen på inntektsskatteopplegget for personer for de ulike årene.

I perioden har det blitt gitt brede lettelser i inntektsskatten som til dels har vært finansiert av skatteskjerpelser for personer med de høyeste inntektene. Regjeringen har over tid prioritert en kraftig økning i personfradraget, og grensen for å betale skatt på alminnelig inntekt på lønns- og trygdeinntekt er nominelt mer enn doblet fra om lag 97 000 kroner i 2021 til om lag 200 000 kroner med forslaget for 2025. Trygdeavgiften på lønn og trygd er redusert fra 8,2 pst. i 2021 til 7,7 pst. i forslaget for 2025. For høye inntekter er redusert trygdeavgift motvirket av økt trinnskatt. Skjerpelsene i toppen er i hovedsak et resultat av økt utbytteskatt i 2022 og 2023. Endringen i revidert nasjonalbudsjett for 2023 gjelder bare pensjonsskatt, der det ble gitt lettelser for forholdsvis lave pensjoner.

Endringer i formuesskatten i 2022- og 2023-budsjettene gjorde formuesskatten mer progressiv slik at de med høyest formue betaler noe mer. Verdsettelsen har økt for flere eiendeler (aksjer, boligverdi over 10 mill. kroner og sekundærboliger), og det er innført et nytt trinn på netto formue over 20 mill. kroner, hvor satsen er 1,1 pst. Samtidig er bunnfradraget økt. I 2024-budsjettet og i forslaget til 2025-budsjettet er det ikke store endringer i formuesskatten.

4.4.2 Geografiske fordelingsvirkninger

De geografiske fordelingsvirkningene av forslaget til inntektsskatteopplegg for 2025 er små. Tabell 4.8 viser anslått gjennomsnittlig skatteendring av regjeringens forslag til endringer inntektsskatten for personer i seks sentralitetssoner. Sone 1 er den mest sentrale og omfatter Oslo med enkelte nabokommuner, mens sone 6 seks er den minst sentrale. Tabellen viser at de anslåtte skatteendringene er jevnt fordelt i landet når det avrundes til nærmeste 200 kroner.