5 Bedre bruk av samfunnets ressurser

5.1 Betydningen av effektiv ressursbruk

Hvor høy verdiskaping et samfunn kan oppnå over tid, avhenger av dets evne til å forvalte arbeidskraft, kapital og naturressurser på en god måte. Perspektivmeldingen, som regjeringen nylig har lagt frem, belyser sentrale utviklingstrekk norsk økonomi står ovenfor og som kan påvirke velferdsutviklingen fremover.

Befolkningen blir eldre, og det blir en større kamp om arbeidskraften. Befolkningsfremskrivinger viser at veksten i befolkningen fremover nærmest utelukkende vil være blant de eldste aldersgruppene. Det er dels fordi fødselskullene i de første tiårene etter andre verdenskrig var store, men også fordi levealderen øker betydelig. I takt med den demografiske utviklingen vil behovet for helse- og omsorgstjenester øke, men det blir ikke flere i yrkesaktiv alder til å utføre oppgavene. Perspektivmeldingen viser at veksten i antall personer i alderen 20–66 år ventes å stoppe opp etter en lang periode med oppgang, mens det i løpet av de neste 40 årene ventes det å bli 700 000 flere over 67 år.

For å møte arbeidskraftutfordringen må ressursene i økonomien brukes mer effektivt. Da må vi få flere i arbeid og jobbe på andre måter eller med nye teknologier. Høy sysselsetting er tema for avsnitt 3.4 i denne meldingen. Hva som kan gjøres for å bidra til høy produktivitet, er tema for dette kapitlet.

Produktiviteten vokser når varer og tjenester produseres på bedre måter, for eksempel som følge av innovasjon eller mer effektiv regulering av enkeltmarkeder. Arbeidsinnsatsen til den enkelte og den investerte kapitalen bør benyttes slik at den bidrar til størst mulig verdiskaping gitt den teknologien som er tilgjengelig. Også utformingen av skatte- og overføringssystemet er viktig for at vi skal ha en best mulig bruk av ressursene.

På lang sikt påvirkes produktivitetsveksten i økonomien særlig av teknologiske fremskritt og bruk av ny teknologi. Enkeltteknologier med brede anvendelsesområder kan øke produktiviteten i store deler av økonomien. Globalisering og økt internasjonal handel har lagt til rette for spesialisering og teknologispredning på tvers av land. Norge har hatt fordeler av dette.

De siste 15 årene har produktivitetsveksten avtatt både i Norge og hos våre viktigste handelspartnere. Perspektivmeldingen legger til grunn at produktivitetsveksten vil holde seg lavere enn det historiske gjennomsnittet også fremover, se figur 5.1. Det er flere faktorer som vil kunne gi enda lavere produktivitetsvekst enn lagt til grunn. Økt geopolitisk spenning øker risikoen for at videre økonomisk integrasjon kan avta og eventuelt reverseres. Konsekvensene av globale klimaendringer, omstillingen til et lavutslippssamfunn og tiltak for å begrense virkningene av klimaendringer kan vise seg å bli mer krevende enn forutsatt. På den annen side kan anvendelse av og innovasjon i informasjonsteknologi, slik som videre digitalisering, kunstig intelligens og robotisering, bidra til å løfte produktiviteten og kvaliteten på det som produseres.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Perspektivmeldingen 2024.

En forutsetning for at samfunnet skal dra nytte av teknologisk fremgang og endringer i rammebetingelser, er en omstillingsdyktig økonomi hvor arbeidskraft og kapital kan flyttes mellom næringer. Hvis arbeidskraft og kapital bindes opp på områder der den kaster lite av seg, blir det mindre verdiskaping. Gjennom å sette rammebetingelser påvirker offentlige myndigheter hvor godt ressursene arbeidskraft, kapital og naturressurser brukes i privat sektor, se avsnitt 5.2 om et mer produktivt næringsliv og avsnitt 5.4 om næringsstøtte. Offentlig sektor sysselsetter nær en tredjedel av arbeidstakerne i Norge, og offentlig produksjon av tjenester står for om lag halvparten av offentlige utgifter. Effektiv ressursbruk i offentlig sektor er tema for avsnitt 5.3.

5.2 Et mer produktivt næringsliv

Privat sektor sysselsetter 2/3 av de yrkesaktive i Norge. Næringslivets evne til å ta i bruk ny teknologi og omstille seg, har stor betydning for vekstevnen i privat sektor. Det kan også bidra til økt produktivitet i offentlig sektor gjennom overføring av teknologi og nye måter å jobbe på.

Næringslivet i Norge går godt, og lønnsomheten er høy. Bedriftene har de siste årene satt rekorder i investeringer og eksport. Norge har en omstillingsdyktig økonomi, en høyt utdannet befolkning, et høyt produktivitetsnivå og høy grad av digitalisering.

Gode, generelle rammebetingelser legger til rette for produktivitetsvekst og omstilling i privat sektor. Konkurransepolitikk, kunnskapspolitikk, offentlige reguleringer, samt innovasjon og forskning i næringslivet kan støtte opp under et produktivt og verdiskapende næringsliv. Effektiv konkurranse stimulerer til økt produktivitet og er en forutsetning for at markedene skal fungere godt. Et velfungerende kapitalmarked er også nødvendig for økonomisk vekst og omstilling. Disse politikkområdene er tema for dette avsnittet. Det er også andre politikkområder som er viktig for næringslivets innovasjons- og omstillingsevne. Et velfungerende arbeidsmarked og en kompetent arbeidsstyrke fremmer verdiskaping i bedriftene, se avsnitt 3.4. Skattesystemet må, sammen med en kostnadseffektiv klimapolitikk, gi gode rammebetingelser for investering, virksomhet og omstilling, se kapittel 4 om skattepolitikken og avsnitt 3.5 om klimapolitikken.

5.2.1 Kapitalmarkedet

Velfungerende kapitalmarkeder er en forutsetning for vekst og nyskaping. Kapitalmarkedet formidler kapital fra husholdninger og investorer til bedrifter med finansieringsbehov via verdipapirmarkedet (aksje- og obligasjonsmarkedet) og bank- og kredittmarkedet. Et velfungerende kapitalmarked innebærer at lønnsomme prosjekter har tilgang til kapital hvor priser reflekterer relevant informasjon, risiko fordeles på en hensiktsmessig måte, kapitalen sendes dit den kaster mest av seg, og at husholdninger får tilgang til lån og investeringsmuligheter.

Myndighetene legger til rette for effektive og velfungerende kapitalmarkeder gjennom regulering som skal fremme finansiell stabilitet og bidra til at aktørene i markedet har tillit til det finansielle systemet, se blant annet Meld. St. 23 (2023–2024) Finansmarkedsmeldingen 2024. Siden kapitalmarkedene er viktige for realøkonomien og alvorlige hendelser i kapitalmarkedene kan ha store konsekvenser, reguleres kapitalmarkedene mer enn mange andre markeder. Gjennom EØS-avtalen har Norge stort sett samme regler for å regulere kapitalmarkedene som EU-landene. Det norske og europeiske kapitalmarkedet er nært integrert, med betydelig kapitalflyt på tvers av landegrensene.

Kapitaltilgangen til det norske næringslivet er i hovedsak god. De norske verdipapirmarkedene er effektive, norske finansforetak er solide og likvide, og de fleste selskaper og personer får dekket sine kapitalbehov i markedet. Offentlige ordninger bidrar til å finansiere prosjekter som ikke lett finner ordinær markedsfinansiering. Staten er en betydelig aktør i kapitalmarkedet gjennom såkornfond, låne- og garantiordninger, samt Statens pensjonsfond Norge. Statens direkte eierskap hadde ved siste årsskifte en samlet markedsverdi på 1 375 mrd. kroner, jf. Statens eierrapport for 2023. Regjeringen vil fortsette å arbeide for velfungerende kapitalmarkeder.

5.2.2 Konkurransepolitikk

Konkurranse bidrar til å fremme effektiv og bærekraftig ressursbruk, et større utvalg av varer og tjenester, høyere kvalitet og lavere priser. Norske bedrifter som møter betydelig konkurranse i hjemmemarkedet, blir også mer konkurransedyktige i internasjonale markeder. Bedrifter som konkurrerer internasjonalt, har gjennomgående høyere produktivitet enn de som kun konkurrerer i hjemmemarkedet.

Konkurranseloven skal fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Loven forbyr konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av dominerende stilling, og gir hjemmel til inngrep mot foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp) som begrenser konkurransen til skade for forbrukerne. Loven håndheves av Konkurransetilsynet. I september i år ble det oppnevnt et offentlig utvalg som skal utrede behovet for endringer i konkurranseloven. Regjeringen fremmet da også forslag om å innføre et markedsetterforskningsverktøy, som gir Konkurransetilsynet mulighet til å gripe inn mot konkurranseproblemer også i tilfeller der tilsynet ikke har kunnet gripe inn tidligere, jf. Prop. 118 L (2023–2024) Endringer i konkurranseloven (innføring av markedsetterforskning).

Se boks 5.1 for en gjennomgang av rammebetingelsene for konkurransen i dagligvaremarkedet, konkurransen i den digitale økonomien, offentlige anskaffelser og offentlige aktører som konkurrer med private aktører.

5.2.3 Offentlige reguleringer

Markedsregulering som legger til rette for konkurranse og lave etableringsbarrierer for nye og innovative bedrifter, bidrar til økt produktivitet, flere arbeidsplasser og bedre levestandard.

Konkurransebegrensende reguleringer kan begrunnes med markedssvikt, dvs. at aktiviteten har samfunnsmessige kostnader som ikke tas med i betraktningen av den som utøver den, slik som forurensing. En annen markedssvikt kan være såkalte naturlige monopoler. Regulering kan da gi mer velfungerende markeder og bedre utnyttelse av ressursene. Samtidig må det tas hensyn til at reguleringer kan medføre kostnader. Svakt begrunnede reguleringer vil også gi mindre effektiv ressursbruk. Eksempler på særskilt regulerte markeder i Norge er bokmarkedet og drosjemarkedet, samt naturressursnæringer som fiske, havbruk og landbruk.

Forenkling av næringslivets reguleringsbyrde

Regjeringen vil redusere næringslivets kostnader ved å forenkle rapportering, lover og regler. Ny teknologi gir muligheter for mer effektive prosesser og bedre kontrollmuligheter for myndighetene. Det er et mål at opplysninger som det offentlige innhenter, skal lagres og kategoriseres på en slik måte at de samme opplysningene kun hentes inn én gang og gjenbrukes til andre formål.

De siste årene har blant annet Løsøreregisteret i Brønnøysundregisteret kommet over på en ny, digital plattform som forenkler registreringen og Statens Vegvesen har utviklet bedre informasjonstjenester for transportnæringen og andre trafikanter.

Regjeringen legger vekt på gode beslutningsgrunnlag før nye reguleringer vedtas. Dette følger blant annet av Utredningsinstruksen. Regelrådet skal bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder gjennom nytt eller endret regelverk. Regelrådet vurderer kvaliteten på konsekvensvurderinger før næringsrelatert regelverk blir vedtatt.

Regelverk for rekonstruksjon og konkurs

Effektive rekonstruksjonsregler kan bidra til at levedyktige bedrifter som har fått økonomiske problemer, i større grad kan videreføres. Samtidig bør lite produktive og ulønnsomme virksomheter legges ned, slik at ressursene kan benyttes i mer effektive virksomheter. Midlertidig lov om rekonstruksjon for å avhjelpe økonomiske problemer som følge av utbrudd av covid-19 (rekonstruksjonsloven) trådte i kraft 11. mai 2020. Hovedformålet var å redusere risikoen for konkurser i levedyktige virksomheter som ble rammet av en akutt svikt i inntektene som følge av virusutbruddet. Lovens virketid er forlenget til 1. juli 2025. Justis- og beredskapsdepartementet sendte i 2023 på høring et forslag til nye regler om rekonstruksjon, som skal avløse konkurslovens regler om gjeldsforhandling og den midlertidige rekonstruksjonsloven. Det arbeides nå med forslag til permanente regler om rekonstruksjon.

5.2.4 Innovasjon og forskning i næringslivet

Forskning og utvikling er viktig for næringslivets innovasjonsevne. Statistisk sentralbyrås årlige kartlegging viser at forskningsaktiviteten i næringslivet har vokst mye gjennom den siste tiårsperioden.

Virksomheter investerer i forskning, utvikling og innovasjon fordi det lønner seg. Metoder og funn fra en enkelt bedrifts forskning og utvikling kan også anvendes eller videreutvikles av andre. Egenutført forskning setter foretakene i stand til å utvikle egne produkter, men også til forstå og ta i bruk metoder og funn fra andres forskning. Offentlig støtte til næringsrettet forskning og innovasjon skal bidra til at næringslivet satser mer på forskning og nyskaping enn det ellers ville gjort.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Fotnote: Andelene i 2022 må sees i sammenheng med den sterke veksten i BNP som følge av økte petroleumspriser.

Kilder: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Eurostat.

I internasjonal statistikk anses forskningsinstitutter som har hoveddelen av sine inntekter fra salg av forskningstjenester, som en del av næringslivet. Med denne måten å måle forskningsinnsats på har Norge en litt lavere forskningsinnsats enn i de fleste medlemslandene i OECD og EU, målt som andel av BNP.

I EUs årlige European Innovation Scoreboard (EIS) klassifiseres Norge som en sterk innovatør, som er nest øverst på en skala av fire. Norge ble i år rangert som nummer sju, opp fra åttende plass i fjor. I 2021 ble Norge rangert som nummer elleve. I EUs omtale av Norge trekkes det frem at resultatene over tid har styrket seg i forhold til EU-landene.

Regjeringen la i april frem en strategi for å øke næringslivets investeringer i FoU. Gjennom strategien ønsker regjeringen å legge til rette for tilstrekkelig FoU-kompetanse, og at samfunnet får nytte av den kunnskapen som blir skapt. Regjeringen vil i løpet av året utarbeide en stortingsmelding om gründere og oppstartsbedrifter, med særlig vekt på vekstbedriftene.

5.3 Effektiv ressursbruk i offentlig sektor

5.3.1 Offentlige utgifter utgjør en stor andel av norsk økonomi

Offentlige utgifter er på et høyt nivå i Norge sammenlignet med andre OECD-land, se avsnitt 3.1.5. Innfasingen av petroleumsinntekter i budsjettene har gjort det mulig å øke offentlige utgifter mer enn i andre land. Samtidig er skattenivået forholdsvis høyt. De samlede offentlige utgiftene utgjør rundt 2 500 mrd. kroner i 2024, tilsvarende 62 pst. av BNP for Fastlands-Norge, se boks 3.6. De siste ti årene har utgiftsandelen økt med rundt 5 prosentenheter, mens den har falt i Sverige og Danmark.

Mange av oppgavene det offentlige utfører er arbeidsintensive, slik som utdanning, politi og helsevesen. Offentlig sektor sysselsetter om lag en tredjedel av arbeidstakerne i Norge. Det er nesten det dobbelte av OECD-gjennomsnittet. Når så store deler av arbeidskraften og de øvrige ressursene i økonomien benyttes i stat og kommuner, får ressursbruken i offentlig sektor mye å si både for økonomisk utvikling, produktivitet og velferd.

Effektiv ressursbruk i offentlig sektor handler både om å prioritere de viktigste målsettingene og tiltakene, og om å løse oppgavene på best mulig måte. Hvis oppgavene kan utføres mer kostnadseffektivt, kan vi oppnå like gode resultater med lavere ressursbruk, eller bedre resultater med samme ressursbruk. Minst like viktig er det å prioritere de beste tiltakene, altså de tiltakene som gir mest nytte for pengene. Det kan innebære å avvikle ordninger som ikke fungerer etter hensikten eller har utspilt sin rolle, eller senke ambisjonsnivået på enkelte områder for å kunne prioritere andre.

Usikkerheten som preger verdensbildet med krig, geopolitiske spenninger og klimaendringer, påvirker en liten, åpen økonomi som Norge. Økt pengebruk på beredskap og krisehåndtering må finansieres, samtidig som langsiktig bærekraft i offentlige finanser må ivaretas. Handlingsrommet i budsjettene forventes å bli mindre på 2030-tallet. Da fortsetter statens utgifter til helse, omsorg og pensjoner å øke samtidig som lavere vekst i arbeidsstyrken og lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten demper statens inntektsvekst. Spesielt de minste kommunene vil rammes av at det blir færre yrkesaktive og flere eldre.

OECD kom i sommer med en ny landrapport om Norge.1 I rapporten viser OECD at nivået på produktiviteten i norsk økonomi er blant det høyeste i OECD-området, målt som samlet verdiskaping per arbeidstime. OECD vektlegger behovet for en effektiv offentlig sektor, spesielt med tanke på fremtidige utfordringer som en aldrende befolkning og avtagende oljeinntekter. I rapporten pekes det på at både digitalisering, mer langsiktig planlegging og økt innovasjon kan bidra til mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Det pekes dessuten på flere områder hvor ressursbruken i Norge kunne vært mer effektiv sett opp mot resultatene som oppnås. Eksempler OECD nevner er høye utgifter i utdanningssektoren og lav nytte av samferdselsinvesteringer i forhold til ressursene som brukes på feltene. Videre påpeker OECD at Norge har høyt sykefravær og mange på uføretrygd. OECD har også anbefalinger om landbrukspolitikk, samarbeid mellom kommuner, og samarbeid mellom sykehus og helsetjenesten i kommunene som de mener vil forbedre effektiviteten i offentlig ressursbruk.

Figur 5.3 gir en oversikt over sentrale utgiftsområder på statsbudsjettet, og inkluderer utgifter til drift, investering og overføringer til andre. Statens utgifter til investeringer inngår i flere av gruppene i figuren. Utgifter til petroleumsvirksomhet, finansielle transaksjoner og overføring til Statens pensjonsfond utland er ikke inkludert. Folketrygden med blant annet alderspensjon og uføretrygd utgjør en særlig stor del med om lag 35 pst. Velferdsordninger med riktige insentiver er viktige for bærekraften i offentlig finanser – både fordi de utgjør en så stor andel av statens utgifter, men også fordi de i mange tilfeller påvirker arbeidstilbudet og dermed verdiskapningen i økonomien. Rammetilskudd til kommunesektoren utgjør om lag 12 pst. og overføringer til de regionale helseforetakene utgjør om lag 11 pst. av statsbudsjettets utgifter. Forsvar, transport og kunnskapsformål peker seg også ut som forholdsvis store utgiftsområder.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

5.3.2 Virkemidler for mer effektiv ressursbruk

Virksomhetsledere og styrende departement har ansvar for at statlige midler brukes effektivt innenfor eget ansvarsområde. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) skal bidra til effektiv ressursbruk i staten gjennom felles lønns- og regnskapstjenester, kompetansetiltak og veiledning til statlige virksomheter.

Innbyggerundersøkelsen gjennomført av DFØ i år, viser at tilliten til offentlige myndigheter fortsatt er på et høyt nivå i Norge, selv om den har falt noe siden 2021. OECD peker på tillit både som en driver for effektiv forvaltning og som et mål på hvor godt offentlig sektor lykkes. Når befolkningen har høy tillit til forvaltningen, for eksempel til at sensitive data behandles forsvarlig, er det enklere å levere effektive og brukerrettede tjenester. Samtidig påvirkes innbyggernes tillit til myndighetene både av hvor godt offentlige tjenester fungerer i hverdagen og hvor godt politikerne evner å løse store samfunnsutfordringer. Derfor er også godt opplyste beslutningsprosesser en sentral driver for tillit til offentlige myndigheter ifølge OECD.2

Utredningsinstruksen stiller krav til forhåndsutredning av statlige tiltak, herunder en gjennomgang av forventede positive og negative virkninger. Formålet er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, som for eksempel reformer, regelendringer og investeringer. Ufullstendig eller manglende utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser. En revidert utredningsinstruks med oppdatert veileder kommer i høst.

Samfunnsøkonomiske analyser bidrar til at politikere og andre beslutningstakere får solide og sammenlignbare beslutningsgrunnlag når de skal vurdere ulike tiltak. OECD peker i landrapporten på at Norge bør tillegge samfunnsøkonomiske analyser større vekt i prioriteringen av infrastrukturinvesteringer og bremse kostnadsvekst i planleggingsfasen av prosjektene. DFØ publiserte i 2023 en ny veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Den skal gjøre det enklere å gjennomføre og bestille analyser, og rådgi ledere i staten.

Områdegjennomganger gir mulighet for grundigere vurderinger av enkelte utgiftsområder enn det normalt er rom for innenfor den årlige budsjettprosessen. De skal legge til rette for effektiviseringsgevinster, bedre målretting av regler og tiltak eller nedprioritering av aktivitet som ikke lenger anses formålstjenlig. De fleste analysene offentliggjøres på regjeringen.no sin side for områdegjennomganger og på DFØs nettsted Kudos.no. Nedenfor omtales områdegjennomganger det er jobbet med siden fremlegget av statsbudsjettet i fjor:

• Arbeidsmarkedstiltak: Regjeringen ønsker en raskere og mer stabil tilknytning til arbeidslivet for flere gjennom mer effektiv og kunnskapsbasert bruk av arbeidsmarkedstiltak. Områdegjennomgangen gir kunnskap om effekter av arbeidsmarkedstiltak og hvordan tiltakene brukes. Gjennomgangen peker på kunnskapshull og barrierer for å ta kunnskap i bruk på Nav-kontorene og kommer med forslag til hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen kan forbedre ressursbruken på arbeidsmarkedstiltak. For en nærmere omtale vises det til Meld. St. 33 (2023–2024) En forsterket arbeidslinje.

• Den statlige styringen av kommunesektoren skal gi kommunesektoren handlefrihet til å innrette oppgaveløsning og tjenestetilbud på en effektiv måte, etter lokale forutsetninger og behov. Gjennomgangen så på styringen innenfor helse og omsorg, barnevern, barnehage og grunnskole. Kartleggingen viste at det samlede styringstrykket er stort, og at statens styring begrenser kommunenes lokale handlefrihet til å fordele ressurser. Særlig ble styring på innsatsfaktornivå, som statlig fastsatte bemanningsnormer, trukket frem som begrensende for lokalt handlingsrom og prioriteringseffektivitet.

• Forvaltning av eiendom, bygg og anlegg i forsvarssektoren: Områdegjennomgangen skulle identifisere tiltak for bedre ressursbruk og mer effektiv og helhetlig forvaltning av forsvarsektorens eiendomsmasse. Gjennomgangen er ferdigstilt.

• Overførte bevilgninger: Etter koronapandemien har det vært en økning i omfanget av budsjettmidler som overføres fra ett statsbudsjett til det neste. DFØ gjennomgår bevilgningsvedtak i statsbudsjettet som har stikkordet «kan overføres», blant annet for å avdekke om de store overføringene kan skyldes ineffektiv ressursbruk eller for høye bevilgninger. Områdegjennomgangen ferdigstilles høsten 2024.

• Styring av politiet: Politiet har fått betydelige bevilgningsøkninger de seneste årene, blant annet for å kunne øke bemanning og aktivitet. Samtidig melder politiet om en krevende budsjettsituasjon og nedbemanning for å dekke inn økte kostnader. Områdegjennomgangen skal bidra til en felles forståelse av situasjonen og gi et grunnlag for å forbedre styringen av politiet fremover. Gjennomgangen er utført av en arbeidsgruppe bestående av Justis- og beredskapsdepartementet, Finansdepartementet og Politidirektoratet. Det er gjennomført en tilsvarende områdegjennomgang av PST. Rapporten om PST er gradert etter sikkerhetsloven.

• Digitale fellesløsninger: Staten bruker betydelige ressurser på utvikling, drift og vedlikehold av datasystemer både til intern bruk, og for å kunne yte tjenester til innbyggere, næringsliv og kommunal sektor. Gjennomgangen skal gi bedre forståelse av hvordan digitale fellesløsninger kan bidra til økt kvalitet og reduserte kostnader i offentlig sektor og hvordan gevinstpotensialet i eksisterende fellesløsninger kan realiseres. Gjennomgangen gjøres av DFØ og ser spesielt på fellesløsningene Digital Postkasse til Innbygger, ID-porten og Altinn. Arbeidet er i sluttfasen i høst.

• Det statlige institusjonsbarnevernet: De siste årene har det vært en sterk vekst i bevilgningene til barnevernet, blant annet fordi barnas behov er mer komplekse og fordi prisene til private leverandører har økt. Gjennomgangen skal, sammen med blant annet utredningen fra Barnevernsinstitusjonsutvalget,3 gi grunnlag for en bedre innretting, finansiering og organisering av statens tilbud av institusjonstiltak og lignende tiltakstyper. Områdegjennomgangen ferdigstilles ved utgangen av 2024.

• Helserelaterte ytelser: Det er en bekymringsverdig vekst i de helserelaterte ytelsene i folketrygden (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd). Gjennomgangen skal se bredt på årsakene til at personer mottar helserelaterte ytelser og foreslå tiltak som kan redusere behovet. Målet er økt sysselsetting og lavere utgiftsvekst i folketrygden over tid. Arbeidet skal pågå frem til neste sommer.

5.3.3 Mer effektiv organisering i offentlig sektor

Når demografi og teknologi endres, må det vurderes om oppgaver kan organiseres og løses på nye måter, og om ansvarsfordelingen institusjoner imellom gir riktige insentiver. Tydelig ansvarsdeling, eksempelvis mellom stat og kommune, og mellom departement og underliggende virksomhet, er viktig for god ressursutnyttelse. Forvaltningsnivået som er ansvarlig for å løse og finansiere en oppgave, bør selv kunne beslutte hvordan oppgaven best løses for å imøtekomme brukernes og samfunnets behov.

Kommunesektoren

Gode velferdstjenester i hele landet er avgjørende for å gi folk trygghet i hverdagen og bidrar til å redusere sosiale og geografiske forskjeller. Kommunene yter mange av de viktigste velferdstjenestene. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er sentralt for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver.

Rammefinansiering av kommunene støtter opp om lokalt selvstyre og gir kommuner og fylkeskommuner handlingsrom til å prioritere i tråd med egne vurderinger og innbyggernes behov. Dette bidrar til effektiv ressursbruk tilpasset lokale forhold, og det stimulerer til innovasjon og effektivisering ettersom frigjorte midler tilfaller den enkelte kommune.

I Norge har vi et generalistkommunesystem som innebærer at alle kommuner har samme oppgaver og ansvar, uavhengig av størrelse og antall innbyggere. Det er store forskjeller mellom kommunene i folketall, befolkningsutvikling, avstander og sentralitet. De vil derfor ha ulike forutsetninger for å ivareta oppgavene sine. Dette kan resultere i forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommuner. Generalistkommuneutvalget4 konkluderte med at dagens system basert på generalistkommuneprinsippet er under økende press. Kommunene har vist stor tilpasningsevne for å levere effektive tjenester gjennom frivillig interkommunalt samarbeid der det er naturlig.

Det gjennomføres et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser som kan gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) viser likevel forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet mellom kommuner, også om man sammenligner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Det er viktig å understreke at det er stort spenn i kommuner i Norge med hensyn til areal, befolkningstetthet og demografi. Analysene tyder på at det er store muligheter for mer effektiv ressursutnyttelse og bedre tjenester, eksempelvis innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenester. Resultatene av kartlegging av den enkelte kommune legges årlig ut på kommunedata.no. Analysene kan benyttes til sammenligninger mellom kommuner og å følge utviklingen i egen kommune over tid. OECD pekte i landrapporten for Norge på at det kan hentes ut effektiviseringsgevinster gjennom samarbeid mellom kommuner.

Helse og omsorg

Flere eldre i befolkningen tilsier at mer ressurser må rettes inn mot helse- og omsorgssektoren fremover. I Perspektivmeldingen er det i et regneeksempel illustrert at dersom ressursinnsatsen minst skal holdes på dagens nivå per person også i fremtiden, vil det frem mot 2060 være behov for 180 000 flere sysselsatte i helse- og omsorgssektoren. Samlet sysselsetting i økonomien er antatt å øke med rundt 75 000 personer. For å legge til rette for tilstrekkelig sysselsetting i øvrig nærings- og samfunnsliv, må de tilgjengelige ressursene brukes bedre.

Helsepersonellkommisjonen5 pekte i sin rapport på en rekke muligheter for å få mer ut av ressursene i helse- og omsorgssektoren. Norge har allerede i dag flere sykepleiere og flere leger per innbygger enn sammenlignbare land, se figur 5.4. Kommisjonen la vekt på at bedre bruk av tilgjengelig kompetanse gjennom riktig oppgavedeling og god organisering av arbeidet kan bidra til å opprettholde og forbedre kvaliteten på tjenestene, og redusere ressursbruken. Man må også vurdere om oppgaver kan løses på helt nye måter, blant annet ved bruk av teknologiske løsninger, gjerne i samarbeid med pasient, bruker og pårørende.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Eurostat og NOU 2023: 4 Tid for handling – Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste.

I Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–20276 presenterer regjeringen seks hovedgrep: Rekruttere og beholde personell med riktig kompetanse i vår felles helsetjeneste, endre finansieringsordningene, prøve ut og innføre nye organiseringsformer, ny strategi for digitalisering av helse- og omsorgstjenestene, forenkle og tydeliggjøre regelverk, samt en attraktiv og fremtidsrettet allmennlegetjeneste.

Forsvarssektoren

I vår la regjeringen frem forslag til ny langtidsplan for forsvarssektoren. Planen ble enstemmig vedtatt av Stortinget.7 Langtidsplanen innebærer en kraftig satsing på forsvarssektoren over den neste tolvårsperioden. For å kunne gjennomføre langtidsplanen, inkludert konsekvensene av Stortingets vedtak, er det lagt til grunn en samlet økonomisk opptrapping av forsvarsbudsjettet på om lag 632 mrd. kroner (2025-prisnivå) i perioden frem til 2036. Effektiv ressursbruk og god styring og kontroll er sentrale forutsetninger for at forsvarsopptrappingen blir vellykket.

Prosjekt Forsvarssektoren 2024 (F24) har gjennomgått ulike områder i forsvarssektoren for å effektivisere ressursbruken og sikre best mulig forsvarsevne. Gjennomgangen har identifisert et potensial for å både effektivisere og profesjonalisere anskaffelsesfunksjonene i sektoren. Regjeringen samler forsvarssektorens anskaffelsesfunksjoner i etatene Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg, med en felles anskaffelsesstrategi. Målet er å korte ned tidsbruk fra oppstått behov til levering, og oppnå bedre avtaler som gir økt kvalitet og lavere kostnader.

I den nye langtidsplanen har regjeringen varslet at den vil forsterke kravene til effektivisering. For å bidra til høyest mulig forsvarsevne innenfor gitte ressursrammer, må målene for effektivisering knyttes mer direkte til forsvarsevnen enn tidligere. Det innebærer at effektiviseringsarbeidet må inngå i departementetets styring og utvikling av virksomhetene i sektoren, og knyttes tettere til sektorens måloppnåelse. Gevinstrealiseringen skal planlegges og styres med utgangspunkt i kvalitet, økonomi og samfunnsmessige gevinster.

Regjeringen vil følge opp den forventede gevinstrealiseringen fra forrige langtidsplan, og forventer å ha realisert gjenstående effektiviseringsgevinster innen utgangen av 2026. I tillegg er det en ambisjon i ny langtidsplan å realisere effektiviseringsgevinster frem til 2030 på minimum 2,5 mrd. kroner. Disponering av frigjorte midler skal vurderes i det enkelte budsjettår opp mot målsettinger og satsinger, og inngår ikke i langtidsplanens planrammer. Det er et mål at minimum en tredjedel av beløpet skal kunne omdisponeres i de årlige budsjettene. De resterende gevinstene skal dokumenteres basert på godkjente prosedyrer og beregningsmodeller, og synliggjøres i statsbudsjettet og i relevant rapportering. Den nye innrettingen på effektiviseringsarbeidet skal bidra til bedre resultater og styrkede insentiver.

Veisektoren

Et hovedgrep i ny Nasjonal transportplan 2025–2036 er å ta vare på det vi har, utbedre der vi kan og bygge nytt der vi må. Regjeringen mener at vedvarende etterslep i vedlikeholdet av transportinfrastruktur og mer ekstremvær krever at drift, vedlikehold og mindre investeringstiltak må prioriteres fremover. Økt sårbarhet som følge av klimaendringer må møtes med en mer motstandsdyktig infrastruktur. Regjeringen vil derfor vri innsatsen fra store investeringsprosjekter til drift, vedlikehold og mindre investeringstiltak i planperioden.

Organiseringen av veisektoren må legge til rette for god politisk styring og effektiv ressursbruk. I tråd med dette har regjeringen i arbeidet med Nasjonal transportplan utredet organiseringen i veisektoren fremover.

Erfaringene så langt tilsier at det å ha to utbyggere og driftere av riksvei, hhv. Statens vegvesen og Nye Veier AS, gir bedre styring. Systemet med kontinuerlig optimalisering og porteføljestyring av store prosjekter har vært viktig for både Statens vegvesen og Nye Veier. Læringen fra målestokkonkurranse og god kostnadskontroll i statlig veiutbygging har økt mulighetene for å gjennomføre flere av de politisk prioriterte prosjektene innenfor gitte rammer og styrket den politiske styringen i sektoren.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å gjøre ansvarsfordelingen og informasjonsflyten i veisektoren tydeligere, styrke Samferdselsdepartementets oppfølging av hele veisektoren og vurdere revisjon av vegloven. Regjeringen vil videreføre Nye Veier som selskap og styrke samarbeidet mellom Statens vegvesen, Nye Veier og fylkeskommunene. Regjeringen fremmer forslag til Stortinget om å gi Statens vegvesen økte fullmakter til å forplikte utover budsjettåret for å kunne inngå flerårige vedlikeholdskontrakter. Målet er at dette skal legge til rette for mer effektiv bruk av midler til vedlikehold og kunne se det i sammenheng med investeringer.

Jernbanesektoren

Som en oppfølging av gjennomgangen av jernbanesektoren har regjeringen styrket den statlige styringen av jernbanesektoren. Ansvaret for å forvalte statens eierinteresser i Flytoget AS ble overført fra Nærings- og fiskeridepartementet til Samferdselsdepartementet i juli i år. Samferdselsdepartementet har med dette ansvaret for å forvalte eierskapet både for Vygruppen AS og Flytoget AS. En samling av eierskapet legger til rette for mer helhetlig styring av jernbanesektoren og mer helhetlig forvaltning av statens persontogselskap.

Regjeringen har besluttet at Vy og Flytoget skal slås sammen ved at Flytoget blir et datterselskap av Vy. Målet er å skape et sterkt felles persontogselskap. Sammenslåingen vil gi gode tjenester til de reisende og samtidig være verdiøkende for staten som eier. Ved å legge selskapene i samme organisasjon, får selskapene tid til å lære av hverandre, innføre beste praksis og samkjøre personalet før Vy skal kjøre alle tog til og fra Oslo lufthavn fra senest 2028. Det vil bli enklere å reise til og fra Oslo lufthavn når alle togavgangene blir en del av det samlede kollektivsystemet på Østlandet.

5.3.4 Nye og endrede arbeidsmåter

Perspektivmeldingen peker på kamp om arbeidskraften som en hovudutfordring fremover. Bevisst bruk av kompetanse og arbeidskraft vil være viktig i møte med utfordringene vi står overfor. Da må vi bruke knappe arbeidsressurser best mulig og stadig vurdere nye arbeidsmåter. Den teknologiske utviklingen gjør det eksempelvis mulig for offentlig sektor å møte brukerne på nye måter.

Tillitsreformen er en del av regjeringens arbeid med å forbedre offentlig sektor. Prioriterte virkemidler er mer faglig frihet for førstelinjen, reduserte rapporterings- og dokumentasjonskrav, frikommuneforsøk, styrket medvirkning og tillitsbasert ledelse.

På enkelte områder bidrar organisering av fellestjenester til mer effektiv oppgaveløsning. Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) leverer administrative fellestjenester til departementene. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) leverer lønns- og/eller regnskapstjenester til 92 pst. av alle statlige virksomheter.

Statlige virksomheter arbeider for å redusere konsulentbruken på områder der det ligger til rette for å bruke interne ressurser og kompetanse. Utgiftene til konsulenter sank fra 13,4 mrd. kroner i 2022 til 13 mrd. kroner i 2023, ifølge DFØs rapport om konsulentbruk i staten.

Digitalisering av offentlig sektor skal bidra til gode tjenester for innbyggerne, næringsliv og frivillig sektor, uansett hvor i landet man bor. Digitalisering skal også være et verktøy for å jobbe smartere i offentlig sektor. Regjeringen staker i en ny nasjonal digitaliseringsstrategi ut retningen for den videre digitaliseringen i Norge. Målet er en sterkere styring og samordning av politikken slik at vi utnytter potensialet i digitaliseringen fullt ut.

Flere virkemidler skal bidra til effektiv digitalisering i offentlig sektor. Digitale fellesløsninger som ID-porten, Altinn, Digital postkasse til innbyggerne og Kontakt- og reservasjonsregisteret skal gi en samordnet og brukervennlig digitalisering. Digitaliseringsrådet gir anbefalinger til virksomheter om digitaliseringstiltak, slik at disse kan gjennomføres på en kostnadseffektiv og forsvarlig måte og medfinansieringsordningen for prosjekter bidrar til at flere lønnsomme prosjekter i statlige virksomheter blir realisert. Ordningen er rettet mot små og mellomstore digitaliseringstiltak.

Av større tiltak regjeringen har prioritert, er Skatteetaten, hvor det er gjennomført en rekke større organisasjons- og digitaliseringsprosjekter for å sikre en mer effektiv skatte- og avgiftsforvaltning. Dette har også bidratt til betydelige forenklinger for innbyggerne og næringslivet. Programmet «Fremtidens innkreving» skal gjennomføres i perioden 2022–2028, og steg 2 starter opp i 2025. Programmet er en satsing i samarbeid med politiet, Nav, Lånekassen og Brønnøysundregistrene. Samling av statlig innkreving i Skatteetaten skal gi en mer helhetlig og effektiv forvaltning av innkrevingsområdet. Regelverket skal bli mer brukervennlig. Anslått gevinst for det offentlige er om lag 880 mill. kroner årlig, og for næringslivet og privatpersoner om lag 750 mill. kroner per år.

Det er også gjennomført en større modernisering og digitalisering i Arbeids- og velferdsetaten for å etablere fleksible IKT-løsninger med høy grad av automatisering, bedre tjenester for brukerne og en effektiv forvaltning. Prosjekt 4 som pågår nå, omfatter dagpenger og arbeidsavklaringspenger. Det er også planlagt å modernisere tjenesteyting og forvaltning av arbeidsmarkedstiltakene. Prosjektet fortsetter i 2025 og 2026.

5.3.5 Riktige investeringer og god gjennomføring

Nivået på offentlige investeringer i Norge har vært høyt de siste 15 årene, se figur 5.5. Det øker risikoen for at investeringer med høye kostnader, lav nytte, uklare mål og dårlig styring kan legge beslag på betydelige midler som heller burde gått til andre formål som ville gitt mer vekst og velferd. Å unngå feilinvesteringer krever både langsiktig planlegging og tilstrekkelig fleksibilitet slik at prosjektene kan modnes og oppdateres etter hvert som samfunnet endrer seg. OECD anbefaler i sin siste landrapport at samfunnsøkonomisk lønnsomhet bør vektlegges mer i valg av infrastrukturinvesteringer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Perspektivmeldingen 2024.

Investeringer er utgifter som forventes å ha en fremtidig avkastning for samfunnet. Gode offentlige investeringer bidrar til å nå viktige samfunnsmål og løse utfordringer vi står ovenfor. Målet er å finne løsninger som leverer høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad. Samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer styrker vekstevnen i økonomien, og det offentlige har en rolle i å tilrettelegge for velferd og vekst gjennom riktige investeringer og god gjennomføring.

I hovedsak har store statlige investeringer de siste årene blitt gjennomført innenfor den kostnadsrammen som er vedtatt av Stortinget. Slik sett har det vært rimelig god kostnadskontroll i utbyggingsfasen av prosjektene. Selv om prosjektporteføljen samlet sett leverer innenfor planlagte rammer, er det utfordringer i enkeltprosjekter. God styring og oppfølging er viktig for å håndtere dette. Det største potensialet for forbedring finnes trolig i den tidlige utredningsfasen, før prosjektene legges frem for Stortinget for endelig investeringsbeslutning. Det ble innført tiltak for å bedre kostnadsoppfølgingen i denne fasen i 2017. En oppdatert studie gjennomført av Concept, viser at kostnadsøkning i denne fasen er et mindre problem i nyere prosjekter. I videre studier vil det ses nærmere på årsaker til nedgangen og hvordan igangsatte tiltak har fungert slik at dette kan følges bedre opp over tid.8

For å levere gode investeringer er det viktig at kostnader og nytte ses i sammenheng. I noen sektorer og for noen prosjekttyper er det en utfordring å realisere planlagte nytteeffekter fra investeringer. Dette gjelder blant annet IKT-prosjekter der omstilling, for eksempel i form av nye arbeidsprosesser eller annen endring i virksomhetene, er nødvendig for at effektiseringen kan realiseres. Evaluering av tidligere prosjekter kan gi verdifull læring til fremtidige prosjekter, blant annet om hvordan prosjektene kan gi mest mulig nytte. Forskning peker også på at prosjekters suksess ofte måles i om det leveres på tid og innenfor kostnadsramme. Dette reflekterer ikke nytten for samfunnet over tid eller om investeringene er kostnadseffektive.

Statens prosjektmodell bidrar til kvalitet i planleggingen, bedre kontroll med kostnadsutviklingen og tettere oppfølging av de største investeringsprosjektene. På to områder legges det regelmessig frem langsiktige planer for statens investeringer, Nasjonal transportplan og Forsvarets langtidsplan, se omtale ovenfor.

5.4 Næringsstøtte

5.4.1 Budsjettstøtte

Offentlige tiltak som gir bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Eksempler på ulike former for næringsstøtte er tilskudd over offentlige budsjetter, særlige reguleringer, reduserte skatter og avgifter eller skjerming fra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Næringsstøtte kan vri ressursbruken mot støtteberettigede næringer og bedrifter. For å sørge for effektiv konkurranse er offentlig støtte i utgangspunktet forbudt etter EØS-avtalen. Det er mange unntak fra dette generelle forbudet, og norske myndigheter gir mye støtte til næringslivet.

Tabell 5.1 viser den budsjettmessige næringsstøtten i 2023 for ulike næringer og støttekategorier, men gir ikke en fullstendig oversikt. Tabellen inkluderer statlig næringsstøtte som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, skatteutgifter og skjermingsstøtte, men omfatter ikke statens kjøp av varer og tjenester, for eksempel overføringer til kringkasting, jernbane, de regionale flyrutene eller statens kjøp av posttjenester. Støtte i form av for eksempel reguleringer og konsesjonsordninger omfattes ikke av tabellen.

Figur 5.6 illustrerer den samlede budsjettstøtten fordelt etter mottakernæring. Den samlede budsjettstøtten er anslått til 43,3 mrd. kroner i 2023. Det har vært en markert økning fra 2019, og den statlige budsjettstøtten for 2023 ligger på om lag samme nivå som på midten av nittitallet. Det er først og fremst støtte til landbruk og CO₂-kompensasjonen som forklarer økningen de siste årene. Regnet i faste 2023-priser ble støtten redusert med 0,8 mrd. kroner fra 2022 til 2023, mens den anslås økt med 5 mrd. kroner til 48,3 mrd. kroner i 2024.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

I tabell 5.2 er den samlede budsjettstøtten fordelt etter formål. En del støtteordninger skal oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten plassert etter dens primære formål.

Fra 2021 til 2024 har bevilgningen til jordbruksavtalen økt med 9,8 mrd kroner til 26,7 mrd. kroner. En mindre del av landbruksstøtten går til reindriftsnæringen, den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv, skogbruk og produksjon av bioenergi. For jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien utgjør også skjermingsstøtte en betydelig del av den samlede støtten. Fremover er det forventet fortsatt realvekst i den budsjettmessige støtten til landbruk bl.a. som følge av opptrappingsplanen for inntekt i jordbruket, jf. Meld. St. 11 (2023–2024) Strategi for auka sjølvforsyning av jordbruksvarer og plan for opptrapping av inntektsmoglegheitene i jordbruket.

CO₂-kompensasjonsordningen er statsstøtte som utbetales til bedrifter i sektorer som anses som særlig strømintensive og konkurranseutsatt i det globale markedet. Støtten er ment å kompensere for økning i elektrisitetspriser som følge av EUs klimakvotesystem. Formålet med ordningen er å motvirke karbonlekkasje, dvs. at bedrifter flytter vekk fra land hvor CO₂-utslipp er kostbart på grunn av kvoter og avgifter. CO₂-kompensasjonen utbetales etterskuddsvis, så utbetalingene i statsbudsjettet for 2024 er for støtteåret 2023. Anslaget for utbetaling i 2024 er 6,5 mrd. kroner.

Innretningen av CO₂-kompensasjonsordningen skal endres fra og med budsjettåret 2025. Endringene innebærer at kvoteprisgulvet på 375 kroner fjernes, samtidig som det innføres et bevilgningstak på 7 mrd. kroner årlig. Bakgrunnen for bevilgningstaket er at utgiftene har økt kraftig siden ordningen ble opprettet i 2013, i hovedsak som følge av økt kvotepris. Videre innføres et nytt krav om at de støtteberettigede bedriftene må bruke 40 prosent av midlene på klima- og energitiltak hos bedriften eller bedriftens konsern i Norge. Kravet har som formål å redusere faren for karbonlekkasje ved at virksomhetene omstiller produksjonen, i tillegg til å bidra til utslippskutt og energieffektivisering i industrien.

Budsjettstøtte til miljø og energi omfatter blant annet Klima- og energifondet, som forvaltes av Enova.

Klima- og energifondet har som formål å bidra til å nå Norges klimaforpliktelser og til omstillingen til lavutslippssamfunnet. I fjor var utbetalingene fra Enova gjennom Klima- og energifondet på 2,1 mrd. kroner. Anslaget for i år er 2,8 mrd. kroner. Utbetalt støtte fra Enova kan variere fra år til år, avhengig av fremdriften i prosjekter som støttes.

Fremover vil budsjettstøtte til utbygging av havvind bli betydelig. Det er inngått kontrakt om utbygging av bunnfast havvind på Sørlige Nordsjø II med en kostnadsramme på 23 mrd. 2023-kroner. Støtten forventes bevilget over en seksårsperiode fra og med 2028. Regjeringens budsjettforslag for 2025 inneholder også en tilsagnsfullmakt for utbygging av flytende havvind på Vestavind B og F. Tilsagnsfullmakten har en øvre ramme på 35 mrd. 2025-kroner.

Skipsfart mottar driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. Gjennom tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk kan rederier søke om tilskudd på grunnlag av innbetalt forskuddstrekk av skatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for tilskuddsberettiget mannskap med arbeid om bord på skip i ordningen. Ordningen er utformet som åtte tilskuddsmodeller med ulike vilkår og virkeområder. Samlet støtte over ordningen utgjorde i underkant av 2,3 mrd. kroner i fjor. Om lag 13 800 sjøfolk var omfattet. Rederiene mottok i gjennomsnitt om lag 165 000 kroner per ansatt omfattet av ordningen. I EUs statsstøtteregelverk er det gitt særskilte regler for statsstøtte til maritim transport. Tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk er i tråd med EUs regelverk og godkjent av EFTAs overvåkingsorgan ESA. Tilskuddet skal kompensere rederiene for en kostnadsulempe ved å sysselsette sjøfolk fra Norge og de andre EØS-landene fremfor billigere arbeidskraft fra øvrige land.

Annen budsjettstøtte omfatter flere ordninger, blant annet støtte gjennom Norges forskningsråd og Innovasjon Norge. Budsjettstøtten gjennom disse ordningene har samlet sett blitt redusert noe de siste årene.

5.4.2 Skatteutgifter

I skatte- og avgiftssystemet er det en rekke unntak og særordninger som reduserer skatteinntektene sammenlignet med skattlegging etter de ordinære reglene.

Nettokostnadene ved særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 5.3. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2023 og 2024 fordelt etter formål. Bare den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører, er med i tabellen. Næringsstøtte gjennom skattesystemet kan være næringsspesifikk, men den ytes også til både regionale og forskningspolitiske formål. For en mer helhetlig omtale av skatteutgifter vises det til Prop. 1 LS (2024–2025) Skatter og avgifter 2025, vedlegg 1.

I tillegg til skatteutgifter som kan knyttes direkte til næringsvirksomhet, vil en del av skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats i merverdiavgiften tilfalle næringslivet. Tabell 5.4 gir en næringsfordelt oversikt over verdien av unntak fra de generelle merverdiavgiftsreglene. Næringsmiddelindustrien, jordbruket, handels- og servicenæringen, samt kultur og idrett, er blant de som har fritak eller redusert sats. Begrunnelsen for slike unntak er gjerne politisk fastsatte mål for sektoren eller næringen, og det ligger utenfor formålet med denne oversikten å gå gjennom disse. For en grundigere gjennomgang av skatteutgifter i merverdiavgiftssystemet, vises det til Prop. 1 LS (2024–2025) Skatter og avgifter 2025, vedlegg 1.

5.4.3 Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i en form som verken kommer frem på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter. Nedenfor omtales konkurransebegrensende virkemidler, toll og ikke-tariffære handelshindre.

Konkurransebegrensende virkemidler

Unntak fra konkurranseloven innebærer en form for næringsstøtte blant annet fordi næringen kan samarbeide om høyere priser sammenlignet med en situasjon med virksom konkurranse. Omsetning av bøker og omsetning og produksjon av landbruks- og fiskeriprodukter er unntatt fra sentrale bestemmelser i konkurranseloven.

Internasjonal handel og konsekvenser for næringsstøtten

For Norge, som har en åpen økonomi med begrenset hjemmemarked, er multilateralt og bilateralt handelssamarbeid og åpen, regelbasert internasjonal handel svært viktig. Internasjonal handel bidrar til økonomisk vekst nasjonalt og globalt. Åpen handel gir økt konkurranse som stimulerer til effektivisering, bruk og spredning av ny teknologi, og bedre muligheter for å utnytte stordriftsfordeler. EØS-avtalen innebærer at norske aktører kan konkurrere på like vilkår med alle andre bedrifter innenfor EUs indre marked. Felles regler er kostnadsreduserende og bidrar til å skape arbeidsplasser i hele landet.

Regjeringen arbeider for en åpen, regelbasert handel både gjennom Verdens handelsorganisasjon (WTO) og ved å forhandle frem frihandelsavtaler. WTO er av stor betydning for Norge, og bevaring og styrking av det multilaterale handelssystemet er prioritert. Norge har et vidtrekkende nettverk av frihandelsavtaler og forhandler med en rekke viktige land for å sikre norske bedrifter markedsadgang og bedre forutsigbarhet for eksport og import av varer, handel med tjenester og investeringer. Frihandelsavtalene inkluderer løsninger på områder ut over det som er avtalt i WTO, for eksempel markedsadgang for investeringer utenfor tjenestesektoren, konkurransepolitikk, samt handel og bærekraftig utvikling (miljø og arbeidstakerrettigheter).

EFTA er i forhandlinger med Thailand, Vietnam, Kosovo, Malaysia og Mercosur. Norge er også i bilaterale forhandlinger med Kina. En handelsavtale mellom EFTA og India ble ferdigstilt og undertegnet i 2024.

Toll og ikke-tariffære handelshindre

Med unntak av jordbruk og næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens det er tollfrihet for mange jordbruksvarer som ikke produseres her i landet, og for produkter det i perioder av året ikke omsettes norskprodusert vare.

Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen bidrar til økt grensekryssende økonomisk aktivitet og påvirker nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå.

EØS-avtalen sikrer norske virksomheter adgang til EUs indre marked. Nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre i EØS-området er kommet langt. For varer er de fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet ved at det er utarbeidet felles regelverk for tekniske krav til varer på europeisk nivå. Der slikt felles regelverk ikke finnes, skal en vare kunne omsettes på grunnlag av prinsippet som gjensidig godkjenning. Dette innebærer at en vare som er lovlig produsert og omsatt i en EØS-stat, skal kunne omsettes i en annen, selv om den ikke oppfyller eventuelle tekniske krav som gjelder i den staten. Det er også gitt felles prosedyrer på europeisk nivå som myndighetene må følge dersom varer nektes omsatt på dette grunnlag. EUs tjenestedirektiv gjør det enklere å utveksle tjenester og etablere tjenestevirksomhet over landegrensen i hele EØS-området.

Landbruksnæringen

Det multilaterale handelssystemet er av særlig betydning for Norge. Bærebjelkene i handelspolitikken på landbruksområdet er WTO, EØS-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler. Adgangen til å gi næringsstøtte til landbruksnæringen reguleres blant annet av regelverk og forpliktelser gjennom WTOs landbruksavtale.

Landbruk er et sentralt forhandlingsområde i WTO. På WTOs ministermøte i februar i år ble det ikke enighet om et mulig arbeidsprogram opp mot neste ministermøte. Det ble derfor ikke fattet vedtak som endrer pliktene medlemslandene har knyttet til landbruksstøtte og tollvern. Neste ministermøte i WTO skal avholdes i 2026.

Formålet med det norske systemet for å ivareta norsk matproduksjon er å opprettholde en spredt bosetting og opprettholde norsk matvaresikkerhet. Skjermingsstøtten utgjør en betydelig del av støtten til jordbruket.

PSE (Producer Support Estimate) skal i prinsippet være et totalmål for støtte til produsentene, og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, og er også redusert i perioden fra 2020 til 2022, se tabell 5.5. Støtteprosenten som andel av brutto næringsinntekt i jordbruket var 13 pst. i gjennomsnitt for OECD-landene i 2022. Mål om spredt bosetting eller bærekraftig landbruk kan forklare høyt støttenivå i land som Norge, Island og Sveits.

Sjømatnæringen

For sjømatnæringen er det viktig med forbedringer i WTO-avtalene som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak, og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Sjømat er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med tollsatser over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter, i likhet med sjømat fra andre land, svakt begrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Dette gjelder til land utenfor EU. Bedre markedsadgang gjennom multilaterale og bilaterale avtaler, samt beskyttelse mot vilkårlig bruk av handelstiltak, har stor betydning for norsk sjømatnæring, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen. Sjømatnæringen er per nå ikke underlagt antidumpingtiltak.

EU er det viktigste markedet for norsk sjømat. På det veterinære området er Norge harmonisert med EU gjennom EØS-avtalen, noe som innebærer at det ikke er veterinær grensekontroll for sjømat innenfor EØS-området. Deler av sjømateksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det er ikke tollfrihet for flere av de viktigste produktene. Ettersom handel med sjømat ikke er en del av EØS-avtalen, kan norsk sjømateksport bli møtt med handelstiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side.