1 Beregning av strukturell oljekorrigert budsjettbalanse

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av statsbudsjettet er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten (oljekorrigert budsjettbalanse). I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for blant annet virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter og dagpenger, slik at en får frem den underliggende utviklingen i budsjettbalansen i en normalsituasjon (strukturell oljekorrigert budsjettbalanse). For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres følgende korreksjoner:

• For å justere for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at utbetalingen av dagpenger avhenger av konjunktursituasjonen.

• Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på renteutgifter på statsgjelden, renteinntekter på statens kontantbeholdning mv. og overføringene fra Norges Bank.

• Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende budsjettbalansen, slik som da sykehusene ble flyttet fra fylkeskommunene til statlige helseforetak. Videre korrigeres det for avviket mellom faktiske verdier og normalnivåer for inntekter fra vederlag for oppdrettskonsesjoner og pensjonspremier i helseforetakene. For 2022 og 2023 er det også korrigert for at staten har ekstraordinære inntekter fra blant annet grunnrenteskatt på vannkraft, samtidig som staten hadde ekstraordinære utgifter ifm. høye strømpriser.

Oppdelingen av statens inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene fremover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Trendberegningene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen i flere år fremover, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger, og fra tid til annen kan justeringene i det strukturelle underskuddet bli store, se nedenfor.

Beregningen av strukturelle skatter og avgifter tar utgangspunkt i data for faktiske, inntektsførte tall i statsregnskapet, samt anslag for prognoseperioden. Beregningene omfatter også skatt på inntekt og formue til kommuneforvaltningen og dekker regnskapsdata i perioden 1960–2023, forlenget med fremskrivinger 10 år frem i tid. For fremskrivingsperioden er det tatt utgangspunkt i Finansdepartementets mellomlangsiktige fremskrivinger og videreføring av det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget for 2025. Punktvis kan forutsetningene oppsummeres slik:

• Skatt på arbeid. Kategorien omfatter arbeidsgiveravgift til folketrygden og personskatter, inklusive formuesskatt fra personer. Utviklingen i antall sysselsatte normalårsverk er en viktig indikator for utviklingen i arbeidsgiveravgift til folketrygden og samlede personskatter. I fremskrivingene legges det til grunn en vekst i sysselsatte personer på 0,5 pst. i 2024 og 0,7 pst. i 2025.

• Skatt på kapital. Kategorien omfatter etterskuddsskatter fra selskaper og andre ikke-personlige skattytere utenom petroleumsvirksomhet og kildeskatt. Det er lagt til grunn at skatter fra foretak utenom petroleumsvirksomheten og vannkraftproduksjon vil utvikle seg i takt med BNP for Fastlands-Norge etter 2025.

• Avgifter. Kategorien omfatter merverdiavgift, engangsavgift på motorkjøretøyer og øvrige særavgifter, herunder dokumentavgift og diverse sektoravgifter. Utviklingen i privat konsum og i nybilkjøpene er særlig viktig for utviklingen i avgiftene.

På budsjettets utgiftsside korrigeres utgiftene til dagpenger for utviklingen i konjunkturene. Disse justeringene tar utgangspunkt i beregnede trendavvik for antall dagpengemottakere.

Finansdepartementets metode for å beregne det strukturelle underskuddet avviker noe fra metodene som benyttes av internasjonale organisasjoner som OECD, IMF og EU-kommisjonen. Årsaken er først og fremst at departementet har tilgang til mer detaljert informasjon om skattegrunnlagene, noe som gir mulighet til en mer disaggregert aktivitets- og oppleggskorrigering av skattegrunnlagene. OECD, IMF og EU-kommisjonen benytter forholdvis aggregerte metoder basert på utviklingen i BNP. Dette må ses i sammenheng med behovet disse organisasjonene har for sammenlignbare analyser for flere land og tilgang til mindre detaljerte data om enkeltlandene.

Utviklingen i de tre hovedgruppene av skatter og avgifter, samt antall dagpengemottakere, er vist i figur 1.1–1.4. Etter en kraftig oppgang i etterkant av pandemien har aktivitetsveksten i norsk økonomi vært lav de to siste årene. Arbeidsmarkedet preges fortsatt av høy etterspørsel etter arbeidskraft, men er litt mindre stramt enn for ett år siden. Arbeidsledigheten er fortsatt lav. Sysselsettingen anslås å fortsette å øke i annet halvår og neste år. Samtidig ventes også den registrerte ledigheten å stige noe gjennom høsten og holde seg stabil de to neste årene. Skatt på arbeid anslås derfor å ligge over sine trendnivåer både i 2024 og 2025.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For årene frem til og med 2023 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2015-kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For årene frem til og med 2023 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2015-kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For årene frem til og med 2023 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2015-kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det korrigeres for at dagpengemottakere kan være delvis ledige ved å regne om antall mottakere til heltidsekvivalenter.

Kilder: Nav og Finansdepartementet.

Skatt på kapital anslås nå om lag på sitt trendnivå i 2025, noe som særlig må ses i sammenheng med at strømprisene har falt betydelig siden 2022. Det bidrar til at anslagene på utliknet skatt fra kraftforetakene faller betydelig fra toppnivået i 2022. Dette slår ut i et fall i etterskuddskattene fra 2023 til 2024.

Anslagene på avgifter ligger for inneværende år lavere enn sitt trendnivå. Det må ses i sammenheng med en svak utvikling merverdiavgiften. Merverdiavgiften vil nærme seg sitt trendnivå i 2025, men anslås fortsatt ligge noe under.

Pandemien førte til en betydelig oppgang i den registrerte arbeidsledigheten i 2020 og 2021. Med oppgangen i økonomien har utviklingen snudd, og den registrerte arbeidsledigheten har gått ned betydelig. Antall dagpengemottakere anslås fortsatt å ligge under den underliggende trenden, men beveger seg mot trenden i 2025. Dagpengemottakere omfatter både permitterte og andre registrerte ledige.

Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet fremgår av tabell 1.1.

Figur 1.5 viser at utslagene i det oljekorrigerte underskuddet er større enn utslagene i det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Dette skyldes at en lar de automatiske stabilisatorene i budsjettet få virke, slik at konjunkturelle variasjoner i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien ikke skal slå ut på budsjettets utgiftsside. De beregnede avvikene fra trend i 2023 og 2024 er høye som følge av konjunktursituasjonen og høye strømpriser. Avviket i 2025 er fortsatt positivt, men betydelig lavere enn årene før. Det kan særlig knyttes til skatt på arbeid. Se figur 1.6.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Erfaringer viser at det er vanskelig å skille virkningen av konjunkturer fra den underliggende trendutviklingen i skatteinntektene. Anslaget på det strukturelle oljekorrigerte underskuddet kan derfor bli betydelig revidert i lys av ny informasjon. Som figur 1.7 viser, kan anslagene revideres både opp og ned. Figuren viser det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet slik det ble anslått i de enkelte nasjonalbudsjettene (blå stolper) og oppdaterte anslag basert på statsregnskapet (røde markører), sammenlignet med tallene slik de nå står (mørkeblå linje). For 2020 og 2021 skyldes de store revisjonene særlig at den vedtatte bruken av fondsmidler ble økt betydelig sammenlignet med de opprinnelige forslagene i nasjonalbudsjettene. For 2023 og 2024 er revisjonen særlig knyttet til ekstrabevilgninger i forbindelse med de reviderte nasjonalbudsjettene for 2023 og 2024. Tabell 1.2 gir en oversikt over revisjonene i anslagene over budsjettets stilling siden 2009.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.