10 Hvordan løse kriminalomsorgens kapasitetsutfordringer?

Det er behov for tiltak som sikrer permanente løsninger gjennom utvidelse og erstatning av fengselskapasitet, men også midlertidige tiltak som kan bygge ned soningskøen og gi erstatningskapasitet ved stengning av bygg/avdelinger for vedlikehold.

10.1 Forebyggende arbeid

Å forebygge kriminalitet er et viktig virkemiddel i kampen for å holde behovet for straffegjennomføringskapasitet på et lavest mulig nivå. Resultatene av forebygging kan i de aller fleste tilfellene ikke måles og telles. Det foregår i dag mye godt, primærforebyggende arbeid, både i regi av skole, frivillige organisasjoner og politi. Et viktig tiltak i denne sammenhengen er SLT (samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak), som drives i mer enn 200 kommuner i regi av Det kriminalitetsforebyggende råd. SLT er en lokal samarbeidsmodell som er forankret på topplan både i kommunen og i politiet. Suksessfaktoren er at det ansettes en fast koordinator for arbeidet.

Strukturert løslatelsesarbeid er forebyggende virksomhet som har til hensikt å arbeide mot at domfelte begår ny kriminalitet. Til dette trengs forpliktende samarbeid mellom kriminalomsorgen og kommunale og statlige etater. I likhet med SLT, skal det forpliktende, tverretatlige samarbeidet være godt forankret i etatene og i kriminalomsorgen.

Kriminalomsorgens ansvar opphører når straffen er gjennomført. Da er det de ordinære velferdsetatene som har ansvar for å følge opp. Alle forberedelser må derfor skje i god tid før løslatelsen. Løpet må være lagt når det gjelder bolig, helsehjelp, skole/utdanning og arbeid. Dette er i mange tilfeller essensielle tiltak for ikke å falle tilbake til ny kriminalitet. Vellykket tilbakeføringsarbeid krever planmessig gjennomføring av straffen, med kontinuitet og koordinering. Ikke minst må den innsatte vise vilje og motivasjon.

10.2 Midlertidige tiltak for å øke fengselskapasiteten

Midlertidige tiltak vil kunne avhjelpe kapasitetsbehovet en periode mens permanente løsninger ferdigstilles og vil bidra til å avvikle soningskøen. Behovet for midlertidige plasser er anslått til om lag 500. Om lag 300 for å avvikle køen og om lag 200 for å erstatte fengselskapasitet under nedstegning pga. vedlikehold.

Det er særlig tre midlertidige tiltak departementet anser som egnet og realistisk å gjennomføre:

• Dublering av celler med høyt sikkerhetsnivå (to innsatte deler en celle beregnet på en person)

• Leie av fengselskapasitet i utlandet

• Erstatningskapasitet i form av midlertidige cellebygg

10.2.1 Dublering

Utgangspunktet i straffegjennomføringsloven § 17 første ledd, er at innsatte skal være i enerom om natten. Etter denne bestemmelsen kan det imidlertid gjøres unntak hvis helsemessige forhold eller plassmangel tilsier det.

Med hjemmel i denne bestemmelsen er fengselskapasiteten utvidet med 50 plasser i 2014 ved at innsatte i utvalgte fengsler med høy sikkerhet deler celle. Ordningen er nærmere regulert i rundskriv KDI 3/2013. Ufrivillig dublering kan bare skje for inntil 30 dager. Dublering utover 30 dager kan skje på frivillig basis etter skriftlig erklæring fra de innsatte som ønsker det.

KDI har laget retningslinjer for utvelgelsen av hvem som kan bo i samme celle og hva slags celler som kan brukes til dublering. Ordningen er midlertidig. Dublering stiller en del krav til cellene og det er derfor begrenset hvor mange plasser som er egnet for å dublere. Ved dublering skal de sikkerhetsmessige vurderingene veie tungt. Det skal vurderes hvem som kan bo på samme celle og hvilke celler som kan benyttes til dublering.

Kriminalomsorgen har gode erfaringer med bruk av dublering i 2014. Det har ikke vært registrert alvorlige negative hendelser.

Departementet antar det er rom for å dublere noe mer. Sivilombudsmannen har tidligere påpekt at bruken av dublering ikke må bli permanent: «Straffegjennomføringslovens ordlyd og forarbeider sammenholdt med de anbefalinger som følger av de europeiske fengselsregler, tilsier at dublering ikke blir etablert som en permanent ordning. Det må være en forutsetning at ordningen blir avviklet når forholdene ikke lenger gjør det påkrevet med dublering.»1 Departementet mener derfor at tiltaket skal avvikles etter hvert.

Dublering må ikke forveksles med flermannsrom. Det er mange av dagens fengsler med lavere sikkerhetsnivå som har flermannsrom.

10.2.2 Leie av fengselsplasser i Nederland

Et midlertidig tiltak som kan gi stor effekt på kort sikt er å leie fengselskapasitet i utlandet. Dette er et utradisjonelt tiltak, men ikke unikt i Europa. Belgia er i samme situasjon som Norge med mangel på fengselskapasitet og landet har overfylte fengsler. Nederland befinner seg i en motsatt situasjon, med overskudd av kapasitet til straffegjennomføring. I 2009 inngikk Belgia et samarbeid med Nederland om å leie fengselskapasitet i Nederland. Ordningen går ut på at Nederland stiller med bygningsmasse og tilsatte, mens selve straffegjennomføringen er underlagt belgisk regelverk og fengselet styres av en belgisk direktør. Departementet har innhentet erfaringer fra Nederland og Belgia om ordningen og er nå i samtaler med Nederland om muligheten for å leie fengselskapasitet. Regjeringen har i budsjettforslaget for 2015 tatt høyde for et eventuelt samarbeid med Nederland.

Forutsetninger fra norsk side ved et eventuelt samarbeid er at det er et midlertidig tiltak. Norsk straffegjennomføringslov skal gjelde for de innsatte og fengselet skal styres av en norsk direktør.

10.2.3 Midlertidig erstatningskapasitet

Mye vedlikehold kan gjennomføres uten at fengselskapasitet må stenges ned. Spesielt ved større rehabiliteringsarbeider vil vedlikehold ta svært mye lengre tid og koste vesentlig mer dersom plassene skal være i full drift mens vedlikeholdsarbeid pågår. Ofte vil tap av kapasitet også være større dersom en celle vedlikeholdes om gangen. Ved omfattende vedlikeholdsprosjekter er det vanskelig å unngå nedstengning av plasser. Etablering av erstatningskapasitet er derfor avgjørende for en hensiktsmessig gjennomføring av nødvendig vedlikehold, jf. det store vedlikeholdsbehovet. Kostnad til etablering av erstatningskapasitet inngår ikke i det estimerte vedlikeholdsbehovet.

Det kan etableres cellemoduler i eller i tilknytning til eksisterende fengsler som kan fylle to formål. Ved behov for stenging av plasser i tilknytning til vedlikehold gir det mulighet for å opprettholde kapasiteten. Dersom erstatningskapasiteten kan etableres i geografisk nærhet av plasser som stenges, vil dagens bemanning kunne benyttes. Dersom plasser må stenges ned permanent og det ikke er økonomisk forsvarlig å rehabilitere dem, vil erstatningskapasiteten kunne benyttes fram til eventuelle nye plasser er ferdigstilt.

Erstatningskapasitet vil først og fremst være en løsning for å opprettholde eksisterende kapasitet i en gitt periode og ikke en løsning for å øke kapasiteten.

KDI har anslått at det bør opprettes erstatningskapasitet i størrelsesorden inntil 200 plasser som følge av vedlikehold og nedstengning. Regjeringen vil komme tilbake til dette på egnet måte.

10.3 Permanente tiltak for å øke fengselskapasiteten

Det er mulig å øke kapasiteten på følgende måter:

• Etablere flere fengselsplasser

• Øke antall soningsoverføringer

Departementet legger til grunn følgende for etablering av nye fengselsplasser: Eksisterende kapasitet skal utvides der dette er hensiktsmessig. Østlandet og Vestlandet, og områdene rundt de største byene skal prioriteres. Agderfylkene prioriteres også. Framtidens fengselsstruktur må bestå av færre og større enheter, sammenlignet med dagens fengselsstruktur.

10.3.1 Nye fengselsplasser – prioritering av prosjekter/prosesser

Ordningen med ekstern kvalitetssikring av store statlige investeringer ble innført i 2000 som følge av en rekke kostnadsoverskridelser i statlige prosjekter, og ble utvidet i 2005. Ordningen omfatter nå prosjekter med en forventet kostnad på over 750 mill. kroner.

KS1 er kvalitetssikring av konseptvalget. KS1 ble innført i 2005, og formålet er å gi regjeringen et best mulig grunnlag for å velge det beste prosjektalternativet for å nå et nærmere bestemt samfunnsmål. Bakgrunnen var et ønske om å ta stilling til konseptvalget før en hadde kommet for langt i forberedelsene av prosjektene og mens det fremdeles er mulig å påvirke innretningen av prosjektet uten å tape tid og påføre unødige kostnader. KS2 er kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag og vurdering av prosjektets kostnads- og styringsramme. I tillegg vurderes planene for å organisere og styre prosjektet samt prosjektets kontraktstrategi, usikkerheten i prosjektet og plan for å ta ut gevinster.

Siden ordningen ble innført har kriminalomsorgen gjennomført kvalitetssikring av tre prosjekter: Halden fengsel (KS2), rehabilitering av Ullersmo fengsel (KS1) og nytt fengsel til Agder-fylkene (KS1). Av disse prosjektene er det kun Halden fengsel som er gjennomført.

Konseptvalgutredningen som ligger til grunn for KS1 i Agder-fylkene omfattet også fylkene Telemark, Vestfold og Buskerud. Det ble besluttet å se disse tre fylkene i sammenheng med den planlagte utredningen for Østlandet, og det er derfor kun den delen som omhandler Agder-fylkene som er kvalitetssikret.

For tiden utarbeider KDI en konseptvalgutredning (KVU) for den framtidige straffegjennomføringskapasiteten på Østlandet (omfatter fylkene Telemark, Vestfold, Buskerud, Akershus, Oslo, Østfold, Hedmark og Oppland). Utredningen vil bli kvalitetssikret (KS1), og kvalitetssikringen forventes ferdigstilt i annet halvår 2015.

Gjennom det arbeidet som nå er gjort i forhold til Agder-fylkene og som pågår for Østlandet vil det, når utredningen for Østlandet er kvalitetssikret, foreligge anbefalte og kvalitetssikrede alternativer for 2/3 av den samlede nåværende fengselskapasiteten. Det vil også foreligge forslag til utvidelser basert på prognosene for framtidig kapasitetsbehov.

Statsbygg har gjennomført tilstandsvurderinger av alle fengslene i landet og departementet har utarbeidet landsdekkende og regionale prognoser. Dette sammen med KDIs standardkonsepter for fengsler, jf. kap. 9.2, vil være et viktig grunnlag for gjennomføring av nye tiltak og utredning for Vestlandet og Trøndelagsfylkene/Nord-Norge. Nye tiltak og utredninger forventes derfor å kunne gjennomføres vesentlig raskere enn pågående og tidligere utredninger.

Prognosene viser at det allerede før 2020 er behov for en økning av kapasiteten på 550 plasser ved en kapasitetsutnyttelse på 90 pst. Dersom forslagene om kapasitetsutvidelser i budsjettet for 2015 vedtas, vil disse dekke inn 45 permanente plasser. Departementet har vurdert ulike løsninger og det er flere utbyggingsalternativer som vil være mulig å få til.

Disse er: Halden fengsel med en utbygging av om lag 100 plasser, Telemark fengsel, Skien avdeling med en utbygging av om lag 100 plasser, Åna fengsel med en utbygging av om lag 40-50 plasser og bygging av nytt fengsel i Agder med en kapasitetsøkning sammenlignet med dagens kapasitet i området på inntil 180 plasser. Nytt fengsel vil ha om lag 300 plasser inklusive erstatning for nåværende bygg (Kristiansand fengsel og Arendal fengsel inkl. avdeling Kleivgrend som bør legges ned). Totalt vil dette gi inntil 430 nye plasser. Agderalternativet har vært gjennom KS1 og neste fase kan starte opp relativt raskt. For Halden foreligger det et ferdig forslag om en utbygging med 48 plasser som kan dobles. Både Halden og Skien inngår i KVU for Østlandet som KDI har under utarbeidelse. En utvidelse i Skien har tidligere blitt foreslått i KVU for Agder-fylkene, Telemark, Vestfold og Buskerud. Begge forslagene er under terskelverdien for KS-regimet og kan besluttes iverksatt.

Det vil i tillegg kunne besluttes utvidelser ved Bergen og Trondheim fengsler. Bergen er et relativt nytt fengsel som ble satt i drift i 1990 og som ikke skal erstattes. En utbygging med for eksempel 100 plasser vil avhjelpe kapasitets- og varetektsbehovet i Bergensområdet og kunne realiseres under terskelverdien for KS1. Trondheim fengsel er om lag 20 år eldre enn Bergen fengsel og har et betydelig vedlikeholdsbehov. Fengselet har en sentral beliggenhet i området, og det er også her lite sannsynlig at en utredning for Trøndelagsfylkene/Nord-Norge vil foreslå en avvikling av fengselsdrift i dette området.

En utbygging ved Halden, Telemark (avdeling Skien), Åna, Bergen og Trondheim fengsler innebærer utvidelser innenfor eksisterende fengsler og bør gjennomføres som ordinære statlige byggeprosjekter. Dette vil ikke å skape problemer for Statsbygg som eiendomsforvalter ved at Statsbygg sammen med en annen aktør skal drifte bygninger innenfor samme anlegg. En utbygging i Agder-fylkene skal etter anbefalingen fra kvalitetssikringen skje på ny tomt.

Regjeringen mener det kan åpnes for at nytt fengsel i Agder kan etableres som et OPS, og vil komme tilbake til Stortinget om dette på egnet måte.

10.3.2 Soningsoverføring

Det følger av Regjeringens politiske plattform å jobbe for at flere kriminelle utlendinger skal sone straffen i hjemlandet. Hensynene bak satsing på soningsoverføring er todelte. For det første tilsier rehabiliteringshensyn at domfelte bør gjennomføre straffen i det landet han eller hun skal løslates til. Utenlandske innsatte som skal utvises, skal ikke tilbakeføres til det norske samfunnet. Det andre hensynet er at domfelte som soningsoverføres frigjør norsk fengselskapasitet.

Nordiske soningsoverføringer

Soningsoverføring mellom nordiske land gjennomføres i henhold til lov 15. november 1963 om fullbyrding av nordiske dommer på straff mv. Regelverket i disse sakene er betydelig enklere og innebærer ikke en like omfattende saksbehandlingsprosess, sammenlignet med saker etter overføringskonvensjonen og de bilaterale avtalene. Avgjørelsesmyndigheten i enkeltsakene er delegert til kriminalomsorgens regionale nivå og overføringene skjer rutinemessig.

Soningsoverføring etter den europeiske overføringskonvensjonen

Antall soningsoverføringer fra Norge til europeiske land har de siste årene ligget på rundt 50 per år. Med dagens regelverk anslås potensialet for overføring av domfelte å være rundt 80-100 soningsoverføringer i året. Soningsoverføringene innebærer en betydelig innsparing i antall fengselsdøgn. I 2013 ble 28 603 soningsdøgn spart (beregnet fra overføringsdato og fram til en eventuell løslatelse ved 2/3-tid). Dette tilsvarer 78 fengselsplasser med 100 pst. belegg i ett år.

Det rettslige grunnlaget for å soningsoverføre utenlandske domfelte til hjemlandet er den europeiske overføringskonvensjonen med tilleggsprotokoll eller bilaterale avtaler, jf. lov 20. juli 1991 nr. 67 om overføring av domfelte. Den 1. januar 2014 ble myndigheten til å beslutte soningsoverføring delegert fra departementet til KDI.

64 land har ratifisert den europeiske overføringskonvensjonen som omhandler frivillig soningsoverføring. 36 land har ratifisert tilleggsprotokollen til konvensjonen, som omhandler soningsoverføring uten domfeltes samtykke. Vilkårene for soningsoverføring er at domfelte må være borger av den staten man overføres til, dommen må være rettskraftig og det må være minst seks måneder igjen til 2/3-tid når hjemlandet mottar anmodningen om overføring. Dessuten må begge land akseptere de øvrige omstendigheter og vilkår for soningsoverføringen. Ved soningsoverføring uten samtykke er det i tillegg et vilkår at domfelte er besluttet utvist fra Norge.

I de fleste sakene samtykker ikke domfelte til soningsoverføring. Det betyr at domfelte må være besluttet utvist med et endelig utvisningsvedtak fra Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda, før KDI kan sende en anmodning om soningsoverføring til domfeltes hjemland. Departementet og KDI har i samarbeid med utlendingsmyndighetene etablert en hurtigprosedyre i utvisningssaker knyttet til potensielle soningsoverføringskandidater. Det er også opprettet et team med deltakere fra KDI, Utlendingsdirektoratet, Politidirektoratet og Oslo politidistrikt som følger opp sakene. For å øke antall soningsoverføringer er det en forutsetning at samarbeidet med utlendingsmyndighetene fungerer godt.

Saksbehandlingen av soningsoverføringssakene er krevende. KDI har oppstilt korte frister for fengslene til å forberede aktuelle saker. Direktoratet har videre egne frister for sin interne saksbehandling. Domfelte som er aktuelle for soningsoverføring har ofte utholdt lang tid i varetekt. Dette har betydning for soningsoverføringssakene ved at de domfelte har en kort gjenstående soningstid og vilkåret om seks måneder igjen til mulig prøveløslatelse etter 2/3-tid ofte er vanskelig å oppnå.

Lang saksbehandlingstid i domfeltes hjemland er også en utfordring. I flere land må soningsoverføringssaken forelegges domstolene for avgjørelse. Domstolsbehandling tar erfaringsmessig ofte lang tid. På grunn av lang total saksbehandlingstid ser man at flere saker må avsluttes fordi den domfelte har fått innvilget prøveløslatelse etter 2/3-tid eller er løslatt etter endt tid i Norge. Departementet har tatt opp problematikken i møter med flere samarbeidsland. Bl.a. har departementet gjennomført møter med Polen og Romania for å styrke samarbeidet ytterligere.

EUs rammebeslutning om soningsoverføring blir nå implementert i stadig flere land i Europa. En eventuell tiltredelse til rammebeslutningen vil bety at det vil være redusert behov for å fremforhandle flere bilaterale avtaler. Rammebeslutningen antas å bli et godt verktøy for en mer effektiv soningsoverføring mellom land i Europa når den blir fullt ut implementert.

Bilaterale avtaler

Norge har inngått bilaterale avtaler med Romania, Litauen og Latvia, som gjelder i stedet for den europeiske overføringskonvensjonen med tilleggsprotokoll. Avtalene med Romania og Latvia trådte i kraft i 2013, mens avtalen med Litauen trådte i kraft 6. juli 2014. De bilaterale avtalene er bygget over samme prinsipper som EUs rammebeslutning av 27. november 2008, som Norge på sikt ønsker å tiltre. Avtalene inneholder tidsfrister for saksbehandlingen og innebærer en mer effektiv og forpliktende prosess enn reglene etter overføringskonvensjonen. I tillegg er det som regel ikke nødvendig at domfelte er endelig utvist fra Norge før en sak om soningsoverføring kan starte.

Fordi den bilaterale avtalen mellom Norge og Litauen om soningsoverføring først trådte i kraft i juli i år er ingen saker foreløpig behandlet etter denne. Dette skyldes at de dommene som skal behandles etter avtalen først må være rettskraftig etter at avtalen ble satt i kraft. Litauen behandler imidlertid saker om soningsoverføring svært effektivt. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i Litauen i de siste 11 sakene var på 71 dager. Dette er betydelig under fristen på 90 dager som er fastsatt i den bilaterale avtalen.

Så langt foreligger det flest erfaringer med soningsoverføringer etter Romania-avtalen. Foreløpige erfaringer viser at Romania ikke overholder saksbehandlingsfristene og det tar fremdeles lang tid før sakene ferdigbehandles. For å få en hurtigere saksgang er det derfor opprettet en arbeidsgruppe som våren 2014 laget en håndbok til hjelp for saksbehandlere og domstoler i Romania. Dette arbeidet vil bli fulgt opp med saksbehandlerseminarer våren 2015. Arbeidet er finansiert gjennom det bilaterale fondet til EØS-midlene.

Departementet arbeider for å inngå flere bilaterale avtaler om soningsoverføring. Polen og Serbia er kontaktet med ønske om forhandlinger om inngåelse av bilaterale avtaler. Når det gjelder Serbia har departementet fått positivt svar på henvendelsen om en bilateral avtale og det planlegges å starte forhandlinger i løpet av våren 2015. Departementet vil fortsatt arbeide for at bruken av EØS-midler støtter opp om arbeidet med soningsoverføringer og kan legge grunnlaget for et tettere samarbeid. Departementet vil også se på muligheten for å kontakte andre europeiske land med tanke på inngåelse av bilaterale avtaler.

Etter de bilaterale avtalene er Norge forpliktet til å betale for og forestå uttransporteringen til den domfeltes hjemland. For å få til en mer effektiv utsendelse gjennomføres denne ordningen også for utenlandske domfelte som soningsoverføres etter den europeiske overføringskonvensjonen.

Som et virkemiddel for å øke antallet soningsoverføringer ønsker departementet å tilby domfeltes hjemland finansiering av videre straffegjennomføring etter overføringen. En slik ordning vil først og fremst være aktuelt i forhold til de land Norge har inngått en bilateral avtale med. Muligheter for finansiering av overføringen, i tillegg til dekning av transportutgifter, har allerede vært tatt opp i samtaler med enkelte land. Departementet vil utrede mulighetene for en slik finansieringsordning nærmere og komme tilbake til Stortinget med saken på egnet måte.

Soningsoverføringer til land utenfor Europa

Det er svært sjelden soningsoverføringer til land utenfor Europa blir gjennomført. Lov 20. juli 1991 nr. 67 om overføring av domfelte åpner for at det kan inngås ad hoc-avtaler om soningsoverføring med land utenfor Europa i konkrete saker. Departementet vil innhente informasjon om soningsforholdene i enkelte land utenfor Europa med tanke på å forsterke samarbeidet for å kunne overføre flere til soning i hjemlandet. Departementet vil i den forbindelse innhente erfaringer fra andre europeiske land som har inngått avtaler om soningsoverføring til land utenfor Europa.

Økning i antall soningsoverføringer

Departementet og KDI prioriterer arbeidet med soningsoverføringer høyt, og tar sikte på å øke antall overføringer ytterligere innenfor potensialet. Mange faktorer er utenfor Norges kontroll, og det er derfor vanskelig og lite hensiktsmessig å tallfeste antall forventede soningsoverføringer.

10.3.3 Straffegjennomføring med elektronisk kontroll

I dag har kriminalomsorgen 342 plasser med straffegjennomføring med elektronisk kontroll. I henhold til prognosene kreves det en økning på 60 plasser innen 2030 for å holde tritt med befolkningsutviklingen slik at antall plasser relativt sett er det samme som i dag. Det er et potensiale for å utvide med ytterligere 160 plasser innenfor dagens regelverk. Det skal gjennomføres en evaluering av elektronisk kontroll, jf. regjeringsplattformen. Departementet vil etter evalueringen vurdere om dagens ordning skal utvides slik at potensialet innenfor dagens regelverk utnyttes fullt ut.

10.3.4 Ungdomsstraff

Ungdomsstraff er et alternativ til ubetinget fengsel for unge lovbrytere mellom 15 og 18 år som har begått alvorlig og/eller gjentatt kriminalitet. Denne straffereaksjonen trådte i kraft 1. juli 2014. Ungdomsstraffen ilegges av domstolen, som også fastsetter gjennomføringstiden. I hovedtrekk består reaksjonen av et ungdomsstormøte tilrettelagt av en ungdomskoordinator, utforming av en forpliktende ungdomsplan og oppfølgingen av denne. I ungdomsstormøtet vil lovbryteren møte offeret (dersom offeret ønsker det), og blir dermed konfrontert med konsekvensene av sine lovbrudd. Et oppfølgingsteam, individuelt satt sammen, involverer og forplikter lokalsamfunnet som skole og kommune, i tillegg til politi og kriminalomsorg. Målet er ansvarliggjøring og rehabilitering av den enkelte unge lovbryter. Ungdomsstraffen skal være en krevende reaksjon hvor gjerningspersonen må ta ansvar for sine handlinger, og hvor tiltakene i planen vil dominere hverdagen til ungdommen. Sterk sosial kontroll skal erstatte fengselets fysiske kontroll. Koordinert innsats fra offentlige instanser kommer til uttrykk i tiltakene i ungdomsplanen.

Fra 1. april 2014 er det ansatt ungdomskoordinatorer ved alle konfliktrådene. Ungdomskoordinator har ansvar for gjennomføringen av ungdomsstraffen. Den er lagt til konfliktrådet og den unge dømte skal følges tett. Det arbeides med nasjonal implementering gjennom opplæring, der også samarbeidspartnere lokalt trekkes med. Politi og påtalemyndigheten samarbeider tett med ungdomskoordinator og lokalt hjelpeapparat.

Iverksettelsen av ungdomsstraffen kan medføre at det ikke er behov for ytterligere plasser i ungdomsenheter utover det som er planlagt og etablert, jf. kap. 9.3.3.

10.4 Oppsummering

Midlertidige tiltak

Det er anslått et behov for om lag 300 midlertidige plasser for å avvikle soningskøen og om lag 200 plasser i midlertidige erstatningslokaler ved stengning av fengselsavdelinger/bygg pga. nødvendig vedlikehold. Regjeringen har i budsjettforslaget for 2015 tatt høyde for ev. avtale med Nederland om leie av fengselskapasitet.

Permanente tiltak

Det er i budsjettet for 2015 foreslått å øke straffegjennomføringskapasiteten med 45 permanente fengselsplasser.

Departementet anbefaler at det vurderes nærmere hvilke prosjekter som kan realiseres raskt med bruk av standardkonsept for fengselsbygg i de delene av landet der behovet for økt kapasitet er størst, jf. kap. 6. I tillegg vil departementet på bakgrunn av evalueringen vurdere om noe av behovet skal dekkes opp ved utvidelser av straffegjennomføring med elektronisk kontroll.

Følgende fengselsprosjekter vil bli vurdert først: Halden fengsel med om lag 100 plasser, Åna (40 til 50 plasser), Bergen fengsel (100 plasser) og 180 nye plasser utover dagens kapasitet i Agder. Det åpnes opp for at utbyggingen i Agder gjennomføres ved bruk av OPS. Det er tidligere utarbeidet en skisse for utvidelse i Bergen. Utredningen kan ferdigstilles med utgangspunkt i standardkonsept.

Åna krever en ombygging av eksisterende bygning, og det vurderes nærmere om det er hensiktsmessig.

I tillegg vurderes utvidelser i Telemark fengsel, avdeling Skien (inntil 100 plasser) og i Trondheim fengsel.

Prioriteringene på lengre sikt og øvrige tiltak som ikke er prioritert vil bli vurdert i pågående KVU for Østlandet og utredninger for resten av landet.

Straks KVU for Østlandet er avsluttet tidlig i 2015, kan KDI få i oppdrag å gjennomføre utredninger og planleggingsprosesser for resten av landet. Disse vil gi grunnlag for videre prioriterte tiltak i disse delene av landet. Det kritiske vedlikeholdbehovet ved Oslo og Ullersmo fengsler, to av de viktigste fengslene i Østlandsområdet med en samlet lukket kapasitet på om lag 600 plasser, tilsier at tiltak på Østlandet bør prioriteres.

All utbygging av fengselskapasitet vil også kreve utdanning av flere fengselsbetjenter for å dekke opp bemanningsbehovet. Regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget med dette og kapasitetsutvidelser.

10.5 Varetekt i fengsel med lavere sikkerhetsnivå

Ikke alle som skal varetektsfengsles må plasseres i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. For å forbedre varetektssituasjonen har KDI, i samarbeid med påtalemyndigheten, etablert et forsøksprosjekt med å benytte fengselsplasser med lavere sikkerhetsnivå til varetektsfengsling. Prosjektet er basert på individuelle sikkerhetsvurderinger. Prøveprosjektet er etablert i Hedmark fengsel, avdeling Ilseng. De foreløpige erfaringene er gode, og det blir etter avtale med påtalemyndigheten, gjort forsøk også i enkelte andre fengsler med lavere sikkerhetsnivå.

10.6 Tiltak for utenlandske domfelte og innsatte

Mange utlendinger i fengsel har ikke bare konsekvenser for kapasitetsbehovet, men også for hvordan de tilsatte arbeider med de innsatte. I Norge bruker fengselsbetjentene bl.a. dynamisk sikkerhet. Dette innebærer at de tilsatte er mest mulig sammen med de innsatte og bygger gode relasjoner. Et godt forhold med tydelige forventninger og gjensidig opplevelse av å bli respektert, skaper rolige, forutsigbare og trygge omgivelser i fengselet. Store utfordringer knyttet til språk og kultur gjør dette arbeidet vanskeligere. Det oppstår oftere misforståelser og mistenksomhet som kan heve konfliktnivået og utfordre sikkerheten. I tillegg må fengslene også legge til rette for flere ulike religiøse og kulturelle aktiviteter. Dette er svært viktig, bl.a. for å forebygge politisk eller religiøs radikalisering.

Det er en plikt for domfelte i norske fengsler å være i aktivitet hver dag. Dette kan være arbeid, skole, behandling eller deltakelse i ulike programmer. For personer som skal uttransporteres fra landet etter løslatelse, må aktivitetene tilpasses. Det er f. eks. ikke formålstjenlig at disse får norskundervisning. Arbeidsmarkedet i mange av landene de skal tilbake til kan være svært annerledes enn det norske.

Friomsorgskontorene har også økende utfordringer knyttet til språk og kultur, men også til utredning og planlegging av straffegjennomføring for personer med utenlandsk statsborgerskap. Få utenlandske statsborgere dømmes imidlertid til straffereaksjoner utenfor fengsel. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll krever at domfelte har fast bopel, er i arbeid eller på skole. Dette gjør at mange utenlandske statsborgere faller utenfor denne ordningen.

10.6.1 Tilpassede enheter og avdelinger for innsatte som ikke skal tilbakeføres til det norske samfunnet

I 2012 ble Kongsvinger fengsel avdeling Vardåsen etablert som enhet for utenlandske innsatte som ikke skal tilbakeføres til det norske samfunnet. Bakgrunnen for etableringen var å styrke samarbeidet mellom kriminalomsorgen, politiet og utlendingsmyndighetene for å effektivisere arbeidet med utvisning og uttransportering. Formålet er også å forberede de innsatte på retur og tilby dem et tilpasset innhold.

I en underveisrapport2 ett år etter oppstart pekes det på noen strukturelle utfordringer ved utlendingsenheten på Kongsvinger. For å kunne belegge hele fengselet med utviste utlendinger, må fengselet rekruttere innsatte fra hele landet. Mange innsatte har ikke endelig vedtak om utvisning når de ankommer enheten og flere løslates derfor til Norge. Å inneha en slik spesialisert funksjon for hele landet innebærer også at Kongsvinger fengsel har måttet forholde seg til politidistrikter i hele landet i forbindelse med saksbehandling.

Utlendingsenheten ved Kongsvinger fengsel er under evaluering. Det evalueres bl.a. om det er oppnådd effektiviserings- eller kompetansegevinster og i hvilken grad innholdet er tilpasset denne gruppen. Det er reist spørsmål om ikke enkelte norske innsatte i fengselet ville bedre kommunikasjonen mellom innsatte og tilsatte og bidratt som stabilisatorer i fangemiljøet.

Departementet vil vurdere evalueringen av utlendingsenheten på Kongsvinger etter prøveperioden på to år, før det tas stilling til videre oppfølging. I forbindelse med evalueringen er KDI bedt om å kartlegge behovet i hele landet og eventuelt komme med forslag til hvor egne avdelinger eller enheter for utviste utlendinger bør etableres.