2 Innledning

Straffegjennomføringskapasitet er den samlede kapasitet kriminalomsorgen har i fengsel og i samfunnet for at domfelte kan gjennomføre straff og for å stille varetektsplasser til disposisjon for politiet. I denne meldingen er behovet for ny straffegjennomføringskapasitet omregnet i fengselsplasser hvis ikke annet er spesifikt nevnt.

Kriminalomsorgens hovedoppdrag er samfunnsbeskyttelse. I moderne tid utføres det oppdraget på mange ulike måter: ved å hindre domfelte i å utføre nye straffbare handlinger under straffegjennomføring, ved rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet, ved å legge til rette for tilbud om behandling for psykiske lidelser og rusproblemer og ved gjenopprettende prosesser overfor ofre.

Kriminalomsorgen er siste ledd i straffesakskjeden. Saksmengden for kriminalomsorgen vil alltid avhenge av aktiviteten til aktørene som befinner seg lenger fram i denne kjeden. Praksis, prioriteringer og ressurstilgang hos andre virksomheter er derfor avgjørende for behovet for straffegjennomføringskapasitet. Dersom det oppstår økt produksjon av saker i et av de tidligere leddene, f.eks. politiet, uten at det følges opp av en kapasitetsøkning i leddene etter, vil det oppstå «kø» i f.eks. domstolene eller hos kriminalomsorgen. Det er derfor viktig å se hele straffesakskjeden i sammenheng i forbindelse med lovendringer, satsinger eller andre tiltak som kan få konsekvenser for kapasitetsbehovet.

Å bygge fengsler er en omfattende prosess. Det kan ta åtte til ti år fra et utredningsarbeid starter til et nytt fengsel er nøkkelferdig. Dette gjør det vanskelig å håndtere kortsiktige behov for økninger i kapasitetsbehovet. Fengsler er spesialbygg som vanskelig kan brukes til andre formål. Dette tilsier at kriminalomsorgen bør ha en fleksibilitet i kapasiteten.

Kriminalomsorgen har en kapasitetsplan fra 2012. Justiskomiteen skrev i Innst. 6 S (2013–2014):

«Komitéen mener det er viktig at kapasitetsplanen gis bred faglig politisk forankring. Komitéen forutsetter at Justis- og beredskapsdepartement prioriterer kapasitetsutvidelser for både lukkede soningsplasser og varetektsplasser, og at Stortinget på egnet måte informeres om fremdriften i arbeidet. Komitéen mener det er viktig med en helthetlig plan og konkrete tiltak for å få på plass nok soningskapasitet.»

En vesentlig forskjell mellom kapasitetsplanen og denne meldingen til Stortinget er tidsperspektivet på prognosene. Kapasitetsplanen har et perspektiv fram til 2016, mens meldingens prognoser strekker seg helt fram til 2040. Regjeringen legger fram denne meldingen til Stortinget for å informere om kapasitetssituasjonen og mulige løsninger for å sikre tilstrekkelig kapasitet til gjennomføring av straff og varetekt.

2.1 Utfordringer knyttet til straffegjennomføringskapasitet

Kriminalomsorgen har tre store utfordringer knyttet til straffegjennomføringskapasitet. Departementet mener at en videreutvikling av innholdet i straffegjennomføringen forutsetter at kapasitetsutfordringene løses.

Kapasitetsutnyttelsen i fengslene har over mange år vært svært høy. I 2014 har den vært om lag 98 pst. Det er et langsiktig mål å redusere fengselsbelegget.

Den første utfordringen er at prognoser viser et behov for å øke fengselskapasiteten med om lag 1 000 plasser innen 2040, primært som følge av befolkningsveksten, gitt en kapasitetsutnyttelse på 90 pst. Korttidsprognosen viser at det er behov å utvide med 550 plasser allerede innen 2020 gitt en kapasitetsutnyttelse på 90 pst.

For det andre er det behov for at inntil om lag 1 000 av dagens fengselsplasser erstattes med nye som følge av at deler av kriminalomsorgens bygningsmasse er i svært dårlig stand. En tilstandsanalyse fra Statsbygg har anslått et vedlikeholdsbehov i størrelsesorden 3,3 til 4,4 mrd. kroner. Ved enkelte fengsler er vedlikeholdsbehovet så omfattende og alvorlig at plasser må stenges ned i løpet av de nærmeste årene, enten for å vedlikeholdes eller for å erstattes med nye.

Dette gir et samlet behov for å etablere ca. 2 000 nye plasser i løpet av 25 år gitt 90 pst. kapasitetsutnyttelse. Behovet er størst på Østlandet, i Agder-fylkene og på Vestlandet.

Det er vesentlig at fengselskapasitet ikke går tapt ved stengninger. KDI mener det er behov for å etablere omlag 200 midlertidige plasser til erstatning for fengselsplasser som må stenges på grunn av vedlikeholdsarbeid.

For det tredje er det behov for å avvikle soningskø. Kriminalomsorgen har i mange år manglet kapasitet til å iverksette straff innen 60 dager etter mottatt rettskraftig dom. Personer som har begått mindre alvorlig kriminalitet må derfor vente i soningskø før de kan begynne gjennomføring av straffen. Den høye kapasitetsutnyttelsen i fengslene medfører at det til tider er vanskelig å stille nok varetektsplasser til disposisjon for politiet og at enkelte blir sittende for lenge i politiarrest før de overføres til fengsel. Køen består nå av rundt 1 200 ubetingede dommer, noe som tilsvarer drift av et fengsel med om lag 300 plasser i ett år. Soningskøen svekker straffens forbyggende virkning. For å nå straffens mål, og av hensyn til ofrene for lovbruddene, er det sentralt at straffegjennomføring påbegynnes raskt etter pådømmelse. Hvis ny kriminalitet begås av straffedømte eller tiltalte som venter på dom og soning, svekkes tilliten til vårt straffesystem og kriminalpolitikken.

Justis- og beredskapsdepartementet har igangsatt en konseptvalgutredning (KVU) for fengselsplasser på Østlandet fordi kapasitetsutfordringer og vedlikeholdsbehovet er størst i dette området.

Departementet vil følge opp en tidligere KVU for fengselsplasser i Agderfylkene. Regjeringen åpner for at utbyggingen kan gjennomføres ved bruk av offentlig privat samarbeid (OPS).

Regjeringen vil vurdere nærmere hvordan behovene bør håndteres, og vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettframleggene.

2.2 Utfordringer knyttet til utviklingen i innsatte- og domfeltepopulasjonen

Hovedtyngden av de som begår kriminalitet i Norge er menn mellom 18 og 59 år. Statistisk sentralbyrås (SSB) framskrivinger for befolkningsutviklingen fram til 2040 viser klare forskjeller på utviklingen blant menn i denne aldersgruppen og hele befolkningen. Mens hele befolkningen ved middels nasjonal vekst forventes å øke med 25 pst. fram mot 2040, er det tilsvarende tallet for menn 18–59 år 14 pst. Dette tilsier at kriminaliteten begått av norske statsborgere kan gå ned.

Det er ikke nødvendigvis forhold i Norge alene som vil være mest utslagsgivende for behovet for straffegjennomføringskapasitet i framtiden. Nivået på bruken av varetekt vil i framtiden i stor grad være avhengig av migrasjonsmønstre og mengden alvorlig kriminalitet begått av utenlandske statsborgere. I henhold til SSBs befolkningsframskrivinger forventes det at innvandringen til Norge vil fortsette å holde et nivå oppunder 80 000 personer fram til 2017. Deretter vil nivået falle til rundt 53 000 i 2030 og deretter 47 000 i 2040. Innvandringen fra øst-europeiske EU-land vil falle betydelig til rundt 8 000 i 2030 og 6 000 i 2040. Det er stor usikkerhet knyttet til disse beregningene og en rekke uforutsette hendelser eller utviklingstrekk vil kunne påvirke migrasjonen til og fra Norge i framtiden. Departementet har i prognosene som presenteres i meldingen lagt til grunn i beregningene av behovet for straffegjennomføringskapasitet, at den svært høye innvandringen de siste ti årene vil flate ut og gå gradvis nedover. Sett opp mot forventet befolkningsutvikling, regner departementet med at bruken av varetekt vil holde seg høy og stabil fram mot 2030.